Pleno. Auto 136/2014, de 8 de mayo de 2014. Cuestión de inconstitucionalidad 742-2014. Inadmite a trámite la cuestión de inconstitucionalidad 742-2014, planteada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Asturias en relación con el artículo 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad en su aplicación al personal laboral del sector público.
Excms. Srs. don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Enrique López y López y don Ricardo Enríquez Sancho.
I. Antecedentes
1. El 7 de febrero de 2014 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, al que se acompaña, junto con el testimonio de las actuaciones correspondientes al recurso de suplicación núm. 2029-2013 tramitado ante dicha Sala, el Auto de 17 de enero de 2014 por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto al art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, en su aplicación al personal laboral del sector público, por posible vulneración del art. 9.3 CE.
2. Los hechos de los que trae causa la cuestión de inconstitucionalidad planteada son, en síntesis, los siguientes:
a) La Unión de Sindicatos Independientes del Principado de Asturias (USIPA-SAIF) interpuso demanda de conflicto colectivo en relación con la decisión del Ayuntamiento de Gozón de no abonar la paga extraordinaria de Navidad a su personal laboral tras la aprobación del art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012. En dicha demanda reclamaba que se reconociera el derecho de dichos trabajadores a percibir las cantidades que, por el concepto de paga de Navidad de 2012, correspondiera a los servicios prestados antes de la entrada en vigor de dicho Real Decreto-ley —esto es, del período comprendido entre el 1 de diciembre de 2011 y el 14 de julio de 2012, o subsidiariamente, para el caso de reconocimiento de devengo semestral de las pagas, del período comprendido entre el 1 de junio y el 14 de julio de 2012—.
b) Por Sentencia de 4 de septiembre de 2013, el Juzgado de lo Social núm. 1 de Avilés estimó parcialmente las pretensiones de la parte actora, declarando el derecho de los trabajadores afectados a ser repuestos en el abono de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 devengada hasta la entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012, es decir, del período devengado del 1 de julio al 14 de julio de 2012. Frente a dicha resolución, la representación procesal del Ayuntamiento de Gozón interpuso recurso de suplicación ante el Tribunal Superior de Justicia de Asturias.
c) El 2 de diciembre de 2013, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Asturias dictó providencia, en la que literalmente afirmaba: “Esta Sala viene planteando cuestión de inconstitucionalidad en los términos ya expresados por las partes en el acto de juicio y en el recurso. En otros casos iguales se acordó la suspensión, por acuerdo de las partes, hasta que recaiga sentencia del Tribunal Constitucional. Por ello, visto los arts. 163 de la Constitución Española, 5.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 35.3 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, se concede audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal para que, en el plazo común e improrrogable de diez días, puedan alegar al respecto lo que deseen”.
d) Mediante escrito de 11 de diciembre de 2013, el Fiscal presentó sus alegaciones, entendiendo pertinente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. También el Ayuntamiento de Gozón presentó escrito registrado el 11 de diciembre de 2013, en el que mostraba su conformidad con la suspensión de la decisión del recurso de suplicación hasta que recayera Sentencia del Tribunal Constitucional resolviendo la cuestión de inconstitucionalidad planteada. Por parte de la Unión de Sindicatos Independientes del Principado de Asturias no se presentó escrito de alegaciones.
e) La Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Asturias dictó el Auto de 17 de enero de 2014, por el que acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto al art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, en su aplicación al personal laboral del sector público, por posible vulneración del art. 9.3 CE.
3. En el citado Auto de 17 de enero de 2014, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Asturias afirma que el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 resulta aplicable al caso, dependiendo de su validez el fallo del proceso a quo. Por lo que se refiere a la duda de constitucionalidad que la norma le suscita indica que hace suyos los razonamientos contenidos en el Auto 16/2013, de 1 de marzo, de la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional, en el que se acuerda elevar cuestión de inconstitucionalidad respecto al mismo precepto legal, razón por la que procede a transcribir su fundamentación jurídica, que en síntesis se sustenta en los siguientes argumentos.
