II. Fundamentos jurídicos
1. Objeto del proceso y pretensiones de las partes.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco promueve una cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 3.4 de la Ley del Parlamento Vasco 3/1998, de 27 de febrero, general de protección del medio ambiente del País Vasco.
El precepto sobre el que se plantea la cuestión dispone lo siguiente:
“Artículo 3. Derechos.
4. Será pública la acción para exigir el cumplimiento de lo previsto en esta ley, tanto en vía administrativa como jurisdiccional”.
El órgano judicial únicamente cuestiona el inciso final —“como jurisdiccional”—, por vulnerar la competencia exclusiva del Estado sobre “legislación procesal”, reconocida en el art. 149.1.6 CE. La duda se contrae, por tanto, a la acción pública en vía judicial, sin extenderse a la vía administrativa, que quedará fuera de nuestro enjuiciamiento.
Como se ha detallado en el relato de antecedentes, la fiscal general del Estado aprecia un óbice de admisibilidad por falta de cumplimiento del juicio de relevancia; subsidiariamente, interesa la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad. Tanto el abogado del Estado como la Diputación Foral de Gipuzkoa (a cuya posición se adhiere el Consorcio de Residuos de Gipuzkoa) consideran cumplido el juicio de relevancia, solicitando igualmente que la cuestión sea estimada.
Por su parte, el Gobierno Vasco considera cumplidos los requisitos para la admisibilidad de la cuestión, pero interesa su desestimación. Finalmente, el Parlamento Vasco, así como la asociación Gurasos Elkartea, solicitan la inadmisión y, en cuanto al fondo, la desestimación.
2. Óbice procesal alegado: remisión al ATC 73/2020, de 14 de julio.
Como cuestión previa, hemos de abordar el óbice procesal alegado por la Fiscal General del Estado, el Parlamento Vasco y la asociación recurrente en el proceso a quo, que consideran que el órgano promotor no ha formulado correctamente el juicio de relevancia, según exige el art. 35.2 LOTC.
Conforme se ha indicado en el relato de antecedentes, esta objeción ya ha sido analizada por el ATC 73/2020, de 14 de julio, mediante el que se desestimó el recurso de súplica interpuesto por la asociación Gurasos Elkartea contra la providencia de admisión a trámite de la cuestión de inconstitucionalidad. En su fundamento jurídico 2 llegamos a la conclusión de que, conforme al control “meramente externo” que debe realizar este tribunal sobre los juicios de aplicabilidad y relevancia (por todos, ATC 159/2016, de 20 de septiembre, FJ 2) en el auto de planteamiento se ha razonado suficientemente por qué, a juicio de la Sala, en la asociación Gurasos Elkartea no concurre otro título de legitimación activa que el otorgado por el art. 3.4 de la Ley general de protección del medio ambiente del País Vasco, de modo que ha cumplido el requisito de “especificar o justificar en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma en cuestión” (art. 35.2 LOTC).
No habiéndose aportado argumentos adicionales a los ya examinados al resolver el recurso de súplica, debemos remitirnos al citado ATC 73/2020 para así descartar el óbice alegado.
3. Encuadramiento competencial.
La duda planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco tiene carácter exclusivamente competencial. La Sala cuestiona si, al disponer que es pública la acción para exigir en vía jurisdiccional el cumplimiento de la Ley ambiental vasca, el legislador autonómico excede o no el ámbito de sus competencias.
Por tanto, debemos, en primer lugar, precisar el encuadramiento competencial de la norma cuestionada, atendiendo “al contenido de los preceptos controvertidos” y a su “carácter, sentido y finalidad” (por todas, STC 178/2019, de 18 de diciembre, FJ 2).
