I. Antecedentes
1. Mediante escrito que tuvo entrada en el registro de este tribunal el día 13 de marzo de 2020, el procurador de los tribunales don Marcos Juan Calleja García, en nombre y representación de doña Carmen Borrero Rodríguez, defendida por el letrado don Juan Antonio Carrillo Donaire, interpuso recurso de amparo contra la sentencia de 18 de octubre de 2018, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el procedimiento ordinario núm. 76-2017, que había desestimado el recurso interpuesto por aquella contra la denegación presunta por silencio administrativo de la solicitud de concesión de uso, ocupación y aprovechamiento de un inmueble sito en la localidad de El Portil, término municipal de Cartaya (Huelva), al amparo de lo establecido en la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, que, en fecha 22 de noviembre de 2013, había presentado ante el Ministerio de Medio Ambiente; y, también, contra la providencia de 24 de enero de 2020 de la misma Sección y Sala que inadmitió a trámite el incidente extraordinario de nulidad de actuaciones interpuesto contra la anterior resolución.
2. La demanda trae causa de los siguientes hechos:
a) La demandante, que había adquirido en 1978, mediante escritura pública e inscripción en el correspondiente registro de la propiedad, el dominio de una finca sita en la localidad de El Portil, término municipal de Cartaya (Huelva), sobre la que había construido una vivienda unifamiliar, pretendió acreditar que dicha titularidad era anterior a la Orden de 14 de septiembre de 1989, fecha en la que fue practicado el deslinde para determinar la zona marítimo-terrestre, en aplicación de lo establecido en el apartado 3 de la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (en adelante, Ley 22/1988), para, de ese modo, acogerse a la posibilidad de obtener una concesión administrativa de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre en la forma prevista por aquella disposición transitoria primera de la Ley. Sin embargo, la solicitud le fue denegada por la Orden de 17 de septiembre de 1996 del entonces Ministerio de Medio Ambiente. La denegación obedeció a la consideración de que las obras eran ilegales al no haberse presentado la solicitud de legalización, de conformidad con lo que establecía en aquel momento el Real Decreto 1088/1980, de 23 de mayo, aprobatorio del reglamento para la ejecución de la Ley 28/1969, de 26 de abril, de costas, no siendo tampoco aplicable la disposición transitoria cuarta de la Ley 22/1988, en vigor, por entenderse que no era de interés público. Acudió, entonces, a la vía contencioso-administrativa, que finalizó con sendas sentencias desestimatorias de su recurso, dictadas, en fecha 15 de octubre de 1999 por la Audiencia Nacional y, en trámite de casación por el Tribunal Supremo el día 3 de diciembre de 2003. El argumento determinante de aquella desestimación fue que el terreno objeto de controversia pertenecía ya al dominio marítimo-terrestre incluso antes de que entrara en vigor la Ley 22/1988, teniendo tal consideración de conformidad con las prescripciones que establecía ya la Ley de costas de 1969. La sentencia del Tribunal Supremo agregó que “[e]l efecto que de ello se deriva es que las autorizaciones para construir de que dispone el recurrente [se refiere a la licencia de obras que, en su momento, le concedió el Ayuntamiento de Cartaya] son autorizaciones que no dan cobertura a las edificaciones en dominio público que es, precisamente, donde nos encontramos, pues las autorizaciones edificatorias obtenidas son las generales sobre los terrenos privados, y no las especiales que se exigen cuando la edificación tiene lugar sobre terrenos de dominio público, como es el caso” (FJ 3).
b) Rechazada aquella pretensión, la actora presentó, en este caso ante la jurisdicción civil, una demanda para obtener el reconocimiento de su titularidad dominical sobre aquel inmueble en fecha anterior a la de 1989 y, si bien la inicial sentencia de 6 de marzo de 2013 del Juzgado de Primera Instancia núm. 6 de Huelva desestimó su pretensión, la posterior resolución de 4 de septiembre de 2013, de la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de aquella capital, recaída en trámite de apelación, estimó definitivamente y en firme la demanda declarando que doña Carmen Borrero Rodríguez “fue propietaria, por justo título inscrito y con la condición de tercero hipotecario” del art. 34 de la Ley hipotecaria, de una finca registral inscrita en la localidad de El Portil, término municipal de Cartaya, con anterioridad al deslinde aprobado por Orden Ministerial de 14 de septiembre de 1989 y que reunía “los requisitos sustantivos para solicitar la concesión a que se refiere la disposición transitoria primera” de la Ley 22/1988.
c) Paralelamente a la anterior iniciativa procesal de la actora, la Dirección General de Costas, en fecha 4 de noviembre de 2011, dictó una resolución en trámite de alzada, que desestimaba el recurso administrativo formalizado por doña Carmen Borrero Rodríguez contra otra anterior de 28 de julio de 2009 del Servicio Provincial de Costas en Huelva, que había acordado la recuperación posesoria del dominio público marítimo-terrestre ocupado, en base a la decisión judicial firme dictada por el Tribunal Supremo en su sentencia de 3 de diciembre de 2003 [antecedente 2 a)].
