I. Antecedentes
1. Mediante escrito registrado en este tribunal el día 26 de noviembre de 2019 se ha promovido recurso de inconstitucionalidad por el abogado del Estado, en representación del presidente del Gobierno, contra los arts. 13 d); 17.2; 28.6, y 29 de la Ley 6/2019, de 20 de febrero, del estatuto de las personas consumidoras de Extremadura.
El recurso se fundamenta en los motivos que seguidamente se exponen.
Comienza su demanda el abogado del Estado haciendo referencia al objeto y contenido de la Ley 6/2019. Aborda a continuación el encuadramiento competencial de las cuestiones suscitadas en el recurso, señalando que la norma tiene por objeto garantizar la defensa, promoción y protección de los derechos y legítimos intereses de los consumidores y usuarios, en cumplimiento del mandato del art. 51 CE y en ejercicio de la competencia autonómica reconocida en el art. 9.1.18 del Estatuto de Autonomía; dicho ejercicio ha de respetar las competencias estatales que puedan tener incidencia sobre la materia consumo (cita las SSTC 54/2018, 119/2018, 13/2019 y 132/2019). Entre la pluralidad de títulos competenciales estatales que inciden en materia de consumo, el abogado del Estado destaca, por un lado, los referentes a la legislación procesal, mercantil y civil (art. 149.1.6 y 8 CE) y las normas que limiten la competencia autonómica dictadas al amparo de títulos transversales del Estado, como son los recogidos en los apartados 1 y 13 del art. 149.1 CE.
Sobre el art. 13 d), considera que, al establecer como opción y no como obligación, que el documento justificativo de la contratación realizada esté en papel, equipara la factura en papel a la factura electrónica, contradice lo dispuesto en el art. 63.3 del texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre (en adelante TRLGDCU). Esta disposición estatal, en cumplimiento del mandato contenido en el art. 51 CE, incorpora en el ámbito de las competencias estatales el régimen general de protección de los consumidores y usuarios.
El mencionado art. 63.3 TRLGDCU, de conformidad con su disposición adicional primera, se ampara en el ejercicio de las competencias exclusivas del Estado en materia de legislación, mercantil, procesal y civil, conforme al art. 149.1 6 y 8 CE. El precepto estatal prevé la obligatoriedad de la factura en papel y excepcionalmente su emisión en formato electrónico, cuando se cumplan determinadas condiciones; en concreto, la factura electrónica estará condicionada a que el empresario haya obtenido previamente el consentimiento expreso del consumidor. Por el contrario, el precepto autonómico está negando al consumidor este derecho, al equiparar la factura en papel a la factura electrónica y, por tanto, dejándolo a elección del empresario.
Se cita por el abogado del Estado el informe de 18 de mayo de 2016, adoptado por unanimidad de todas las comunidades autónomas, y con el informe favorable del Ministerio de Justicia, de acuerdo con el procedimiento establecido de interpretaciones normativas comunes en el ámbito del consumo, aprobado por la octava Conferencia Sectorial de Consumo, en el que se determina el carácter abusivo de la práctica consistente en emitir y entregar facturas en formato electrónico tanto por defecto como en base a la incorporación de una cláusula general predispuesta, no negociada individualmente e incluida en un contrato de adhesión, mediante la cual el consumidor acepta la factura electrónica, por tratarse de una renuncia injustificada a recibir factura en papel (art. 9.2 y disposición adicional segunda del Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación, aprobado por Real Decreto 1619/2012, de 30 de noviembre y art. 86.7 TRLGDCU, y que se funda en el art. 149.1.14 CE, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de hacienda general).
Afirma asimismo que las condiciones para permitir la facturación electrónica, contempladas en el texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios, no pueden ser objeto de regulación por norma autonómica, salvo que esta, en ejercicio de su competencia en materia de defensa de los consumidores y usuarios, al establecer los datos informativos que deban contener las facturas, hiciera una reproducción o reiteración fiel de la norma estatal (STC 54/2018, FJ 9), supuesto que no se produce en el precepto impugnado.