Según el órgano judicial, el art. 3.4, último inciso, de la Ley general de protección del medio ambiente del País Vasco es “legislación procesal” en el sentido del art. 149.1.6 CE, postura que comparte la Fiscal General del Estado, el abogado del Estado y la Diputación Foral de Gipuzkoa (a cuya posición se adhiere el Consorcio de Residuos de Gipuzkoa). Por el contrario, el Gobierno y el Parlamento Vasco, así como la asociación Gurasos Elkartea, postulan que prevalece su encaje como “norma adicional de protección” en materia medioambiental (art. 149.1.23 CE), calificándola, subsidiariamente, como una especialidad procesal autonómica amparada en el art. 149.1.6 CE.
Nuestro análisis debe partir de que la acción “pública” o “popular” en vía judicial que instituye el inciso cuestionado es una acción quivis ex populo, reconocida a cualquier ciudadano sin legitimación especial, como especialidad frente a la regla general de legitimación basada en un derecho o interés legítimo del art. 19.1 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA).
De forma reiterada, este tribunal ha incardinado las reglas sobre legitimación procesal dentro de la legislación procesal de cuya distribución competencial se ocupa el art. 149.1.6 CE. Así lo hizo tempranamente en las SSTC 83/1986, de 26 de junio, FJ 2; y 123/1988, de 23 de junio, FJ 2, ambas referidas a preceptos autonómicos que facultaban a ejercer la acción judicial en defensa de la normativa lingüística de la respectiva comunidad autónoma.
A la misma conclusión llegó la STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 7, respecto de la acción pública judicial sobre las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística y sobre las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos correspondientes, afirmando que se inserta “con toda claridad”, en el ámbito de la legislación procesal.
Más recientemente, las SSTC 80/2018, de 5 de julio, FJ 5 a), y 97/2018, de 19 de septiembre, FJ 6, (esta última citada por el auto de planteamiento), han reiterado dicho encuadramiento respecto de la acción pública en materia de vivienda, en concreto, la prevista en la Ley de las Cortes Valencianas 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda de la Comunidad Valenciana (art. 6.1) y en la Ley del Parlamento Vasco 3/2015, de 18 de junio, de vivienda (art. 6.1).
Según constante doctrina constitucional, la legislación procesal es una “competencia general” del Estado [SSTC 80/2018, de 5 de julio, FJ 5 a); 13/2019, de 31 de enero, FJ 2 b), y 65/2020, de 18 de junio, FJ 16 B)] que responde a la necesidad de salvaguardar la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales [SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 20; 83/1986, de 26 de junio, FJ 2, y 173/1998, de 23 de julio, FJ 16 c)]; y una competencia autonómica “de orden limitado” circunscrita a “las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las comunidades autónomas” [STC 80/2018, FJ 5 a)]. De lo anterior se colige que la regla del art. 149.1.6 CE ha de prevalecer sobre las reglas competenciales sectoriales, en particular, la del art. 149.1.23 CE sobre medio ambiente. Lo contrario supondría vaciar de contenido la competencia sobre “legislación procesal”, como observa la fiscal general del Estado.
En suma, la acción que regula el último inciso del art. 3.4 de la Ley general de protección del medio ambiente del País Vasco tiene su encaje preferente en “legislación procesal” y no en el art. 149.1.23 CE, por lo que su constitucionalidad habrá de examinarse a la luz del canon previsto en el art. 149.1.6 CE.
4. Incompatibilidad de la norma cuestionada con el art. 149.1.6 CE: estimación.
A) Una vez situada la duda competencial en el marco del art. 149.1.6 CE, debemos tener en cuenta que el mismo no establece una reserva absoluta en favor del Estado de la legislación procesal, sino que, como hemos recordado en el fundamento jurídico anterior, admite “las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las comunidades autónomas”.
a) En las SSTC 47/2004, de 25 de marzo, y 80/2018, de 5 de julio, entre otras, este tribunal ha tenido la ocasión de pronunciarse con detenimiento sobre el alcance de la competencia autonómica en el ámbito procesal y la metodología que debe seguirse para enjuiciar si se ha respetado en un caso concreto.