La ahora demandante interpuso recurso contencioso-administrativo contra aquella resolución pero fue desestimado por sentencias, de 24 de septiembre de 2015 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede de Sevilla) y, en vía de casación, por la sentencia de 24 de noviembre de 2016 de la Sala correspondiente del Tribunal Supremo. La primera de estas resoluciones señaló que las administraciones públicas tienen potestad “para recuperar por sí mismas la tenencia de sus bienes de dominio público”, de tal manera que, dado que la parcela y la edificación construida sobre la misma por la recurrente se asentaba dentro del dominio público marítimo-terrestre y le había sido denegada a esta la concesión para la ocupación de aquel dominio público por la resolución de 17 de septiembre de 1996, confirmada después por la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de septiembre de 2003, procedía acceder a la pretensión sostenida por la administración de recuperar dicho dominio, demoler la construcción realizada, retirar los materiales y acordar la reposición del terreno a su estado primitivo, con apercibimiento de desahucio y de ejecución subsidiaria.
Por su parte, la sentencia del Tribunal Supremo, en lo que ahora es de interés, confirmó la sentencia de instancia, en cuanto que se apoyó en una resolución judicial firme que había declarado que se trataba de un terreno perteneciente al demanio público. Señaló, de modo textual, que “[t]anto la cuestión relativa al tratamiento desigual del resto de parcelas del litoral como la referida a la demolición y retirada de materiales han quedado implícitamente resueltas con la razón expresada por la Sala de instancia para desestimar la acción ejercitada, cual es que tales cuestiones quedaron decididas en sentencia firme y, por consiguiente, lo acaecido a otras parcelas es irrelevante y la recuperación posesoria resulta incontestable, sin prejuzgar lo que pueda decidirse en definitiva respecto de la concesión que de nuevo ha interesado la recurrente a la vista de la sentencia recaída en la jurisdicción civil, que se ha aportado como prueba documental en este recurso de casación”.
d) Finalmente, con apoyo en el pronunciamiento firme de la jurisdicción civil que le permitía acreditar su titularidad dominical sobre el inmueble objeto de cuestionamiento en fecha anterior al año 1989, la actora presentó, el día 22 de noviembre de 2013, una nueva solicitud ante la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar (Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino), en demanda de que le fuera otorgada la concesión para la utilización, ocupación y aprovechamiento del terreno cuestionado, que figuraba incluido en el dominio público marítimo-terrestre, con fundamento en lo establecido en la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988. La administración no dictó resolución expresa y, contra el pronunciamiento desestimatorio operado por silencio administrativo, doña Carmen Borrero interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sección Primera de la Sala correspondiente de la Audiencia Nacional, instando en el suplico de su demanda, además de la revocación de la resolución presunta, las siguientes peticiones: (i) que declarara su derecho a la concesión de uso, ocupación y aprovechamiento del terreno “en el plazo previsto en el artículo 2 de la Ley 2/2013 y con derecho a las prórrogas legalmente previstas”; (ii) que declarara “el derecho a que la concesión le [fuera] otorgada con plazo de inicio desde la fecha de su otorgamiento; y (iii) que [condenara] a la administración demandada a estar y pasar por dichas declaraciones y a otorgar el título concesional correspondiente”. Igualmente, reclamaba la condena en costas de la administración demandada.
A la citada pretensión principal, añadía la recurrente una alegada vulneración del art. 14 CE porque, con apoyo en un documento expedido por el director del Servicio Provincial de Costas de Huelva, que daba cuenta de las viviendas construidas en la zona marítimo-terrestre de la localidad de El Portil, en virtud de licencias de obras concedidas por el Ayuntamiento de Cartaya en fechas anteriores a la vigencia de la Ley 22/1988, aquellas, o bien habían obtenido la correspondiente concesión, o bien se hallaban en trámite de resolución, a diferencia de la solicitud de concesión administrativa presentada por la actora, que no le había sido otorgada, siendo la única excepción respecto de las demás.
La Sala, en el seno del procedimiento ordinario núm. 76-2017, dictó sentencia de 18 de octubre de 2018 por la que desestimó el recurso interpuesto.
