II. Fundamentos jurídicos
1. Objeto y pretensiones de las partes.
El presente proceso tiene por objeto resolver el recurso que plantean treinta y dos diputados y diputadas del Grupo Parlamentario Ciutadans en el Parlamento de Cataluña contra: (i) los acuerdos de la mesa de 14 y de 27 de enero de 2020 que “rechazan implícitamente constatar la incapacidad de don Joaquim Torra i Pla para seguir ostentando el cargo de presidente de la Generalitat a raíz de la concurrencia en el mismo de la causa de inelegibilidad sobrevenida prevista en la letra b) del apartado segundo del artículo 6 de la Ley Orgánica del régimen electoral general (LOREG) al haber sido condenado por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en fecha 23 [debe decir 19] de diciembre de 2019”; (ii) la “decisión del presidente del Parlamento de Cataluña de perturbar ilegítimamente al grupo parlamentario Ciutadans”, en el ejercicio de la función de control e impulso de la acción del Gobierno de la Generalitat, al obligar a dirigir las preguntas de control “a una persona carente de capacidad jurídica para ostentar dicho cargo de presidente de la Generalitat y, por tanto, de ser representante del Gobierno de la Generalitat en las sesiones plenarias del Parlamento de Cataluña”, y (iii) la “concreta aplicación de dicha decisión durante la sesión número 49 del Pleno del Parlamento de Cataluña de los días 11, 12 y 13 de febrero de 2020”.
En los términos detallados en los antecedentes, los recurrentes alegan que “el efecto conjunto de los acuerdos de la mesa y la decisión del presidente del Parlamento [ha sido] quebrantar su deber estatutario y legal de constatar el incumplimiento por el señor Torra del requisito para ostentar legítimamente la condición de presidente de la Generalitat”, a raíz de su inhabilitación por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 19 de diciembre de 2019 que, en el momento de adoptarse los actos citados, no era firme.
Los diputados demandantes de amparo consideran que, con lo anterior, se vulneró su derecho de participación política del art. 23.2 CE, lo que se habría puesto de manifiesto, en concreto, durante la sesión número 49 del Pleno, en la que se les obligó a dirigir sus preguntas de control a quien, a su juicio, había perdido la capacidad jurídica para ser presidente de la Generalitat.
El letrado del Parlamento solicita la desestimación del recurso con los argumentos siguientes: (i) la pérdida de la condición de diputado no lleva consigo la de presidente de la Generalitat; (ii) la decisión de la mesa de 14 de enero de 2020 de interponer recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de la Junta Electoral Central de 3 de enero de 2020 se adoptó conforme al Reglamento; (iii) en la sesión de 27 de enero siguiente, la mesa se limitó a tomar nota de la comunicación del secretario general de que los servicios de la cámara harían efectiva la pérdida de la condición de diputado del señor Torra i Pla y (iv) los diputados recurrentes han venido ejerciendo regularmente la función de control al Gobierno y a su presidente.
El Ministerio Fiscal precisa que el recurso no debe centrarse en la impugnación formal de los dos acuerdos de la mesa que se mencionan, sino en la queja material que se plantea, que es la negativa a considerar que el señor Torra i Pla incurre en causa de incapacidad sobrevenida para ser presidente de la Generalitat. A su juicio, el que las preguntas de control se dirijan a dicha persona no es más que una consecuencia de lo anterior, por lo que no debe tratarse de forma autónoma. Aunque considera que la mesa debería haber dado una respuesta motivada a las solicitudes del grupo parlamentario de Ciutadans, concluye que esta no es la queja realmente deducida y que, dado que la demanda no puede reconstruirse, el recurso debe desestimarse.
Por último, don José Luis García Guardia, en representación de los recurrentes, reitera los argumentos de la demanda y solicita su estimación.
2. Precisiones sobre el objeto del recurso.
Antes de examinar la queja planteada por los diputados recurrentes es necesario realizar algunas precisiones sobre su objeto.
Según consta literalmente en el suplico, el recurso de amparo se dirige contra:
“1. Decisión del presidente del Parlamento de Cataluña de perturbar ilegítimamente al Grupo Parlamentario de Ciutadans el ejercicio de la esencial función de control e impulso de la acción del Govern de la Generalitat al obligar a dirigir las preguntas de control al presidente de la Generalitat a una persona carente de la capacidad jurídica para ostentar dicho cargo de presidente de la Generalitat y, por tanto, de ser el representante del Govern de la Generalitat en las sesiones plenarias del Parlamento de Cataluña.
