I. Antecedentes
1. Mediante escrito registrado en este tribunal el 4 de febrero de 2020, doña Beatriz María Díaz Rodríguez, procuradora de los tribunales y de don Carlos José Mir Canales interpuso recurso de amparo contra la resolución administrativa de la dirección provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) de Huesca, así como contra la sentencia y auto dictados por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, a los que se hace referencia en el encabezamiento, alegando la vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción, y del derecho a una resolución motivada y fundada en derecho, en lo que se refiere, exclusivamente, a las resoluciones judiciales.
2. Los hechos de los que trae causa la demanda de amparo, relevantes para la resolución del caso son, en síntesis, los siguientes:
a) Con fecha 3 de noviembre de 2017, por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Huesca se emitió acta número I222017000034759, en la que se imputa al ahora recurrente la comisión de una infracción en el orden social en materia de seguridad social, proponiendo la imposición de una sanción de 32 823 €.
El acta de infracción fue notificada personalmente al recurrente en su domicilio de la calle Edificio del Pilar, núm. 2, piso 5 B, de Fraga (Huesca).
b) El recurrente presentó escrito de alegaciones, facilitando la dirección del despacho profesional, así como de correo electrónico del letrado que actúa en su nombre y representación. La fase de instrucción del expediente concluyó con una propuesta de resolución del jefe de la unidad especializada de Seguridad Social de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Huesca, fechada el día 15 de diciembre de 2017, en el sentido de confirmar la propuesta formulada en el acta precedente.
c) Con fecha de 5 de febrero de 2018, la Unidad de Impugnaciones de la dirección provincial de la TGSS dictó resolución de Huesca, imponiendo al recurrente la sanción propuesta de 32 823 €.
Dicha resolución fue notificada al interesado a través de la sede electrónica de la Seguridad Social, poniéndola a disposición del interesado el 9 de febrero de 2018, con lo que, de conformidad con el art. 43.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (en adelante, LPACAP), la administración tuvo por efectuada la notificación con efectos desde el 21 de febrero de 2018, al haber transcurrido diez días naturales sin que el interesado hubiera accedido al contenido de la notificación.
d) El día 16 de abril de 2018, el recurrente interpuso recurso de alzada, que fue inadmitido por extemporáneo mediante resolución de 4 de junio de 2018 de la dirección provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social de Huesca. En esta resolución se razonaba:
(i) La notificación de la resolución impugnada estuvo convenientemente practicada, habiéndose realizado el 21 de febrero de 2018, al haber transcurrido el plazo de diez días naturales desde su puesta a disposición del interesado en la sede electrónica de la Seguridad Social, con arreglo a la normativa aplicable (arts. 14.1, 41.1 y 43 LPACAP, el art. 2.2 de la orden ES/484/2013, de 26 de marzo, por la que se regula el sistema de remisión electrónica de datos en el ámbito de la Seguridad Social; los arts. 3, 4 y 9 de la orden ESS/485/2013, de 26 de marzo, por la que se regulan las notificaciones y comunicaciones por medios electrónicos en el ámbito de la Seguridad Social; y la resolución de 3 de enero de 2018 de la secretaría de Estado de la Seguridad Social, por la que se fija la fecha a partir de la cual se notificarán electrónicamente las resoluciones sobre la elevación a definitivas de las actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social, así como de las actas de liquidación conjuntas con las actas de infracción levantadas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social; las resoluciones sobre imposición de sanciones por infracciones en materia de Seguridad Social competencia de la Tesorería General de la Seguridad Social; y las resoluciones de las impugnaciones administrativas formuladas frente a los actos dictados por la TGSS en las materias de su competencia, salvo en materia de recursos humanos).
(ii) El plazo para resolver los expedientes sancionadores por infracción del orden social es de seis meses, de conformidad con el apartado 3 del art. 20 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social; y no de diez días, como sugería el recurrente en atención al apartado primero de ese mismo precepto.
(iii) En la fecha en que se interpuso el recurso de alzada, el 16 de abril de 2018, ya había expirado el plazo de un mes, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, que, a efectos de la formulación de recurso, se prevé en el art. 23 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo.
e) Con fecha de 6 de septiembre de 2018, don Carlos José Mir Canales presentó demanda de impugnación de actos administrativos en materia laboral y de seguridad social contra la resolución precedente, que dio lugar a los autos núm. 563/2018 del Juzgado de lo Social de Huesca.