Respecto a la regulación de las cláusulas abusivas de los contratos, incluidas en los arts. 17.2 y 28.6, afirma el abogado del Estado que el apartado 2 del art.17 está configurando un nuevo supuesto de cláusula abusiva, mientras que el apartado 6 del art. 28 extiende los efectos de abusividad, al señalar que si una cláusula de un contrato de prestación de servicios de tracto continuado es declarada abusiva, todos los sujetos que tengan contratos vigentes con cláusulas similares también lo son, incidiendo por tanto en el régimen de validez del contrato.
En relación con el art. 17.2 entiende que la regulación de lo que deba entenderse por cláusulas contractuales abusivas en perjuicio del consumidor, forma parte de la competencia estatal en materia de legislación civil ex art. 149.1.8 CE, al igual que la normación de las condiciones generales de contratación o de las distintas modalidades contractuales, e igualmente la de la responsabilidad por los daños originados en la adquisición, utilización o disfrute por los consumidores de bienes, medios o servicios. El régimen de estas cuestiones debe ser uno y el mismo para todo el territorio del Estado. Las comunidades autónomas podrán disciplinar determinados tipos de venta o articular dispositivos preventivos o correctores de los eventuales abusos a que ciertos contratos puedan conducir, siempre que a través de tales normas no se produzca un novum en el contenido contractual; esto es, siempre que no se introduzcan derechos ni obligaciones en el marco de las relaciones contractuales privadas (STC 54/2018, de 24 de mayo, FJ 8).
Por otro lado, el art. 28.6 determina que se considere la abusividad como un vicio per se de una cláusula, cuando esta puede resultar abusiva en un contrato determinado y no serlo en otros (STS 241/2013, de 9 de mayo), dado que existen casos en los que estas cláusulas abusivas lo son únicamente por razones exógenas al contrato, y no procedería, en este caso, obligar a extender una circunstancia, que puede ser particular de uno o varios contratos, a la totalidad de los mismos, por lo que la regulación autonómica incurre en vulneración del art. 149.1.8 CE.
Se infringe asimismo el art. 149.1.6 CE, al regular los efectos de la sentencia declarativa de la abusividad, en la medida en que al deber de información añade el efecto de inaplicabilidad erga omnes de la cláusula declarada abusiva. Corresponde en exclusiva al Estado delimitar la noción de cláusula abusiva y, por ende, regular los efectos que produce su inclusión en un contrato, y a ello se refiere el art. 83 TRLGDCU, del que deriva que la declaración de nulidad afecta únicamente al contrato en que dicha cláusula abusiva se insertó.
Continúa señalando el abogado del Estado que la obligación de inaplicar con carácter general y en relación con todos los contratos de tracto continuado vigentes, las cláusulas que hayan sido declaradas abusivas en el marco de un determinado contrato, supone hacer extensivos ope legis los efectos de una sentencia, a contratos distintos del que motivó el pronunciamiento judicial y a sujetos que no han sido parte en ese proceso. Se trata, por tanto, de una previsión de la que derivan efectos procesales, que dan lugar a una modificación del régimen general de eficacia de las sentencias, que no es consecuencia de las particularidades del derecho sustantivo de la comunidad autónoma, e infringe lo dispuesto en el art. 149.1.6 CE. Con arreglo a la legislación procesal aplicable en todo el territorio nacional (art. 221.1.2 de la Ley de enjuiciamiento civil) es la sentencia la que debe delimitar el alcance del fallo erga omnes, y ello siempre que el proceso lo hayan promovido las asociaciones allí previstas, no en otros posibles supuestos.
Concluye afirmando que, de conformidad con lo expuesto, los arts. 17.2 y 28.6 de la Ley 6/2019 incurren en un exceso competencial, al regular la abusividad de las cláusulas contractuales y las consecuencias que las mismas tienen en la validez de un contrato, por incidir en el contenido de los contratos, entendidos en su sentido material, siendo esta una cuestión reservada al Estado en virtud del art. 149.1.8 CE. Y a través de la regulación de los efectos de la sentencia, se incurre en invasión de la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal, en los términos del art. 149.1.6 CE.
