Votos particulares
1. Voto particular que formula la magistrada doña Encarnación Roca Trías a la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 4911-2020
En el ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y con el máximo respeto a la opinión de la mayoría, formulo voto particular a fin de exponer mi discrepancia con la fundamentación jurídica y con el fallo de la sentencia, en atención a las razones que defendí durante su deliberación en el Pleno y que paso a exponer a continuación.
1. En el presente recurso de inconstitucionalidad se impugna el art. 3 bis del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias, introducido por el art. único de la reforma de dicho Reglamento de 1 de julio de 2020, que establece:
“1. En el marco de lo dispuesto por el Estatuto de Autonomía y, en su caso, por la legislación que lo desarrolle, tanto los Diputados en el ejercicio de sus funciones parlamentarias como los miembros del Consejo de Gobierno, los cargos y empleados públicos y cualquier persona que comparezca ante la Cámara, podrán utilizar el bable/asturiano.
2. La Mesa de la Cámara, oída la Junta de Portavoces, adoptará, en su caso, los criterios oportunos a tal efecto”.
El citado precepto se impugna por contradecir la reserva al estatuto de autonomía establecida en los arts. 3 y 81.1 CE y el propio art. 4 del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias, que decidió no otorgar la condición de cooficial a la modalidad lingüística del bable. Los recurrentes consideran que no existiendo una declaración estatutaria de cooficialidad del bable/asturiano, le estaría impedido al Reglamento de la Cámara regular un aspecto primordial de esa cooficialidad como es la condición de lengua de uso normal “en” los poderes públicos, al instaurar el uso general de dicha lengua en el Parlamento asturiano.
2. Tras examinar el alcance de los dos primeros apartados del art. 3 CE y de la previa doctrina constitucional acerca de la cooficialidad lingüística, con cita de la STC 56/2016, la sentencia rechaza la queja de los recurrentes con base en un único argumento: “el precepto reglamentario impugnado en el presente proceso constitucional no tiene como resultado la atribución de los efectos propios de la oficialidad a una lengua propia, pues no reconoce al bable/asturiano como ‘medio normal de comunicación’ ante todos los poderes públicos radicados en el territorio autonómico, sino únicamente reconoce determinados efectos en el seno de la institución parlamentaria autonómica” (FJ 2). Y añade: “En efecto, el precepto reglamentario impugnado no se refiere, ni podría hacerlo, ni a la administración autonómica, ni a los entes locales, ni a los órganos dependientes de la administración central. Lo dispuesto en el art. 3 bis del Reglamento de la Junta General tiene un ámbito de aplicación limitado, pues los efectos del reconocimiento que en el mismo se realiza solo se producen en el ámbito de la propia Cámara autonómica, quedando por tanto extramuros de ese ámbito de aplicación el resto de los poderes públicos existentes en el territorio autonómico” (FJ 2). Para la sentencia serían, pues, los “efectos generales ante todos los poderes públicos radicados en un territorio las notas identificativas de la oficialidad de una lengua determinada”, y esas no se dan en el presente supuesto, por lo que la sentencia considera el precepto impugnado como un “medio de asegurar la protección, el uso y la promoción del bable a las que se refiere el art. 4 del Estatuto de Autonomía en desarrollo de lo dispuesto en el apartado 3 del art. 3 CE cuando dispone que ‘la riqueza de las distintas modalidades lingüísticas de España es un patrimonio cultural que será objeto de especial respeto y protección’” (FJ 2).
Es decir, para el Pleno, el precepto reglamentario impugnado no tiene como resultado la atribución de los efectos propios de la oficialidad porque solo se reconoce como “medio de comunicación normal” en la Junta General del Principado de Asturias y, por tanto, su finalidad es la protección, uso y promoción del bable/asturiano.
