I. Antecedentes
1. Con fecha 1 de julio de 2019, tuvo entrada en el registro del tribunal un escrito de la abogada de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, por el que plantea conflicto positivo de competencia contra los arts. 5; 6; 7; 8.2, 3 y 4; 10; 11; 12 a 36; 38.2 y 4; 39.3.b), 4.c) y 4.e), del Reglamento de adopción internacional (RAI), aprobado por el Real Decreto 165/2019, de 22 de marzo y —por conexión— contra la disposición transitoria única y la disposición final primera del mismo.
En el apartado de antecedentes, la demanda refiere que la norma impugnada tiene por objeto desarrollar las previsiones que la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, introdujo en la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de adopción internacional (LAI). Esta reforma legal modificó las funciones de la administración general del Estado y las comunidades autónomas en esta materia. Sometida la Ley 26/2015 al procedimiento regulado en el art. 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), dio paso a un acuerdo de la subcomisión de seguimiento normativo, prevención y solución de conflictos de la comisión bilateral Generalitat-Estado de 17 de marzo de 2016 (“BOE” de 27 de mayo de 2016). Se resolvió pues la discrepancia competencial que ahora reaparece en el reglamento objeto de este conflicto.
Se sintetizan seguidamente los argumentos de la demanda en apoyo de su reivindicación competencial, que inicia con el análisis de los títulos invocados por la disposición final primera del Real Decreto 165/2019 (art. 149.1, 3 y 8 CE):
(i) La referencia a la legislación civil suscita la posible afectación de la regulación de la Generalitat sobre instituciones de familia y filiación en su derecho civil propio [art. 129 Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC)], al estar recogida la adopción, como institución civil, ya en la compilación de 21 de julio de 1960, y actualmente en el Código civil de Cataluña, libro segundo, título III, capítulo IV. Su sección tercera aborda la filiación adoptiva e incluye una regulación específica de la adopción internacional. La regulación estatal sobre adopción internacional objeto del presente conflicto no podría proyectarse válidamente sobre la legislación civil catalana.
Sin embargo, como ponen de manifiesto los dictámenes 15/2015 y 3/2019 del Consejo de Garantías Estatutarias, y el dictamen 883/2018 del Consejo de Estado, en atención al objeto, la finalidad y el contenido de la regulación impugnada, es cuestionable que pueda calificarse de civil. No incide en el contenido de las relaciones paternofiliales, sino que su naturaleza es claramente administrativa, respondiendo al ámbito competencial de protección del menor.
(ii) La doctrina constitucional sobre la competencia estatal en materia de relaciones internacionales (STC 175/1995, de 5 de diciembre, FJ 5, que reitera pronunciamientos anteriores de las SSTC 80/1993, de 8 de marzo, FJ 3, y 165/1994, de 26 de mayo, FJ 5), figura recogida en los arts. 193 a 200 EAC. Rechaza la identificación de esta materia con cualquier tipo de actividad con alcance o proyección exterior, lo que podría producir una reordenación del sistema de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas (entre otras, STC 138/2011, de 14 de septiembre, FJ 4). El tribunal ha admitido la posibilidad de que las comunidades autónomas lleven a cabo actividades con proyección exterior, incluso cuando “supongan una conexión o relación con entidades públicas exteriores al Estado, en tanto tales conexiones o relaciones no incidan en la reserva estatal prevista en el art. 149.1.3 CE, o perturben el ejercicio de las actividades que la integran” (STC 165/1994, FJ 8). Esta capacidad autonómica debe entenderse referida a las actividades que deriven del ejercicio de sus competencias y que no impliquen el ejercicio del ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado y no generen responsabilidad de este frente a terceros Estados u organizaciones inter o supranacionales. Esa capacidad deben pues ejercerla las comunidades autónomas de manera que no perturbe o condicione la política exterior del Estado (entre otras, STC 228/2016, de 22 de diciembre, FJ 5).
