Sección Cuarta. Auto 115/1990, de 12 de marzo de 1990. Recurso de amparo 2.219/1989. Acordando la inadmisión a trámite del recurso de amparo 2.219/1989
Excms. Srs. don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Antonio Truyol Serra y don Álvaro Rodríguez Bereijo.
I. Antecedentes
1. El 13 de noviembre de 1989 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional un escrito por el que don Albito Martínez Díez. Procurador de los Tribunales y de don Rafael Carlos Sánchez Gómez, interpuso recurso de amparo contra la denegación tácita del Ayuntamiento de Madrid a satisfacer al recurrente la correspondiente indemnización por gastos de locomoción y contra la posterior Sentencia, desestimatoria del recurso interpuesto contra dicha denegación, de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 7 de junio de 1989.
2. Los hechos de los que trae causa la demanda de amparo son los siguientes:
a) El solicitante de amparo, Ingeniero de Caminos y funcionario técnico del Ayuntamiento de Madrid desde noviembre de 1981, tenía a su cargo la dirección, inspección y control de las obras que realizaba el Ayuntamiento en varios distritos de la capital, efectuando, a tal efecto, los correspondientes -y obligados- desplazamientos.
b) El art. 10 del Acuerdo-Convenio del Ayuntamiento de Madrid el 6 de abril de 1984 -en términos, por lo demás, que son reproducción exacta del anterior Convenio-Acuerdo de 17 de marzo de 1981-, establece que «los trabajadores municipales que, por razón de los cometidos encomendados a sus puestos de trabajo se vean obligados a desplazarse fuera de su centro serán indemnizados por los gastos de locomoción que se les ocasionen», fijando inicialmeme las cuantías máximas según el tipo de desplazamiento y remitiendo la concreción definitiva de los puestos de trabajo a los que deba asignarse tal indemnización a la propuesta previa de la Comisión de Desarrollo, Control y Seguimiento del Ayuntamiento.
c) El ahora recurrente, a pesar de los desplazamientos que ha tenido que efectuar por razón del cargo que desempeña -desplazamiento desde el Centro donde trabaja (Departamento de Proyectos de Urbanización de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid) a los lugares donde se realizaban las obras, en distintos distritos de la capital-, no ha percibido, al igual que algunos otros Ingenieros, la indemnización por gastos de locomoción.
No ha sido ese, sin embargo, el caso de otros funcionarios que sí han percibido la indemnización, como se constata de los informes municipales contenidos en diversos documentos y, entre ellos, en la Nota de Servicio Interior del Gerente Municipal de Urbanismo al Jefe del Departamento Central de 2 de marzo de 1984 (cuya fotocopia se aporta como documento núm. 10), en la que literalmente se dice que «le ruego se sirva iniciar el expediente para facilitar a los funcionarios que se relacionan en la norma adjunta la indemnización por locomoción que en razón del nuevo puesto que desempeñan les corresponde», añadiendo que «a los efectos de justificar ordenadamente esta petición debe significarse que el resto del personal del Departamento de Proyectos de Urbanización percibe indemnización por locomoción y que, en consecuencia, se está produciendo un agravio comparativo en la circunstancia de que, efectivamente, el trabajo desempeñado por los funcionarios adscritos al citado Departamento exige una continua movilidad en razón de la inspección de las obras que el Departamento acomete».
Así pues, el propio Gerente Municipal de Urbanismo advirtió de cómo se estaba quebrando el principio de igualdad ante la Ley, ya que mientras a unos funcionarios se les indemniza, a otros -y entre ellos al ahora recurrente- no se les satisface esa indemnización por razón de idénticas circunstancias (desplazamientos en razón de su cometido).
d) En fecha 16 de marzo de 1984, el ahora recurrente solicitó del Ayuntamiento el abono de las cantidades no cobradas por el concepto de gastos de locomoción, apoyándose no sólo en la reglamentación del referido Acuerdo-Convenio, sino también en el hecho de que a los demás funcionarios de su categoría y con igual cometido si se les indemniza.
e) Ante el silencio de la Administración, denegatorio de la solicitud, se interpuso recurso contencioso-administrativo que fue desestimado por Sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 7 de junio de 1989.
3. Alega el recurrente haber sido vulnerado el principio de igualdad (art. 14 de la Constitución), tanto por la Administración, como por la propia Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
La discriminación se produce porque el Ayuntamiento abona a los demás Ingenieros que trabajan en los mismos cometidos la indemnización por gastos de desplazamientos desde el Centro de trabajo a los lugares donde se realizan las obras, y ello por cuenta y a cargo del Ayuntamiento, mientras que al recurrente no se le paga dicha indemnización, la cual está, además, reconocida en el Acuerdo del Pleno.
Esa discriminación, imputable al Ayuntamiento, lo es también a la Sentencia, una vez que, habiendo comprobado los referidos extremos, no ha reparado la lesión producida.
Pero es que, asimismo, la propia Sentencia se separa del criterio mantenido por la misma Sala en ocasiones anteriores resolviendo idénticos casos, tal como sucediera en la Sentencia núm. 367 de la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid (actualmente la Sala que ha dictado la Sentencia de 7 de junio de 1989 que se impugna) de 23 de mayo de 1980, con lo que incurre nuevamente en vulneración del art. 14 de la Constitución.