a) Para la Sala está claro que el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 suprime la percepción de la paga extraordinaria del mes de diciembre del año 2012 para el personal laboral del sector público, y que lo hace a partir de su entrada en vigor, sin precisar excepciones por derechos ya devengados. A su entender, a la vista del tenor literal del precepto, el legislador es plenamente consciente de la posibilidad de que haya comenzado a devengarse la paga extraordinaria cuya percepción se suprime. Desde esa perspectiva afirma que no es posible interpretar el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 considerando que cabe abonar aquella parte de la paga extraordinaria de diciembre que ya se hubiera devengado a la fecha de entrada en vigor de la citada norma. En definitiva, a su juicio, la aplicación del mencionado art. 2 no daría lugar a abonar cuantía alguna en concepto de paga extraordinaria de diciembre, por mucho que ya se hubiera devengado la parte proporcional a catorce días (del 1 al 14 de julio). Pues bien, atendiendo a la consolidada jurisprudencia según la cual las pagas extraordinarias son salario diferido que se devenga día a día, indica que dicho precepto legal podría considerarse contrario al art. 9.3 CE, que garantiza la irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales y la seguridad jurídica, puesto que se estaría suprimiendo el derecho ya generado a percibir la parte proporcional de la paga extraordinaria devengada antes de la entrada en vigor de la norma, y sin que sea posible su acomodación al ordenamiento constitucional por vía interpretativa.
b) Al respecto, tras recordar la doctrina constitucional sobre la prohibición de retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales prevista en el art. 9.3 CE (SSTC 112/2006 y 89/2009), el Auto llega a la conclusión de que, en el caso, se cumple el presupuesto de que nos encontremos ante un derecho individual protegido por el principio de irretroactividad, en el sentido dado por el Tribunal Constitucional. Como fundamento, y con apoyo en el contenido del art. 35 CE, razona que la retribución constituye un derecho que pertenece a la esfera general de protección de la persona más allá de su cuantía mínima interprofesional, señalando que el Tribunal Constitucional ha admitido su encaje en el supuesto de hecho del art. 9.3 CE, conforme se refleja en la STC 330/2005 y el ATC 162/2012.
c) Seguidamente, y ante el silencio de la regulación legal de las pagas extraordinarias —que se limita a fijar el momento de su percepción—, la Sala toma en consideración la jurisprudencia dictada en unificación de doctrina por el Tribunal Supremo, que configura la paga extra como de devengo diario y cobro aplazado. Por ello, señala que estamos ante un derecho que se genera día a día, incorporándose como tal al acervo patrimonial de los trabajadores, de ahí que, en el caso examinado, al ser la paga extra de diciembre de 2012 de devengo semestral a partir del 1 de julio —por disponerlo así el convenio colectivo de aplicación—, a la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012 ya se había devengado y generado el derecho a la parte proporcional a catorce días de trabajo, que, sin embargo, el art. 2 de la norma suprime. Concluye, en consecuencia, que opera una retroactividad auténtica o de grado máximo, esto es, la que, conforme a la doctrina constitucional, anuda efectos a situaciones de hecho producidas con anterioridad a la propia Ley y ya consumadas, y respecto a la que la prohibición de retroactividad opera plenamente, de modo que sólo exigencias cualificadas del bien común podrían imponerse excepcionalmente a tal principio (STC 197/1992).
d) Con relación a este último aspecto, el Auto considera que esa posible excepción a la prohibición de retroactividad debe interpretarse de forma restrictiva y que no cabe extenderla a toda medida de interés general. En particular, entiende que la reducción del déficit público no reúne la nota de cualificación absolutamente excepcional que sería necesaria para sacrificar el principio constitucional de seguridad jurídica que sustenta la irretroactividad, en aras del bien común, y que es el interés general lo que se ataca cuando se niega, a quienes han prestado sus servicios, el derecho a percibir el salario correspondiente. Hace referencia, igualmente, a algunos pronunciamientos del Tribunal Constitucional (SSTC 247/2007, 89/2009 y 116/2009) y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en los que considera que se mantiene una concepción realmente cualificada del “interés general”, y señala que la pretensión de reducir el gasto público, por muy urgente y necesaria que sea, no constituye sin más un “bien común” que abra la puerta a exceptuar los básicos principios constitucionales de irretroactividad y seguridad jurídica; principios constitucionales que sí cabe identificar, en cambio, con el interés general de los ciudadanos.