De esa jurisprudencia deriva que, en materia de adopción internacional, el Estado puede celebrar tratados multilaterales o bilaterales que contengan prescripciones de naturaleza sustantiva sobre el régimen de las adopciones. Tales tratados ocupan una especial posición en nuestro sistema de fuentes y, por ello, inciden sobre la normativa y las actuaciones de las comunidades autónomas. Pero el ius contrahendi no habilita al Estado para desplazar a las comunidades autónomas cuando la materia objeto del tratado incida en su ámbito competencial, supuesto en el que les corresponde la ejecución y aplicación del tratado, sin perjuicio de la necesaria cooperación (art. 196.4 EAC). Con base en el elemento exterior propio de la adopción internacional, el Estado no podría sustituir a las comunidades autónomas en el desarrollo normativo que deriva de los instrumentos internacionales, ni reservarse las medidas de ejecución de los mismos, más allá de las que sean propias de la función de coordinación de la acción exterior.
Por vulneración de la competencia que el art. 166 EAC atribuye a la Generalitat de Cataluña en materia de menores, se impugnan los preceptos que establecen una regulación completa de las previsiones sobre la intermediación en la adopción internacional, especialmente sobre la actuación de los organismos acreditados. Se desconocerían las funciones normativas que corresponden a las comunidades autónomas en esta materia al identificar cualquier función con trascendencia exterior en el procedimiento de adopción internacional con una actuación propia de la facultad de coordinación estatal:
a) El art. 5 RAI atribuye a un órgano estatal en exclusiva la firma de acuerdos bilaterales de carácter administrativo con los países de origen, negando con ello la facultad autonómica para suscribir dichos acuerdos, aunque su ámbito objetivo se enmarque en la competencia autonómica en materia de adopción y su celebración esté prevista en el tratado que el acuerdo ejecute o concrete. Esto desbordaría el ámbito de la función coordinadora del Estado en materia de relaciones internacionales. El título II de la Ley estatal 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales, reconoce a las comunidades autónomas competentes por razón de la materia la capacidad de celebrar acuerdos internacionales, cuyo contenido habitual es de naturaleza técnica, en ejecución y concreción de un tratado internacional, cuando el propio tratado así lo prevea (art. 52). En esta previsión encajarían los acuerdos internacionales de carácter administrativo en materia de adopción internacional, cuya finalidad es facilitar las relaciones entre las autoridades competentes del país de origen del menor y las autoridades competentes para la tramitación del expediente administrativo en el país de los adoptantes: se refieren a la fase administrativa de la adopción, que corresponde al ámbito competencial de las comunidades autónomas (art. 196.4 EAC, y SSTC 118/2011, de 5 de julio, FJ 10, y 138/2011, FJ 4, entre otras).
b) Los arts. 6, 7 y 8 RAI atribuyen a un órgano estatal la determinación del inicio de la tramitación de expedientes de adopción con un determinado país (art. 6.1), y a la Comisión delegada de servicios sociales la misma función en los casos de suspensión o paralización de la tramitación de expedientes de adopción internacional (art. 7.1). En circunstancias excepcionales, se prevé la suspensión de las adopciones de manera cautelar por el órgano estatal (art. 7.2). En todos estos procedimientos, se faculta al órgano estatal para recabar la correspondiente información a organismos públicos y privados (art. 6.2 y 7.1). La decisión sobre los países en los que concurren las circunstancias previstas en el art. 4.2 LAI, que impiden la tramitación de ofrecimientos para la adopción, también se atribuye al órgano estatal, que resuelve sobre la procedencia del inicio, suspensión o paralización de la tramitación de adopciones, resolución que se notifica y publica según lo dispuesto en el art. 8.
