Pleno. Auto 185/2002, de 15 de octubre de 2002. Cuestión de inconstitucionalidad 1293-2001. Declara la extinción de la cuestión de inconstitucionalidad 1293-2001, planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco respecto del artículo único de la Ley del Parlamento Vasco 11/1998, de 20 de abril.
Excms. Srs. don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás Salvador Vives Antón, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez, doña María Emilia Casas Baamonde, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Roberto García-Calvo y Montiel y don Eugeni Gay Montalvo.
I. Antecedentes
1. El 8 de marzo de 2001 fue registrado en este Tribunal oficio de fecha 28 de febrero de 2001, remitido por la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, al que se adjuntaba, entre otros testimonios, el del Auto del mismo órgano judicial, de 19 de diciembre de 2000, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el artículo único de la Ley del Parlamento Vasco 11/1998, de 20 de abril, de modificación de la Ley por la que se determina la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística. El artículo único de la mencionada Ley 11/1998 dispone:
"Artículo Único
Se modifica el artículo único de la Ley 3/1997, de 25 de abril, por la que se determina la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística, quedando redactado el mismo de la siguiente forma:
Artículo Único
La participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos se llevará a efecto de la siguiente forma:
1.- Los propietarios de suelo urbano deberán ceder obligatoria y gratuitamente al Ayuntamiento el diez por ciento del aprovechamiento urbanístico lucrativo del ámbito correspondiente libre de cargas de urbanización.
En el supuesto de obras de rehabilitación, únicamente corresponderá al Ayuntamiento el diez por ciento del incremento del aprovechamiento urbanístico sobre el anteriormente edificado.
2.- Los propietarios de suelo urbanizable o apto para urbanizar deberán ceder obligatoria y gratuitamente al Ayuntamiento el suelo correspondiente al diez por ciento del aprovechamiento urbanístico lucrativo del sector o ámbito correspondiente libre de cargas de urbanización."
2. Los hechos de los que deriva el planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad son, en síntesis, los siguientes:
a) Por Resolución del Alcalde Presidente del Ayuntamiento de San Sebastián, de 19 de enero de 1999, se otorgó a Construcciones Suquía, S.A. licencia para la construcción de casa bifamiliar en la Calle Infanta Beatriz, núm. 10, en el Área O.09. Ciudad Jardín Ondarreta I . La eficacia de la licencia quedaba sometida a la condición núm. 14 de dicha Resolución, conforme a la cual se exigía al titular de la licencia el pago de la cantidad de 8.946.221 pesetas, por la compra al Ayuntamiento del diez por ciento del aprovechamiento urbanístico correspondiente a la parcela, de acuerdo con el artículo único de la Ley del Parlamento Vasco 11/1998, de 20 de abril.
b) Construcciones Suquía, S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo (recurso ordinario núm. 134/99) ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo competente de San Sebastián. En la demanda, tras justificar que la parcela para la que se había obtenido la licencia estaba situada en suelo urbano consolidado por la urbanización, solicitaba la recurrente, en síntesis, que se anulara la mencionada condición núm. 14 de la licencia, por la que se imponía la obligación de pago del valor correspondiente a la cesión del diez por ciento del aprovechamiento urbanístico, con la fundamentación de que era aplicable al caso el art. 14.1 de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (en adelante, LRSV), que no establece el deber de cesión para los propietarios del suelo urbano consolidado, y no el artículo único de la Ley vasca 11/1998, que impone ese deber de cesión sin distinción alguna entre los propietarios del suelo urbano consolidado y no consolidado por la urbanización.