2. Asimismo, la concreta aplicación de dicha decisión durante la sesión número 49 del Pleno del Parlamento de Cataluña de los días 11, 12 y 13 de febrero de 2020.
3. Acuerdos de la mesa de 14 de enero de 2020 y 27 de enero de 2020 que rechazan implícitamente constatar la incapacidad del señor Torra i Pla para seguir ostentando el cargo de presidente de la Generalitat a raíz de la concurrencia en el mismo de la causa de inelegibilidad sobrevenida prevista en la letra b) del apartado 2 del artículo 6 LOREG, al haber sido condenado por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 23 [debe decir 19] de diciembre de 2019”.
a) Como observa el Ministerio Fiscal, aunque la demanda impugna formalmente los actos citados, la denuncia material es que no se acogiera la solicitud de los recurrentes de considerar que el señor Torra i Pla había cesado en el cargo de presidente de la Generalitat.
Los diputados de Ciutadans habían pedido que se constatara su cese tanto en la condición de diputado como de presidente. La primera pretensión encontró satisfacción extraprocesal (STC 40/1982, de 30 de junio, FJ 1), una vez que el Parlamento, en cumplimiento del acuerdo de la Junta Electoral Central de 3 de enero de 2020, y pese a impugnarlo en vía contencioso-administrativa ante el Tribunal Supremo (recurso núm. 8-2020, pendiente de resolución al tiempo de dictarse la presente sentencia), accedió a retirar la condición de diputado al señor. Torra i Pla. Por consiguiente, el objeto de nuestro examen debe centrarse en el aspecto de la solicitud de los diputados de Ciutadans que no fue atendido por los órganos de la cámara, es decir, que se considerara que el señor Torra i Pla había incurrido en una causa de cese como presidente de la Generalitat y se iniciara el procedimiento de investidura de un nuevo candidato a la presidencia.
También debemos coincidir con el fiscal en que el hecho de dirigir las preguntas de control al señor Torra i Pla es consecuencia de que continúe en el cargo de presidente de la Generalitat, queja a la que aquella va ligada.
En tercer lugar, se observa que lo denunciado no es tanto la falta de respuesta a la solicitud planteada como que los órganos de la cámara mantuvieran un criterio contrario al de los diputados de Ciutadans acerca de si concurría o no una causa de cese en la presidencia de la Generalitat.
Efectivamente, de la demanda se colige que los diputados conocen las razones de los órganos parlamentarios cuando afirman que es “manifiestamente infundada la simplista afirmación empleada por el presidente del Parlamento de Cataluña y la mesa del Parlamento de Cataluña para no dar efectividad a la necesaria pérdida de la condición de presidente de la Generalitat del señor Torra i Pla a consecuencia de la pérdida de la condición de diputado del Parlamento consistente en que no está explícitamente prevista en la Ley de presidencia y gobierno de la Generalitat” (pág. 19 de la demanda). Más allá de que discrepen del argumento (que califican de “disparate jurídico”), lo cierto es que conocen la razón de que no se inicie la investidura de un nuevo presidente. Además, en las sesiones de la mesa de 14 y 27 de enero de 2020, con la asistencia de dos miembros del grupo parlamentario Ciutadans, se analizó el informe emitido por los servicios jurídicos de la cámara sobre los requisitos para continuar como diputado y como presidente del gobierno autonómico, con intervenciones a favor y en contra del criterio de dicho informe.
Así las cosas, una vez depurada de las imprecisiones con que se formula (STC 81/1991, de 22 de abril, FJ 3), la queja realmente deducida es que la mesa y el presidente del Parlamento no han dado debida observancia a lo que los demandantes consideran el “deber de constatar que el señor Torra i Pla incumple los requisitos para ostentar legítimamente la presidencia de la Generalitat, permitiendo la violación del derecho de representación política” (pág. 20 de la demanda).
b) Resulta obligado hacer una precisión adicional acerca de cuál es el órgano parlamentario que habría incurrido en la falta de actuación denunciada por los recurrentes, puesto que estos dirigen su queja contra el presidente y la mesa de manera indiferenciada.
