II. Fundamentos jurídicos
1. Objeto del proceso y cuestiones previas al examen de las quejas.
En los términos que se han descrito en los antecedentes, la demanda de amparo alega que la resolución administrativa impugnada vulnera el derecho a la igualdad ante la ley (art. 14 CE) de la universidad recurrente, con proyección también en su derecho a la creación de centros universitarios (art. 27.6 CE) y a la libertad ideológica y religiosa (art. 16 CE), porque la convocatoria de becas que aprueba dicha resolución discrimina a las universidades privadas de la Comunidad Valenciana, entre ellas y en lo que aquí importa a la recurrente, al excluir de la relación de beneficiarios a las personas interesadas en realizar estudios impartidos en universidades privadas, quedando así reservadas tales becas a los alumnos de las universidades públicas del sistema universitario valenciano, con la única excepción del grado o licenciatura en veterinaria, donde sí se ofrece a todos. Asimismo, la demanda de amparo denuncia la vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) contra la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, por haber desestimado por falta de legitimación activa el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra aquella resolución, dejando así de resolver el fondo controvertido (lesión del derecho de acceso a la jurisdicción); y contra las providencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que inadmitieron el recurso de casación promovido por dicha parte contra la sentencia citada (lesión del derecho de acceso al recurso).
La pretensión estimatoria de la demanda de amparo ha sido respaldada en su escrito de alegaciones por el fiscal ante este tribunal, en concreto respecto de la lesión a no sufrir discriminación del art. 14 CE, mientras que la letrada de la Generalitat Valenciana, en la representación que legalmente ostenta, ha interesado la desestimación del recurso por considerar conformes a Derecho las resoluciones impugnadas. No se han opuesto óbices a la admisibilidad del recurso.
Trabado así el debate constitucional, antes de analizar las quejas de fondo de la demanda procede hacer algunas consideraciones previas:
(i) Aunque el escrito de demanda se refiere en su totalidad a la resolución de 26 de junio de 2016 de la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deporte, de la Generalitat Valenciana, “por la que se convocan becas para la realización de estudios universitarios durante el curso académico 2015-2016 en las universidades de la Comunitat Valenciana”, sin embargo del contenido de las quejas que formula la recurrente se deduce que únicamente cuestiona de dicha resolución, las siguientes menciones cuyo texto se ha transcrito en el antecedente 2 a) de esta sentencia: a) de un lado, los términos “públicas” y “centros públicos adscritos” que trae el apartado segundo, 1, para definir respectivamente a las universidades y a los centros adscritos a estas que imparten los estudios que pueden sufragarse a través de dichas becas, siendo su alumnado los únicos beneficiarios; y b) de otro lado, el apartado segundo 3, que limita la obtención de becas a los alumnos matriculados de “universidades privadas y centros privados”, a la realización de estudios de grado o licenciatura en veterinaria. Estas reglas se incluyen a su vez y respectivamente, en los apartados primero 1 y 2, del extracto de la resolución citada.
En consecuencia, nuestro examen de fondo se contraerá a lo dispuesto en el inciso y apartados que se acaban de identificar.
(ii) Tanto la resolución de la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deporte de 26 de junio de 2016, que es un acto administrativo general que se limita a aplicar las previsiones contenidas en una orden autonómica previa; como las resoluciones judiciales igualmente impugnadas por la demanda, son actos jurídicos de los poderes públicos susceptibles de control en el presente proceso de amparo, conforme a lo dispuesto en los arts. 41.2, 43.1 y 44.1 de nuestra Ley Orgánica reguladora.
(iii) Del mismo modo como hemos declarado en la STC 191/2020, de 17 de diciembre, en un asunto que guarda directa conexión con el presente recurso de amparo —tal y como se explicará en el siguiente fundamento jurídico—, la entidad aquí recurrente ostenta interés legítimo [art. 162.1 b) CE] para su interposición porque “la exclusión de los estudiantes de las universidades privadas del régimen de becas […] concierne, tanto al derecho del titular de la universidad a crear instituciones educativas (artículo 27.6 CE), como al de los estudiantes matriculados en dicha universidad (artículo 27.5 CE)” [STC 191/2020, FJ 2 a)].