En su resolución, el tribunal señala que, si bien es cierto que, con posterioridad a los pronunciamientos de la jurisdicción contencioso-administrativa (en referencia a las anteriores sentencias, de la Audiencia Nacional de 15 de octubre de 1999 y del Tribunal Supremo de 3 de septiembre de 2003), la Audiencia Provincial de Huelva dictó sentencia en fecha 4 de septiembre de 2013 “en la que, de manera contradictoria con las anteriores, se concluye que la demandante reúne los requisitos sustantivos para solicitar la concesión a que se refiere la disposición transitoria primera de la Ley de costas 22/1988, de 28 de julio” (en cursiva, en el texto de la sentencia) destaca, a continuación, que “la parte actora omite en la demanda un antecedente fáctico, de gran trascendencia a efectos de resolución de la presente litis, cual es la sustanciación de otro procedimiento de recuperación posesoria, primero en vía administrativa previa y frente al que se recurrió ante esta jurisdicción contencioso-administrativa, en el que se dicta la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2016 […] de fecha posterior a la sentencia civil, y con pleno conocimiento de dicho pronunciamiento de la jurisdicción civil, según expresamente consta en tal sentencia, que asimismo remite a la anterior STS de 3 de septiembre de 2003, desestimatoria de la pretensión actora y en la que se da respuesta, de manera diáfana, a las cuestiones suscitadas (nuevamente) en el presente litigio” (FJ 3).
Para desestimar aquella pretensión principal de la recurrente, consistente en que la Sala declarara su derecho a la concesión del uso, ocupación y aprovechamiento del terreno objeto de la litis planteada, la sentencia se apoya en lo razonado en el fundamento jurídico segundo de la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2016, que, de modo resumido, había expresado lo siguiente: (i) que, conforme a lo resuelto por sentencia firme (en referencia a las sentencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 15 de octubre de 1999 y del Tribunal Supremo de 3 de septiembre de 2003), el terreno objeto de la controversia tenía naturaleza demanial desde el año 1969, de tal manera que las autorizaciones para construir (licencia municipal) que tenía la recurrente, no daban cobertura a las edificaciones que construyó sobre aquel terreno; (ii) que, al no haberse ocupado legítimamente el terreno de dominio público, “no cabe aplicar la doctrina constitucional recogida en las sentencias que se citan del Tribunal Constitucional, ya que, con anterioridad al último deslinde y a la entrada en vigor de la vigente Ley de costas, ese terreno era dominio público marítimo-terrestre”, no siendo, por tanto, de aplicación lo establecido en la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, “sino la disposición transitoria cuarta de esta Ley”; y (iii) que todo ello “repetimos, con independencia de lo que se pueda resolver respecto de la concesión que ha solicitado la recurrente a la vista de la decisión firme de la jurisdicción civil”.
La sentencia desestima, también, la segunda pretensión de la recurrente, fundamentada en la alegada vulneración del principio de igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE). Para ello reproduce, asimismo, el fundamento de Derecho tercero de la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2016, que, además de haber puesto de manifiesto que la parte no había ofrecido “un término de comparación adecuado, de identidad absoluta en términos fácticos”, señala que “no estamos ante un supuesto contemplado en la disposición transitoria primera de la Ley de costas 22/1988, sino ante el previsto, como ya hemos señalado, en la disposición transitoria cuarta de la misma Ley”.
e) Contra esta resolución, la actora preparó recurso de casación que fue inadmitido por providencia de 6 de junio de 2019, de la Sección Primera de la Sala correspondiente del Tribunal Supremo, al no apreciar interés casacional objetivo.
f) Finalmente, la actora promovió incidente extraordinario de nulidad de actuaciones contra la sentencia dictada, que fue inadmitido por providencia de 24 de enero de 2020 de la misma Sección y Sala de la Audiencia Nacional que había dictado sentencia. La resolución destaca que “[l]o que en definitiva se pretende con el presente incidente de nulidad de actuaciones es plantear de nuevo lo suscitado a lo largo del procedimiento”. Esta resolución fue notificada a la parte el día 3 de febrero de 2020.
3. La demanda de amparo comienza haciendo una detallada descripción de los antecedentes y de los sucesivos procedimientos administrativos y judiciales en que ha intervenido la recurrente en defensa de sus derechos e intereses legítimos. Ahora recogemos el que incluye en el antecedente noveno de su escrito, que encabeza con la rúbrica “adenda aclaratoria a los antecedentes expuestos. Desistimiento del recurso da Amparo núm. 5880-2019”.
Hacemos esta mención al mismo porque, ulteriormente, el abogado del Estado hará referencia a aquel en su escrito de alegaciones, en los términos que luego se expondrán.
Pues bien, en la citada adenda la demanda pone de manifiesto que esta misma parte había interpuesto, en fecha 15 de octubre de 2019, un recurso de amparo, registrado con el núm. 5880-2019, por el que impugnaba la providencia de 4 de septiembre de 2019 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que había inadmitido “indebidamente el incidente de nulidad de actuaciones interpuesto por mi representada en 27 de junio de 2019, al haberse registrado aquel, por error, ante el Tribunal Supremo, estando materialmente dirigido a la Audiencia Nacional”. La parte se refería, con ello, a que el incidente de nulidad no iba dirigido contra la providencia de 6 de junio anterior de la misma Sala, que había inadmitido a trámite el recurso de casación preparado por la parte contra la sentencia de 18 de octubre de 2018 de la Audiencia Nacional, sino que el objeto de aquel incidente de nulidad era la propia sentencia de esta última Sala.