3. En la STC 11/2018, de 8 de febrero, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra algunos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 35/2010, de 1 de octubre, del occitano, aranés en Arán, por ser contarios a los apartados uno y dos del art. 3 CE y al art. 6.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, el tribunal, en su FJ 2, señaló: “El encuadramiento que el proceso demanda debe hacerse, conforme a reiterada doctrina constitucional, atendiendo preferentemente al ‘sentido y finalidad’ de la norma (STC 153/1989, de 5 de octubre, FJ 4). En principio, la regulación del uso de las lenguas puede entenderse, en función de las concretas previsiones de la norma, bien relacionada con el estatus de oficialidad de esa lengua o bien con las medidas dirigidas al fomento de su utilización. Este tribunal ya ha tenido ocasión de declarar que, de lo dispuesto en la materia tanto en la Constitución como en el Estatuto de Autonomía, surge un mandato, una habilitación competencial (que el tribunal ha calificado como ‘deber’, STC 6/1982, de 22 de febrero, ‘mandato’, STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 8, ‘habilitación’, STC 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 7, o como ‘competencia lingüística’, STC 74/1989, de 21 de abril, FJ 2), dirigido a la Generalitat de Cataluña para llevar a cabo, en las condiciones que derivan de la Constitución y el Estatuto, no solo actividades de fomento de las lenguas oficiales en la comunidad, sino también para regular los aspectos esenciales de la cooficialidad de las mismas”. Tras examinar el contenido de los preceptos impugnados, se concluía que su objeto no era el fomento y difusión del aranés, sino que por el contrario, se referían “al régimen de cooficialidad del aranés, pues su objeto y finalidad se circunscribe al desarrollo de su estatuto jurídico en cuanto lengua reconocida por los poderes públicos como medio normal de comunicación en y entre ellos y en su relación con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos”.
Este debería haber sido, a mi juicio, el canon o forma de enjuiciar este recurso. Dilucidar desde el “sentido y finalidad de la norma”, si nos encontrábamos o no ante una norma que regula aspectos esenciales de la cooficialidad, y ello en la consideración de que, a diferencia del aranés, el bable/asturiano no se encuentra reconocido como lengua oficial por el Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias. La sentencia con la que no estoy de acuerdo no hace ninguna reflexión en este sentido y se limita a afirmar, en los términos ya expuestos, que dado que no nos hallamos ante un reconocimiento general del bable/asturiano como “medio de comunicación normal”, no se dan “las notas identificativas de la oficialidad” y, por tanto, la finalidad del precepto es la protección, uso y promoción de dicha lengua.
4. Dicho lo anterior procede afirmar lo siguiente:
(i) Ninguna duda cabe albergar de que el bable no es lengua oficial, puesto que el Estatuto de Autonomía del Principado no le reconoce este carácter (SSTC 82/1986, de 26 de junio, FJ 4, y 27/1996, de 15 de febrero, FJ 3). Únicamente establece, en su art. 4, que “gozará de protección”, “[s]e promoverá su uso, su difusión en los medios de comunicación y su enseñanza, respetando en todo caso, las variantes locales y la voluntariedad en su aprendizaje”, y que una ley del Principado regulará su “protección, uso y promoción”.
(ii) En la STC 87/1997, de 24 de abril, el Tribunal afirmó que “la Constitución en su art. 3.2 remite a los Estatutos de Autonomía de las Comunidades con lengua propia distinta del castellano la decisión sobre la declaración de la oficialidad de esa lengua y acerca de su régimen jurídico. A su vez los Estatutos concretan esta remisión constitucional mediante preceptos, situados en los Títulos preliminares respectivos, en los que, después de efectuar la declaración de la oficialidad de la lengua propia de la Comunidad y reiterar la del castellano, lengua oficial común, incluyen un mandato dirigido a las correspondientes instituciones autonómicas de gobierno para que adopten las medidas necesarias en orden a asegurar el conocimiento de ambos idiomas y a garantizar la plena igualdad en lo que se refiere a los derechos y deberes lingüísticos de los ciudadanos, así como el uso normal y oficial de las lenguas oficiales” (FJ 3).