Tal y como se ha expuesto en los antecedentes, la solicitud del grupo parlamentario de Ciutadans de 13 de enero de 2020 para que se declarase que el señor Torra i Pla había perdido la condición de diputado y, por entenderla unida a esta, también la de presidente del gobierno autonómico, fue dirigida a la mesa, que la incluyó en el orden del día de su sesión núm. 123, celebrada el día 14 siguiente. En esta sesión la mesa decidió impugnar ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el acuerdo de la Junta Electoral Central de 3 de enero de 2020, que declaró que el señor Torra i Pla había incurrido en la causa de inelegibilidad sobrevenida del art. 6.2 b) LOREG, a raíz de la sentencia de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 19 de diciembre de 2019.
El 23 de enero siguiente, el grupo parlamentario reiteró la solicitud anterior mediante un segundo escrito, también dirigido a la mesa, que fue incluido en el orden del día de la sesión núm. 125, celebrada el día 27 siguiente. Al comienzo de la sesión, el presidente aclaró que, tanto esa solicitud como otra análoga presentada por el subgrupo parlamentario del Partit Popular de Catalunya, “pese a ir dirigidas formalmente a la mesa, en la práctica instan al presidente a hacer determinadas actuaciones y, por tanto, no requieren la intervención de la mesa”. Por ello, propuso tomar nota “sin perjuicio de que la presidencia tenga que actuar de la manera que estime más oportuna” (pág. 2 del acta de la sesión).
El vicepresidente segundo de la mesa, del Grupo Parlamentario de Ciutadans, se mostró conforme con que se tomara nota, aunque matizó que “la mesa puede conminar al presidente a actuar en el sentido que demanda la Junta Electoral Central” y preguntó al presidente del Parlamento “si hará efectivo el acuerdo de la Junta Electoral Central en el Pleno de la tarde”. En efecto, en la misma sesión, el secretario general comunicó que los servicios de la cámara harían efectiva la pérdida de la condición de diputado del señor Torra i Pla y en el Pleno celebrado ese mismo día 27 de enero por la tarde el presidente anunció que su voto no sería computado.
c) A la vista de lo anterior, cabe avanzar ya que la competencia para iniciar una nueva investidura, por concurrir una causa de cese del actual presidente, correspondía al presidente del Parlamento y no a la mesa, según establece el art. 4.2 de la Ley 13/2008, conforme al cual: “[e]n el plazo de los diez días siguientes a la constitución de la legislatura, o en el plazo de los diez días siguientes al hecho causante de otro de los supuestos en los que corresponda proceder a la elección, el presidente o presidenta del Parlamento, previa consulta a los representantes de los partidos y grupos políticos con representación parlamentaria, debe proponer al Pleno un candidato o candidata a la presidencia de la Generalidad”.
Dado que incumbía al presidente del Parlamento valorar si se había producido el “hecho causante” del cese y proponer un candidato a la investidura como presidente de la Generalitat, a él sería imputable el no haberlo hecho y, en su caso, la lesión del ius in officium que anudan a esto los recurrentes.
3. Doctrina constitucional aplicable.
a) Una vez efectuadas las precisiones anteriores, conviene recordar que este tribunal tiene una consolidada doctrina sobre el contenido y alcance del ius in officium de los parlamentarios, cualquiera que sea el órgano legislativo al que pertenezcan. Esta doctrina puede resumirse en la declaración de que el art. 23.2 CE es un derecho de configuración legal, cuyo contenido se extiende al acceso y permanencia en el ejercicio del cargo representativo, así como a desempeñarlo de acuerdo con la ley, sin constricciones o perturbaciones ilegítimas, correspondiendo establecer su delimitación, sentido y alcance a los reglamentos parlamentarios. Ahora bien, “‘no cualquier acto del órgano parlamentario que infrinja la legalidad del ius in officium resulta lesivo del derecho fundamental, pues solo poseen relevancia constitucional, a estos efectos, los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa parlamentaria, siendo vulnerado el artículo 23.2 CE si los propios órganos de las asambleas impiden o coartan su práctica o adoptan decisiones que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad de representantes’ [por todas, STC 47/2018, FJ 3 b)]” (STC 96/2019, de 15 de julio, FJ 3).