Agrega la demandante que, restablecido aquel error en el sentido de que la Audiencia Nacional dictó luego una providencia de 24 de enero de 2020 inadmitiendo a trámite aquel incidente de nulidad de actuaciones, el 26 de febrero siguiente presentó un escrito de desistimiento del recurso de amparo, que fue aceptado por este tribunal mediante providencia de la Sala Primera, Sección Segunda de 15 de junio de 2020.
A partir de aquellos antecedentes, la recurrente denuncia la vulneración de sus derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva y a la igualdad ante la ley (arts. 24.1 y 14 CE, respectivamente), que imputa directamente a las resoluciones judiciales impugnadas, utilizando el cauce del art. 44 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).
a) Identifica la queja relativa a su derecho a la tutela judicial efectiva en la vertiente del derecho a obtener una resolución judicial motivada, de fondo y congruente con la pretensión ejercitada y, de modo más concreto, en la vulneración del art. 24.1 CE “por incongruencia omisiva”, que, a su parecer, “está estrechamente relacionada con la violación que también se ha producido del principio de igualdad ante la ley” del art. 14 CE.
A partir de una pormenorizada exposición de la doctrina de este tribunal sobre la incongruencia omisiva, con cita, entre otras, de las SSTC 4/2006, de 16 de enero, y 269/2006, de 11 de septiembre, señala que la sentencia de 18 de octubre de 2018 de la Audiencia Nacional impugnada, “en su fundamento jurídico tercero, aparenta pronunciarse sobre la causa petendi de las pretensiones de la recurrente, cuando, para contradecir la declaración de titularidad privada de la finca realizada por la Audiencia Provincial de Huelva, alega la existencia de otros procedimientos en los que tal cuestión, supuestamente, ya se había valorado, y que habían dado lugar a las sentencias del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta), de 24 de noviembre de 2016 y 3 de diciembre de 2003, declarando el carácter público demanial de dicho inmueble”.
Sin embargo, a juicio de la recurrente, tales sentencias del Tribunal Supremo no dieron, en su momento, respuesta a las concretas cuestiones ahora deducidas por la actora ante la Audiencia Nacional, por lo que no pueden entenderse ajustadas a la pretensión de la actora ejercitada. Destaca la demandante que la causa petendi que tenía que valorarse en el procedimiento de autos —segunda solicitud de concesión de uso y aprovechamiento sobre la finca— “estaba basada en la existencia de la declaración de titularidad privada de la finca por sentencia judicial firme de la Audiencia Provincial de Huelva para la aplicación de la disposición transitoria primera de la Ley de costas” y la Audiencia Nacional lo que hace es utilizar, como fundamentos de su desestimación, dos sentencias del Tribunal Supremo, una dictada antes de que recayera aquel pronunciamiento de la jurisdicción civil (sentencia de 3 de septiembre de 2003), y la otra que “no lo requirió por el distinto objeto del procedimiento —recuperación posesoria de la finca—, en alusión a la sentencia de 24 de noviembre de 2016”; a su parecer, la sentencia de la Audiencia Nacional no valoró “dicho hecho diferencial”. Por tanto, según criterio de la demandante, la remisión a las anteriores sentencias del Tribunal Supremo “arrastra la inexistente valoración de la concreta pretensión formulada por la recurrente ante la Audiencia Nacional” en el proceso judicial ahora emprendido, “lo que demuestra” que dicha cuestión “ha quedado imprejuzgada”.
Según la demandante, la sentencia de la Audiencia Nacional ha vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva “en su vertiente del derecho a obtener una resolución de fondo congruente con la causa de pedir, con prohibición de indefensión derivada de una incongruencia omisiva de la sentencia, a pesar de la mera apariencia de razonabilidad a la motivación que envuelve dicha decisión”. Esconde “un ejercicio de puro formalismo desconectado de la verdadera motivación y del trasfondo de decisiones previamente tomadas en base a supuestos y razones bien diferentes”.