c) El recurso contencioso-administrativo fue estimado por Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 1 de San Sebastián, de 13 de enero de 2000. En ella considera el órgano judicial que la parcela está situada en suelo urbano consolidado por la urbanización, por lo que habría que aplicar el art. 14.1 LRSV, que no impone a los propietarios de esta categoría de suelo el deber de cesión de aprovechamiento urbanístico. El artículo único de la Ley vasca 11/1998 no respeta ese precepto básico estatal y, lejos de complementarlo o desarrollarlo, da un "giro sustancial" que distorsiona su contenido, al imponer el deber de ceder aprovechamiento sin distinguir entre los propietarios de suelo urbano consolidado por la urbanización y de suelo urbano no consolidado. El precepto autonómico habría de ser inaplicado "al exceder de los límites de la legislación básica estatal". Entre otros pronunciamientos, la Sentencia de primera instancia contiene el de la declaración de contrariedad a Derecho de la citada condición núm. 14 de la licencia y su anulación.
d) Contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo interpuso recurso de apelación el Ayuntamiento de San Sebastián. Concluida la tramitación del recurso y con suspensión del plazo para dictar sentencia, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó providencia de 18 de octubre de 2000, por la que se acordaba oír al Ayuntamiento de San Sebastián, a Construcciones Suquía, S.A. y al Ministerio Fiscal sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad, dado que podría ser contrario al art. 149.1.1 CE, que atribuye al Estado la competencia para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho de propiedad, en relación con el art. 14 LRSV, que regula los deberes de los propietarios del suelo urbano, el inciso del artículo único de la Ley vasca 11/1998 que dispone que "los propietarios de suelo urbano deberán ceder obligatoria y gratuitamente al Ayuntamiento el diez por ciento del aprovechamiento urbanístico lucrativo del ámbito correspondiente libre de cargas de urbanización".
e) La representación procesal de Construcciones Suquía, S.A. argumentó en su escrito de alegaciones a favor de la conveniencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad. El Ayuntamiento de San Sebastián, por su parte, alegó en su escrito en contra de dicho planteamiento, dado que, según se argumentaba, nada podría reprocharse desde la perspectiva del reparto constitucional de competencias al mencionado precepto de la Ley Vasca 11/1998. El escrito de alegaciones del Ministerio Fiscal no se oponía al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.
3. En el Auto de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco por el que se decide plantear la cuestión de inconstitucionalidad justifica el órgano judicial que el fallo del recurso de apelación depende de la conformidad con el bloque de la constitucionalidad de la regulación de los deberes de cesión de aprovechamiento de los propietarios de suelo urbano que se contiene en el artículo único de la Ley vasca 11/1998. Que la parcela para la que se solicitó licencia está situada en suelo urbano consolidado por la urbanización sería un presupuesto de hecho del que necesariamente habría que partir, puesto que este dato no fue controvertido en la instancia.
Tras la exposición sintética de la doctrina constitucional relativa a la competencia estatal para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad (art. 149.1.1 CE) y la autonómica sobre urbanismo contenida en la STC 61/1997, de 20 de marzo, se justifica la incompatibilidad evidente que, a juicio de la Sección, existe entre el art. 14 LRSV, regulador de condiciones básicas establecidas por el Estado conforme al art. 149.1.1 CE, y el artículo único de la Ley vasca 11/1998, ya que el precepto estatal únicamente impone el deber de cesión del diez por ciento del aprovechamiento lucrativo a los propietarios de suelo urbano no consolidado por la urbanización, mientras que el precepto vasco regula ese deber de cesión sin distinción alguna entre categorías de suelo dentro de la clase del suelo urbano. Según el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, no es posible resolver la contradicción existente entre la norma estatal y la autonómica entendiendo que aquélla ha desplazado a ésta, pues el precepto estatal entró en vigor antes que el aprobado por el Parlamento Vasco. Tampoco sería posible inaplicar, sin más, el precepto legal vasco para aplicar el estatal, como hizo la Sentencia de primera instancia. Es necesario plantear la cuestión de inconstitucionalidad, pues al Tribunal Constitucional compete el control de la constitucionalidad de las normas autonómicas con fuerza de ley [art. 153 a) CE].
