I. Antecedentes
1. Mediante escrito presentado en el registro general de este tribunal el día 2 de octubre de 2020, la procuradora de los tribunales doña Virginia Aragón Segura, actuando en nombre y representación de cincuenta y tres senadores del Grupo Parlamentario Socialista, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el Decreto-ley de la Junta de Castilla y León que se cita en el encabezamiento.
Tras referirse a los presupuestos procesales, expone los siguientes motivos del recurso:
a) No hay una motivación explícita y razonada de la circunstancia fáctica que justifica el Decreto-ley, es decir, “la extraordinaria y urgente necesidad”. Por un lado, se invocan la situación creada por la pandemia de la Covid-19 y la necesidad de reactivar la economía local y, por otro, la Agenda 2030 y los diecisiete objetivos de desarrollo sostenible que la integran.
El recurso señala que, como resulta patente de la exposición de motivos y de las modificaciones legislativas introducidas por el Decreto-ley, los objetivos “urgentes” pretendidos, es decir, de desarrollo sostenible y erradicación de la pobreza incluidos en la Agenda 2030, no tienen relación directa con la pandemia; más bien, exigen afrontar cambios sociales y económicos importantes de manera sostenida en el tiempo, para su consecución a medio-largo plazo, de cara al año 2030. Se transcribe la intervención del secretario general de la Organización de Naciones Unidas tras la cumbre del G20 de 31 de marzo de 2020, que confirma que los retos urgentes debidos a la pandemia son diferentes de los que se afrontan con la Agenda 2030.
El Gobierno de Castilla y León ha utilizado con profusión su potestad legislativa de urgencia durante la pandemia, pero, en el caso concreto aquí impugnado, el punto de partida es la coyuntura económica existente a nivel global y no la sanitaria provocada por la Covid-19.
Tras exponer la doctrina constitucional sobre el requisito de la “extraordinaria y urgente necesidad”, los recurrentes sostienen que las razones expuestas por el Gobierno castellano-leonés y explicitadas en el Decreto-ley objeto de recurso podrían explicar la necesidad de modificar el marco de la participación de los entes locales en los ingresos autonómicos de cara a la consecución de los objetivos 2030, “pero no justifican la existencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad” (cita la STC 38/2016, de 3 de marzo, FJ 4). Por tanto, la justificación aportada, desde una perspectiva jurídico-constitucional, no permite conocer cuál es el motivo que justifica el uso del decreto-ley y no de la ley parlamentaria.
La palabra “urgencia” solo se cita una vez en la exposición de motivos y, además, se hace en referencia a la consecución de los objetivos de la Agenda 2030, sin que en ningún momento se mencione por qué la finalidad perseguida no puede alcanzarse mediante la tramitación de una ley del parlamento, aunque lo fuera mediante el procedimiento de lectura única. Aduce, en este sentido, que el mismo día en que se estaba convalidando el decreto-ley impugnado se aprobó por lectura única un proyecto de ley que modifica la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de hacienda y del sector público de la Comunidad de Castilla y León.
Añaden que la situación fáctica pretendidamente urgente carece de la más mínima nota de imprevisibilidad. Sin negar la existencia de la futura y presente crisis económica y social de la Covid-19 que es necesario afrontar, insisten en que el Decreto-ley 6/2020 “omite llevar una justificación explícita y razonada, en términos específicos, de cuál sea la efectiva circunstancia fáctica que determina la necesidad excepcional de que esta reforma tenga que llevarse a cabo mediante la figura del decreto-ley”.
La referencia al elemento temporal tiene mayor importancia en el caso del decreto-ley autonómico porque, como ha señalado la doctrina constitucional, el margen de actuación que se reconoce a esta figura es menor que el de su equivalente estatal, debido al menor tiempo que requiere tramitar un proyecto de ley en una cámara autonómica. No obstante —añade— el propio Tribunal Constitucional ha aclarado que el elemento temporal debe ponderarse caso por caso.
Además, el Decreto-ley impugnado modifica de modo sustancial el marco de las relaciones económicas entre la comunidad autónoma y los entes locales en relación con su financiación a cargo de los tributos autonómicos, pues, antes de la aprobación de la norma impugnada, los fondos no estaban condicionados y ahora pasan a estarlo. Esta es una decisión estructural. Y, tratándose de reformas estructurales, la doctrina constitucional solo ha admitido el uso del decreto-ley “en situaciones especialmente cualificadas por las notas de gravedad, imprevisibilidad o relevancia” (cita las SSTC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 10; 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4, y 27/2015, de 19 de febrero, FJ 6). Asimismo, recuerda que la naturaleza y alcance de las competencias autonómicas hacen, en principio, menos necesario el recurso a la aprobación de normas legales de urgencia (cita la STC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 5).
b) Tampoco se cumple la exigible “conexión de sentido” entre la situación definida y las medidas que se adoptan en el Decreto-ley 6/2020. Estas son de dos tipos: flexibilización para que los entes locales menores accedan antes a los fondos y mayor condicionalidad en su uso.
