Pleno. Auto 307/1995, de 7 de noviembre de 1995. Recurso de inconstitucionalidad 2.108/1995. Levantando la suspensión, previamente acordada, de la Disposición adicional primera de la Ley de la Generalidad Valenciana 3/1995, en el recurso de inconstitucionalidad 2.108/1995
Excms. Srs. don Álvaro Rodríguez Bereijo, don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don José Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio D. González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Javier Delgado Barrio y don Tomás Salvador Vives Antón.
I. Antecedentes
1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 7 de junio de 1995, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Disposición adicional primera de la Ley de la Generalidad Valenciana 3/1995, de 2 de marzo, de modificación de la Ley 11/1985, de 25 de octubre, de Cooperativas.
En el escrito de demanda hizo invocación expresa del art. 162.1 de la Constitución, a los efectos de que se acordase la suspensión de la vigencia y aplicación del precepto legal impugnado.
2. La Sección Tercera de este Tribunal acordó, por providencia de 20 de junio de 1995, admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y de los documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno y a las Cortes Valencianas, por conducto de sus respectivos Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes; tener por invocado el art, 161.2 de la C.E., lo que, a tenor del art. 30 de la LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación del precepto impugnado desde la fecha de interposición del recurso; y, finalmente, publicar la incoación del mismo en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial de la Generalidad Valenciana».
Dentro del plazo conferido se personaron en el proceso, debidamente representados, el Gobierno y las Cortes Valencianas, que en sus respectivos escritos de alegaciones solicitaron que en su día se dicte por el Tribunal Constitucional Sentencia desestimatoria del recurso de inconstitucionalidad.
3. La Sección acordó, por nuevo proveído de 29 de septiembre de 1995, próximo a finalizar el plazo de cinco meses que señala el art. 161.2 de la C.E., oír a las partes personadas en el plazo de cinco días para que expusieran lo que consideraran procedente acerca del levantamiento o mantenimiento de la suspensión del precepto legal impugnado.
4. El Abogado del Estado, mediante escrito registrado el día 9 de octubre de 1995, solicitó el mantenimiento de la suspensión con base en las siguientes alegaciones:
Considera que en el presente supuesto es difícil precisar con rigor los posibles perjuicios de hecho a los intereses generales o a terceros que pudieran derivarse del mantenimiento de la suspensión. No obstante, en su opinión, el levantamiento de la suspensión provocaría la perturbación de la seguridad jurídica en el ámbito de la actividad cooperativa. Ciertamente, este efecto perturbador se limitaría al supuesto de aplicación de la norma (la extraterritorialidad en ciertos casos de la Ley autonómica), Pero esa limitación -afirma- «resulta inherente al ámbito limitado del recurso de inconstitucionalidad y, por tanto, también de la suspensión de la norma impugnada».
La aplicación extraterritorial de la norma recurrida, en contra del punto de conexión establecido con carácter general por la normativa estatal, generaría, sin duda, en cuanto a las actividades realizadas fuera del territorio de la Comunidad Autónoma, una cuota de inseguridad jurídica muy importante. En efecto, quedaría sin definir con claridad qué régimen jurídico sería aplicable a tales actividades, con las dudas consiguientes sobre su validez, posibilidades jurídicas, posibles expectativas empresariales, etc. Además, en cuanto tales aspectos incidieran sobre las demás actividades de la cooperativa, especialmente las que dependen de aspectos cuantitativos generales (contabilidad, excedentes, inversiones, etc.), todo ello tendría aún más repercusión. Asimismo, se originaría sin duda un conflicto con la Comunidad Autónoma donde se realizara la actividad minoritaria extraterritorial, que pretendería, en estricto respeto del punto de conexión estatal, aplicar su normativa propia a esta actividad, generando una duplicidad de ordenamientos aplicables sin solución posible.
Finalmente, señala el Abogado del Estado que la limitación del objeto del recurso determina prácticamente la nula afectación a los intereses generales de la Comunidad Autónoma, que puede aplicar su normativa a las actividades cooperativas que se realicen en su territorio.
5. El Letrado del Gobierno Valenciano, en escrito registrado el día 13 de octubre de 1995, instó el levantamiento de la suspensión decretada en su día, a cuyo efecto formuló las siguientes consideraciones.