4. Por providencia de 24 de abril de 2001 la Sección Cuarta de este Tribunal acordó admitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad; dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno y al Parlamento Vasco, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno de la Nación, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, para que pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que tuvieran por convenientes; y publicar la incoación de la cuestión en los Boletines Oficiales del Estado y del País Vasco.
5. La admisión a trámite de la presente cuestión de inconstitucionalidad fue publicada en el Boletín Oficial del Estado de 10 de mayo de 2001.
6. Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 14 de mayo de 2001, la Presidenta del Congreso de los Diputados comunicaba que el Congreso no se personaría en este proceso constitucional, ni formularía alegaciones, si bien se ponían a disposición de este Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudieran requerirse de la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General.
7. Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 17 de mayo de 2001, presentó sus alegaciones el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación. En primer término, alega la representación del Gobierno que, aunque formalmente se cuestiona la constitucionalidad de la totalidad del artículo único de la Ley vasca 11/1998, de las actuaciones de las que deriva la presente cuestión y del mismo Auto de planteamiento se deduce que de dicho precepto sólo debe considerarse objeto de este proceso constitucional el inciso que establece que "los propietarios de suelo urbano deberán ceder obligatoria y gratuitamente al Ayuntamiento el diez por ciento del aprovechamiento urbanístico lucrativo del ámbito correspondiente libre de cargas de urbanización", que, por lo demás, ya ha sido objeto de impugnación ante este Tribunal mediante recurso de inconstitucionalidad (núm. 3.550/98), interpuesto por el Presidente del Gobierno. Tras argumentar, con apoyo en la doctrina de este Tribunal, que el art. 14 LRSV, regulador de los deberes de los propietarios del suelo urbano, ha sido dictado por el legislador estatal bajo la cobertura de las competencias que al Estado se atribuyen en los números 1, 13 y 18 del art. 149.1 CE, concluye el Abogado del Estado que la interpretación que realmente se está dando al precepto autonómico cuestionado es la de no distinguir, en lo que al deber de cesión de aprovechamiento se refiere, entre los propietarios del suelo urbano consolidado por la urbanización y los del suelo no urbano consolidado, de donde se deduce la inconstitucionalidad del precepto autonómico, dado que el art. 14.1 LRSV excluye el deber de cesión en el suelo urbano consolidado. Por todo ello, el Abogado del Estado solicita que se dicte Sentencia estimatoria de la cuestión planteada.
8. El Letrado del Parlamento Vasco presentó sus alegaciones por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 17 de mayo de 2001. Comienza dicho Letrado con una exposición de la doctrina de este Tribunal sobre la competencia estatal para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho de propiedad (derivada del art. 149.1.1 CE), conforme a la fundamentación de la STC 61/1997, de 20 de marzo. Este título competencial estatal, según se ha declarado en la STC 173/1998, de 23 de julio, más que delimitar un ámbito material excluyente de toda intervención de las Comunidades Autónomas, lo que contiene es una habilitación para que el Estado delimite mediante, precisamente, el establecimiento de unas "condiciones básicas" uniformes el ejercicio de competencias autonómicas. Tras la sintética exposición posterior de la jurisprudencia de este Tribunal relativa al contenido del derecho de propiedad y a las obligaciones y cargas derivadas de su función social, con cita, en especial, de la STC 37/1987, de 26 de marzo, concluye el Letrado del Parlamento Vasco que el precepto cuestionado se ha dictado en ejercicio de la competencia en materia de urbanismo que ostenta la Comunidad Autónoma y de conformidad con la doctrina constitucional aplicable, por lo que solicita la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad planteada.