(iii) Es cierto, por otro lado, que en la STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 2, el Tribunal señaló que la condición de lengua oficial reside en su reconocimiento, por los poderes públicos, como medio normal de comunicación en y entre ellos y en su relación con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos. No obstante, y esto no puede pasar desapercibido, dicho reconocimiento por los poderes públicos estaba previamente atribuido estatutariamente. Solo el Estatuto, ex art. 3.2 CE, puede llevar a cabo dicho reconocimiento. Pero, a falta del mismo, ¿puede el legislador ordinario declarar una lengua como medio de comunicación oficial aunque solo lo sea para determinados ámbitos?
(iv) Como ya se ha señalado, el Pleno ha considerado que cualquier regulación que se haga respecto de una lengua no oficial, sea cual sea su contenido, si esta no es general, es decir, si no afecta a todos los poderes públicos radicados en el territorio autonómico, deberá ser considerada como una medida de protección, uso y promoción de la misma. Yo estimo, sin embargo, que en los supuestos de lenguas no oficiales se ha de partir y atender “preferentemente” al “sentido y finalidad de la norma”, y no tener como único canon de enjuiciamiento el que se hace derivar de la definición que este tribunal, a falta de una establecida en la Constitución, ha hecho de “lengua oficial”, sin haber tenido, al menos, en consideración, que fue realizada, según entiendo yo, desde la comprensión de que la oficialidad debía ser previamente declarada por el Estatuto de Autonomía (art. 3.2 CE).
Así pues y desde el razonamiento expuesto, considero que el art. 3 bis del Reglamento ha convertido el bable/asturiano en lengua cooficial “en” el Parlamento asturiano, al otorgarle una cualidad o efecto no reconocido previamente en su Estatuto, y, por tanto, sin competencia para ello.
5. Nos encontramos ante una sentencia importante por su trascendencia y sus consecuencias pro futuro. Solo el Estatuto puede convertir una lengua propia en medio normal de comunicación “en” y “entre” los poderes públicos. Y si no lo hace, el legislador no puede, a mi juicio, conferir, aunque sea de forma parcial o limitada, dicha cualidad. Con esta sentencia se confirma la decisión tomada en el art. 3 bis del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias.
La reforma de un Estatuto de Autonomía es compleja. Necesita de un procedimiento de aprobación y de reforma dificultoso. Pero ello no es casualidad. Es la “norma institucional básica de cada comunidad autónoma” (art. 147.1 CE). Si en su día no se declaró por el Estatuto del Principado de Asturias la cooficialidad del bable, solo a través de su reforma puede revertirse esta decisión. No hacerlo así, sino a través de diferentes normas que, aunque de forma limitada o parcial, regulen aspectos propios de la cooficialidad, puede acabar convirtiendo una lengua propia en plenamente oficial por una vía distinta a la prevista constitucionalmente.
Y en este sentido emito mi voto particular.
Madrid, a dieciocho de marzo de dos mil veintiuno.
2. Voto particular concurrente que formula el magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez a la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 4911-2020
En ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), y con pleno respeto a la opinión de la mayoría, expreso mi discrepancia, no con el fallo, pero sí con la fundamentación jurídica de la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad mencionado, en los términos que expuse en la deliberación realizada en el Pleno.
Coincido con el texto de la sentencia, cuando afirma que el art. 3 de la Constitución Española y los artículos correspondientes de los respectivos estatutos de autonomía constituyen la base de la regulación del pluralismo lingüístico, en cuanto a su incidencia en el plano de la oficialidad en el ordenamiento constitucional español. Como hemos señalado, “la Constitución en art. 3.2 remite a los estatutos de autonomía de las comunidades con lengua propia distinta del castellano la decisión sobre la declaración de oficialidad de esa lengua y acerca de su régimen jurídico. A su vez, los estatutos concretan esa remisión constitucional mediante preceptos, situados en los títulos preliminares respectivos, en lo que, después de efectuar esa declaración de la oficialidad de la lengua propia de la comunidad […] incluyen un mandato dirigido a las correspondientes instituciones autonómicas de gobierno para que adopten las medidas necesarias en orden a asegurar el conocimiento de ambos idiomas y a garantizar la plena igualdad en lo que se refiere a los derechos y deberes lingüísticos de los ciudadanos, así como el uso normal y oficial de ambas lenguas” (STC 87/1997, de 24 de abril, FJ 3).