Pues bien, las medidas de flexibilidad que se introducen sí podrían ser razonables en cuanto al logro de los objetivos previstos. Aunque no se justifica la urgencia, es evidente que, cuanto antes se pueda disponer de los fondos por las entidades locales, antes se podrán invertir en lograr los fines pretendidos.
Lo que de ningún modo se justifica es la condicionalidad que se impone para financiar inversiones de la Agenda 2030. Este requisito no supera el juicio de razonabilidad o idoneidad porque no se garantiza que tales objetivos se consigan antes, ni cabe deducir que no pudieran lograrse sin la condicionalidad impuesta.
c) En tercer lugar, se incumplen los límites materiales al uso de los decretos-leyes. El art. 25.4 del Estatuto de Autonomía Castilla y León (EACL) prohíbe utilizar el decreto-ley en materias para las que se exija expresamente la aprobación de una ley de Cortes. El decreto-ley impugnado modifica la Ley 10/2014, de 22 de diciembre, de medidas tributarias y de financiación de las entidades locales, vinculada a los ingresos impositivos de la Comunidad de Castilla y León, que se aprobó para dar cumplimiento al art. 55.3 EACL, según el cual “[l]as entidades locales podrán participar en los ingresos de la comunidad, según lo dispuesto en el art. 142 de la Constitución, en los términos que establezca una ley de Cortes”. Por tanto, dado que afecta a la participación de las entidades locales en los ingresos de la comunidad autónoma, el Decreto-ley 6/2020 contraviene de manera directa lo establecido en los arts. 25.4 y 55.3 EACL, que constituye aquí el parámetro de constitucionalidad.
En apoyo de lo anterior se cita la STC 107/2015, de 28 de mayo, que anuló el Decreto-ley catalán 5/2012, de 18 de diciembre, de creación del impuesto sobre depósitos en entidades de crédito por tal razón, y ello aunque en el Estatuto de Autonomía de Cataluña no existe un precepto equivalente al art. 25.4 EACL, es decir, un límite expreso a que pueda utilizarse el decreto-ley en materias para las que el propio estatuto exija la aprobación de una ley de Cortes. Pese a ello, en dicha sentencia el Tribunal consideró que la reserva de ley del art. 203.5 del Estatuto de Autonomía de Cataluña era suficiente para impedir que dicha materia pueda ser regulada por decreto-ley, pues dicha reserva de ley del Parlamento es una garantía instrumental, entre otros principios constitucionales, del principio democrático (art. 1.1 CE).
En conclusión, la demanda interesa la declaración de inconstitucionalidad, además de por incumplimiento del presupuesto habilitante y de la exigible conexión de sentido, por vulneración de los arts. 25.4 y 55.3 EACL, en relación con art 1.1 CE, al regular por Decreto-ley la participación de las entidades locales en los ingresos de la comunidad autónoma, materia reservada a ley de Cortes.
Subsidiariamente, para el caso de que el Tribunal entendiera que no procede declarar la inconstitucionalidad de todo el Decreto-ley 6/2020, se interesa que se declare inconstitucional el apartado cinco de su artículo único, por el que se modifica la Ley 10/2014 para aumentar la condicionalidad del “Fondo de cooperación económica local general”.
2. Por providencia de 20 de octubre de 2020, el Pleno de este tribunal, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme al art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, al Gobierno, a través del ministro de Justicia, así como a las Cortes y a la Junta de Castilla y León, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular alegaciones. La providencia acordó, asimismo, publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” (lo que tuvo lugar en el “BOE” núm. 285, de 28 de octubre de 2020) y en el “Boletín Oficial de Castilla y León” (“BOCL” núm. 232, de 9 de noviembre de 2020).
3. La presidenta del Congreso de los Diputados, mediante escrito registrado el día 5 de noviembre de 2020, comunicó que la Mesa de la Cámara, en su reunión del mismo día, había acordado la personación en este procedimiento al tiempo que daba por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC. Por escrito registrado el día 10 de noviembre, la presidenta del Senado se expresó en iguales términos.
4. El día 13 de noviembre de 2020 tuvo entrada en el registro de este tribunal un escrito del abogado del Estado mediante el que comunica que no va a formular alegaciones en el presente procedimiento, personándose a los efectos de que en su día se le notifiquen las resoluciones que en él se dicten.