El problema que se debate en el recurso estriba en determinar si la aplicación de la Ley de Cooperativas Valenciana depende del criterio previsto en su Disposición adicional primera, esto es, que el volumen de las operaciones de la Cooperativa se materialice mayoritariamente en el territorio de la Comunidad Autónoma, o del criterio establecido en la Disposición final primera de la Ley 3/1987, de 2 de abril, General de Cooperativas, según el cual sólo se excluyen del ámbito de la Ley estatal a aquellas cooperativas cuyas relaciones de carácter cooperativo interno se lleven a cabo dentro del territorio de la Comunidad Autónoma.
Pues bien, la aplicación de uno u otro criterio, substancialmente parecidos, no va a originar graves perturbaciones en la vida jurídica de las cooperativas de la Comunidad Valenciana, ya que, por un lado, serán escasos los supuestos en que la aplicación de una u otra norma pueda plantear dudas en virtud de la normativa citada, y. de otro, no existen diferencias sensibles entre la legislación estatal de cooperativas y la legislación autonómica.
En cualquier caso, concluye sus alegaciones la parte que solicita la suspensión debe acreditar cuáles son los perjuicios de difícil o imposible reparación que para el interés de la cooperativas o para el interés público pueden producirse como consecuencia del levantamiento de la suspensión.
6. El Presidente de las Cortes Valencianas, en escrito registrado el día 18 de octubre de 1995, solicitó el levantamiento de la suspensión del precepto legal recurrido
Tras referirse a la doctrina constitucional sobre este incidente de suspensión y los intereses a ponderar para su resolución, manifiesta que como resulta de su tenor literal, la Disposición adicional primera de la Ley Valenciana de Cooperativas ha de ponerse en relación con su art. 1, en el que se recoge una descripción del objeto de la Ley y del ámbito material sobre el que la misma se proyecta. Partiendo de esta apreciación, considera que con el mantenimiento de la suspensión se estaría privando de eficacia a un precepto que constituye un elemento importante de la reforma operada en la Ley 11/1985, de 25 de octubre, por la Ley 3/1995, de 2 de marzo. Como puede observarse, no contiene una norma de solución de conflictos normativos dictada por la Generalidad Valenciana en el ejercicio, ilegítimo, de una competencia reservada al Estado por el art. 149.1.8 de la C.E Dado que la mencionada Disposición adicional no tiene el carácter que le atribuye el Abogado del Estado, ni afecta a la competencia reservada al Estado ex art. 149.1.8 de la C.E., la permanencia de la suspensión no constituirá una medida justificable en aras a preservar la integridad de la referida competencia, la cual queda salvaguardada, por otra, parte, con la posibilidad de que el Estado establezca reglas específicas para resolver los conflictos de Leyes que puedan plantearse en materia de cooperativas.
Además, en este caso, no concurren circunstancias excepcionales que hagan necesario mantener la suspensión de la vigencia de un precepto legal que no invade la competencia reservada al Estado por el art. 149.1.8 de la C.E., ni menoscaba la aplicabilidad de las normas legales que pueda, eventualmente, dictar el Estado para ejercitar dicha competencia en materia de cooperativas.
Por último, señala que la falta de identidad de los supuestos contemplados en las SSTC 72/1983 y 44/1984 y la Disposición adicional primera de la Ley Valenciana 3/1995, impide afirmar, hasta que el propio Tribunal se pronuncie sobre el fondo de la cuestión planteada, que el precepto mencionado contiene una interpretación abusiva de la doctrina constitucional sobre el principio de territorialidad en materia de cooperativas. Por ello, en tanto no recaiga dicho pronunciamiento, no cabe esgrimir la preservación de aquella doctrina como motivo para justificar el mantenimiento de la suspensión de un precepto legal al que la misma no es referible.
II. Fundamentos jurídicos
1. Impugnada por el Presidente del Gobierno la Disposición adicional primera de la Ley de la Generalidad Valenciana 3/1995, de 2 de marzo, de modificación de la Ley 11/1985, de 25 de octubre, de Cooperativas, y producida la suspensión de su vigencia y aplicación en virtud de la invocación efectuada a lo dispuesto en el art. 161.2 de la Constitución, procede en este momento, cuando se halla próximo a su término el plazo máximo establecido en el citado precepto constitucional, resolver. acerca de la ratificación o el levantamiento de dicha suspensión.