Por un lado, el tribunal ha afirmado que “la competencia asumida por las comunidades autónomas al amparo de la salvedad recogida en el art. 149.1.6 CE no les permite, sin más, introducir en su ordenamiento normas procesales por el mero hecho de haber promulgado regulaciones de Derecho sustantivo en el ejercicio de sus competencias, esto es, innovar el ordenamiento procesal en relación con la defensa jurídica de aquellos derechos e intereses que materialmente regulen, lo que equivaldría a vaciar de contenido o privar de todo significado a la especificidad con que la materia procesal se contempla en el art. 149.1.6 CE, sino que, como indica la expresión ‘necesarias especialidades’ del citado precepto constitucional, tan solo pueden introducir aquellas innovaciones procesales que inevitablemente se deduzcan, desde la perspectiva de la defensa judicial, de las reclamaciones jurídicas sustantivas configuradas por la norma autonómica en virtud de las particularidades del Derecho creado por la propia comunidad autónoma, o, dicho en otros términos, las singularidades procesales que se permiten a las comunidades autónomas han de limitarse a aquéllas que, por la conexión directa con las particularidades del derecho sustantivo autonómico, vengan requeridas por estas” [SSTC 47/2004, FJ 4, y 80/2018, FJ 5 a)].
Por tanto, de acuerdo con nuestra consolidada doctrina, no basta con que la norma procesal autonómica represente una innovación o una mejora de la legislación procesal para una comunidad autónoma si no viene justificada por una especialidad del derecho sustantivo autonómico [en este sentido SSTC 123/1988, de 23 de junio, FJ 2; 243/2004, de 16 de diciembre, FJ 6; 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 e); 31/2010, de 28 de enero, FJ 27, y 21/2012, de 16 de febrero, FFJJ 7 y 9]. Le corresponde al legislador autonómico o, en su defecto, a quienes asuman la defensa de la ley en su caso impugnada, ofrecer la suficiente justificación sobre la necesidad de alterar las reglas procesales comúnmente aplicables, cuando menos siempre que del propio examen de la Ley no se puedan desprender o inferir esas “necesarias especialidades” (SSTC 127/1999, de 1 de julio, FJ 5, y 21/2012, de 16 de febrero, FJ 7). Teniendo presente que la necesidad a que se refiere la cláusula competencial del art. 149.1.6 CE “no puede ser entendida como absoluta, pues tal intelección del precepto constitucional dejaría vacía de contenido y aplicación la habilitación competencial que éste reconoce en favor de las comunidades autónomas” [SSTC 47/2004, FJ 5, y 80/2018, FJ 5 a)].
Por otra parte, desde el punto de vista metodológico, las citadas SSTC 47/2004, FJ 5, y 80/2018, FJ 5, entre otras, han señalado que deben completarse tres operaciones para aplicar la salvedad competencial contenida en el art. 149.1.6 CE y dilucidar si una norma procesal autonómica constituye o no una “necesaria especialidad” procesal, que encuentra legitimidad constitucional en el citado precepto: (i) primero, ha de determinarse cuál es el derecho sustantivo autonómico que presenta particularidades; (ii) segundo, hay que señalar respecto de qué legislación procesal estatal y, por tanto, general o común, se predican las eventuales especialidades de orden procesal incorporadas por el legislador autonómico; y (iii) finalmente, ha de indagarse si entre las peculiaridades del ordenamiento sustantivo autonómico y las singularidades procesales en la norma impugnada existe una conexión directa tal que justifique estas últimas.