9. El Letrado de los Servicios Jurídicos Centrales de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco presentó su escrito de alegaciones el 23 de mayo de 2001. El representante del Gobierno Vasco considera que es inconstitucional el art. 14.1 LRSV, por no respetar los límites de la competencia estatal para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho de propiedad (art. 149.1.1 CE), según fueron expuestos en la STC 61/1997, de 20 de marzo; y porque, al disponer que no existe el deber de cesión de aprovechamiento en el suelo urbano consolidado, incumple el mandato de recuperación de las plusvalías urbanísticas en favor de la comunidad que impone el art. 47 CE. A juicio del Letrado del Gobierno Vasco, el art. 14.1 LRSV no puede utilizarse como canon de constitucionalidad del precepto legal autonómico cuestionado, por lo que nada cabe oponer a la regulación de cesiones de aprovechamiento contenida en éste. El escrito termina con la solicitud de que se declare en la Sentencia que ponga fin a este proceso que el precepto cuestionado es constitucional.
10. El Fiscal General del Estado presentó su escrito de alegaciones el 28 de mayo de 2001. Tras la exposición de los antecedentes de los que deriva la presente cuestión de inconstitucionalidad, se alega que el objeto de este proceso no puede ser la totalidad del artículo único de la Ley del Parlamento Vasco 11/1998, sino que debe limitarse al examen de la constitucionalidad del inciso que regula en general el deber de cesión de aprovechamientos en suelo urbano. Con apoyo en la doctrina contenida en la STC 61/1997, de 20 de marzo, considera el Fiscal General del Estado que el art. 14 LRSV no debe interpretarse como una regulación completa de los deberes de los propietarios del suelo urbano que excluya su desarrollo mediante la regulación de deberes adicionales por parte de las Comunidades Autónomas. Si se interpreta así el precepto estatal, el precepto legal vasco cuestionado no sería inconstitucional. Si se interpretara, por el contrario, que dicho art. 14 LRSV pretende regular de forma exhaustiva y cerrada los deberes de los propietarios del suelo urbano, esta norma quedaría sin cobertura en la competencia que al Estado reserva el art. 149.1.1 CE, por lo que no podría admitirse que constituyera un límite constitucional a la competencia legislativa del País Vasco en materia de urbanismo. Por lo expuesto, solicita el Fiscal General del Estado que se dicte Sentencia desestimatoria de la cuestión de inconstitucionalidad.
11. Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 29 de mayo de 2001, la Presidenta del Senado comunicaba que la Mesa de la Cámara había adoptado el acuerdo de solicitar que se la tuviera por personada en este proceso y de ofrecer su colaboración a los efectos de lo dispuesto en el art. 88.1 LOTC.
12. Por providencia de 23 de abril de 2002, la Sección Primera de este Tribunal acordó oír al Fiscal General del Estado, al Abogado del Estado y a los representantes procesales del Parlamento y del Gobierno Vascos para que alegaran lo que estimaran conveniente sobre la posible extinción de esta cuestión de inconstitucionalidad como consecuencia de la carencia sobrevenida de objeto derivada de la STC 54/2002, de 27 de febrero, publicada en el Boletín Oficial del Estado de 3 de abril de 2002. Formularon alegaciones el Abogado del Estado, por escrito presentado el 29 de abril de 2002; el Letrado de los Servicios Jurídicos Centrales de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, por escrito presentado el 9 de mayo de 2002; y el Fiscal General del Estado, por escrito presentado el 13 de mayo de 2002. Todos ellos solicitaban que se dictara Auto por el que se declarara la extinción de la presente cuestión de inconstitucionalidad, dado que la Sentencia citada ya ha declarado la inconstitucionalidad parcial del precepto cuestionado.
