I. Antecedentes
1. Mediante escrito registrado el día 22 de enero de 2020, el presidente del Gobierno interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art. 19 de la Ley del Parlamento de Canarias 6/2019, de 9 de abril, de calidad agroalimentaria, alegando en síntesis lo siguiente:
a) El artículo impugnado permite a los operadores hacer uso del término “vino” para la comercialización de productos obtenidos a partir de la fermentación de frutas distintas de la uva, siempre que dicho término esté acompañado del nombre de la fruta o frutas utilizadas, formando parte de una denominación compuesta. Con ello se contraviene la norma básica recogida en el art. 2.2 e) de la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la viña y el vino, que define el “vino” como el “alimento natural obtenido exclusivamente por fermentación alcohólica, total o parcial, de uva fresca, estrujada o no, o de mosto de uva”.
La competencia autonómica en materia de calidad agroalimentaria [ex arts. 130.1, 130.2 a) y 132 del Estatuto de Autonomía de Canarias (EACan)] tiene como límite, entre otros, la competencia estatal en materia de bases y coordinación general de la planificación de la actividad económica (art. 149.1.13 CE). Es un título transversal que hace posible la intervención del Estado, a través de medidas económicas, incluso en sectores materialmente atribuidos a la competencia de las comunidades autónomas (SSTC 31/2010, de 28 de junio, FJ 64; 254/2004, de 23 de diciembre, FJ 7; 34/2013, de 14 de febrero; 123/2013, de 23 de mayo, y 130/2013, de 4 de junio), y que ampara las normas y actuaciones orientadas a garantizar la unidad de mercado o la unidad económica (SSTC 140/2011, de 14 de septiembre; 207/2012, de 14 de noviembre; 69/2013, de 14 de marzo, y 79/2017, de 22 de junio, FJ 2). Por lo que respecta al sector vitivinícola, la intervención del Estado ex art. 149.1.13 CE, recogida ya en la temprana STC 186/1988, de 17 de octubre, FJ 8, se contempla en la doctrina de las SSTC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 4 a), y 82/2013, de 11 de abril, FJ 3, relativas a la citada Ley 24/2003.
b) Tratándose de un supuesto de inconstitucionalidad mediata o indirecta, se debe considerar en primer lugar que la materia se encuentra regulada a nivel europeo en el Reglamento (UE) 1308/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios. Esta norma establece en la parte II del anexo VII la definición de vino que ha quedado recogida en el art. 2.2 a) de la Ley 24/2003, disponiendo a continuación que los Estados miembros pueden autorizar la utilización de la palabra vino, en términos similares a los recogidos en la ley canaria. En España, la ley básica estatal ha agotado dicho margen, desechando explícitamente esa posibilidad, pues el art. 2.3 de la Ley 24/2003 cierra la cuestión al disponer que “las definiciones de los productos son excluyentes, no pudiendo utilizarse las respectivas denominaciones más que en los productos que se ajusten estrictamente a la definición”. En la reforma que de esta norma lleva a cabo el Estado en el año 2015 [esto es, tras la aprobación del vigente Reglamento (UE) 1308/2013], la Ley 6/2015, de 12 de mayo, de denominaciones de origen e indicaciones geográficas protegidas de ámbito territorial supraautonómico, opta de nuevo por no ampliar el concepto y lo mantiene en sus propios términos.
Esta normativa estatal es formalmente básica (disposición final segunda de la propia Ley 24/2003), siéndolo también materialmente, pues se trata de asegurar, mediante una definición expresa, que un concepto que juega un papel central en el mercado vitivinícola no pueda designar realidades diferentes en las distintas partes del Estado. Para alejar ese riesgo, la ley ofrece una descripción precisa de lo que ha de entenderse por vino y fija sus rasgos esenciales y comunes, en beneficio de productores y consumidores, en un mercado transparente y único, dotando de certeza y seguridad el tráfico mercantil.
En consecuencia, la denominación como “vino de frutas” de un producto no obtenido de la uva, y su regulación en el art. 19 de la ley recurrida, contraviene el art. 2 de la Ley 24/2003, y adolece de inconstitucionalidad mediata o indirecta por vulnerar la norma básica mediante la que el Estado ha ejercido la competencia reconocida en el art. 149.1.13 CE.
2. Por providencia de 11 de febrero de 2020, el Pleno, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite este recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno de Canarias y al Parlamento de Canarias, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes [art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)]; y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de Canarias”.
3. Las presidentas del Congreso de los Diputados y del Senado, mediante sendos escritos registrados el 21 y el 27 de febrero de 2020, comunicaron que las mesas de esas cámaras habían acordado darse por personadas en el procedimiento, ofreciendo su colaboración a los efectos de lo previsto en el art. 88.1 LOTC.
