II. Fundamentos jurídicos
1. Objeto del recurso de inconstitucionalidad y posiciones de las partes. En el presente recurso de inconstitucionalidad se impugna el apartado segundo de la disposición transitoria décima de la Ley 7/2019, de 27 de junio, de quinta modificación de la Ley de policía del País Vasco. El indicado apartado tiene el siguiente tenor literal:
“De existir en la categoría correspondiente del cuerpo de policía local un porcentaje de interinidad superior al 40 por 100 podrá incorporarse al proceso especial de consolidación de empleo, un turno diferenciado de acceso para quienes acrediten un mínimo de ocho años de antigüedad en la administración convocante en la categoría de la policía local a la que pertenecen las plazas convocadas, reservando para dicho turno diferenciado de acceso hasta el 60 por 100 de las plazas ofertadas”.
El recurso de inconstitucionalidad denuncia que dicho apartado vulnera el orden constitucional de distribución de competencias al establecer un turno diferenciado de acceso a la función pública para quienes acrediten un mínimo de ocho años de antigüedad en la administración convocante en la categoría de la policía local a la que pertenecen las plazas convocadas contraviniendo la norma básica estatal dictada al amparo del art. 149.1.18 CE. En concreto, para el Gobierno de la Nación la vulneración del orden de distribución de competencias por la norma impugnada resultaría de la articulación de unas pruebas de acceso que tienen carácter restringido que quebrantaría la garantía del cumplimiento de los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad exigida en la disposición transitoria cuarta del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público y que en su apartado tercero refiere que “los procesos selectivos se desarrollarán conforme a lo dispuesto en los apartados 1 y 3 del artículo 61 del presente estatuto”. Por otra parte afirma que la competencia autonómica en materia de régimen estatutario de sus funcionarios públicos puede encontrar en el art. 149.1.13 CE, un límite en el ejercicio legítimo de la mencionada competencia estatal para establecer las bases de la planificación económica general. Los letrados del Gobierno y del Parlamento del País Vasco, como consta en los antecedentes, solicitan la desestimación íntegra del recurso.
2. Consideraciones previas. Antes de abordar el examen de la impugnación contenida en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto, debemos realizar una serie de observaciones preliminares.
a) Con carácter previo al examen de fondo, aun cuando las partes no lo han puesto de manifiesto, procede precisar que con posterioridad a la interposición del recurso de inconstitucionalidad, la Ley de quinta modificación de la Ley de policía del País Vasco ha sido objeto de derogación expresa mediante la disposición derogatoria del Decreto Legislativo del Parlamento Vasco 1/2020, de 22 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de policía del País Vasco (“Boletín Oficial del Estado” núm. 220, de 15 de agosto de 2020, y “Boletín Oficial del País Vasco” de 6 de agosto de 2020, que entró en vigor el día siguiente de su publicación), y que en el apartado segundo de su disposición transitoria novena reproduce la misma norma impugnada.
La realidad que supone la aprobación del Decreto Legislativo 1/2020 sobre el objeto del presente recurso debe ser evaluada tomando en consideración que en relación con las modificaciones normativas en procesos constitucionales de naturaleza competencial como el que ahora nos ocupa, este tribunal ha afirmado reiteradamente que “la eventual apreciación de la pérdida de objeto del proceso dependerá de la incidencia real que sobre el mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma y no puede resolverse apriorísticamente en función de criterios abstractos o genéricos, pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del ordenamiento, cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la controversia competencial, toda vez que poner fin a la misma a la luz del orden constitucional de reparto de competencias es el fin último al que sirven tales procesos” (entre otras, STC 82/2020, de 15 de julio, FJ 2, y las allí citadas). De modo que si la normativa en torno a la cual se trabó el conflicto resulta sustituida por otra que viene a plantear los mismos problemas competenciales la consecuencia será la no desaparición del conflicto (por todas, STC 133/2012, de 19 de junio, FJ 2).
Esto es, precisamente, lo que ocurre en el presente caso, en el que, como ha quedado expuesto, el apartado segundo de la disposición transitoria décima impugnado, así como el resto de los preceptos de la Ley 7/2019, han sido derogados expresamente mediante la disposición derogatoria del Decreto Legislativo 1/2020, de 22 de julio que en el apartado segundo de su disposición transitoria novena reproduce la misma norma impugnada, por lo que debemos proceder a su enjuiciamiento.