Por otro lado, destaca que la STC 149/1991, de 4 de julio, FJ 8 B) a), declaró que “el reconocimiento de la concesión de uso y aprovechamiento a la que hace referencia la disposición transitoria primera de la Ley de costas no es dispositivo ni está sometido a la observancia de una especial diligencia temporal por el administrado, pues se trata de la compensación por la privación, a modo expropiatorio, producida por la privación de una titularidad dominical por la vía del deslinde del dominio público marítimo-terrestre”. Por tanto, añade la demanda, “existiendo en este caso una sentencia judicial firme de la jurisdicción civil, única competente para conocer de las cuestiones de colisión entre propiedad privada y pública como la propia sentencia de la Audiencia Provincial de Huelva señala, que reconocía la titularidad dominical privada de la finca con anterioridad al deslinde practicado en 1989” y cumpliéndose el presupuesto de hecho previsto en la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, entiende la actora que “la Audiencia Nacional carecía de discrecionalidad para ignorar dicha declaración de propiedad privada, causa petendi de la pretensión de la recurrente”.
b) A continuación, alega que, en estrecha relación con la anterior vulneración del art. 24.1 CE, ha concurrido también la infracción del principio de igualdad ante la ley, pues entiende que queda demostrada esta “por el hecho, plenamente acreditado, de que la señora Borrero es la única ocupante de una vivienda en la localidad de El Portil, en el término municipal de Cartaya, afectada por el deslinde de dominio público marítimo-terrestre aprobado por Orden Ministerial de 14 de septiembre de 1989 que no ha obtenido la concesión de ocupación y uso”. Señala, al respecto, que así quedó acreditado “mediante informe del Jefe del Servicio Provincial de Costas” de Huelva, “que fue aportado en la instancia”.
Denuncia la parte que “existiendo idénticas circunstancias fácticas y jurídicas (idéntico deslinde, idénticos títulos de propiedad inscritos y edificaciones construidas conforme a las licencias municipales otorgadas en su día antes del deslinde), habiéndose otorgado ya la concesión a todas las viviendas del término municipal de Cartaya (el mismo que el de la señora Borrero), sin que exista ni un solo supuesto de denegación de la concesión más que el de la señora Borrero”, concurre, a su juicio, la vulneración del principio de igualdad ante la ley del art. 14 CE. Cita, en apoyo de su pretensión, la STC 11/2012, de 26 de febrero.
c) La demanda justifica la especial transcendencia constitucional del recurso en que la doctrina de este tribunal sobre el derecho a una resolución congruente ha sido infringida manifiestamente por la Audiencia Nacional, al haber omitido en su fundamentación toda valoración de la causa petendi diferencial en la que la recurrente basaba sus pretensiones, esto es, la declaración de titularidad privada de la finca ex art. 34 de la Ley hipotecaria antes del deslinde de 1989, a los efectos del reconocimiento de un derecho de uso a su titular, lo cual, a su entender, va en contra de la interpretación de la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988 realizada por este Tribunal Constitucional en su STC 149/1991.
En tal sentido, se alega que, en el presente recurso, este tribunal puede tener la oportunidad de aclarar y consolidar su doctrina sobre el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente del derecho a obtener una resolución judicial motivada y congruente con la pretensión ejercitada, así como reiterar su interpretación de la referida disposición transitoria, determinando expresamente y con precisión cuál es el grado de discrecionalidad de que disponen los órganos judiciales para ignorar la existencia de declaración de titularidad privada de un enclave, anterior a la Ley de costas, amparada por el art. 34 de la Ley hipotecaria, reconocida por sentencia judicial firme, a los efectos de obtención de la consabida concesión de uso y aprovechamiento.
4. Por medio de escrito presentado el día 12 de junio de 2020 en el registro de este tribunal, la representación de la recurrente solicitó, como medida cautelar, la suspensión de la ejecución de la resolución de 28 de julio de 2009, dictada por el Servicio Provincial de Costas en Huelva, por la que había acordado recuperar de oficio la posesión del dominio público marítimo-terrestre sobre el que se encuentra enclavada la vivienda unifamiliar que construyó la actora. Igualmente, destacó en el escrito que el día 19 de mayo de 2020 le fue notificado a la señora Borrero Rodríguez un requerimiento expedido por el mencionado servicio provincial de fecha 12 de marzo anterior, por el que, en ejecución de la precedente resolución de 2009, se le exigía a la actora que, en el plazo de los quince días siguientes a la notificación de este requerimiento, iniciara los trabajos para la demolición de la vivienda construida en 1984, concediéndole el plazo de dos meses para que finalizara aquellos trabajos.
En su escrito, la demandante de amparo solicitó de este tribunal la adopción inaudita parte de la medida cautelar de suspensión de la resolución del Servicio Provincial de Costas en Huelva de 28 de julio de 2009, así como del requerimiento de ejecución de la misma y de demolición de la vivienda edificada de 12 de marzo de 2020.
5. Mediante providencia de 22 de junio de 2020, la Sección Cuarta de este tribunal acordó admitir a trámite el recurso de amparo apreciando que en el mismo concurre una especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC), “como consecuencia de que el órgano judicial pudiera haber incurrido en una negativa manifiesta del deber de acatamiento de la doctrina de este tribunal [STC 155/2009, FJ 2 f)]”.