El juzgado dictó la sentencia núm. 209/2019, de 24 de junio de 2019, estimando la demanda y dejando sin efecto la resolución impugnada, en lo que se refiere a la declaración de extemporaneidad. El órgano jurisdiccional fundamenta su decisión en el argumento según el cual, habiéndose iniciado el procedimiento administrativo sancionador con arreglo a una determinada normativa, el administrado, “por una cuestión de seguridad jurídica”, debe confiar en que el procedimiento, en cuanto a su tramitación, continuará de acuerdo con esa normativa.
En la sentencia se presta atención a los siguientes aspectos: en primer lugar, a que el procedimiento ya había comenzado cuando entró en vigor la obligación de utilizar la sede electrónica para las notificaciones, el día 18 de enero de 2018, según se dispuso por resolución de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social de 3 de enero de 2018, que desarrolló la previsión contenida en la orden ESS/485/2013, de 26 de marzo; en segundo, que esa circunstancia debería haber determinado la aplicación del derecho transitorio, y que, ante la ausencia de normativa específica, debía haberse acudido a la regulación general contenida en la disposición transitoria tercera LPACAP; en tercero, que en este caso, la primera notificación fue personal, efectuándose con arreglo a la normativa anterior, y que en el escrito de alegaciones del demandante, se fijó como domicilio de notificaciones el de su letrado y su correo electrónico; en cuarto, que el que entonces estuviera dado de alta en la sede electrónica de la Seguridad Social no es lo relevante, dado que hasta la fecha indicada no resultaba obligatoria la notificación por este medio; y, por último, que tampoco se envió aviso por la administración demandada a la dirección electrónica facilitada por el interesado, como previene el art. 41.6 LPACAP, cuando constaba el correo electrónico del letrado actuante, con lo que, sin perjuicio de la validez de la notificación, de haberse llevado a cabo, habría salvado la irregularidad que ha existido en la notificación realizada por sede electrónica.
En definitiva, se concluye que “el demandante no fue correctamente notificado, debiendo entenderse que los plazos no deben comenzar a contar sino desde el momento en que el interesado manifiesta conocer la resolución, aunque sea de forma accidental, esto es, según la demanda, el 2 de abril de 2018, cuestión que no ha sido objeto de controversia”.
f) Interpuesto recurso de suplicación por la dirección provincial de la TGSS, se tramitó ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Aragón con el núm. 516-2019, dictándose el 6 de noviembre de 2019, la sentencia ahora impugnada, que estima el recurso, revoca la sentencia recurrida y desestima la demanda, por entender que la resolución administrativa de fecha 4 de junio de 2018, que consideró extemporáneo el recurso de alzada, era ajustada a derecho.
Para alcanzar este fallo, el órgano judicial razona, en primer lugar, que la resolución de 3 de enero de 2018, es un acto administrativo de carácter general, pero no una norma jurídica en sentido propio, con lo que no exige normas de derecho transitorio, limitándose a fijar la fecha en que las notificaciones de los actos administrativos de los expedientes de Seguridad Social a que se dirige, se harán por el “sistema RED” (en la sede electrónica) a los sujetos o empresas incluidos o autorizados en ese sistema; en segundo lugar, que la administración actuó conforme a derecho, notificando la actuación o acuerdo adoptado en la forma que resultaba obligatoria en esa fecha al sujeto o destinatario electrónico, que estaba autorizado en el “sistema RED” para representar al empresario en cuestión; y, por último, que habiéndose practicado la notificación debidamente, no puede considerarse vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva, pues el hecho de no haber conocido a tiempo la citación remitida a la sede electrónica el 9 de febrero de 2018, que se da por notificada el 21 de febrero siguiente, se produce por negligencia del demandante.
g) Promovido por el recurrente incidente excepcional de nulidad de actuaciones, alegando la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE), fue desestimado por auto de 30 de diciembre de 2019, por considerar, en síntesis, que las cuestiones planteadas se habían resuelto en la sentencia, no siendo el incidente el cauce apropiado para reiterar argumentos y mostrar las discrepancias con los razonamientos del tribunal. Añade que el recurrente meramente pretende establecer unilateralmente una nueva y distinta valoración de la realizada por la Sala, “lo que no tiene encaje en el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que nuestra Constitución en su art. 24.1 proclama y garantiza”.