(iv) Finalmente, en cuanto al orden de enjuiciamiento de las quejas planteadas, siguiendo también a la STC 191/2020, que cita doctrina constitucional previa: “El recurso de amparo se interpone de acuerdo con los artículos 43 y 44 LOTC, por lo que, tal y como también señala el Ministerio Fiscal, se trata de un recurso de amparo ‘mixto’, que imputa a la administración vulneraciones de derechos fundamentales de carácter sustantivo y atribuye al mismo tiempo lesiones procesales a los tribunales que intervinieron después. Por lo tanto, de conformidad con nuestra doctrina y, entre otras, con la STC 56/2019, de 6 de mayo, FJ 2, a cuyo razonamiento nos remitimos, abordaremos, en primer término, las quejas relativas a los artículos 14, 16 y 27 CE y, solo después, si fueran desestimadas, nos ocuparíamos de la denunciada vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva. A ello ha de añadirse, atendiendo a la doctrina de este tribunal construida en torno a procedimientos de tutela de derechos fundamentales como el instado por la parte recurrente en la vía judicial, que ‘cuando junto a la pretensión relativa al derecho fundamental sustantivo se invoca el artículo 24 CE y se solicita la nulidad de la resolución judicial de inadmisión del recurso interpuesto, pierde sentido la invocación del artículo 24.1 CE y se abre el camino para considerar la pretensión de fondo, más si, como será el caso esta vez, cuenta el tribunal con todos los datos necesarios para resolver materialmente la cuestión sustantiva. En consecuencia, planteada la cuestión principal, puede y debe resolverse sin más dilación’ (SSTC 143/2003, de 14 de julio, FJ 2, y 118/2012, de 4 de junio, FJ 3)” (STC 191/2020, FJ 3).
2. Examen de fondo. Aplicación de la doctrina sentada por la STC 191/2020, de 17 de diciembre.
a) Damos así comienzo al examen de las quejas de fondo de la demanda, con la deducida por vulneración de los arts. 14 (igualdad ante la ley) y 27.6 (libertad de creación —y funcionamiento— de centros docentes) CE, al quedar excluidos los alumnos de las universidades privadas valencianas de los beneficiarios de becas para la realización de estudios universitarios excepto en veterinaria, en los términos contenidos en la convocatoria de 2016 aprobada en la resolución administrativa que se impugna. Para dar respuesta al motivo planteado hemos de atender a los pronunciamientos efectuados por este tribunal en la ya citada STC 191/2020, de 17 de diciembre, en la que se resolvió idéntica cuestión, en concreto a propósito del término “públicas” del art. 2, apartado 1, y de todo el enunciado del apartado 3 del mismo artículo, de la Orden 21/2016, de 10 de junio, de la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana, “por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de las becas para la realización de estudios universitarios en las universidades de la Comunitat Valenciana”, cuyo texto se reprodujo en el antecedente 2 a) de esta sentencia. Ya hemos dicho que la resolución impugnada en el presente amparo fue dictada en aplicación precisamente de las bases previstas en la Orden 21/2016, y la exclusión de los beneficiarios al goce de estas becas se formula en los mismos términos.
Procede por tanto traer a colación los pasajes más destacados del FJ 5 de dicha STC 191/2020 —sin perjuicio de remitir a su total lectura—, donde se ofrecen las razones por las que cabe entender cometida la vulneración alegada:
«Afirmada la diferencia de trato entre las universidades públicas y privadas, por la exclusión de las becas reguladas en la orden de los alumnos y de las enseñanzas de las universidades privadas, en este caso concreto, hay un término de comparación válido, tal y como aduce el Ministerio Fiscal.