5. Por escrito registrado en fecha 23 de noviembre de 2020, el letrado de la Comunidad de Castilla y León se personó en el proceso, interesando la desestimación íntegra del recurso, con apoyo en los siguientes argumentos:
a) Respecto de la situación de “extraordinaria y urgente necesidad”, ya la exposición de motivos alude a la necesidad de “reactivar la recuperación del tejido económico local en toda Castilla y León” para lo que se modifica la Ley 10/2014 con el fin de que las entidades locales dediquen a medidas inversoras una parte de los fondos recibidos de la comunidad autónoma.
Asimismo, resalta que, según la exposición de motivos, la modificación “pretende dotar de mayor agilidad a la tramitación y percepción de los fondos de financiación local de forma que puedan acometer cuanto antes distintas actuaciones en beneficio de su comunidad vecinal”.
Los argumentos que justifican el Decreto-ley 6/2020 son la recuperación económica y social en cada ente local, ante la importante crisis ocasionada por la pandemia de la Covid-19. Y, a tal fin, se reconvierte una parte de las subvenciones recibidas de incondicionadas a condicionadas, para fomentar la inversión y la recuperación económica en lugar de a incrementar los gastos corrientes no productivos o a rebajar el endeudamiento local.
El debate de convalidación también aportó razones que avalan la “extraordinaria y urgente necesidad”. El consejero de presidencia de la Junta argumentó que el Fondo de cooperación económica local general nació para afrontar el reto demográfico y la sostenibilidad financiera. Y, si bien el primer objetivo sigue existiendo, la prioridad del mundo local ya no es la sostenibilidad financiera sino la recuperación económica y social de los efectos causados por la Covid-19. Asimismo, recordó que, a nivel estatal, desde la declaración del estado de alarma, se habían aprobado un total de veintiún reales decretos-leyes, tres de los cuales han supuesto limitaciones para las entidades locales y su financiación. En conexión con esto, el letrado autonómico recuerda que, según la doctrina constitucional, el decreto-ley es apto para atender las “coyunturas económicas problemáticas”, a menudo relacionadas con la situación de las finanzas públicas.
Por último, en la memoria del decreto-ley impugnado se aducía que con él se adapta la normativa modificada, a fin de “reaccionar de forma rápida y adoptar medidas urgentes y contundentes con el objetivo de amortiguar el impacto de esta crisis sin precedentes”.
En suma, de la exposición de motivos, del debate de convalidación y de la memoria se deduce que la “extraordinaria y urgente necesidad”, apreciada por la Junta para aprobar el Decreto-ley 6/2020, fue la crisis económica que la pandemia y el estado de alarma han causado en todos los sectores. Y recuerda que, en cumplimiento de la doctrina constitucional, no se ha recurrido a fórmulas rituales o genéricas y que el juicio político de oportunidad corresponde al gobierno, en este caso autonómico, que aprueba la medida de urgencia.
Abundando en lo anterior, cita precedentes del uso del decreto ley en otras crisis económicas. En concreto, el Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se crea un Fondo estatal de inversión local; el Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a entidades locales con problemas financieros; y, específicamente para hacer frente a la Covid-19, el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica.
Deteniéndose en el último real decreto-ley citado, destaca que, gracias al mismo, las entidades locales podrán destinar en 2020, hasta un 7 por 100 del superávit correspondiente a 2019 para financiar gastos de inversión en vehículos eléctricos “limpios”. Alega que este es uno de los numerosos reales decretos leyes aprobados por el Gobierno de la Nación desde el inicio de la pandemia, de la misma forma que otros gobiernos autonómicos también han acudido con profusión a dicho instrumento (más de veinticinco decretos-leyes andaluces, diez valencianos o treinta catalanes, indica).
Acerca de si es una medida estructural y no coyuntural, insiste en que la adopción de medidas económicas mediante un decreto-ley ha sido avalada por el Tribunal Constitucional y que la situación a la que hace frente el Decreto-ley 6/2020 es la misma que la que motiva el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social de la Covid-19, cuyo preámbulo transcribe parcialmente: “en el actual escenario de contención y prevención de la Covid-19 es urgente y necesario atajar la pandemia y evitar su propagación para proteger la salud pública, a la vez que se adoptan medidas de contenido económico para afrontar sus consecuencias”. Lo que puede servir de justificación a nivel estatal para acudir a la legislación de urgencia con el apoyo del mismo grupo parlamentario que impugna el Decreto-ley 6/2020, y no se ha discutido constitucionalmente, puede servir, evidentemente y con la misma intensidad, a los gobiernos autonómicos.