II. Fundamentos jurídicos
1. La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco plantea cuestión de inconstitucionalidad respecto del artículo único de la Ley del Parlamento Vasco 11/1998, de 20 de abril, de modificación de la Ley por la que se determina la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística. Se desprende de forma evidente del Auto de planteamiento de la cuestión y de la providencia por la que el órgano judicial abrió el trámite de audiencia previsto en el art. 35.2 LOTC, como ponen de manifiesto el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado, que la cuestión se limita a plantear la duda de constitucionalidad de la nueva redacción que el citado artículo único de la Ley vasca 11/1998 dio al párrafo primero del apartado 1 del artículo único de la Ley del Parlamento Vasco 3/1997, de 25 de abril, por la que se determina la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística. Así pues, resulta patente que el único inciso que constituye el objeto de esta cuestión es el que establece que "los propietarios de suelo urbano deberán ceder obligatoria y gratuitamente al Ayuntamiento el diez por ciento del aprovechamiento urbanístico lucrativo del ámbito correspondiente libre de cargas de urbanización".
2. El precepto cuestionado ya ha sido declarado parcialmente inconstitucional por la STC 54/2002, de 27 de febrero, dictada como consecuencia del recurso de inconstitucionalidad núm. 3550/98, interpuesto por el Presidente del Gobierno de la Nación, y publicada en el Boletín Oficial del Estado de 3 de abril de 2002. Una argumentación sustancialmente idéntica a la de la duda de constitucionalidad que se formulaba en el Auto de planteamiento de la cuestión ha conducido a que el fallo de la mencionada Sentencia haya declarado la inconstitucionalidad y nulidad del precepto aquí cuestionado "en la medida en que establece para los propietarios de suelo urbano consolidado por la urbanización un deber de cesión del 10 por 100 del aprovechamiento urbanístico lucrativo", dado que "basta con la lectura del artículo único, apartado 1, de la Ley del Parlamento Vasco 11/1998, para concluir que contradice las condiciones básicas contenidas en el art. 14 LRSV" (Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones), pues "conforme a dicha norma, los propietarios de suelo urbano consolidado no soportan (a diferencia de los propietarios de suelo urbano no consolidado) deberes de cesión de aprovechamiento urbanístico, ni siquiera en solares o terrenos ya edificados pero sujetos a obras de rehabilitación", mientras que el precepto vasco impone el deber de cesión sin distinguir entre los propietarios de suelo urbano consolidado y no consolidado (STC 54/2002, FJ 5).
Hay que concluir, pues, que se ha producido la extinción sobrevenida de este proceso como consecuencia de la desaparición de su objeto. "Una vez que nuestras Sentencias dejan sin efecto uno o varios preceptos legales, cualquier otro proceso paralelo o posterior queda desprovisto automáticamente de su objeto propio" (STC 166/1994, de 26 de mayo, FJ 2). Cuando "la norma discutida ha sido declarada nula por Sentencia que vincula a todos los poderes públicos (arts. 38.1 y 39.1 LOTC) no resulta posible su aplicación en los autos de los que deriva la cuestión, de suerte que este proceso de inconstitucionalidad ha quedado sin finalidad, por desaparición sobrevenida de su objeto" (STC 38/1993, de 23 de diciembre, FJ Único; y AATC 14/1996, de 17 de enero, FJ Único; y 108/2001, de 8 de mayo, FJ Único). Es esta extinción procesal una figura "cuya integración dentro de nuestro sistema de justicia constitucional resulta plenamente viable, pese al silencio de la LOTC, en razón de la virtualidad propia de los principios que inspiran la institución procesal" (AATC 14/1996, de 17 de enero, FJ Único; y 108/2001, de 8 de mayo, FJ Único).
3. En cuanto a la eficacia que la declaración parcial de nulidad del precepto vasco cuestionado, que se hizo en la citada STC 54/2002, debe tener, en su caso, sobre las situaciones jurídicas que son objeto de la resolución que debe adoptarse en el proceso del que derivó el planteamiento de esta cuestión de inconstitucionalidad habrá que estar a lo declarado en el FJ 9 de aquélla.
Por lo expuesto, el Pleno del Tribunal
ACUERDA
Declarar la extinción de la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1293-2001, por desaparición sobrevenida de su objeto.
Madrid, a quince de octubre de dos mil dos