En primer lugar porque el legislador orgánico al establecer el régimen jurídico de las universidades no distingue entre universidades públicas y privadas cuando dispone que la universidad realiza el servicio público de la educación superior mediante la investigación, la docencia y el estudio y determina las funciones de la universidad al servicio de la sociedad [artículo 1.1 Ley Orgánica de universidades (LOU)]. Por su parte, el artículo 2 de la Ley 4/2007, de 9 de febrero, de coordinación del sistema universitario valenciano, determina que este está formado por las universidades de titularidad pública y las de titularidad privada, entre las que se encuentra la Universidad Católica de Valencia San Vicente Mártir (artículo 2.1 b) de la Ley), ahora recurrente en amparo.
Al respecto, este tribunal ha afirmado que “todas las universidades sin distinción, también por tanto las de titularidad privada (artículo 3.2 LOU), realizan un ‘servicio público de educación superior’ a través de las funciones que les asigna la Ley Orgánica de universidades en su artículo 1.2: la ‘creación, desarrollo, transmisión y crítica’ de la ciencia, la técnica y la cultura, así como la preparación para el ejercicio de actividades profesionales; funciones todas que han de prestar siempre ‘al servicio de la sociedad’. Ello explica también que la ley de reconocimiento de las universidades privadas, exigida por el artículo 4.1 LOU, venga precedida por la fijación por el Gobierno estatal de ‘los requisitos básicos necesarios para la creación y reconocimiento de las universidades públicas y privadas […] siendo, en todo caso, necesaria para universidades públicas y privadas la preceptiva autorización que, para el comienzo de sus actividades, otorgan las comunidades autónomas una vez comprobado el cumplimiento de los requisitos normativamente establecidos (artículo 4.4 LOU)’ (entre otras, SSTC 176/2015, de 22 de julio, FJ 2, y 74/2019, de 22 de mayo, FJ 4)”» [FJ 5 b)].
“Además, la legislación orgánica, a la hora de configurar las becas y ayudas al estudio (artículo 45 LOU) no ha establecido distinción entre los alumnos matriculados en las universidades públicas y privadas ni en relación con las enseñanzas que imparten las mismas” [FJ 5 b)].
“Tampoco en la regulación del sistema de becas en la Comunitat valenciana se establece esta distinción entre universidades públicas y privadas, que solo se evidencia en el artículo 2 de la orden que ha dado lugar al presente recurso de amparo” [FJ 5 b)].
“En cuanto a la justificación del trato dispar [del tenor de los apartados concernidos no] es posible encontrar una finalidad que justifique el establecimiento del tratamiento diferenciado al que se ha hecho referencia entre las universidades públicas y las universidades privadas. Tampoco las alegaciones de la comunidad autónoma permiten justificar desde la perspectiva del artículo 14 CE, la diferencia de trato denunciada. […] Pues bien, aunque se pudiera considerar, tal y como alega el representante de la Generalitat, que las comunidades autónomas puedan establecer otras modalidades de ayudas con cargo a su presupuesto, no pueden hacerlo distinguiendo sin justificación y al margen de la legislación vigente, que no diferencia entre universidades públicas y privadas. El tribunal ha entendido que el poder de gastar no es un título atributivo de competencias (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 5) sino que el poder de gastar y subvencionar va unido a la competencia de la materia sobre la que se incide, esto es, que la subvención no es concepto que delimite competencias, atrayendo toda regulación que, desde uno u otro aspecto, tenga conexión con aquella (STC 38/1992, de 30 de junio, FJ 5). De esta manera, y conforme al régimen de distribución de competencias en materia de educación (entre otras STC 188/2001, 20 de septiembre), el sistema de ayudas que establezca la comunidad autónoma no puede desconocer lo dispuesto por el legislador estatal, y en concreto el mandato de igualdad en las ayudas. Al respecto, afirmó este tribunal que ‘tanto la legislación orgánica como la normativa reglamentaria configuran las becas como un elemento nuclear del sistema educativo dirigido a hacer efectivo el derecho a la educación, permitiendo el acceso de todos los ciudadanos a la enseñanza en condiciones de igualdad a través de la compensación de las condiciones socioeconómicas desfavorables que pudieran existir entre ellos, lo que determina que los poderes públicos estén obligados a garantizar su existencia y real aplicación’ (STC 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 4)”. [FJ 5 c)]