3. El demandante de amparo atribuye a la resolución de la dirección provincial de la TGSS de 4 de junio de 2018, por la que se inadmite el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 5 de febrero de 2018, en la que se impone al recurrente una sanción por la comisión de una infracción en materia de seguridad social, por razón de su extemporaneidad, la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso a la jurisdicción. Entiende que de este modo se ha visto privado de la posibilidad de someter a la consideración de un órgano jurisdiccional sus derechos e intereses legítimos y el control de legalidad de la actuación administrativa que le pudiera afectar.
Esta infracción se proyecta también sobre la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 6 de noviembre de 2019, y sobre el auto del mismo tribunal, de 30 de diciembre de 2019, “al no subsanar la violación de ese derecho que se consuma en la precitada resolución administrativa”.
El recurrente hace hincapié en varias circunstancias para concluir que “ninguna interpretación de las normas procesales favorable al principio pro actione se efectúa ni por la administración ni por el órgano judicial”, entre otras razones, por las siguientes: en primer lugar, porque no se da respuesta a la objeción relativa a haberse omitido una resolución de inclusión obligatoria en el sistema de notificación electrónica, como exige la orden ESS/485/2013, de 26 de marzo; en segundo, por cuanto tampoco se valoró su alegación relativa a que la notificación no se puso a disposición del recurrente, en su condición de “obligado”, como exigiría el art. 4.1 de la orden citada; en tercero, porque “resulta lógico y razonable” que el recurrente “confiara legítimamente en que las notificaciones en el procedimiento sancionador se efectuarían de la misma forma y por el mismo sistema que se venían produciendo”, con lo que no existió la negligencia que se apreció en la sentencia impugnada; en cuarto y quinto lugar, por cuanto la administración omitió el aviso previsto en el art. 41.6 LPACAP; y porque la resolución sancionadora se dictó fuera del plazo establecido reglamentariamente, según se dispone en el art. 20.1 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, lo que resultó determinante para que fuera aplicable al procedimiento la resolución de 3 de enero de 2018; actuaciones irregulares de la administración que perjudican, no a la administración incumplidora, sino al administrado.
Asimismo, estas últimas resoluciones habrían vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente (art. 24.1 CE), en cuanto al derecho a obtener resoluciones motivadas y fundadas en derecho, porque “incurren en su motivación en falta de razonabilidad, en una aplicación arbitraria de las normas y en errores patentes a la hora de abordar los hechos litigiosos”, como la confusión entre el sistema RED con lo que es la notificación por comparecencia electrónica en la sede electrónica de la Seguridad Social, amén de cuestiones ya abordadas en el anterior punto.
4. La Sección Tercera de la Sala Segunda de este tribunal acordó, mediante providencia de 17 de septiembre de 2020, la admisión a trámite de la demanda de amparo, apreciando que concurre en la misma una especial trascendencia constitucional [art. 50.1 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (en adelante LOTC)], toda vez que el recurso plantea un problema o afecta a una faceta de derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este tribunal [STC 155/2009, FJ 2 a)]. En cumplimiento de lo preceptuado por el art. 51 LOTC, se dirigió atenta comunicación al Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sala de lo Social, así como al Juzgado de lo Social de Huesca, a fin de que remitieran las certificaciones o copias adveradas de las actuaciones correspondientes al recurso de suplicación núm. 516-2019 y al procedimiento núm. 563-2018, respectivamente; debiendo previamente emplazarse a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, con excepción de la parte demandante, al objeto de que comparecieran, si así lo deseaban, en el presente recurso de amparo.
5. Con fecha de 29 de octubre de 2020 se personó en las actuaciones el letrado de la administración de la Seguridad Social en nombre y representación de la Tesorería General de la Seguridad Social.
6. Por diligencia de ordenación, de 27 de noviembre de 2020, se tuvo por personado al letrado de la administración de la seguridad social, y se acordó dar vista de todas las actuaciones a las partes personadas y al Ministerio Fiscal para que pudieran presentar las alegaciones que estimaran pertinentes, conforme determina el art. 52.1 LOTC.
7. El recurrente presentó escrito fechado el 13 de enero de 2021 en que se ratificó íntegramente en el contenido del escrito de interposición del recurso.