En los tres casos —inicio, suspensión y paralización de la tramitación de expedientes de adopción internacional— se trata de funciones ejecutivas que, hasta la reforma de la LAI en 2015, venían ejerciendo las comunidades autónomas en virtud de sus competencias en materia de protección del menor. Aun admitiendo que la dimensión internacional de la decisión, y la necesidad de corregir o evitar posibles deficiencias que puedan perjudicar la política exterior del Estado, podrían justificar el establecimiento de un mecanismo de coordinación, tal justificación no permite atribuir directamente a la administración estatal la decisión; sin prever el adecuado mecanismo de participación de las comunidades autónomas, que no puede considerarse satisfecho con un simple trámite de consulta. Con ello se vulneraría la competencia de la Generalitat de Cataluña en materia de menores, como han manifestado el Consejo de Garantías Estatutarias en sus dictámenes 15/2015 y 3/2019, y el Consejo General del Poder Judicial en su informe sobre el proyecto de Reglamento de adopción internacional.
La sustitución por un órgano estatal en el ejercicio de una competencia autonómica sería el vicio en el que incurren los arts. 6, 7 y 8.2 y 3 RAI y —por conexión— la previsión de publicación de esas resoluciones estatales y la facultad de recabar información en el marco de estos procedimientos.
c) Los arts. 10 y 11 RAI contendrían una doble vulneración a las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia de adopción (art. 166 EAC): (i) al atribuir al Estado la competencia para regular el procedimiento para establecer el número máximo de expedientes que se pueden tramitar anualmente en cada país de origen, y los criterios para su distribución; y (ii) al atribuir a un órgano estatal la decisión sobre el número de expedientes de adopción internacional que se remitirán anualmente a cada país de origen, y a la comisión delegada la aplicación del criterio para su distribución.
Aun admitiendo la necesidad de configurar la decisión de modo que permita encajar las solicitudes generadas en las distintas comunidades autónomas y la oferta existente en cada país de origen, tal encaje debería llevarse a cabo mediante los oportunos mecanismos de coordinación entre las administraciones competentes. El necesario acuerdo entre estas no puede ser sustituido por la determinación por el Estado de los criterios aplicables ni puede justificar que sea un órgano estatal el que determine el número anual de nuevos expedientes. Esa regulación olvidaría que la determinación de los expedientes que se tramitan anualmente en un determinado país de origen, en el marco de las adopciones amparadas en el convenio relativo a la protección del niño y a la cooperación en materia de adopción internacional, hecho en La Haya el 29 de mayo de 1993, se integra en el sistema normal de relaciones entre las autoridades centrales designadas por el Estado de origen y el Estado de adopción. La designación de los organismos autonómicos como autoridades centrales en España, respecto de las actuaciones en su territorio y de sus residentes, consta en el instrumento de ratificación del convenio publicado en el “BOE” de 1 de agosto de 1995. El deber de colaboración entre las autoridades centrales de los países de origen y destino abarca todas las funciones, sin que sea posible distinguir entre las funciones realizadas en el país de origen del adoptado y en el territorio del país de adopción, y así las ha asumido directamente la Generalitat de Cataluña durante el largo período de vigencia del convenio anterior a esta controversia.
d) El capítulo IV RAI regula los organismos acreditados para la intermediación en las adopciones internacionales. La función de intermediación, que el Convenio de La Haya de 1993 asigna a las autoridades centrales —en España, los organismos autonómicos competentes en materia de adopción—, puede ser ejercida directamente o mediante la cooperación de los denominados “organismos acreditados”, previsión incorporada al art. 6 LAI. El capítulo IV RAI supera las previsiones del Convenio de La Haya de 1993 incorporadas en la Ley de adopción internacional y, sin que el Estado disponga de competencia para ello, establece una regulación sobre los organismos acreditados que desarrolla y completa la que deriva del Convenio de La Haya de 1993.