En la misma providencia se ordenaba enviar atenta comunicación a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional para que remitiera certificación o copia adverada de las actuaciones correspondientes al procedimiento ordinario núm. 76-2017. Igualmente, se acordó que la Sala de referencia emplazara a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, excepto la parte recurrente en amparo, para que, en el plazo de diez días, pudieran comparecer en el recurso de amparo.
Finalmente, la providencia decidió, también, formar la oportuna pieza separada de suspensión, abriendo un trámite de audiencia al Ministerio Fiscal y a la recurrente.
6. La pieza separada de suspensión finalizó con el ATC 68/2020, de 13 de julio, por el que la Sección Cuarta de la Sala Segunda de este tribunal acordó otorgar la medida cautelar solicitada y suspender la ejecución de la resolución del Servicio Provincial de Costas en Huelva de 28 de julio de 2009, así como del requerimiento de ejecución de la misma y de demolición de la vivienda edificada de 12 de marzo de 2020.
7. En fecha 8 de septiembre de 2020 tuvo entrada en el registro de este tribunal escrito presentado por el abogado del Estado, en la representación que ostenta, solicitando que se le tuviera por comparecido y parte en las actuaciones.
8. Por diligencia de ordenación de 10 de septiembre de 2020, la secretaría de justicia de la Sala Segunda tuvo por personado y parte en el procedimiento al abogado del Estado y, de conformidad con lo dispuesto en el art. 52.1 LOTC, se dispuso dar vista de las actuaciones a las partes personadas y al Ministerio Fiscal, por plazo común de veinte días, para que pudieran presentar las alegaciones que estimaran pertinentes.
9. En fecha 30 de septiembre de 2020, la representación de doña Carmen Borrero Rodríguez presentó escrito en el que solicitó que fueran incorporados a este proceso las actuaciones correspondientes a los diferentes procedimientos que finalizaron con las resoluciones que se han detallado en el apartado 2 de estos antecedentes. Por diligencia de ordenación de la secretaría de justicia de la Sala Segunda de 1 de octubre siguiente se dio cuenta a este tribunal de la solicitud formulada.
Posteriormente, por medio de providencia de 15 de octubre de 2020, la Sección Cuarta de la Sala Segunda, declaró “no haber lugar a la incorporación de las actuaciones, toda vez que constan las resoluciones incorporadas y que además no son objeto aquellas de este recurso de amparo”.
10. El día 9 de octubre de 2020 tuvieron entrada en el registro de este tribunal las alegaciones del abogado del Estado, que propugnaban, en primer lugar, la inadmisión del recurso, en base a las consideraciones que, seguidamente, se describirán; de modo subsidiario, interesaban la desestimación del recurso.
a) Después de hacer una detallada exposición de los antecedentes que estima procedentes, el abogado del Estado sostiene una doble causa de inadmisibilidad del recurso de amparo: (i) por incorrecto planteamiento del recurso, pues entiende que las eventuales lesiones serían imputables a la administración y no al poder judicial. El recurso de amparo debería haber sido interpuesto por la vía del art. 43 LOTC y no por la del art. 44 de la misma norma legal, dado que las resoluciones judiciales impugnadas se han limitado a confirmar la desestimación de la reclamación realizada por la administración actuante, que la demandante considera contraria a la debida aplicación de la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, y (ii) porque el recurso es extemporáneo, toda vez que la demandante de amparo presentó un recurso de casación y dos incidentes de nulidad de actuaciones [uno contra la sentencia de 18 de octubre de 2018 de la Audiencia Nacional y otro contra la providencia de 6 de junio de 2019 del Tribunal Supremo, que inadmitió a trámite el recurso de casación preparado por la actora contra la precedente sentencia (hace referencia al incidente de nulidad de actuaciones que la parte promovió contra la citada providencia de 6 de junio de 2019, que fue inadmitido por providencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 4 de septiembre de 2019. Como hemos anticipado en el apartado 3 de estos antecedentes, la recurrente acudiría después a este tribunal y dio lugar al recurso de amparo núm. 5880-2019, del que la actora desistió mediante escrito presentado en este tribunal en fecha 26 de febrero de 2020; el desistimiento fue aprobado por providencia de la Sala Primera, Sección Segunda de 15 de junio de 2020)] con el mismo objeto, la vulneración de los arts. 14 y 24 CE. En el parecer del representante del Estado, los incidentes de nulidad de actuaciones eran innecesarios pues, con cita de una sentencia del Tribunal Supremo (STS 121/2019, FJ 2) que hace referencia a la STC 112/2019, de 3 de octubre, FJ 3, no es necesario interponer este incidente a los efectos de agotar la vía judicial previa al recurso de amparo “en aquellos supuestos en los que la vulneración del derecho fundamental no se imputa a la última resolución judicial, sino a la inmediata anterior, y dicha vulneración ha quedado imprejuzgada porque el ulterior recurso interpuesto contra la misma ha sido inadmitido por razones procesales no imputables a la falta de diligencia de la parte”.
b) De modo subsidiario, el abogado del Estado solicita la desestimación del recurso pues entiende que las resoluciones judiciales impugnadas no han incurrido en las vulneraciones de derechos fundamentales denunciadas.