8. El fiscal formuló alegaciones por escrito de 21 de enero de 2021, manifestándose favorable al amparo solicitado.
Tras exponer los antecedentes de las resoluciones objeto del presente recurso de amparo, el fiscal delimita los derechos fundamentales cuya vulneración se denuncia, el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso a la jurisdicción y en relación con el derecho a una resolución motivada, en los términos ya relatados, y los fundamentos aducidos por el demandante de amparo, considerando que el recurso interpuesto se centra en determinar “la constitucionalidad de la interpretación de las normas procedimentales realizada en las resoluciones impugnadas, pues en ambos motivos se alega en esencia una incorrecta interpretación de la normativa sobre notificaciones, y además a determinar si existe un error fáctico en la motivación que dé lugar a que la sentencia no pueda estimarse fundada en Derecho”.
A continuación, se expone la doctrina constitucional aplicable, distinguiendo entre ambas facetas del derecho a la tutela judicial efectiva, como acceso a la jurisdicción y en cuanto al derecho a una resolución motivada.
En relación con la primera vertiente, se destaca la aplicación de los criterios que proporciona el principio pro actione como canon de constitucionalidad, según los cuales se han de excluir interpretaciones excesivamente formalistas o rigoristas (STC 80/2020, de 15 de julio, FJ 3), que en relación con la actividad de la administración, “se concreta en el derecho de los administrados a que el juez enjuicie los actos administrativos que les afectan” (STC 179/2003, de 13 de octubre, FFJJ 2 y 3). Asimismo, se hace hincapié en la doctrina de este tribunal relativa a los actos de comunicación y, en particular, a que “para adecuar su actuación al derecho a la tutela judicial efectiva, no solo se deben ejecutar correctamente los actos de comunicación procesal, sino que también procede comprobar que los mismos sirven a su propósito de garantizar que la parte pueda intervenir en el proceso” (STC 3/2000, de 17 de marzo, FJ 2). Siendo aplicables al procedimiento administrativo sancionador las garantías contenidas en el art. 24 CE, “no es constitucionalmente correcta (no es razonable), una interpretación de las normas procedimentales que coloquen a la administración, en mejor situación procesal cuando no cumple con su deber, beneficiándola de su propia irregularidad” (STC 220/2003, de 15 de diciembre, FJ 5).
En cuando al derecho a la tutela judicial efectiva, en su proyección relacionada con el deber de motivación, se hace eco de nuestra doctrina, en virtud de la cual las resoluciones jurisdiccionales habrán de estar fundadas en Derecho, excluyendo que las decisiones se basen en una aplicación arbitraria de la legalidad, o resulten irracionales o incursas en un error patente, ya que, en ese supuesto, la aplicación de la legalidad sería tan solo mera apariencia (STC 38/2018, de 23 de abril, FJ 4).
A juicio del fiscal, toda vez que al inadmitir el recurso de alzada por extemporaneidad se imposibilita que los órganos jurisdiccionales enjuicien el acto administrativo recurrido, con base en esa doctrina, debe entrar en juego el canon de constitucionalidad aplicable al derecho de acceso a la jurisdicción, el principio pro actione, no siendo acorde con esta interpretación ni la resolución administrativa impugnada, ni las decisiones del Tribunal Superior de Justicia, por los siguientes motivos. En primer lugar, al no dar respuesta a la alegación del recurrente de que la administración había incumplido con el plazo de diez días, previsto en el art. 20.1 del reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, y que ese retraso fue lo que dio lugar a que se le notificase electrónicamente. Considera el fiscal que “la negligencia previa de la administración, compensaría la (en caso de haberla) negligencia posterior del administrado, pues esta no se podría haber producido sin la anterior”.
En segundo término, porque tampoco se justifica el incumplimiento de la previsión contenida en la disposición adicional única de la orden ESS/485/2013, que prevé la notificación al interesado de la resolución sobre su inclusión en el sistema de notificación electrónica en la sede electrónica de la Seguridad Social, de donde desprende que no quedó acreditado que el recurrente tuviera la obligación de acudir a dicha sede electrónica para ver si tenía notificaciones y, por consiguiente, que actuara negligentemente, y si no está obligado, el plazo para recurrir solo puede comenzar desde que se acredite que tuvo conocimiento de la resolución.