e) Finalmente, la Sala rechaza que el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 se ajuste a una expropiación legislativa de derechos que pudiera sortear la tacha de inconstitucionalidad. Ello es así, explica, por cuanto que, a tenor de lo dicho en el preámbulo del citado Real Decreto-ley y del texto de su art. 2.4, la formulación condicionada que se realiza a una hipotética compensación o devolución futura de cantidades en modo alguno resulta asimilable al justo precio al que alude la Ley de expropiación forzosa: según indica, ni siquiera está garantizada y no es propiamente una devolución, puesto que las cuantías detraídas se transformarían en aportaciones a planes de pensiones o contratos de seguro —que pueden no existir—, en los términos que establezca el legislador, y sujetas además al previo cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. A su parecer, el carácter meramente hipotético y condicionado de la devolución de las cantidades detraídas a raíz de la supresión de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 diluye cualquier brizna de proporcionalidad de la compensación que pudiera alegarse para justificar la injerencia retroactiva y se aleja del concepto de expropiación legislativa de derechos.
f) Por todo lo expuesto, la Sala concluye que el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 ha podido vulnerar el principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales, previsto en el art. 9.3 CE.
4. Mediante providencia de 25 de febrero de 2014, la Sección Tercera de este Tribunal acordó, a los efectos que determina el art. 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), oír al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días, alegase lo que considerara conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, en relación con el cumplimiento de los requisitos procesales (art. 35.2 LOTC).
5. El Fiscal General del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito registrado el 21 de marzo de 2014, en el que interesa la inadmisión a trámite de la presente cuestión de inconstitucionalidad por faltar las condiciones procesales requeridas, al considerar incumplidas las previsiones del art. 35.2 LOTC en relación con el contenido de la providencia por la que se abre el trámite de audiencia.
En concreto, y tras remarcar la necesidad de que las partes y el Ministerio Fiscal puedan identificar la norma objeto de control de constitucionalidad, afirma que, en este caso, no consta que al darse audiencia se haya identificado correctamente por el órgano judicial el precepto constitucional que más tarde se incluye en el Auto de planteamiento de la cuestión. Por ello, el Fiscal no considera cumplidas las funciones que, según la jurisprudencia constitucional, son inherentes a este trámite de audiencia, pues, aun cuando parece que las partes podrían —por remisión a otros procedimientos similares— identificar los preceptos que luego componen la argumentación del Auto de planteamiento, lo cierto es que no conocen en el caso concreto las propias dudas de constitucionalidad del órgano promotor. Al respecto añade que no pueden dar origen a la elevación de la cuestión las dudas de constitucionalidad que se ofrezcan a cualesquiera de las partes procesales, salvo que el órgano judicial las asuma y dicte una resolución inicial (providencia, por lo común) en que haga explícitas dichas dudas a todos los intervinientes, pero sin que haya actuado así en el presente supuesto.
II. Fundamentos jurídicos
1. La Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Asturias plantea cuestión de inconstitucionalidad respecto al art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, en su aplicación al personal laboral del sector público, por posible vulneración del art. 9.3 CE. Como resulta de la fundamentación del Auto de planteamiento de la cuestión, la duda de constitucionalidad elevada por el órgano promotor consiste en determinar si la supresión de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 en los términos previstos en el precepto cuestionado contraviene el principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales.
El Fiscal General del Estado, por las razones de las que se ha dejado constancia en los antecedentes, se opone a la admisión a trámite de la cuestión de inconstitucionalidad planteada por inobservancia de los requisitos procesales para su promoción, al no considerar cumplidas las previsiones del art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).
2. De acuerdo con el art. 37.1 LOTC, este Tribunal puede rechazar en trámite de admisión y mediante Auto, sin otra audiencia que la del Fiscal General del Estado, la cuestión de inconstitucionalidad cuando faltaren las condiciones procesales o fuere notoriamente infundada. Es por ello que, inicialmente, procede analizar el óbice procesal denunciado por el Fiscal General del Estado, al apreciar un defectuoso cumplimiento del trámite de audiencia, por falta de identificación de las concretas y propias dudas de constitucionalidad del órgano promotor.