Según una muy consolidada jurisprudencia constitucional recaída en estos incidentes de suspensión, tal resolución debe adoptarse ponderando, de un lado, los intereses en presencia, tanto el general y público como el particular y privado de, tercera personas afectadas y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que se sigan del mantenimiento o del levantamiento de la suspensión. Una ponderación que debe efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas por las normas discutidas y al margen de la viabilidad de las pretensiones que en la demanda se formulen, pues la interpretación de las reglas de deslinde competencial que hagan al caso debe, obviamente, quedar procesalmente, deferida a la Sentencia que resuelva la controversia competencial. Por último, no es ocioso recordar que el mantenimiento de la suspensión automática -en cuanto excepción a la regla general que debe ser el mantenimiento de la vigencia y eficacia que toda norma posee- requiere que el Gobierno, a quien se le debe la iniciativa, aporte y razone con detalle los argumentos que la justifiquen (por todos, AATC 329/1992, 101/1993, 243/1993, 46/1994, 103/1994).
2. La Disposición adicional impugnada establece que a los efectos del ámbito de aplicación de la Ley Valenciana de Cooperativas, «se entenderá que una cooperativa realiza de modo efectivo y real su actividad cooperativizada con sus socios en el territorio de la Comunidad Valenciana, cuando el volumen de sus operaciones se materialice mayoritariamente en dicho territorio».
El Abogado del Estado, quien señala en su escrito de alegaciones que es difícil precisar los perjuicios de hecho que para los intereses generales o para terceros pudieran derivarse del levantamiento de la suspensión, aduce como argumento en favor de su mantenimiento la perturbación que para la seguridad jurídica generaría la vigencia y aplicación de la Disposición adicional recurrida, ya que la aplicación extraterritorial de la Ley Valenciana, en contra del punto de conexión establecido con carácter general por la normativa estatal, provocaría una cuota de inseguridad jurídica muy importante en cuanto a las actividades realizadas fuera del territorio de la Comunidad Autónoma, pues quedaría sin definir con claridad qué régimen jurídico sería aplicable a tales actividades.
Sin embargo, semejante argumento resulta inconsistente en orden a la prórroga de la suspensión solicitada por la representación del Gobierno. Como tiene declarado este Tribunal, en relación con una argumentación semejante, sí la misma se aceptara «la suspensión de las normas impugnadas por motivos competenciales ... sería siempre necesaria, ya que en todo conflicto de dicha naturaleza se produce una duplicidad de normativas, la estatal y la autonómica» (ATC 417/1990). Además, «los hipotéticos daños a la seguridad jurídica (entendida como, certeza normativa) son una consecuencia inherente a toda situación de pendencia de un recurso de inconstitucionalidad y consustanciales, por tanto, al funcionamiento del Estado de las Autonomías y la coexistencia del ordenamiento estatal con los ordenamientos autonómicos» (ATC 12/1992) Así, de lo que se trata en este tramite no es de defender la seguridad jurídica con argumentos que puedan valer para cualesquiera impugnaciones, sino de alegar y acreditar los perjuicios irreparables o de difícil reparación que se producirían, en concreto, por la vigencia del precepto impugnado durante el tiempo que dure el proceso constitucional (AATC 12/1992. 103/1994).
El Abogado del Estado -a quien le incumbe tal extremo- no identifica, al menos. ni acredita la existencia de concretos perjuicios de imposible o difícil reparación que se puedan derivar de la vigencia de la Disposición adicional impugnada, que justifiquen el mantenimiento de la suspensión frente a la presunción de validez y constitucionalidad de la norma. A lo que hay que añadir que, en principio, su aplicación. de levantarse la suspensión y en el caso de que fuera en su día estimado el recurso de inconstitucionalidad, no genera per se perjuicios al interés general ni a las personas afectadas de mayor entidad, al menos, que los que pudieran derivarse, de ratificarse la suspensión y en el supuesto de ser desestimado el recurso de inconstitucionalidad. de la aplicación de la Ley 3/1987, de 2 de abril, General de Cooperativas, máxime, como argumenta el Letrado del Gobierno Valenciano, al no existir diferencias sensibles entre la legislación estatal y autonómica en materia de cooperativas.
Por lo expuesto, el Pleno del Tribunal Constitucional acuerda levantar la suspensión de la Disposición adicional primera de la Ley de la Generalidad Valenciana 3/1995, de 2 de marzo, de modificación de la Ley 11/1985, de 25 de octubre, de Cooperativas
Publíquese en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad Valenciana».
Madrid, a siete de noviembre de mil novecientos noventa y cinco.