Por otro lado, porque como se recogía en la sentencia de primera instancia, la norma de derecho transitorio contenida en la disposición transitoria tercera LPACAP sí era aplicable a la resolución de 3 de enero de 2018, toda vez que marca el inicio de la entrada en vigor de un modo de notificación que excluye los anteriores.
En último lugar, porque el desconocimiento de la notificación no se produce por la negligencia del demandante, como concluye el Tribunal Superior de Justicia, pues el recurrente tenía la expectativa de seguir recibiendo las notificaciones de acuerdo a como se había venido haciendo, no habiendo satisfecho la administración con la obligación contenida en el art. 41.1 LPACAP, de enviar un aviso al dispositivo electrónico o dirección de correo electrónico del interesado, que habría dado lugar a que se le imputase con fundamento la negligencia que se le asigna.
Por lo que se refiere a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su faceta de derecho a obtener una resolución fundada en derecho, el fiscal reconoce el error conceptual en que se incurre por el Tribunal Superior de Justicia al confundir la notificación a través del sistema Red, y el hecho de que no se hubiera abierto el correo electrónico, y la puesta a disposición del mensaje en la sede electrónica de la Seguridad Social, pero lo considera irrelevante, toda vez que la decisión adoptada no se basa en la utilización de uno u otro sistema, sino en una interpretación de la normativa aplicada que le lleva a concluir que la notificación fue realizada correctamente y el recurrente no accedió a ella por negligencia en el plazo conferido por la norma.
Como efectos de la estimación del recurso, el fiscal aboga por declarar la nulidad de la sentencia y el auto dictados por el Tribunal Superior de Justicia de Aragón, quedando firme la sentencia del Juzgado de lo Social, que dejó sin efecto la resolución de la Dirección General de la TGSS de 4 de junio de 2018.
9. Por el letrado de la administración de la Seguridad Social se presentan alegaciones, con fecha 4 de febrero de 2021, solicitando la inadmisión y, subsidiariamente, la desestimación del recurso interpuesto.
Considera, en primer lugar, que la demanda incurre en un óbice procesal consistente en la falta de agotamiento de la vía judicial ordinaria, ya que frente a la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 6 de noviembre de 2019, cabía interponer recurso de casación para la unificación de doctrina, ex art. 218 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social.
Por lo que se refiere a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción, se afirma que lo actuado en vía administrativa por la dirección provincial de la TGSS, en su resolución de 4 de junio de 2018, resultaba plenamente ajustado a derecho, sin que se desprenda ninguna vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, puesto que se limitó a aplicar lo dispuesto en la orden ESS/485/2013, de 26 de marzo, y la determinación de la fecha a partir de la cual se habrían de notificar electrónicamente determinadas actuaciones, incluida la practicada en la presente causa, en virtud de la resolución de 3 de enero de 2018. Asimismo se niega relevancia a otras alegaciones del recurrente, como la de que la aplicación de lo previsto en esa resolución al presente caso fuera consecuencia del incumplimiento del plazo de diez días establecido reglamentariamente, “lo que no es más que un reconocimiento implícito y en contra de todo lo alegado en la demanda de amparo, de la obligatoriedad y eficacia de tal resolución”; o que esa circunstancia supusiera una infracción del derecho de acceso a la jurisdicción, pues ningún obstáculo supuso para la sustanciación del procedimiento ante el Juzgado de lo Social de Huesca. Concluye el letrado que “se acude al recurso de amparo para reproducir las pretensiones ejercitadas, y oportunamente resueltas —aunque no satisfechas— en la vía ordinaria, como si de una tercera instancia se tratara, bajo la apariencia de vulneración del citado derecho fundamental que en modo alguno se produce en este caso”.
En cuanto a la infracción del derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente a obtener una resolución fundada en derecho, el letrado sostiene que no concurre ninguno de los motivos de falta de razonabilidad en la aplicación de la ley, en consonancia con lo expuesto en el auto de 30 de diciembre de 2019, en cuanto a que, “en ningún caso”, el derecho invocado comprende “un hipotético derecho a obtener una resolución que resuelva en un determinado sentido la cuestión de fondo planteada, resultando perfectamente compatible con aquel el que, mediante resolución debidamente motivada y conforme a los presupuestos jurídicos procesales de aplicación, se acuerde la desestimación de la pretensión ejercitada”.
10. Por providencia de 11 de marzo de 2021 se señaló para la deliberación y votación de la presente sentencia el día 15 del mismo mes y año.