Además, “[e]sta garantía adquiere especial relevancia cuando se trata, como sucede aquí, de representantes parlamentarios en defensa del ejercicio de sus funciones, ya que ello comporta defender también el derecho mismo de los ciudadanos a participar a través de la institución de la representación en los asuntos públicos reconocido en el art. 23.1 CE” (STC 159/2019, de 12 de diciembre, FJ 5, y las que se citan en ella).
b) Asimismo, es doctrina constitucional consolidada que “resulta constitucionalmente improcedente que el derecho del art. 23.2 CE pretenda ser ejercido por sus titulares frente a actuaciones de las cámaras que no inciden negativamente en el núcleo de su función representativa, ya sea obstaculizándola directa o indirectamente, ya sea discriminándoles respecto de otros supuestos”, puesto que “el ius in officium tutelado por el art. 23.2 CE no implica un derecho fundamental genérico al respeto de la legalidad parlamentaria” y debe reconocerse que “los órganos rectores de las cámaras disponen de un margen en la interpretación de la legalidad parlamentaria que este tribunal no puede desconocer” (ATC 262/2007, de 25 de mayo, FJ 2). En conexión con lo anterior, “[s]i bien la ausencia de una vía judicial previa disminuye las posibilidades de control jurisdiccional de las decisiones parlamentarias sin fuerza de ley, no es posible ampliar el recurso de amparo del art. 42 LOTC para dar cabida en el mismo a decisiones parlamentarias no susceptibles de vulnerar derechos fundamentales. Ello no solo implicaría una desnaturalización de nuestra jurisdicción de amparo, sino también una inevitable intromisión en la autonomía parlamentaria constitucionalmente garantizada que este tribunal también debe garantizar” (ATC 262/2007, FJ 6).
c) Por último, se debe recordar nuestra doctrina, aplicable con independencia de la modalidad de recurso de amparo de que se trate, de que “el recurso de amparo no es una vía procesal adecuada para solicitar y obtener un pronunciamiento abstracto y genérico sobre pretensiones declarativas respecto de supuestas interpretaciones erróneas o indebidas aplicaciones de preceptos constitucionales, sino solo y exclusivamente sobre pretensiones dirigidas a restablecer o preservar los derechos fundamentales cuando se ha alegado una vulneración concreta y efectiva de los mismos” (STC 114/1995, FJ 2). Específicamente, en relación con una denuncia de vulneración del art. 23.2 CE por un acto parlamentario, recientemente hemos exigido que “los demandantes deberán demostrar, de manera singularizada y no abstracta, que ha habido una relación causal entre las lesiones concretas que se denuncian y el acto u omisión impugnado” (STC 173/2020, de 19 de noviembre, FJ 3).
4. Aplicación al caso: desestimación.
Como hemos precisado en el fundamento jurídico segundo, el enjuiciamiento del presente recurso de amparo se contrae a valorar si, al entender el presidente del Parlamento que el señor Torra i Pla no había cesado como presidente de la Generalitat y, en consecuencia, no iniciar los trámites para una nueva investidura —como solicitaban los recurrentes—, se lesionó el núcleo de sus derechos y facultades como parlamentarios.
a) Tal y como hemos indicado, corresponde al presidente del Parlamento iniciar los trámites para la investidura del presidente de la Generalitat “[e]n el plazo de los diez días siguientes a la constitución de la legislatura, o en el plazo de los diez días siguientes al hecho causante de otro de los supuestos en los que corresponda proceder a la elección” (art. 4.2 de la Ley 13/2008). Esto debe ponerse en conexión con el art. 67.7 del Estatuto de Autonomía de Cataluña conforme al cual “[e]l presidente o presidenta de la Generalitat cesa por renovación del Parlamento a consecuencia de unas elecciones, por aprobación de una moción de censura o denegación de una cuestión de confianza, por defunción, por dimisión, por incapacidad permanente, física o mental, reconocida por el Parlamento, que lo inhabilite para el ejercicio del cargo, y por condena penal firme que comporte la inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos”. En términos similares se pronuncia el art. 7 de la Ley 13/2008.
Los demandantes argumentan que el apartado 7 del art. 67 del estatuto debe relacionarse con el apartado 2, según el cual el presidente de la Generalitat “es elegido por el Parlamento de entre sus miembros”, de donde deducen que no es posible continuar presidiendo el ejecutivo autonómico una vez perdida la condición de diputado.
Por el contrario, el presidente del Parlamento, de acuerdo con un informe de los servicios jurídicos de la cámara, interpretó que dejar de ser diputado no era impedimento para continuar como presidente de la Generalitat, por lo que no consideró que la presidencia hubiera quedado vacante ni, por tanto, inició las consultas con los partidos y grupos políticos con representación parlamentaria para una nueva investidura.