Finalmente, en cuanto al art. 29, relativo a la titulización de créditos, el abogado del Estado considera que la norma pretende tipificar qué se entiende por “crédito titulizado”, y comprende todos los supuestos de titulización, conlleven o no transmisión del crédito. Adopta así una tipificación propia y autónoma de este crédito, diferente de la establecida en la legislación mercantil estatal, en la que se regulan titulizaciones sin cesión de crédito, que en ningún caso estarían sujetas a comunicación al deudor. Considera pues que el precepto infringe la competencia exclusiva del Estado sobre legislación mercantil (art. 149.1.6 CE), pues la naturaleza de la titulización como operación mercantil entre la entidad de crédito y el correspondiente fondo de titulización, resulta indubitada (arts. 15 y ss. de la Ley 5/2015, de 27 de abril, de fomento de la financiación empresarial).
Señala que las titulizaciones pueden definirse como la técnica financiera a través de la cual un conjunto más o menos homogéneo de derechos de crédito se convierte en títulos susceptibles de negociación, esto es, dispuestos para su colocación en los mercados de capitales. Se trata de un negocio de gran relevancia en el sector bancario, ya que permite convertir activos bancarios poco líquidos en activos líquidos, eliminando así de sus balances el riesgo que implican. La existencia de modos distintos de documentar la titulización adquiere especial relevancia; y el Real Decreto 716/2009, por el que se desarrollan determinados aspectos de la Ley 2/1981, de 25 de marzo, de regulación del mercado hipotecario, regula los tres mecanismos de titulización utilizados hasta el momento: los bonos, las cédulas y las participaciones, por lo que existen tres modalidades de titulización: titulización con cesión del crédito, titulización con cesión del crédito mediante participaciones y titulización mixta.
El precepto controvertido, tras la definición propia del concepto de crédito titulizado, pretende regular el deber de la entidad financiera de informar con carácter previo, por escrito y de manera fehaciente a la persona deudora del crédito hipotecario, así como los extremos de la notificación. Se trata de cuestiones circunscritas a la legislación civil, sobre las que la comunidad autónoma carece de competencias, por lo que no puede ampliar la normativa existente mediante la regulación de nuevos derechos y obligaciones de las partes, como contempla el art. 29, actualizando el régimen jurídico del préstamo hipotecario e imponiendo una determinada obligación a una de las partes en un supuesto concreto, el de la cesión del crédito de titulización.
Recuerda el representante estatal que el Tribunal Constitucional ha afirmado que la competencia autonómica en materia de defensa de los consumidores y usuarios comprende la de establecer y regular los datos informativos que deban contener, por ejemplo, las ofertas de venta, siempre que se refieran a derechos que vengan reconocidos en normas aprobadas por el legislador competente, que es el estatal al amparo del art. 149.1.8 CE. Así, solo cabría entender que el precepto autonómico resulta constitucional si, desde la perspectiva informativa que el Tribunal Constitucional ha considerado constitucionalmente admisible, hiciera un reproducción o reiteración fiel de la norma estatal, lo que no concurre en este supuesto, pues aunque el art. 29 de la Ley 6/2019 responde a la finalidad de proteger a los consumidores, no contempla derechos que vengan reconocidos por el legislador estatal al amparo del art. 149.1.8 CE, sino que introduce derechos y obligaciones en el marco de la relaciones contractuales privadas, por lo que se adentra a regular ámbitos reservados a la citada competencia exclusiva del Estado (STC 54/2018, FJ 9).
De acuerdo con el art. 242 del Reglamento Hipotecario, “del contrato de cesión de crédito hipotecario se dará conocimiento al deudor por los medios establecidos en el art. 222, a menos que hubiera renunciado a este derecho en escritura pública o se estuviera en el caso del art. 150 de la Ley”. Esta normativa estatal, inserta en el ámbito de la legislación civil, supone reconocer la posibilidad de que el deudor renuncie en escritura pública al conocimiento de la cesión del crédito. Sin embargo, el art. 29 de la ley autonómica establece y regula una obligación de información —que, en caso de incumplirse es susceptible de conllevar una sanción— que no se vincula con derechos que vengan reconocidos en normas aprobadas por el legislador estatal, el cual ha reconocido la renunciabilidad del derecho del deudor, por lo que se incide en la competencia del Estado en materia de legislación civil y mercantil.