La regulación del ámbito de actuación de los organismos acreditados, el procedimiento para su acreditación, la determinación de sus funciones pre y post adopción —en España y en el país de origen—, su régimen económico y financiero, y su régimen de control y seguimiento se integrarían en la fase administrativa de la adopción internacional y, por lo tanto, en el ámbito de la competencia autonómica de protección del menor. No puede ampararse en la competencia estatal en materia de relaciones internacionales porque la posibilidad de actuación de los organismos acreditados esté prevista en un convenio internacional, pues la capacidad de las comunidades autónomas para ejecutar las previsiones de un convenio internacional en el ámbito de sus competencias ha sido reconocida por las SSTC 118/2011, FJ 10, y 138/2011, FJ 4 y, en el caso de Cataluña, se encuentra expresamente prevista en el art. 196.3 EAC. Tampoco encuentra cobertura en el límite que deriva de la hipotética aptitud para generar obligaciones internacionales (STC 46/2015, de 5 de marzo, FJ 4), puesto que no estamos ante la ejecución de un tratado internacional que comporte —la designación del mecanismo o mecanismos nacionales—, a los que se imponen exigencias y obligaciones de relación con otros organismos derivados del tratado. Así lo entendió el Estado en la ratificación del Convenio de La Haya de 1993 y en el art. 6 LAI, al remitir a las normas autonómicas.
El art. 12 RAI, al establecer que los organismos acreditados podrán actuar en los expedientes de adopción que se tramiten ante cualquier comunidad autónoma, les priva de su competencia ejecutiva para determinar qué organismos pueden cooperar en los procedimientos de adopción internacional que tramiten. El art. 12.3 privaría además a la Generalitat de Cataluña de su capacidad para determinar cuáles sean, en cada caso, las funciones de intermediación de los organismos acreditados, puesto que la delimitación de esas funciones figura en la resolución estatal de acreditación (art. 25 RAI).
La acreditación de organismos se integra en la función de supervisión y control administrativa del procedimiento de adopción. Del ius contrahendi o de la función coordinadora no derivaría la capacidad estatal para adoptar actos de ejecución en sustitución de las comunidades autónomas. La coordinación estatal presupone la existencia de competencias autonómicas que deben ser coordinadas, y por ello no podría llegar a tal grado de desarrollo que comporte la sustitución de las comunidades autónomas en el ejercicio de sus funciones ejecutivas.
La acreditación estatal no puede justificarse en la evolución que en los últimos años ha experimentado la adopción internacional, como hace la memoria que acompañaba al proyecto del Real Decreto 165/2019. El problema, si existe, ha de resolverse a través de los instrumentos de coordinación entre administraciones públicas, que permiten dar respuesta a las posibles disfunciones, sin alterar el régimen de distribución de competencias.
Por lo que se refiere a la necesidad de limitar los organismos, debe recordarse que la acreditación es una decisión administrativa unilateral que no obliga al país de origen del menor, ni por ello comporta responsabilidad internacional para el Estado, como demuestra el art 26 RAI, al regular la extinción de la acreditación. Por todo ello, los arts. 17.1 y 2, 22.1, 4 y 8, 23.4, 24, 25, 26.1 y 5, 27, 28, 30.2, y 32.2 j), y la disposición transitoria única, al atribuir al Estado la totalidad de las decisiones sobre el inicio, convocatoria, instrucción y tramitación del procedimiento de acreditación, y limitar la participación de las comunidades autónomas, directamente o a través de la comisión delegada, a la mera consulta [arts. 17.1, 22.6, y 7, 24 b), 27 y 28], vulnerarían las competencias de la Generalitat (art. 166 EAC).
Tal regulación es claramente contradictoria con lo que establece la Ley catalana 25/2010, de 29 de julio, del Libro segundo del Código civil de Cataluña, cuyo art. 235-46, relativo a las funciones de intermediación en la adopción internacional, que atribuye a la administración de la Generalitat la función de acreditar entidades colaboradoras, establece las condiciones generales de las mismas, y determina que deben someterse a las directrices, inspección y control de la entidad pública competente.