Añade que el decreto-ley impugnado pretende que sus previsiones se apliquen en este año 2020 para que sus efectos se pongan de manifiesto cuanto antes, lo que no hubiera sido posible con la tramitación ordinaria de un proyecto de ley que, por las limitaciones derivadas de la pandemia para el trabajo administrativo y parlamentario, se hubiera aprobado a finales del año 2021, con lo que las inversiones locales no se habrían ejecutado, como pronto, hasta finales del año 2022.
b) Por lo que se refiere a la “conexión de sentido” de la norma impugnada con la situación de extraordinaria y urgente necesidad, el letrado de la Junta pone de manifiesto que los propios recurrentes la dan por cumplida respecto de lo que denominan “medidas de flexibilidad” (nuevos plazos de pago de los fondos).
En cuanto a las “medidas de condicionalidad”, único aspecto realmente controvertido, la conexión de sentido se cumple, tanto por su contenido como por su estructura, ya que se trata de abrir la vía a inversiones productivas para salir de la crisis de la Covid-19, en línea con las decisiones del Gobierno de España y la Unión Europea. Y se hace a través de una norma que innova de modo inmediato la situación jurídica existente, modificando de forma instantánea el régimen anterior.
c) Para abordar la tacha de vulneración de los límites materiales del decreto-ley, el escrito de alegaciones comienza exponiendo los principales rasgos del régimen de financiación local en Castilla y León. La Constitución y el texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales permiten diferenciar dos categorías distintas de ingresos: la participación en tributos del Estado y de las comunidades autónomas y las subvenciones. La STC 331/1993, de 12 de noviembre, distingue con claridad ambas fuentes.
En el caso de Castilla y León, existe, por un lado, un mecanismo de cooperación local de carácter puramente subvencional, con la dotación presupuestaria fijada anualmente en la ley de presupuestos generales de la comunidad autónoma. A él se refiere la disposición adicional cuarta de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de subvenciones de Castilla y León, conforme a la cual la cooperación económica local general se llevará a cabo mediante trasferencias corrientes o de capital en el estado de gastos del presupuesto autonómico.
Por otro lado y, de forma diferenciada, la Ley 10/2014 introdujo por primera vez una participación real de las entidades locales castellano-leonesas en los tributos propios autonómicos. La cual trae causa del art. 55.3 del Estatuto reformado en 2007 y de la Ley 7/2013, de 27 de septiembre, de ordenación, servicios y gobierno del territorio de Castilla y León, cuya disposición final novena encomendaba a la Junta elaborar un proyecto de ley que materializara la participación local en los ingresos propios de la comunidad autónoma. A tal efecto, el capítulo II del título II de la Ley 10/2014 crea el Fondo de participación en los impuestos propios de la comunidad.
Así pues, la Ley 10/2014 organiza la financiación local a cargo de la comunidad autónoma mediante dos fondos totalmente distintos: i) un fondo de participación en impuestos propios; ii) un fondo de cooperación económica local general, que no es de participación en impuestos, y que solo está vinculado a los ingresos derivados de los impuestos cedidos por el Estado a la comunidad autónoma en el sentido remoto de que se financia, entre otros, con los recursos que la comunidad autónoma obtiene gracias a ellos. Pero ni la dotación inicial ni la evolución de este fondo de cooperación se vinculan en modo alguno a la recaudación de los tributos cedidos, sino que se dota anualmente en una cantidad global. El fundamento último de este fondo no es el art. 142 CE sino los arts. 43 y 55.1 del Estatuto y la disposición adicional cuarta de la Ley de subvenciones castellano-leonesa.
Para el letrado autonómico, el art. 55.3 EACL no se refiere a una participación general en los ingresos autonómicos sino, en coherencia con el tenor del art. 142 CE, a una participación en los tributos propios de la comunidad autónoma. Por tanto, la exigencia de una ley de Cortes para establecer los términos de la participación solo puede predicarse de la participación en los impuestos propios.
d) Retomando las impugnaciones del recurso, el letrado autonómico enfatiza que, respecto del Fondo de participación en impuestos propios, el decreto-ley solo ha adelantado el momento de percepción de los fondos y que, sobre esta medida, los recurrentes no plantean ningún reproche constitucional. La argumentación del recurso sobre la vulneración estatutaria se circunscribe, a su entender, a la nueva regla de condicionalidad para el Fondo de cooperación económica local general (nueva redacción del art. 10 de la Ley 10/2014), que, hasta ahora, solo alcanzaba a un 50 por 100 de su importe y el decreto-ley extiende al 50 por 100 restante, salvo para municipios de menos de 1000 habitantes. Esto debe llevar a desestimar, de entrada, la pretensión de inconstitucionalidad global. Y respecto de la petición subsidiaria, dirigida a que se declare inconstitucional la citada regla de condicionalidad, también debe desestimarse, toda vez que no le afecta el límite material del art. 55.3 EACL, referido a la participación en ingresos tributarios propios de la comunidad autónoma y no al Fondo de cooperación.
6. Por providencia de 16 de febrero de 2021, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 18 del mismo mes y año.