El acuerdo de la Junta Electoral Central de 3 de enero de 2020 diferenciaba también ambos efectos, cuando afirmó que la administración electoral debía circunscribirse a decidir “si la condena impuesta al señor Torra i Pla integraba o no un supuesto de inelegibilidad sobrevenida y si ello determinaba la pérdida de la condición de diputado electo del Parlamento de Cataluña” pero no si con ello se producía la pérdida de la condición de presidente de la Generalitat a tenor del art. 67.2 EAC, “efecto que deberá ser analizado por los órganos competentes del Parlamento de Cataluña cuando se le comuni[que] la pérdida de la condición de diputado electo” (fundamento quinto, consideración sexta).
b) Pues bien, cualquiera que sea la interpretación más ajustada, en abstracto, de tales preceptos del Estatuto, en un proceso de amparo nos debemos limitar a valorar única y exclusivamente si, al mantener un criterio diferente al de los recurrentes, el presidente de la cámara vulneró el núcleo de las facultades parlamentarias de aquellos. La respuesta debe ser negativa, puesto que el mismo no incluye el derecho a que los órganos de la cámara —en este caso el presidente— ejerzan sus competencias conforme a una determinada interpretación, entre varias posibles, de los preceptos en liza. En concreto, no comprende el derecho a que el presidente del Parlamento, en el ejercicio de la competencia que le atribuye el art. 4.2 de la Ley 13/2008, opte por la interpretación del art. 67.2 del estatuto que proponen los demandantes, frente a la que realizan los servicios jurídicos de la cámara.
La demanda, centrada en argumentar por qué debe mantenerse la condición de diputado para continuar ejerciendo el cargo de presidente de la Generalitat, presenta como lesión del art. 23.2 CE, lo que no pasa de ser una mera discrepancia jurídica, que no perturba los derechos parlamentarios de los recurrentes. Estos han ejercido sin restricciones la función de control sobre quién era el presidente de la Generalitat, prueba de lo cual —como subraya el letrado del Parlamento— es que, en el periodo de 27 de enero a 7 de julio de 2020, el grupo parlamentario de Ciutadans presentó —y fueron tramitadas— un total de 403 preguntas al Gobierno a responder por escrito; 162 preguntas al Gobierno a responder oralmente en comisión; 15 preguntas al Gobierno a responder oralmente en el Pleno y, finalmente, 7 preguntas al presidente para su respuesta oral en Pleno. Por tanto, frente a lo que alega la demanda, el control se ha realizado de manera efectiva y no “ilusoria”, “quimérica” ni “ineficaz”.
En suma, conforme a la doctrina constitucional antes sintetizada, el recurso de amparo del artículo 42 LOTC no puede convertirse en un cauce para discutir sobre infracciones de la legalidad parlamentaria que no produzcan “lesiones reales y efectivas de los derechos fundamentales” (SSTC 129/2006, de 24 de abril, FJ 4; 78/2016, de 25 de abril, FJ 6, y 110/2019, de 2 de octubre, FJ 2).
En línea con lo anterior, la STC 10/2016, de 1 de febrero, FJ 5, recuerda que no cabe que a través del derecho del art. 23.2 CE, “el Tribunal Constitucional pueda hacer valer su criterio frente al adoptado por los órganos competentes de la cámara en el ejercicio de las facultades que tienen constitucional y reglamentariamente encomendadas”.
Este tribunal ha desestimado recientemente un recurso de amparo planteado también por los diputados de Ciutadans en el Parlamento de Cataluña contra omisiones de la entonces presidenta de dicha cámara (no convocatoria de determinados plenos y exclusión en otros de ciertos puntos del orden del día) porque no afectó en concreto a ningún derecho, sin que sea suficiente invocar “una genérica e inconcreta denuncia de la vulneración de facultades parlamentarias vinculadas al núcleo del ius in officium protegido constitucionalmente a través del art. 23.2 CE” (STC 173/2020, de 19 de diciembre, FJ 4).
En consecuencia, debemos descartar la lesión del art. 23.2 CE y, toda vez que la demanda la presenta como una consecuencia de ella, la misma suerte debe correr la denunciada vulneración del principio de igualdad.
Por todo lo expuesto, el recurso debe ser desestimado.