Los arts. 33 a 36 desarrollan los apartados 2 y 3 del art. 7 LAI, que atribuyen a la administración estatal el control y seguimiento de las actuaciones de los organismos en los países de origen del menor, y a las comunidades autónomas su control, inspección y seguimiento respecto de las actuaciones que desarrollen en su territorio. Además, se asigna a la comisión técnica de seguimiento y control —en la que las comunidades autónomas tienen una muy limitada representación— la función de coordinar las actuaciones de seguimiento y control de los organismos acreditados.
El control autonómico previsto en el art. 33.2 RAI no puede ser efectivo si se les priva del control de las actividades y funciones que los organismos acreditados realizan en los países de origen, y tampoco si el control interno es sustituido por el que se atribuye a la comisión técnica de seguimiento y control prevista en los arts. 34 y 36 RAI. Esta delimitación de funciones de control y seguimiento supera el ámbito propio de los instrumentos de colaboración interadministrativa, no se adecua al sistema de distribución de competencias y supone redefinir el modelo de distribución competencial (STC 96/1996, de 30 de mayo, FJ 2).
En conclusión, los artículos 33.1, 34, 35.1, 2, 4 y 5, y 36.1 y 2 vulnerarían la competencia de la Generalitat ex art. 166 EAC.
Idéntica vulneración competencial comportan las previsiones de los arts. 15, apartados d), f), g), h), i), y v), 26.3, 29 e), 30.1, y 38.4 RAI, relativas a un amplio conjunto de obligaciones de comunicación e información que se establecen para los organismos acreditados, que derivan de la incorrecta atribución a un órgano estatal de las funciones ejecutivas vinculadas al procedimiento de acreditación y al control y seguimiento de los organismos.
e) Los arts. 31 y 32 RAI atribuyen a la comisión delegada la aprobación del modelo básico homologado del contrato entre los organismos acreditados y los adoptantes, y establecen, con un importante grado de detalle, cuál debe ser su contenido mínimo.
La exhaustividad con la que se regula excede de esa calificación de “básico”. Pero, sea cual sea el detalle de ese contenido mínimo, esta regulación no puede ampararse en el título competencial estatal de relaciones internacionales. Ni las partes en el contrato son sujetos de Derecho internacional, ni su contenido es susceptible de generar alguna obligación o responsabilidad internacional para el Estado. Tampoco encuentra su justificación en la función estatal de coordinación de la política exterior. Se integra en la función administrativa autonómica de control, al tener por objeto que la administración competente pueda comprobar que se garantizan los derechos y obligaciones derivadas de la legislación en materia de adopción.
Al designar a la autoridad competente para la homologación, sustituye a las comunidades autónomas por la comisión delegada, cuyo carácter de órgano de cooperación, no evita la vulneración competencial que comporta privar a la Generalitat de Cataluña de una función ejecutiva en el procedimiento administrativo de adopción. En ambos aspectos se vulneraría la competencia de la Generalitat de Cataluña ex art. 166 EAC.
f) El capítulo VI RAI regula el registro nacional de organismos acreditados de adopción internacional y de reclamaciones e incidencias, en desarrollo de los arts. 7.2 in fine y 8.3 LAI. En un ámbito que no se corresponde con una competencia estatal, el registro debería limitarse a aceptar las propuestas de inscripción que le trasladen las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias ejecutivas (STC 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 12).
La comunicación de organismos acreditados prevista en el Convenio de La Haya de 1993 no habilita al Estado para asumir la gestión del registro, especialmente en actos objeto de inscripción que corresponden al ámbito de competencia autonómico. No se cuestiona la competencia estatal para crear y estructurar el registro, pero sí la previsión del art. 28 de que en la sección primera, referida a los organismos acreditados, la inscripción no derive de la comunicación de los órganos competentes de las comunidades autónomas. Invaden asimismo las competencias de la Generalitat ex art. 166 EAC el art. 38.2, al contener una referencia a la acreditación estatal, y el art. 38.4, al establecer la obligación de comunicación de las variaciones de los datos.