De acuerdo con ello, únicamente tienen la consideración de lenguas cooficiales en el territorio de una comunidad autónoma, aquellas que hayan sido reconocidas como tales en el respectivo estatuto de autonomía. Dicho reconocimiento no se produce en el caso del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias, cuyo art. 4.1 se limita a señalar que “[e]l bable gozará de protección. Se promoverá su uso, su difusión en los medios de comunicación y su enseñanza, respetando en todo caso las variantes locales y la voluntariedad de su aprendizaje”. Siendo ello así, y acudiendo a lo señalado en el apartado 3 del art. 3 del texto constitucional, el bable se configura como una “modalidad lingüística”, y es, por ello “patrimonio cultural que será objeto de especial respeto y protección”.
De conformidad con el art. 3.2 CE, el reconocimiento del bable como lengua oficial en el territorio autonómico exigiría necesariamente la previa reforma del Estatuto de Autonomía, y por tanto la concurrencia de las mayorías exigidas en su art. 56.2, sin que pueda abordarse por el cauce de una ley ordinaria emanada de la asamblea legislativa. Dicha pretensión se situaría extramuros de lo señalado en el texto constitucional y en la propia norma estatutaria.
Esta clara distinción, que deriva del marco constitucional y estatutario vigente, no aparece, a mi juicio, recogida en la sentencia con la suficiente claridad, dando lugar a un déficit argumentativo que debería haberse reparado en el texto. La sentencia viene a poner el énfasis en que el apartado 3 del art. 3 CE, en la medida en que ha demandado tutelar aquellas realidades lingüísticas que no están amparadas por el estatuto de cooficialidad lingüística “incluye la posible regulación de su uso público bajo determinadas circunstancias”. Se trata, a mi juicio, de una expresión apodíctica, que no precisa ni el alcance ni las circunstancias de esa regulación, ni por tanto viene a distinguir suficientemente entre el uso público de las lenguas que son oficiales en el respectivo territorio, y las que carecen de dicho carácter; o, en otras palabras, entre un régimen de cooficialidad y otro de promoción y protección del uso de las lenguas.
Nada añade a la argumentación que se demanda, la afirmación según la cual el reconocimiento del uso de esta lengua ante la Junta General del Principado de Asturias, se integra dentro de “las medidas de promoción y protección” de esta modalidad lingüística. Es obvio que cualquier medida que favorezca la utilización del bable por cualquiera de los poderes públicos autonómicos, es una medida de promoción. Pero no es esta la cuestión planteada por los recurrentes, pues a lo que debería dar respuesta la sentencia es a si esa promoción o protección puede llegar a la atribución a esta modalidad lingüística de alguna de las características propias de la oficialidad lingüística a través de una ley autonómica; esto es, si puede llegar a equiparar el uso del bable con el que es propio de una lengua cooficial en el seno de la institución parlamentaria, lo que, en opinión de la demanda, sería contrario al bloque de constitucionalidad.
No puedo compartir la afirmación según la cual, solo en el supuesto de que se produjera un reconocimiento general del uso de esta lengua como medio de comunicación normal ante “todos” los poderes públicos, se produciría una regulación de la oficialidad susceptible de ser considerada inconstitucional; consecuencia que no se daría cuando dicha regulación afecte únicamente a uno o algunos de estos poderes, como es, en este caso, la Junta General del Principado de Asturias. No es esta una afirmación que quepa deducir con claridad de nuestra doctrina, pues no estamos, a mi juicio, ante una cuestión de naturaleza puramente cuantitativa, ni cabría afirmar, a sensu contrario, que sería suficiente con que alguno de los poderes públicos autonómicos no la reconociese como lengua uso normal, para admitir la constitucionalidad de su uso generalizado como lengua oficial, en el seno de las instituciones autonómicas.