Ahora bien, conforme a la doctrina constitucional, descartada la pérdida de objeto del presente recurso por las razones indicadas, debe advertirse que la eventual declaración de inconstitucionalidad del precepto impugnado, conforme al art. 39.1 LOTC, deberá, en su caso, hacerse extensible lógica y consecuentemente, conforme a nuestra doctrina, al apartado segundo de la disposición transitoria novena del Decreto Legislativo 1/2020, de 22 de julio. En efecto, en las SSTC 196/1997, de 13 de noviembre, FJ 4; 194/2000, de 19 de julio, FJ 11; 272/2015, de 17 de diciembre, FJ 2; 80/2017, de 22 de junio, FJ 2; 102/2017, de 20 de julio, FJ 3, y 143/2017, de 14 de diciembre, FJ 1, extendimos los pronunciamientos de inconstitucionalidad entonces emitidos a preceptos de textos refundidos no impugnados pero que reproducían los preceptos legales declarados inconstitucionales, por concurrir la conexión a la que se refiere el art. 39.1 LOTC entre un texto legal y su refundición no innovadora. Otra conclusión, conllevaría mantener en el ordenamiento normas que son reproducción de otras que han sido declaradas inconstitucionales, lo que introduciría un elemento de inseguridad jurídica que este tribunal en el marco de sus competencias está llamado a evitar.
b) Por otra parte, procede desestimar por carecer de fundamento alguno la solicitud de inadmisión del recurso de inconstitucionalidad por falta de satisfacción de la carga argumental que plantea el Gobierno del País Vasco. La demanda, cuyo contenido ha quedado expuesto en los antecedentes, cumple con lo dispuesto en los arts. 33.1 y 85.1 LOTC, al señalar que se dirige contra el apartado segundo de la disposición transitoria décima de la Ley 7/2019, de 27 de junio, de quinta modificación de la Ley de policía del País Vasco, especificando los preceptos constitucionales que entiende infringidos, y expone las razones en las que funda su pretensión. Tanto el objeto del recurso como la causa petendi, elementos sin los cuales no resulta concebible el proceso, han quedado perfectamente precisados por la parte actora. Las razones de la supuesta inconstitucionalidad afloran con nitidez en el recurso interpuesto. El presidente del Gobierno de la Nación sostiene la inconstitucionalidad de la norma por contravenir el orden constitucional de distribución de competencias y cuando alude al incumplimiento de lo previsto en la regla 18 del art. 149.1 CE, de modo congruente con su planteamiento —pese a lo alegado por la representación del Gobierno Vasco—, identifica los preceptos básicos que la disposición autonómica impugnada infringe, en concreto los apartados 1 y 3 del art. 61 y la disposición transitoria cuarta del TRLEEP, de cuyo tenor literal resulta que: “1. Los procesos selectivos tendrán carácter abierto y garantizarán la libre concurrencia, sin perjuicio de lo establecido para la promoción interna y de las medidas de discriminación positiva previstas en este estatuto […] 3. Los procesos selectivos que incluyan, además de las preceptivas pruebas de capacidad, la valoración de méritos de los aspirantes solo podrán otorgar a dicha valoración una puntuación proporcionada que no determinará, en ningún caso, por sí misma el resultado del proceso selectivo”.
No es acertado confundir el incumplimiento de la carga argumental del recurrente con la discrepancia que el representante procesal del Gobierno del País Vasco pone de manifiesto en su alegato contradictorio. Es consustancial a toda controversia jurídica que se somete a nuestra consideración la existencia de una desavenencia entre las partes, pero no le compete a este tribunal pronunciarse sobre el mayor o menor acierto técnico de los recursos de inconstitucionalidad —ni tampoco de sus réplicas—, basta para poder examinar las demandas que se pueda vislumbrar algún motivo de inconstitucionalidad suficientemente fundado que levante la referida carga en los términos que hemos reiterado [por todas, STC 96/2013, de 23 de abril, FJ 3, con cita de otras anteriores].
Precisamente lo que debemos resolver es si puede aceptarse o no el motivo de inconstitucionalidad invocado, lo que concluirá en la estimación o desestimación del recurso. “Pretender que dicho examen de fondo sea sustituido por una inadmisión que zanje sin más el debate y ponga fin al proceso equivale, pura y simplemente, a desconocer la naturaleza y el régimen jurídico propios del recurso de inconstitucionalidad, que —a diferencia de otros procesos constitucionales (arts. 37.1 y 75 quinquies.1 LOTC)— no contempla la inadmisión basada en su carácter notoriamente infundado” (STC 111/2014, de 26 de junio, FJ 1).