La sección segunda del registro, regulada en el art. 39, tiene por objeto la inscripción de reclamaciones e incidencias, pero también la tramitación de las reclamaciones. El apartado 3 b) dispone la obligación de las comunidades autónomas de realizar una comunicación, en el plazo de diez días, al órgano estatal a efectos de aplicación, en su caso del art. 28 (tramitación de la retirada de la acreditación). Incurre en la misma vulneración que el art. 28, ya expuesta.
El art. 39.4, apartados b) y c), al regular la presentación de reclamaciones o incidencias por la actuación de los organismos acreditados en los países de origen del menor, también vulnera las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia de menores, pues la mera circunstancia de que la reclamación tenga su origen en el extranjero no habilita al Estado para atribuir el control de las actuaciones a un órgano estatal. La posibilidad de que las comunidades autónomas adopten las medidas que consideren oportunas hasta que se proceda por el órgano de la administración estatal a retirar la acreditación no sana esa vulneración competencial.
También comportaría una vulneración competencial el art. 39.4 e), relativo a la iniciación de oficio por el Estado de un expediente contradictorio de retirada de la acreditación.
g) La tacha de inconstitucionalidad dirigida a la disposición final primera del Real Decreto 165/2019 está vinculada a las precedentes impugnaciones (STC 212/2012, de 14 de noviembre, FJ 10), en la medida en que, los títulos competenciales que se invocan (art. 149.1.3 y 8 CE), no prestan cobertura a la regulación controvertida.
2. Por providencia de 16 de julio de 2019 (rectificada por error material mediante providencia de 26 de julio de 2019), el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó: admitir a trámite el presente conflicto positivo de competencia; tramitar el conflicto, a tenor de lo que dispone el art. 67 LOTC, en la forma prevista para el recurso de inconstitucionalidad. Por ello, conforme al art. 34 LOTC, se dio traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaren oportunas; comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, a los efectos del art. 61.2 LOTC; y publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”.
3. Con fecha 26 de julio de 2019, el abogado del Estado se personó en el proceso solicitando una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones, que le fue concedida por ocho días mediante diligencia de ordenación de la misma fecha.
4. Mediante sendos escritos registrados con fechas 31 de julio y 4 de septiembre de 2019, la presidenta del Congreso de los Diputados y el presidente del Senado comunicaron los acuerdos de las mesas de ambas Cámaras de personarse en el proceso y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88 LOTC.
5. El abogado del Estado presentó sus alegaciones el día 23 de septiembre de 2019. Tras exponer los antecedentes de la reforma de la Ley de adopción internacional, el acuerdo aprobado en el procedimiento regulado en el art. 33.2 LOTC, y la regulación relativa a la composición y funciones de la Comisión delegada de servicios sociales (creada en el seno del Consejo Territorial de servicios sociales y del sistema para la autonomía y atención a la dependencia), interesa la íntegra desestimación del conflicto con apoyo en las razones que seguidamente se resumen.
El título estatal prevalente es el recogido en el art. 149.1.3 CE (SSTC 141/2014, de 11 de septiembre; 26/2016, de 18 de febrero, y 144/2017, de 14 de diciembre). El real decreto impugnado desarrolla un conjunto de previsiones legales que, como reconoce la propia exposición de motivos de la Ley 26/2015, “afectan a la política exterior”, por lo que se residencia en su mayor parte en el Estado la realización de las actividades con proyección exterior en este ámbito. El tribunal ha subrayado que la acción exterior de las comunidades autónomas, además de tener que ceñirse al ámbito material de sus competencias estatutarias, debe respetar el ejercicio por el Estado de sus competencias sobre relaciones internacionales y dirección de la política exterior (art. 149.1.3 CE), incluidas las funciones de coordinación que le corresponden (por todas, SSTC 165/1994, FJ 6; 31/2010, FJ 125; 46/2015, FJ 4, 85/2016, FFJJ 4 a 8, y 228/2016, FJ 4). Un ejercicio competencial autonómico que no se ciña a estos criterios, además de un exceso del ámbito de actuación de la Generalitat de Cataluña, puede suponer tanto un menoscabo de las competencias del Estado en materia de relaciones internacionales reconocidas en el art. 149.1.3 CE (STC 34/2018, de 12 de abril), como una vulneración del principio de lealtad constitucional en el ejercicio de competencias propias (STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 4, y las allí citadas).