Por último, considera el abogado del Estado que, de conformidad con lo dictaminado por el Consejo de Estado, la regulación autonómica conecta materialmente con las competencias del Estado sobre ordenación del crédito y ordenación general de la economía, y afecta a la unidad de mercado, en particular en el mercado hipotecario (arts. 149.1.11 y 13 CE). Así resulta del art. 29.3 e) que incluye como contenido del deber de información el relativo al precio de la transmisión, incluyendo las costas que le hubiere ocasionado y los intereses del precio, de conformidad con lo establecido en el art. 1535 del Código civil; y ello en relación con el art. 28.2, que contempla como cláusula abusiva la renuncia al derecho de comunicación de cesión de créditos, así como a los derechos de retracto y tanteo en contratos de crédito o préstamos de cualquier índole. Ello implica, junto a un deber imperativo de información, contrario al art. 222 del Reglamento hipotecario, la imposición de la irrenunciabilidad del retracto, por la vía de calificar como abusiva su renuncia, que hace que el retracto de créditos ex art. 1535, se convierta en irrenunciable en Extremadura, frente a su renunciabilidad en el Derecho común estatal.
Con ello, si el crédito es litigioso, se introduce un retracto imperativo no contemplado por el legislador estatal, rompiendo la unidad del marco regulatorio de las titulizaciones, lo que puede determinar una ruptura de la unidad del mercado de crédito, y tiene una particular intensidad a efectos del art. 149.1.13 CE.
2. Por providencia de 10 de diciembre de 2019 el Pleno, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el presidente del Gobierno, representado por el abogado del Estado, en relación con los arts. 13, letra d); 17.2; 28.6 y 29 de la Ley 6/2019, de 20 de febrero, del estatuto de las personas consumidoras de Extremadura; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme dispone el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, así como a la Asamblea de Extremadura y a la Junta de Extremadura, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. También se ordenó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de Extremadura”.
3. Mediante escrito registrado en este tribunal el día 18 de diciembre de 2019, la presidenta del Senado comunicó el acuerdo de la mesa de la cámara, por la que se persona en el proceso y ofrece su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo mismo hizo la presidenta del Congreso de los Diputados por escrito que tuvo entrada en este tribunal el día 20 de enero de 2021.
4. La letrada de la Junta de Extremadura se personó en el proceso por escrito registrado en el tribunal el día 8 de enero de 2020, en el que expone que con fecha 27 de diciembre de 2019 se ha firmado un acuerdo de la comisión bilateral de cooperación administración general del Estado-Comunidad Autónoma de Extremadura, en relación con la Ley 6/2019. La firma de dicho acuerdo, que adjunta a su escrito, supone, según la letrada autonómica, que ambas partes resuelven todas las discrepancias que dieron lugar al presente recurso de inconstitucionalidad, por lo que deja al mismo vacío de objeto en la medida en que por la comunidad autónoma de Extremadura se está tramitando la reforma legal acordada. Por ello, solicita que se suspenda el plazo otorgado para oponerse y formular las alegaciones pertinentes en el presente recurso de inconstitucionalidad.
5. Mediante providencia del Pleno de 13 de enero de 2020 se acuerda incorporar a las actuaciones el escrito de fecha 8 de enero de 2020 que presenta la letrada de la Junta de Extremadura, a quien se le tiene por personada en nombre de la misma, sin que haya lugar a la suspensión interesada, sin perjuicio de concederle una prórroga de ocho días más en el plazo concedido por providencia de 10 de diciembre de 2019, a contar desde el día siguiente al de expiración del ordinario.
6. El letrado de la Asamblea de Extremadura se personó en el proceso por escrito registrado el día 10 de enero de 2020, a los efectos de notificaciones.
7. La letrada de la Junta de Extremadura cumplimentó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado el día 24 de enero de 2020.