3. Método para la resolución de la impugnación. Encuadre de la materia regulada y marco competencial de referencia. Como se ha adelantado el recurso denuncia la vulneración del orden constitucional de distribución de competencias, al establecer el apartado segundo de la disposición transitoria décima de la Ley de quinta modificación de la Ley de policía del País Vasco un sistema de acceso a la función pública que, a juicio del Gobierno de la Nación, se situaría al margen de la norma básica estatal dictada al amparo del art. 149.1.18 CE.
Planteado el problema constitucional en estos términos, con arreglo a nuestra reiterada doctrina, es preciso proceder al encuadre competencial de la regulación controvertida, para posteriormente, tratándose de la declaración de inconstitucionalidad mediata de una disposición autonómica por vulnerar lo previsto en una norma básica, realizar dos operaciones sucesivas: por una parte, constatar si efectivamente la norma estatal en la que se encuadra la materia reúne la condición de básica; y, por otra, verificar que existe una verdadera contradicción entre la norma impugnada y la norma estatal básica que no pueda ser salvada con una interpretación de la norma cuestionada conforme con la Constitución (por todas, STC 51/2019, de 11 de abril, FJ 4).
De la lectura del apartado segundo de la disposición transitoria décima de la Ley de quinta modificación de la Ley de policía del País Vasco se advierte claramente que regula la posibilidad de un turno diferenciado de acceso al cuerpo de la policía local para quienes acrediten una determinada antigüedad tanto en la administración que convoca el proceso selectivo como en la categoría de la policía local a la que pertenezcan las plazas convocadas. Se preceptúa por tanto una forma de acceso a la función pública que, al ordenar el modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las administraciones públicas, debe entenderse comprendida —y así lo reconocen las partes— en el contenido de la expresión “régimen estatutario de los funcionarios públicos” recogida en el art. 149.1.18 CE (entre otras, SSTC 183/2016, de 3 de noviembre, FJ 4, y 20/2017, de 2 de febrero, FJ 2). De ello se deriva, y en esto también muestran su asentimiento las partes, que el título competencial que resulta aquí de aplicación es el que se refiere a las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos (art. 149.1.18 CE).
En efecto, en materia de función pública al Estado le corresponde, en virtud de lo establecido en el art. 149.1.18 CE, la competencia exclusiva para establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, expresión que ha de entenderse referida, como ha tenido ocasión de declarar este Tribunal Constitucional, a los funcionarios de todas las administraciones públicas, debiendo, por consiguiente, entenderse incluidos en dicho título competencial tanto los funcionarios de la administración del Estado como los de las administraciones de las comunidades autónomas y los de las corporaciones locales (por todas STC 154/2017, de 21 de diciembre, FJ 5).
Por su parte la Comunidad Autónoma del País Vasco ha asumido en su Estatuto de Autonomía, aprobado por la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, y en el marco de la legislación básica del Estado, competencia de desarrollo legislativo y ejecución en la materia del estatuto de los funcionarios del País Vasco y de su administración local (art. 10.4 EAPV). Es por ello que al Estado le corresponde el establecimiento de las bases del régimen estatutario de los funcionarios de todas las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) y a la Comunidad Autónoma del País Vasco, el desarrollo legislativo y la ejecución de las bases de dicho régimen estatutario en lo que se refiere a los funcionarios al servicio de la comunidad autónoma y al servicio de las corporaciones locales radicadas en su ámbito territorial (art. 10.4 EAPV), como es el caso que nos ocupa. A su vez, debe descartarse que la norma impugnada pueda encuadrarse en el art. 17 EAPV, como pretende el Gobierno del País Vasco con sustento en la reproducción parcial de dictámenes de la comisión jurídica asesora de Euskadi, pues en tales alegaciones se parte de un entendimiento del precepto estatutario que no se corresponde con los términos en los que ha sido interpretado por la doctrina constitucional (por todas, STC 186/2016, de 3 de noviembre, FJ 3, y las que allí se citan). En efecto, conforme a dicha doctrina, la competencia del art. 17 EAPV, al aludir al “régimen de la policía autónoma”, se refiere a la función policial prestada por dicha policía autónoma, esto es, a las competencias orgánicas y funcionales sobre la propia policía y potestades administrativas inherentes o complementarias a la actividad estrictamente policial que quedan extramuros del “régimen de acceso a la función pública”.