b) Aplicando dicha doctrina al supuesto enjuiciado en el presente proceso constitucional, observamos lo siguiente: (i) en primer lugar, el derecho sustantivo autonómico viene conformado en el presente caso por las normas en materia medioambiental recogidas en la propia Ley general de protección del medio ambiente del País Vasco; (ii) el precepto autonómico no introduce propiamente una especialidad, sino que modifica, ampliándola, una categoría jurídica relevante en el ámbito procesal y, por tanto, regulada por el derecho procesal general, como es el ejercicio de la acción pública o acción popular; y (iii) por último, esa ampliación no se conecta de forma directa con una peculiaridad del derecho sustantivo de la comunidad autónoma. Ni el Parlamento ni el Gobierno Vasco han ofrecido justificación alguna de la eventual necesidad de una especialidad procesal, en conexión con el derecho sustantivo autonómico. Esa necesidad tampoco se deduce de la propia Ley 3/1998, cuyo preámbulo se limita a anunciar que se reconoce “el derecho a la acción pública para exigir su cumplimiento”.
Por consiguiente, al igual que razonamos en las citadas SSTC 80/2018 y 97/2018 respecto de la acción pública judicial regulada en distintas leyes autonómicas sobre vivienda, la previsión del art. 3.4, último inciso, de la Ley ambiental vasca no puede considerarse una “especialidad procesal” autonómica en el sentido del art. 149.1.6 CE.
B) El representante del Parlamento Vasco aduce, en defensa de la norma impugnada, que diversas leyes autonómicas de carácter medioambiental han reconocido también una acción pública en vía judicial, sin que hasta el momento hayan sido controvertidas en sede constitucional.
Al respecto, debemos recordar que cualquier consideración sobre la falta de impugnación de disposiciones o actuaciones previas de contenido idéntico o similar al del objeto del proceso resulta completamente irrelevante en el ejercicio de nuestra jurisdicción. Desde la STC 39/1982, de 30 de junio, FJ 3, este tribunal ha dejado sentado que “[l]a indisponibilidad de las competencias y la nulidad de pleno derecho de las normas contrarias a los preceptos constitucionales y de los que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias, consecuencia de la prevalencia del aludido bloque constitucional, son razones que desautorizan cualquier alegato asentado sobre la idea de aquiescencia por no haberse planteado en tiempo el conflicto o el recurso, con sujeción al juego de los plazos previstos en el art. 62 o en el art. 33 LOTC” [en el mismo sentido, SSTC 111/2014, de 26 de junio, FJ 4; 36/2017, de 1 de marzo, FJ 4; 154/2017, de 21 de diciembre, FJ 2; 17/2018, de 22 de febrero, FJ 2 c), y 65/2020, de 18 de junio, FJ 2 B)].
Tampoco puede acogerse la tesis del Gobierno Vasco que pretende establecer una diferencia, a efectos competenciales, entre la legitimación ad procesum y ad causam. La doctrina constitucional, sintetizada anteriormente, ha incardinado las reglas sobre legitimación, no solo ad procesum, sino también ad causam, en el ámbito del art. 149.1.6 CE, con preferencia sobre los títulos competenciales sectoriales. Por tanto, la distinción indicada carece de trascendencia para nuestro enjuiciamiento.
Asimismo, las representaciones tanto del Gobierno como del Parlamento Vasco sostienen que la acción pública judicial prevista en el art. 3.4, último inciso, de la Ley general de protección del medio ambiente del País Vasco se justifica en la necesidad de asumir los compromisos europeos e internacionales sobre justicia medioambiental, citando, en particular, el Convenio sobre acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materia de medio ambiente firmado el 25 de junio de 1998 en Aarhus (Dinamarca) en el marco de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (Convenio de Aarhus).
Dicho Convenio fue ratificado por España el 15 de diciembre de 2004 (“Boletín Oficial del Estado” de 16 de febrero de 2005) y por la Unión Europea el 17 de febrero de 2005 (Decisión 2005/370/CE del Consejo, “Diario Oficial de la Unión Europea” de 17 de mayo de 2005). Además, mediante las Directivas 2003/4/CE, de 28 de enero, y 2003/35/CE, de 26 de mayo, se introdujeron diversas disposiciones para incorporar las obligaciones derivadas del mismo.