Alude, en primer lugar, al acuerdo de 27 de diciembre de 2019, firmado entre la administración general del Estado y la Junta de Extremadura, acuerdo que, a su juicio, resuelve las discrepancias que dieron lugar al presente recurso. El propio acuerdo señala que la validez del mismo se condiciona a que la comunidad autónoma apruebe y publique las reformas legislativas contenidas en el mismo. Es por ello por lo que la Comunidad Autónoma de Extremadura, está tramitando con la mayor diligencia la reforma legal oportuna a fin de dar acomodo legal a los acuerdos adoptados en la comisión bilateral de fecha 27 de diciembre de 2019, de tal forma que se encuentra en fase de tramitación la Ley de medidas de mejora de los procesos de respuesta administrativa a la ciudadanía y para la prestación útil de los servicios públicos, en cuyo artículo 8 se recogen las modificaciones de la Ley 6/2019. Por ello, estima que, a la fecha de dictarse sentencia, el proceso habrá perdido su objeto.
Para el caso, no obstante, de que no se hubiera aprobado la reforma en cuestión, formula las siguientes alegaciones.
En cuanto a la impugnación del art. 13 d), señala, tras aludir a las razones alegadas por el abogado del Estado para impugnarlo, que “esta administración ya ha aceptado la extralimitación competencial referenciada por la Abogacía del Estado. En el Acuerdo de la Comisión Bilateral de 27 de diciembre de 2019 la Junta de Extremadura pactó con la Administración del Estado una nueva redacción del precepto impugnado”, desapareciendo por tanto el motivo de inconstitucionalidad alegado.
Sobre el art. 17 indica que las competencias autonómicas en materia de consumo ampararían esta regulación, la cual, en la misma línea que el texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios (arts. 8, 10 y 86), persigue reforzar la protección jurídica del deudor hipotecario cuando este sea un consumidor, lo que se ajusta a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que ha considerado abusivas cláusulas de este tipo y también a la Directiva 2014/17/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de febrero de 2014, sobre los contratos de crédito celebrados con los consumidores para bienes inmuebles de uso residencial; la Directiva 2008/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2008, relativa a los contratos de crédito al consumo; y la Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores. Menciona también que “en el acuerdo de la comisión bilateral de 27 de diciembre de 2019, esta comunidad se ha comprometido con la administración general del Estado en promover la correspondiente iniciativa legislativa para suprimir el primer párrafo del apartado 2 del artículo 17 de la Ley 6/2019”.
La letrada autonómica niega la vulneración denunciada respecto al art. 28.6 de la Ley 6/2019. Expone que la obligación discutida deriva del incumplimiento de la normativa en materia de consumo por la inclusión de cláusulas abusivas de forma unilateral en las condiciones generales de contratación, que rigen su relación contractual con una pluralidad indeterminada de clientes. Incumplimiento que tiene graves consecuencias para la administración y los consumidores; consumidores que son conocidos únicamente por la empresa que ha sido parte en los contratos. Eso, a su vez, da lugar a la imposición de la obligación ahora cuestionada, en cuanto que la empresa es la única obligada a adoptar las medidas necesarias para corregir la situación alterada, no solo del contrato del consumidor afectado por la resolución, sino también a todos los clientes afectados. Considera que la comunidad autónoma goza de competencia para comprobar si, en las condiciones generales de contratación, relativas a los contratos celebrados con los consumidores y usuarios en los diversos sectores (entre ellos, servicios de tracto continuado), se incluyen cláusulas abusivas, de tal forma que se haga efectiva la protección de los legítimos intereses económicos y sociales de los consumidores conforme a lo dispuesto en el texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios y demás normativa aplicable. Alude también a la modificación de este precepto, que se encuentra en fase de tramitación.
Finalmente, por lo que hace al art. 29 de la Ley 6/2019 señala que el legislador extremeño persigue reforzar la protección jurídica del deudor hipotecario cuando este sea un consumidor, sin que pueda prevalecer el art. 242 del Reglamento Hipotecario, por cuanto entiende que no se sobrepone a la normativa dictada en materia de consumo. Nuevamente menciona la modificación acordada en relación a este precepto, en el sentido de clarificar reglamentariamente su aplicación.
8. Mediante providencia de 16 de marzo de 2021, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 18 del mismo mes y año.