Llegados a este punto hemos afirmado, y de nuestra doctrina se han hecho eco las partes, que “el régimen de acceso a la función pública establecido por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público (LEEP), además de tener carácter básico ex artículo 149.1.18 CE” (STC 111/2014, de 26 de junio, FJ 3), afirmación que resulta trasladable al régimen de acceso establecido en el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público, que establece una regulación idéntica a la que preveía la Ley 7/2007. Esta identidad determina, por las mismas razones indicadas en nuestra STC 111/2014, en relación entonces con la disposición transitoria segunda de la Ley del estatuto básico del empleado público, que debamos ahora afirmar que la regulación de la consolidación de empleo temporal que contiene la disposición transitoria cuarta y los apartados 1 y 3 del art. 61 TRLEEP a los que esta se remite, deban considerarse formal y materialmente básicos, extremo este con el que las partes también muestran su conformidad sin denunciar exceso alguno en lo que a lo básico se refiere.
La STC 238/2015, de 19 de noviembre, FJ 3, evidenció que la doctrina constitucional encuadra en las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos la regulación estatal que impone que la adquisición de la condición de funcionario público se verifique mediante convocatorias abiertas. Y recordó que también encajan en tales bases las excepciones que eventualmente se puedan prever a tal regla general “por implicar una modulación de dicha norma”. De este modo, “el legislador autonómico no actuará dentro de sus competencias si regula supuestos de acceso a la función pública en que la participación no sea libre más allá de aquellos que encuentren amparo en la normativa básica. Así lo ha declarado este tribunal a la vista tanto del régimen básico previsto en la Ley 30/1984 (por todas, SSTC 151/1992, de 19 de octubre, FJ 3, y 302/1993, de 21 de octubre, FJ 3) como del regulado en la LEEP (STC 111/2014, de 26 de junio, FJ 3), debiendo extender ahora esta declaración al previsto en el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público y actualmente vigente”.
4. Contraste entre la norma básica estatal y la norma autonómica impugnada. Una vez encuadrada la materia en las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos y afirmada la condición básica de la norma estatal (disposición transitoria cuarta de dicho texto refundido y los apartados 1 y 3 del art. 61 TRLEEP), procede, siguiendo el método de enjuiciamiento anunciado, comprobar si existe una verdadera y real contradicción entre la norma impugnada (apartado segundo de la disposición transitoria décima de la Ley de quinta modificación de la Ley de policía del País Vasco) y la norma estatal básica que no pueda ser salvada con una interpretación de la norma cuestionada conforme con la Constitución.
Como se ha expuesto en los antecedentes, el Gobierno de la Nación sostiene que dicha contradicción se evidencia porque la norma impugnada establece “un turno diferenciado de acceso para quienes acrediten un mínimo de ocho años de antigüedad en la administración convocante” en la categoría a la que pertenecen las plazas reservando para dicho turno diferenciado hasta el 60 por 100 de las plazas ofertadas. Dicha previsión normativa comporta para el abogado del Estado la regulación de un proceso restringido contrario al art. 149.1.18 CE en la medida que contraviene la legislación estatal, “sin que sea posible la interpretación conforme en modo alguno”.
Por su parte, el Gobierno y el Parlamento del País Vasco postulan en sus alegaciones que cada administración debe poder configurar su propia política de personal y justifican la norma impugnada por el contexto normativo y jurisprudencial europeo y porque la Comunidad Autónoma del País Vasco tiene la mayor tasa de temporalidad del Estado en su sector público, así como en la existencia de regulaciones similares estatales y autonómicas. En lo que a la contradicción entre la disposición impugnada y las bases estatales se refiere, el Gobierno del País Vasco expresa —sin negar que dicha contradicción pueda existir— que el apartado segundo de la disposición transitoria décima impugnada se justifica porque no tiene carácter general y por limitar el proceso selectivo a supuestos en los que en la categoría correspondiente del cuerpo de policía local exista un porcentaje de interinidad superior al 40 por 100. Por su parte el Parlamento del País Vasco, tras recordar la doctrina constitucional sobre la compatibilidad excepcional de los procesos selectivos restringidos con el art. 23 CE, precepto que no ha sido invocado por el Gobierno de la Nación y que es ajeno al objeto competencial del recurso de inconstitucionalidad interpuesto, afirma que no se plantea un concurso-oposición restringido, sino un turno específico en el seno de un concurso-oposición público.