Finalmente, advierte el recurrente que este Tribunal Constitucional puede declarar la inconstitucionalidad del art. 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo, ya que no es admisible en un Estado de Derecho que los poderes públicos denieguen las peticiones de los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos mediante la aplicación del vetusto y socorrido «silencio administrativo».
Concluye la demanda suplicando de este Tribunal dicte Sentencia otorgando el amparo y, por tanto, declarando nula y revocada la Sentencia impugnada, reconociendo el derecho del recurrente a la indemnización por gastos de locomoción y desplazamiento, con abono de los correspondientes intereses desde que fuera solicitada.
4. Por providencia de 29 de enero de 1990, la Sección Cuarta de este Tribunal Constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el art. 50.3 de su Ley Orgánica, acordó conceder al demandante de amparo y al Ministerio Fiscal el plazo común de diez días para que formularan, con las aportaciones documentales que procedan, las alegaciones que estimasen pertinentes en relación con la carencia manifiesta de contenido constitucional de la demanda [art. 50.1 c) de la LOT].
5. Mediante escrito presentado el día 16 de febrero de 1990, alegó la representación aclara que la indemnización por gastos de locomoción que le ha sido denegada al recurrente, sin embargo, sí se ha satisfecho, en igualdad de condiciones, por los mismos servicios prestados y en idénticas circunstancias a los restantes Ingenieros afectos a su Sección, aportando una certificación por fotocopia del Ingeniero Jefe de la Segunda Zona del Ayuntamiento de Madrid donde se hace constar que el hoy recurrente en amparo ha realizado los desplazamientos ordenados y que al Ingeniero Jefe que suscribe sí le ha sido abonada la indemnización por locomoción.
Insiste, asimismo, que buena prueba, asimismo, de la violación del art. 14 de la Constitución por parte del Tribunal Superior de Justicia de Madrid es que no ha seguido la Sentencia de 23 de mayo de 1980, dictada por la misma Sala (entonces Sala Segunda de la Audiencia Territorial), en virtud de la cual a más de cien Ingenieros y Arquitectos se les reconoció su derecho a percibir la indemnización por gastos de locomoción.
Adjunta, además, fotocopia del acta levantada el 1 de febrero de 1983 de la Junta celebrada por orden de la Concejalía de Personal y Régimen Interior, estableciendo la indemnización por los desplazamientos urbanos de los Ingenieros y Funcionarios Técnicos que lo realicen.
Mediante otrosí, se suplica de este Tribunal que proceda a requerir al Ayuntamiento de Madrid para que sean remitidas las nóminas de determinados funcionarios Ingenieros e Ingenieros Técnicos, a fin de acreditar que, habiendo realizado los mismos servicios que el recurrente, por el período comprendido entre 1981 y octubre de 1987 sí han percibido las correspondientes indemnizaciones por locomoción.
6. El Ministerio Fiscal, en su escrito de 7 de febrero de 1990, señaló que la Sentencia impugnada, denegatoria de la indemnización solicitada por el recurrente, es una decisión fundada en un juicio de legalidad -lo que la normativa aplicable establece que, sin más, no puede tenerse por arbitraria; ni cabe imputar a la misma vulneración del principio de igualdad, pues, como bien señala la propia Sentencia, la desigualdad, si pudiera hablarse de ella, estaría más bien en aquella disposición que limitó a 200 el número de funcionarios que podían beneficiarse de la medida.
En cuanto a la otra igualdad, que sería de aplicación de la Ley, por haberse resuelto en anterior ocasión de otro modo, carece de consistencia la alegación de que ha sido desconocida. La Sentencia que se ofrece como ejemplo de ese trato desigual falló sobre la revisabilidad de la cuantía de los gastos de locomoción en fechas anteriores a 1977, cuando, por tanto, no existía el Convenio que ahora se alega, pero en modo alguno sobre el derecho de los Ingenieros a percibir compensación por dichos gastos.
El Fiscal concluyó afirmando que la carencia de contenido constitucional de la demanda, de acuerdo con el art. 50.1 c) de la LOTC, debe llevar a la inadmisibilidad del recurso.
II. Fundamentos jurídicos
1. La discriminación que el recurrente invoca se debe a que el Ayuntamiento de Madrid no le ha abonado las indemnizaciones por gastos de locomoción que, sin embargo, en aplicación de lo dispuesto en el art. 10 del Acuerdo-Convenio aprobado por el Pleno Municipal el 6 de abril de 1984, sí ha abonado a otros funcionarios de la Corporación que desempeñan idénticos cometidos, trabajos y desplazamientos a los por él realizados. A ello se añade -siempre a juicio del recurrente- que la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se ha separado de lo declarado, ante un caso idéntico, en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid núm. 367, de 23 de mayo de 1980.