La respuesta que haya de darse a la cuestión planteada ha de partir pues de otros parámetros. En concreto, y acudiendo a lo señalado en nuestra doctrina, “es oficial una lengua, independientemente de su realidad y peso como fenómeno social, cuando es reconocida por los poderes públicos como medio normal de comunicación en y entre ellos y en su relación con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos” (STC 11/2018, de 8 de febrero, FJ 4, que se remite a la STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 2). Como tuvimos ocasión de señalar en el ATC 27/2010, de 25 de febrero, solo en la medida en que no se reconozca al bable/asturiano como “medio de comunicación normal”, ni tampoco se le atribuya esa condición en las relaciones que la respectiva institución entable con los sujetos privados “con plena validez y efectos jurídicos” —notas identificativas de la oficialidad de una lengua determinada—, cabría rechazar la pretensión ejercitada en el presente recurso de inconstitucionalidad.
De conformidad con lo anterior, entiendo que la sentencia debería haber precisado que la posibilidad de utilizar el bable/asturiano que el Reglamento parlamentario reconoce tanto en favor de los diputados en el ejercicio de sus funciones parlamentarias como de los miembros del Consejo de Gobierno, los cargos y empleados públicos y cualquier persona que comparezca ante la Cámara, lo es a los exclusivos efectos de abrir la posibilidad de uso de esa lengua en sede parlamentaria, pero sin que de dicha utilización pueda deducirse validez o efecto jurídico alguno, ni pueda derivarse en su configuración como lengua vehicular en el seno del órgano legislativo.
En segundo lugar, y en relación con la alegada vulneración del art. 23 CE, coincido con el texto de la sentencia, cuando afirma que, en abstracto, el precepto impugnado no vulnera los derechos reconocidos en el citado precepto constitucional, ni cabe en este momento prejuzgar cuáles vayan a ser las medidas que vaya a adoptar la mesa, oída la junta de portavoces, en aplicación de lo dispuesto en el apartado 2 del art. 3 bis del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias. Discrepo, sin embargo, de la afirmación que se efectúa de que dicha previsión “impone” a la mesa realizar una interpretación que impida que la previsión recogida en el apartado 1 del art. 3 bis pueda llegar a suponer una limitación efectiva y real al ejercicio de los derechos reconocidos en el art. 23 CE.
Esta supuesta imposición no deriva, en absoluto, de la dicción literal del apartado 2 del art. 3 bis, que se limita a afirmar que la mesa, oída la junta de portavoces “adoptará, en su caso, los criterios oportunos a tal efecto”. Ello implica que: se somete a la decisión discrecional de este órgano parlamentario, la posibilidad o no de su adopción (“en su caso”), la fijación del contenido o alcance de los mismos (“criterios oportunos”) y el objetivo perseguido con dichos criterios (“a tal efecto”); es decir, ya sea este únicamente el de promover el uso del bable, o el de salvaguardar los derechos de aquellos diputados que no entiendan esta lengua. En suma, el precepto no impone a la mesa la adopción de las medidas que señala la sentencia, sino que deja en manos de la misma la adopción de aquellas que estime necesarias y adecuadas, sin ningún condicionamiento adicional.
Por los motivos expuestos, y aplicando el principio de conservación de la norma, entiendo que la sentencia debería haber acudido al instrumento de la interpretación conforme a efectos de precisar que, sin perjuicio de que los criterios que adopte la mesa pudieran ser impugnados en su momento; este apartado del precepto únicamente podría reputarse constitucional, si se entiende que en la adopción de los mencionados criterios la mesa vendrá obligada a asegurar el equilibrio entre la posibilidad de utilizar el bable/asturiano y el derecho de los parlamentarios al ejercicio de sus funciones sin obstáculo alguno derivado del desconocimiento de esta lengua. Dicha interpretación debería asimismo haberse incluido en el fallo.
En definitiva pues, y de acuerdo con la consolidada doctrina constitucional sobre el citado principio de conservación de las normas, que hace necesario apurar todas las posibilidades de interpretar los preceptos de conformidad con la Constitución, entiendo que el precepto controvertido, siempre que se le atribuya, en los términos señalados en el presente voto particular, un significado respetuoso con lo señalado en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias no ha de ser objeto de reproche de inconstitucionalidad.
Por todo ello emito mi voto particular.
Madrid, a dieciocho de marzo de dos mil veintiuno.