Para el examen de la aducida contradicción material entre la disposición impugnada y los preceptos básicos indicados es conveniente recordar que ya la STC 174/1998, de 23 de julio, FJ 4, recogiendo la doctrina sentada en las SSTC 151/1992, de 19 de octubre, y 302/1993, de 21 de octubre, afirmó que el art. 19.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, derogado con el alcance y vigencia establecidos por la disposición final cuarta, apartado 2, por la disposición derogatoria única, apartado b) TRLEEP establecía con carácter básico el principio de que las convocatorias tienen que ser por regla general abiertas o libres. Dicha disposición ha pasado en términos similares al art. 61.1 TRLEEP que en relación con los procesos selectivos dispone que tendrán carácter abierto y garantizarán la libre concurrencia, sin perjuicio de lo establecido para la promoción interna y de las medidas de discriminación positiva previstas en el estatuto. Este precepto que es de aplicación por la remisión que al mismo realiza el apartado tercero de la disposición transitoria cuarta TRLEEP al regular las convocatorias de consolidación de empleo temporal, estatuye como excepciones, con carácter igualmente básico, lo que prevea el estatuto para la promoción interna y las medidas de discriminación positiva.
De lo anterior se sigue que debe indagarse si en el supuesto sometido a nuestra consideración estamos en presencia de unas pruebas de las llamadas restringidas contrarias al principio de libre concurrencia. Para abordar tal cuestión conviene recordar que el apartado segundo de la disposición transitoria décima de la Ley de quinta modificación de la Ley de policía del País Vasco impugnado, prevé un turno diferenciado de acceso en los procesos selectivos para la consolidación del empleo temporal en plazas de la policía local para quienes acrediten un mínimo de ocho años de antigüedad en la administración convocante en la categoría de la policía local a la que pertenecen las plazas convocadas. El diseño del sistema de acceso a la función pública que resulta de la disposición impugnada es evidentemente contrario al principio básico de libre concurrencia garantizado en los arts. 61.1 TRLEEP al que remite el apartado tercero de su disposición transitoria cuarta. En efecto la configuración de un proceso selectivo de acceso a la función pública reservado a quienes tengan una previa experiencia en puestos de policía local, ha de calificarse de restringido y cerrado, pues reserva las plazas convocadas a quienes acrediten un mínimo de antigüedad en la administración convocante, en la categoría de la policía local a la que pertenecen las plazas convocadas, y excluye de las pruebas selectivas a quienes no tengan dicha antigüedad o carezcan de vinculo temporal con la administración.
Dicha exclusión de las pruebas selectivas de quienes no estén previamente unidos a la administración por no haber prestado servicios para la misma, supone eliminar de la posibilidad de participar en el proceso selectivo a los “aspirantes libres”, que no han prestado servicios ni en la administración convocante ni en la categoría de la policía local a la que pertenece la plaza convocada. Dichas pruebas no pueden calificarse de libres o abiertas y por tanto son contrarias al precepto básico estatal contenido en el art. 61.1 TRLEEP, sin que el caso regulado por la disposición recurrida reúna las condiciones excepcionales que el propio precepto admite. Por dicha razón ha de concluirse que el apartado segundo de la disposición transitoria décima de la Ley de quinta modificación de la Ley de policía del País Vasco, al no haber respetado los límites que establece la legislación básica estatal, ha infringido el orden constitucional de competencias.
A la anterior conclusión no se le puede oponer que la finalidad de la norma sea solucionar, a la luz de las exigencias normativas y jurisprudenciales de la Unión Europea, el abuso en la contratación temporal sucesiva del personal público, agravado por ser la Comunidad Autónoma del País Vasco la que tiene —según sus propias alegaciones— la mayor tasa de temporalidad del Estado en su sector público, pues dicho propósito se debe lograr sin vulnerar la norma básica estatal que proscribe, salvo excepciones tasadas, las pruebas de acceso restringidas o específicas (STC 38/2004, de 11 de marzo, FJ 5).
5. Alcance de la declaración de inconstitucionalidad. Conforme a la doctrina, expuesta en el fundamento jurídico 2 a), la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del apartado segundo de la disposición transitoria décima de la Ley del Parlamento Vasco 7/2019, de 27 de junio, de quinta modificación de la Ley de policía del País Vasco debe extenderse al apartado segundo de la disposición transitoria novena del Decreto Legislativo del Parlamento Vasco 1/2020, de 22 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de policía del País Vasco que reproduce el precepto legal declarado inconstitucional.