Con relación a este requisito, la doctrina constitucional ha puesto de manifiesto la importancia del trámite de audiencia previsto en el art. 35.2 LOTC, en atención a su doble objetivo de garantizar que las partes sean oídas y poner a disposición del órgano judicial un medio que le permita conocer la opinión de los sujetos interesados con el fin de facilitar su reflexión sobre la conveniencia o no de proceder a la apertura de dicho proceso (por todas, STC 61/2013, de 14 de marzo, FJ 2). Por ello, conforme a reiterada jurisprudencia, el trámite de audiencia “no puede minimizarse reduciéndolo a un simple trámite carente de más trascendencia que la de su obligatoria concesión, cualesquiera que sean los términos en los que ésta se acuerde, resultando inexcusable, por el contrario, que en él se identifiquen con precisión tanto los preceptos legales sobre cuya constitucionalidad se albergan dudas como las normas de la Constitución que se consideran vulneradas. Es, por lo tanto, un requisito inexcusable, cuya eventual omisión constituye un defecto en el modo de proposición de la cuestión de constitucionalidad que ha de determinar, tras el trámite previsto en el art. 37.1 LOTC, la inadmisión de la cuestión” (STC 146/2012, de 5 de julio, FJ 2; o STC 222/2012, de 27 de noviembre, FJ 3).
En el procedimiento que ahora se examina, no es posible entender satisfactoriamente cumplida la exigencia indicada. Tal y como se expone en los antecedentes, en la providencia por la que el órgano promotor dio audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal simplemente se alude a que la Sala “viene planteando cuestión de inconstitucionalidad en los términos ya expresados por las partes en el acto de juicio y en el recurso”, con acuerdo de la suspensión “en otros casos iguales”. Sin embargo, la citada providencia en ningún momento precisa el objeto de la concreta cuestión de inconstitucionalidad cuyo planteamiento somete a la consideración de las partes y del Ministerio Fiscal, sin que concurra en ella la necesaria mención a la norma legal cuestionada y a los preceptos constitucionales eventualmente vulnerados —y respecto a estos últimos, sin ni siquiera identificar mínimamente la duda de constitucionalidad, conforme al criterio flexible admitido por este Tribunal (STC 166/2007, de 4 de julio, FJ 6)—.
Además, esa omisión del órgano judicial no queda subsanada ni por la ambigua referencia que la providencia efectúa a lo acordado en otros supuestos iguales —que ni siquiera se especifican—, ni tampoco por su alusión a los términos expresados por las partes al respecto. En tal sentido, este Tribunal ha venido rechazando que el trámite de audiencia pueda entenderse debidamente satisfecho cuando, en la resolución por la que se concede dicha audiencia, el órgano promotor no concreta los preceptos legales y constitucionales en contraste, sino que únicamente existe una mera remisión a escritos o alegaciones de las partes sobre el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, dado que es la opinión del órgano judicial “sobre la que se consulta a las partes, y la que debe quedar explícitamente formulada” (ATC 299/2005, de 5 de julio, FJ 3; o STC 166/2007, de 4 de julio, FJ 6; y AATC 456/2007, de 12 de diciembre, FJ 2; 184/2011, de 20 de diciembre, FJ 2; 128/2012, de 19 de junio, FJ 2; 35/2013, de 12 de febrero, FJ 4).
En consecuencia, la traslación de la doctrina constitucional expuesta al presente procedimiento, en que, como se ha dicho, el órgano judicial no ha identificado en la providencia ni la norma cuestionada ni los posibles preceptos constitucionales vulnerados, lleva a concluir que no se han cumplido las exigencias establecidas por el art. 35.2 LOTC respecto al trámite de audiencia, en los términos exigidos por la jurisprudencia constitucional. Por tal razón, y sin entrar en valoraciones sobre el fondo, procede inadmitir la cuestión de inconstitucionalidad planteada.
Por todo lo expuesto, el Pleno
ACUERDA
Inadmitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad.
Madrid, a ocho de mayo de dos mil catorce.