“El resto de las razones aducidas tampoco pueden sustentar la diferencia de trato. Los requisitos económicos así como los requisitos de mérito y capacidad ya están previstos en los artículos 5 y siguientes de la orden, así como en las normas que desarrollan el artículo 27.5 CE sin que por lo tanto pueda justificar una diferencia de trato entre las universidades públicas y privadas. Tampoco el hecho de que el alumno haya optado por la universidad privada por razón de su ideario puede justificar la diferencia de trato establecida pues no puede aducir desigualdad una causa de discriminación vedada por la Constitución”. [FJ 5 c)]
b) La aplicación de la doctrina de referencia conduce a la estimación de esta primera queja de la demanda de amparo. En estricta correlación con los preceptos de la Orden 21/2016, de 10 de junio, cuestionados por la universidad aquí recurrente en el recurso de amparo núm. 5099-2018, el apartado segundo, punto1, de la resolución de 26 de junio de 2016 de la misma Consellería de la Generalitat Valenciana (apartado primero, punto 1, del extracto de la resolución publicado en el “DOCV” núm. 7817) dispuso que las becas convocadas lo eran exclusivamente para la realización de estudios universitarios durante el curso académico 2015-2016, “en las universidades públicas” que integran el sistema universitario valenciano, “así como sus centros adscritos”, de modo que solamente su alumnado podían solicitarlas. Como única excepción que confirmaba esa exclusión general, el apartado segundo, 3, de la misma resolución impugnada (apartado primero, 2, del extracto publicado), a su vez, previó que el alumnado matriculado en las universidades privadas, como es el caso de la demandante de amparo, o en los centros privados adscritos a universidades públicas, únicamente podrían solicitar las becas para realizar estudios de grado o licenciatura en veterinaria.
En esta perspectiva y en línea con lo dicho en el fundamento jurídico 6 de la STC 191/2020, ha de concluirse así que “la universidad recurrente sufre las consecuencias de un trato desigual […] por estar sus alumnos y sus enseñanzas excluidos” de la convocatoria de becas para la realización de estudios universitarios en el curso 2015-2016, lo que trae consigo la estimación del presente recurso de amparo, con la consiguiente declaración de nulidad de los incisos “públicas” y “sus centros públicos adscritos” del apartado segundo, 1, de la resolución de 26 de junio de 2016 (apartado primero, 1, de su extracto), así como de todo el apartado segundo, 3 de la misma resolución impugnada (apartado primero, 2, de su extracto). Vulneración por tanto “del derecho de la universidad solicitante de amparo recogido en el artículo 14 CE en relación con el artículo 27 CE, al establecer una diferencia de trato entre las universidades públicas y privadas en relación con la posibilidad de solicitar las becas reguladas en la misma para cursar estudios universitarios”.
c) Finalmente, y también con aplicación de lo resuelto en la STC 191/2020, FJ 6, “al apreciarse la vulneración de derechos fundamentales reconocidos en el artículo 14 en relación con el artículo 27 CE, no procede examinar la lesión denunciada del derecho a la libertad ideológica (artículo 16 CE) ni la referida al derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 CE)”. Ha de acordarse en todo caso la nulidad también de las resoluciones judiciales impugnadas, en cuanto no repararon los derechos sustantivos conculcados y confirmaron en su totalidad la validez de la resolución administrativa recurrida.