A este respecto y por lo que se refiere a la queja por eventual incongruencia omisiva que denuncia la demanda, objeta el abogado del Estado que “la demandante no niega que la sentencia recurrida haya tenido en cuenta la sentencia de la Audiencia Provincial de Huelva de 2013, sino que ha denegado la pretensión de concesión al amparo de la disposición transitoria primera de la Ley de costas por una errónea interpretación de las sentencias del Tribunal Supremo de 2003 y de 2016 ya que, a su juicio, ambas sentencias dejaron imprejuzgada la cuestión relativa a si era justo título para la concesión la sentencia civil de 2013”. No nos encontraríamos, pues, ante una incongruencia omisiva, sino “en su caso ante una motivación errónea”, pues, según refiere la actora, aquellas sentencias no han resuelto la cuestión planteada.
En el parecer del abogado del Estado, la vulneración del art. 24.1 CE por errónea motivación no ha sido alegada por la demandante, ya que esta ha denunciado otra vertiente del derecho a la tutela judicial efectiva, que es la de la incongruencia omisiva. Además, para apreciar la falta de motivación “como vulneradora del art. 24.1 CE es necesario que esta sea irracional, arbitraria o incursa en un error patente como señala la jurisprudencia constante del Tribunal Constitucional”, lo que no se ha dado en este caso. La sentencia de la Audiencia Nacional “se basa en que el Tribunal Supremo ya ha resuelto la pretensión de la demandante de concesión al amparo de la disposición transitoria primera de la Ley de costas y que dicha sentencia es firme (cosa juzgada) y que, además, la demandante presentó demanda reclamando indemnización por la recuperación posesoria sin discutir la titularidad de la vivienda que fue desestimada, también, por el Tribunal Supremo en 2016”.
Tampoco entiende el abogado del Estado que la sentencia de la Audiencia Nacional haya incurrido en la vulneración del art. 14 CE, ya que “la demandante no ha justificado la existencia de término de comparación”. Destaca que aquella “se basa en un correo electrónico remitido por la administración de costas a la abogacía del Estado en el que se adjunta un listado de concesiones en la misma zona. Pero la demandante no acredita que abarque a todas las viviendas de la zona y, además, no acredita que ninguna de las concedidas se encuentre en la misma situación en que se encuentra su vivienda, tampoco solicitó dicha prueba en el proceso ante la Audiencia Nacional”.
11. Por medio de escrito que tuvo entrada en este tribunal el día 16 de octubre de 2020, la fiscal jefe de la fiscalía ante el Tribunal Constitucional informó que se había producido un error involuntario respecto de este recurso de amparo “al haberse traspapelado la resolución de fecha 10 de septiembre de 2020 de esa Sala Segunda, a la que no se le ha dado el oportuno trámite en esta fiscalía, y con ello y con objeto de poder subsanarlo, dirijo el presente al objeto de interesar se amplíe el plazo para presentación del oportuno informe”.
Mediante providencia de 21 de octubre de 2020, la Sección Cuarta de la Sala Segunda acordó ampliar el plazo de alegaciones en diez días, conforme a lo dispuesto en el art. 52.1 LOTC.
12. Finalmente, en fecha 23 de noviembre de 2020, tuvieron entrada en el registro de este tribunal las alegaciones del Ministerio Fiscal, por las que ha solicitado la estimación del recurso de amparo al entender vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva de la recurrente. Asimismo, ha propugnado la anulación de las resoluciones impugnadas, con retroacción de lo actuado al momento inmediatamente anterior al de la sentencia de 18 de octubre de 2018 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, para que la misma dicte una resolución que sea respetuosa con el derecho fundamental vulnerado. En cambio, el fiscal se muestra contrario a otorgar el amparo por la denunciada infracción del principio de igualdad del art. 14 CE.
Los argumentos del Ministerio Fiscal quedan resumidos en los siguientes apartados:
a) Primeramente, el fiscal, después de hacer una detallada exposición de los antecedentes del recurso, comienza su argumentación jurídica con la delimitación del objeto del mismo, señalando que la cuestión suscitada consiste en enjuiciar si las resoluciones impugnadas han facilitado o no “una respuesta congruente y suficiente a la pretensión planteada por la recurrente”, que se centra en determinar la eficacia de la precedente sentencia de 4 de septiembre de 2013 de la Audiencia Provincial de Huelva respecto “a la concesión de ocupación y uso de terrenos y vivienda solicitada por escrito de 22 de noviembre de 2013, de acuerdo con la disposición transitoria primera de la Ley de costas 22/1988, modificada por la Ley 2/2013, que resultó desestimada por silencio administrativo”.