Junto a los títulos competenciales invocados en la disposición adicional primera del Real Decreto 165/2019, debe destacarse que en diversos preceptos impugnados no existe un punto de conexión con el territorio de la comunidad autónoma que permita vincular de forma suficiente la competencia a ejercer, en los términos de la doctrina constitucional sobre la territorialidad de las competencias autonómicas. Así lo expone el dictamen del Consejo de Estado sobre el proyecto de real decreto. La territorialidad de la competencia autonómica en materia de adopción internacional resulta de su propia designación como autoridades centrales, en la que, lejos de atribuirse a las comunidades autónomas una competencia general sobre protección de menores en el extranjero, como parece sostener la demanda de conflicto, se materializa territorialmente. Así, el instrumento de ratificación del Convenio de La Haya de 1993 establece que será autoridad central cada una de las diecisiete comunidades autónomas, en el ámbito de su territorio y en relación a los residentes en el mismo.
Delimitados así los términos generales de esta controversia competencial, del examen de los preceptos impugnados resulta lo siguiente:
a) La impugnación del art. 5 RAI no se atiene al contenido concreto de los acuerdos bilaterales contemplados en el precepto. Dicho contenido queda establecido en el art. 39.2 del Convenio de La Haya de 1993, del que resulta: (i) que no se trata de un acuerdo administrativo entre autoridades centrales de dos Estados, sino de un acuerdo bilateral entre Estados; (ii) que su contenido material desborda la mera “facilitación” de las relaciones entre autoridades centrales para la “tramitación del expediente administrativo de adopción” en el país de los adoptantes, pues habilita para regular aspectos competenciales y sustantivos de la adopción internacional, por lo que tiene carácter normativo y origina o es susceptible de originar nuevas obligaciones frente a poderes públicos extranjeros. A través de estos acuerdos bilaterales, el art. 39.2 del Convenio permite que dos Estados deroguen o modifiquen para sí los arts. 14, 15, 16, 18, y 19 a 21. En estos términos, la suscripción de los acuerdos bilaterales contemplados en los arts. 39.2 del Convenio y 5 RAI implica el establecimiento de una relación internacional que puede desplazar parcialmente al propio tratado, por lo que su celebración requiere el mismo ius ad tractatum que el propio convenio que modifica (STC 87/2019, de 20 de junio, FJ 7). Se ajusta estrictamente a la competencia estatal sobre relaciones internacionales ex art. 149.1.3 CE.
b) Los arts. 6, 7, y 8.2, 3 y 4 RAI traen causa del art. 4 LAI, que los inscribe en la política exterior en esta materia. El ejercicio de las competencias recogidas en los tres preceptos, referidas a los países de origen de los menores, no sólo tiene alcance supraterritorial autonómico, sino que carece de toda conexión con intereses circunscritos al territorio de una comunidad autónoma. Las competencias reflejadas son previas a la “fase administrativa” de un procedimiento de adopción, se refieren a los países de origen de los menores. Aquí, el fenómeno objeto de la competencia no presenta conexión con el territorio autonómico. En todo caso, la decisión de iniciar o no iniciar expedientes de adopción con un determinado país, o suspenderlos o paralizarlos cuando concurran los supuestos previstos en los arts. 7 y 8, incide o puede incidir de forma directa en la política exterior reservada al Estado, por lo que encaja en el art. 149.1.3 CE.
c) En cuanto a los arts. 10 y 11 RAI, la competencia estatal para aprobar los criterios para el establecimiento del número máximo de expedientes que se tramitarán anualmente figura en el art. 4.5 LAI, y los criterios se han aprobado por el art. 9 RAI, que no ha sido objeto de impugnación. La determinación del número máximo de nuevos expedientes que podrán tramitarse es una decisión de alcance general a adoptar sobre cada país de origen, que desborda claramente la territorialidad como límite de las competencias autonómicas. La colaboración con las comunidades autónomas se colma con la consulta a la comisión delegada.