4. El día 12 de marzo de 2020 tuvo entrada en el registro general del tribunal escrito del Parlamento de Canarias, personándose en el recurso y formulando las alegaciones que seguidamente se sintetizan.
a) La doctrina constitucional, aun admitiendo que existen determinados fines que legitiman al Estado para ejercer su competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), ha advertido de que no cabe por esta vía propiciar el vaciamiento de las competencias autonómicas (SSTC 85/2015, de 30 de abril, FJ 2, y 77/2004, de 29 de abril, FJ 4), siendo necesario que la coherencia de la política económica general exija decisiones unitarias [STC 133/1997, de 16 de julio, FJ 4 C)]. Las SSTC 34/2013 y 82/2013 han analizado la incidencia de esta competencia estatal en la Ley estatal 24/2003.
Cuando el Estado denuncia la contradicción entre la regulación autonómica y la libertad económica debe acompañar la misma de un juicio ponderativo específico (STC 97/2018, de 19 de septiembre, FJ 7). El Estado, al entablar este recurso, omite la aportación de elementos de juicio objetivos suficientes para evidenciar que la medida contemplada en el art. 19 de la ley canaria es inidónea o desproporcionada, en cuanto generadora de una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, sin aportación de datos empíricos contrastables. El precepto impugnado no produce afectación relevante al principio de unidad de mercado, ni lo distorsiona, ni afecta a la seguridad del tráfico mercantil o a la confianza de los consumidores. El vino de frutas se ha venido elaborando tradicionalmente en Canarias, y es un producto ampliamente conocido por los consumidores canarios; su volumen económico de producción y comercialización es muy poco significativo en comparación con el vino de uva. Por esta razón, no tiene incidencia económica significativa en la actividad económica general, y la defensa de la unidad de mercado no parece fundamentación suficiente para justificar la prevalencia del art. 149.1.13 CE frente a la competencia autonómica en materia de agricultura.
b) Pudiendo ser el Derecho europeo elemento interpretativo en esta controversia (STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 3), el Reglamento (UE) 1308/2013, anexo VII.II, ofrece la posibilidad —sujeta a la autorización de cada Estado miembro— de que la palabra “vino” pueda referirse también al obtenido tras la fermentación de frutas distintas de la uva, al igual que los precedentes Reglamentos (CE) 1493/1999 y 491/2009.
No son los reglamentos comunitarios los que atribuyen al legislador estatal la potestad exclusiva de delimitar la autorización de la palabra “vino”, puesto que esa atribución viene determinada por el orden de competencias interno, en virtud del principio de autonomía institucional. Por otro lado, la Ley 24/2003 no ha recogido una prohibición expresa de considerar “vino” también al obtenido de la fermentación de frutas distintas de la uva.
La actividad administrativa de autorización, en los términos de lo permitido por el Reglamento (UE) 1308/2013, es un supuesto de ejercicio de la función ejecutiva en materia de productos agroalimentarios, que corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias, competente para aplicar el Derecho europeo en su territorio, en las materias de su competencia (STC 252/1988, de 20 de diciembre, y art. 197 EACan).
c) En otras consideraciones a favor de la constitucionalidad de la ley canaria, el Parlamento canario señala que, desde la perspectiva del art. 132.1 EACan, que comprende la competencia exclusiva autonómica sobre la promoción en el mercado interior de los productos agroalimentarios canarios de calidad diferenciada, mantener la posición restrictiva de que solo corresponde al Estado ejercer la posibilidad contemplada en el Reglamento (UE) 1308/2013 impediría el ejercicio de esta competencia.
Se refiere también a la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 18 de mayo de 2017, sobre el “vino de naranja” y el “vino de mandarina”.
Recoge asimismo información sobre vinos procedentes de fermentación de frutas distintas de la uva comercializados en otras comunidades autónomas y otros países de la Unión Europea, frente a los que los elaborados en Canarias se encontrarían en posición de desventaja. La aceptación de la posición restrictiva que defiende el Estado atentaría no solo contra el principio de libertad de empresa en el marco de una economía de mercado (art. 38 CE), sino también contra la libre circulación de mercancías (arts. 26 y 28 a 37 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea), generando una situación asimétrica y absurda en cuanto a la venta del vino de frutas.
5. El escrito de alegaciones del Gobierno de Canarias tuvo entrada en el registro general del tribunal el día 1 de julio de 2020.
6. Mediante providencia de 16 de marzo de 2021, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 18 del mismo mes y año.