Por su parte, la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regula el derecho a la información, participación y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, manifiesta en su preámbulo que su objeto es “definir un marco jurídico que a la vez responda a los compromisos asumidos con la ratificación del Convenio (Aarhus) y lleve a cabo la transposición de dichas Directivas [2003/4/CE y 2003/35/CE], al ordenamiento interno”.
En concreto, las instituciones autonómicas comparecidas en este proceso invocan como fundamento de la norma cuestionada el art. 9.3 del Convenio de Aarhus, conforme al cual “cada parte velará por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del derecho medioambiental nacional”.
En respuesta a lo anterior, debemos tener presente la doctrina de este tribunal según la cual: (i) los tratados internacionales y el Derecho de la Unión Europea “no constituyen canon para el enjuiciamiento de la adecuación a la Constitución de normas dotadas de rango legal” (entre otras, SSTC 49/1988, de 22 de marzo, FJ 14; 28/1991, de 14 de febrero, FJ 5; 254/1993, de 20 de julio, FJ 5; 12/2008, de 29 de enero, FJ 2, y 140/2018, de 20 de diciembre, FJ 6); y (ii) la ejecución de los compromisos internacionales asumidos por España y, en particular, los derivados del Derecho de la Unión Europea, debe hacerse con arreglo a las normas que establecen el orden de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas (entre otras muchas, SSTC 80/1993, de 8 de marzo, FJ 3; 148/1998, de 2 de julio, FJ 4; 22/2012, de 16 de febrero, FJ 5, y 54/2018, de 24 de mayo, FJ 6).
Por consiguiente, no cabe esgrimir el Convenio de Aarhus ni el Derecho de la Unión para aprobar una norma de naturaleza procesal en contravención del orden constitucional de distribución de competencias. La incorporación al derecho interno de las reglas internacionales y comunitarias sobre acceso a la justicia en materia medioambiental debe tener lugar con respeto a dicha distribución, sin invadir el ámbito competencial ajeno [por todas, SSTC 15/2018, de 22 de febrero, FJ 2, y 87/2019, de 20 de junio, FJ 6 b)].
C) En suma, solo el Estado, en ejercicio de la competencia que le atribuye el art. 149.1.6 CE, puede determinar los supuestos de legitimación para accionar en vía judicial, ya sea por el título general del “derecho o interés legítimo”, ya sea por los títulos especiales, entre los que se encuentra la acción popular, respecto de la cual ya advertimos que “la Ley 29/1998 [art. 19 h)] ha optado por excluir la acción popular jurisdiccional, salvo que una ley estatal la haya previsto específicamente” (STC 97/2018, de 19 de septiembre, FJ 6).
Mediante los arts. 22 y 23 de la Ley 27/2006, antes citada, el Estado ha aprobado unas normas específicas para la defensa del medio ambiente en vía judicial. En concreto, el art. 22 prevé que “[l]os actos y, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente” (según la definición que contiene el art. 18.1) podrán ser recurridas por las personas jurídicas sin ánimo de lucro que reúnan los requisitos establecidos en el art. 23 que son los siguientes: (i) que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular; (ii) que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos; y (iii) que, según sus estatutos, desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación u omisión administrativa.
Pero la extralimitación competencial apreciada es de origen y no deriva de que el Estado haya aprobado reglas específicas de legitimación procesal en materia medioambiental ni de la mayor o menor coincidencia de la norma autonómica con tales reglas, ya que, como hemos recordado recientemente, “un precepto autonómico será inconstitucional por invasión competencial siempre que regule cuestiones que le están vedadas, con independencia de la compatibilidad o incompatibilidad entre la regulación autonómica controvertida y la dictada por el Estado” [STC 65/2020, FJ 8 D) a)].
Por todo lo expuesto, procede declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso “como jurisdiccional” del art. 3.4 de la Ley general de protección del medio ambiente del País Vasco, por invadir el ámbito competencial reservado al Estado en el art. 149.1.6 CE.