Planteada la cuestión en estos términos, es evidente que la primera de las consideraciones a realizar debe referirse a la legalidad misma de la pretensión del recurrente a percibir una indemnización por gastos de locomoción, por cuanto, como es bien sabido, la invocación del principio de igualdad sólo es admisible desde la legalidad misma de la pretensión que al amparo de la igualdad se trata de conseguir, o como se ha dicho en la STC 40/1989, (fundamento jurídico 4.º), con cita de otras muchas más, «el art. 14 de la Constitución no garantiza la igualdad en la ilegalidad», de este modo resulta necesario comprobar si la pretensión del recurrente de ser indemnizado por los señalados gastos de locomoción derivados del desempeño del cargo consistente en la dirección, inspección y control de determinadas obras municipales, se adecúa a la normativa reguladora de tales indemnizaciones, procediendo, en su caso, a valorar las razones en que pudiera justificarse esa normativa para excluir al recurrente del acceso a unas indemnizaciones previstas y otorgadas a otro personal de la misma Corporación.
En primer lugar ha de destacarse que el solicitante de amparo es un funcionario público municipal y por ello al estar excluido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (art. 1.2) no puede invocar a su favor un Convenio Colectivo.
Además hay que señalar sobre este particular que en el fundamento de derecho cuarto de la Sentencia que ahora se impugna, se declara expresamente que «el párrafo cuarto de los artículos antes mencionados de los Convenios (arts. 4 y 10 de los Convenios Colectivos suscritos entre el Ayuntamiento y los trabajadores municipales en 1981 y 1984) y concretamente del de 1981 que se encuentra unido a los Autos, bajo la rúbrica Indemnización por locomoción, dispone: "La Corporación determina en qué puestos de trabajo afectará esta indemnización, no pudiendo exceder su número a 200". E inmediatamente se añade: "Indudablemente el puesto de trabajo del recurrente, recién ingresado en la Corporación Municipal, no tenía asignada tal indemnización a la que por no ser una retribución básica ni complementaria, no tenía derecho por su única condición de funcionario municipal, por lo que procede estimar ajustada a derecho la resolución recurrida"».
Atendiendo a la declaración de la Sentencia, respecto de la cual ningún reparo cabe oponer por tratarse de una cuestión de mera legalidad ordinaria en la que no corresponde adentrarse al Tribunal Constitucional, debe partirse, por tanto, de la premisa de la inexistencia de derecho alguno del recurrente a la percepción de la indemnización de acuerdo con lo dispuesto en los correspondientes Convenios, lo que supone que, en la negativa del Ayuntamiento de Madrid a satisfacer las cantidades reclamadas por el recurrente en tal concepto ninguna discriminación cabe advertir, al fundarse dicha denegación en la inexistencia del derecho reclamado. Consecuentemente que en otros casos -aun cuando, incluso, fueran idénticos al del recurrente- el Ayuntamiento de Madrid haya abonado esa indemnización, no puede legitimar, como ya se ha dicho, la pretensión deducida.
2. Alcanzada la precedente conclusión, es preciso determinar si la no previsión de la indemnización en el caso del recurrente, vulnera, en sí misma, el principio de igualdad, por no estar justificado el desigual tratamiento establecido. Cuestión a la que se refiere también la Sentencia en el mismo fundamento de derecho cuarto, al afirmar que «... no son idénticas las situaciones de todos los Técnicos Municipales pues como reconoce el mismo recurrente (...) hay Ingenieros y Arquitectos que no cobran el complemento de locomoción que por razones de antigüedad o distancia en los desplazamientos va fijando la Corporación Municipal siempre con el límite establecido expresamente en los Convenios, sin que ello ataque al principio de igualdad pues éste no implica en todos los casos un tratamiento igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica (...), por lo que no debe estimarse infringido tal principio y en todo caso la discriminación estaría en la norma que limita el número de indemnizaciones por la locomoción...».
En definitiva, el hecho de que el número de indemnizaciones previstas por gastos de locomoción sea limitado, no alcanzando a todos los puestos de trabajo y, entre ellos al que desempeña el recurrente, no puede estimarse como una discriminación, una vez que no consta en forma alguna que la no percepción de la indemnización sea debida a causa distinta de la limitación en el número de éstas previamente acordado en el correspondiente Convenio.
3. Finalmente, la contradicción que se denuncia entre la Sentencia que se denuncia y la anteriormente dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid de 23 de mayo de 1980 no puede estimarse lesiva del principio de igualdad en la aplicación judicial del Derecho, por cuanto, además de no darse la necesaria identidad sustancial de supuestos en uno y otro caso, en la Sentencia ahora impugnada la Sala ha razonado y justificado cumplidamente la solución alcanzada, en aplicación de las específicas previsiones contenidas en los Acuerdos Convenios de 1981 y 1984, por lo que, aun en la hipótesis de que algún cambio se hubiera producido, es manifiesto que el mismo no habría vulnerado el señalado principio de igualdad.
En atención a lo expuesto, la Sección acuerda la inadmisión del recurso por carecer la demanda manifiestamente de contenido constitucional [art. 50.1 c) de la LOT], procediendo al archivo de las actuaciones.
Madrid, a doce de marzo de mil novecientos noventa.