Dentro del art. 10, los apartados 1, 2, 4 y 5 establecen el procedimiento para la obtención de información relevante no sólo para la fijación del límite de expedientes por país de origen, sino para la propia distribución del cupo que compete a la comisión delegada (art. 11). Como no se cuestiona la necesidad de coordinación y cooperación entre administraciones competentes, estos apartados no estarían comprendidos en los fundamentos de la impugnación ofrecidos en la demanda.
El art. 11 se limita a atribuir a la comisión delegada la determinación del cupo, a partir del criterio reglado que establece el propio precepto. No cabe el fraccionamiento de la competencia para la distribución del cupo, y además se colma el principio de cooperación desde el momento en el que dicha distribución se atribuye al órgano de la conferencia sectorial. A mayor abundamiento, el criterio de distribución, no impugnado, es de carácter objetivo.
d) Respecto de los arts. 12 a 36, que regulan el régimen de acreditación, seguimiento y control:
(i) La centralización de la acreditación y su correlativa eficacia en todo el territorio nacional responde a la imposibilidad de fraccionar la actividad pública de ordenación del sector y a la reducción del número de organismos acreditados, a la vista de los cambios acaecidos en la adopción internacional, como expone la memoria de análisis de impacto normativo del Real Decreto 165/2019, que se transcribe parcialmente. La participación de las comunidades autónomas se articula a través de la comisión delegada. Por todo ello, se justifica adecuadamente la utilización de la supraterritorialidad como criterio de atribución de competencias al Estado (STC 27/2014, de 13 de febrero, FJ 4).
Por los mismos motivos, debería descartarse la impugnación por conexión de los arts. 38.2 y 4 y 39.3 b), 4 c) y 4 e), que regulan el registro de organismos acreditados, como reflejo registral de la atribución al Estado de funciones ejecutivas.
(ii) El sistema dual de seguimiento y control recogido en el art. 33 RAI se ajusta estrictamente al alcance territorial de las competencias autonómicas, y responde asimismo a las propias funciones de la comunidad autónoma como autoridad central, de acuerdo con el art. 20 del Convenio de La Haya de 1993. El seguimiento de cada expediente no puede confundirse con el seguimiento general de la actividad que desarrollen los organismos acreditados en el país de origen, que desbordaría la competencia autonómica y su propia función como autoridad central.
(iii) El requisito de la homologación estatal del contrato trae causa del art. 8.2 LAI, y se desarrolla en el art. 32 RAI, que no incorpora prescripción de detalle alguna, sino menciones generales como el objeto del contrato, derechos y obligaciones de las partes, pago y causas de extinción y procedimiento de liquidación, sin predeterminar su contenido obligacional concreto. Por ello, se deja margen de desarrollo a las entidades públicas para concretar su contenido. La atribución de la competencia para la homologación a la comisión delegada enerva cualquier vulneración de competencias ejecutivas autonómicas.
6. Por ATC 17/2020, de 11 de febrero, se desestimó la recusación del magistrado don Andrés Ollero Tassara formulada por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, entre otros procesos, en el conflicto positivo de competencia núm. 4088-2019.
7. Habiendo cesado como magistrado constitucional don Fernando Valdés Dal-Ré, el presidente de este tribunal, mediante acuerdo de 20 de octubre de 2020, designó a don Andrés Ollero Tassara ponente del presente conflicto.
8. Por providencia de 16 de febrero de 2021, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 18 del mismo mes y año.