Seguidamente, prioriza en su estudio la queja relativa a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, poniendo de manifiesto que esta afecta a la sentencia de la Audiencia Nacional de 18 de octubre de 2018, pues su nulidad determinaría la de las dos resoluciones posteriores, igualmente impugnadas. En este sentido, hace una extensa cita de la doctrina de este tribunal respecto de la incongruencia omisiva, con referencia a las SSTC 165/2008, de 15 de diciembre, FJ 2, y 128/2017, de 13 de noviembre, FJ 8, para, más adelante, entrar en el análisis del caso.
A este respecto, destaca que “la pretensión nuclear” de la recurrente era “la eficacia del pronunciamiento” de la sentencia de la Audiencia de Huelva de 4 de septiembre de 2013, en cuanto que esta resolución declaraba que: (i) aquella había adquirido unos terrenos que, a fecha de su adquisición, no habían adquirido la condición de terrenos de dominio público, ni por deslinde, ni tampoco por acción ejercitada por la administración; (ii) que, por ello, le permitía acogerse a la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988; (iii) que no había prescrito la acción concedida a los titulares dominicales, según la citada disposición transitoria primera y “que ni siquiera la denegación de la concesión por el Tribunal Supremo era obstáculo para su actual ejercicio, pues la ausencia de sentencia firme motivó que no cumpliera el supuesto de hecho previsto en el número 1 de la disposición transitoria primera de la Ley de costas”; y (iv) que debía tenerse en cuenta “el sistema de equiparación de esta última norma entre los titulares con sentencia judicial firme y los titulares amparados por el art. 34 LH, con un criterio establecido ya desde la STC 149/1991, FJ 8, y recogido finalmente en la Ley de costas 2/2013, de 29 de mayo”.
El fiscal pone de manifiesto que, si bien la sentencia de la Audiencia Nacional de 18 de octubre de 2018 no ignora el pronunciamiento anterior efectuado en la vía civil por la Audiencia de Huelva, su respuesta “es solo formal y aparente”. Entiende que, en la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2016, “no solo no se discutía esta cuestión relativa a la sentencia de la Audiencia Provincial de Huelva, sino que lo que se ventilaba en ella era la legalidad de la resolución de recuperación posesoria de 28 de julio de 2009, que había confirmado la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía”. Además, “lo que se resolvía” en la sentencia del Tribunal Supremo citada era la procedencia o no de reconocer una indemnización a la actora por la ocupación y recuperación posesoria del terreno por parte de la administración, de tal manera que quedaba excluida la aplicación de la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988 y se denegaba la indemnización porque “la recurrente venía ocupando una zona de terreno público marítimo-terrestre y carecía de la autorización especial para edificar en terreno de dominio público”.
En el parecer del Ministerio Fiscal, la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2016 conocía el contenido de la sentencia de la Audiencia de Huelva, “pero no se aplicó porque estaba al margen de la cuestión debatida en aquel proceso contencioso-administrativo”. Señala que las consideraciones que efectúa la sentencia de la Audiencia Nacional impugnada sobre lo que había señalado el Tribunal Supremo en aquella sentencia “son naturalmente ciertas, pero absolutamente incompletas y ajenas a la pretensión debatida”, por lo que “no pueden dar fundamento a la desestimación de las pretensiones deducidas ante este órgano judicial, pues se refiere a la aplicación de la sentencia de la Audiencia Provincial de Huelva que no es objeto de aplicación por el Tribunal Supremo y cuya eficacia se deja expresamente al margen por el mismo, quedando sin respuesta en la Audiencia Nacional”.
En definitiva, el fiscal sostiene que la sentencia de 18 de octubre de 2018 de la Audiencia Nacional: (i) no da respuesta a la pretensión esencial de la parte, “dejando imprejuzgada la cuestión planteada”; (ii) “adopta una decisión solo formalmente motivada, en cuanto se hace por remisión a una previa resolución judicial” (STS de 24 de noviembre de 2016, FJ 2) “que no solo no resuelve la cuestión, sino que deja a salvo la eventual aplicación de la sentencia civil, de modo que la fundamentación por remisión es solo aparente, careciendo de contenido real”; y (iii) que no se valora la eficacia y alcance de la contradicción de las previas sentencias de la jurisdicción contencioso-administrativa con la de la jurisdicción civil, que declara que la recurrente adquirió y edificó en terrenos que solo después devinieron como de dominio público, lo que plantea la innecesariedad de la autorización especial de edificación, que fue la causa determinante de las desestimaciones obtenidas en vía contencioso-administrativa.
Por todo lo cual, concluye el análisis del motivo de amparo expresando que la sentencia de la Audiencia Nacional impugnada “mantiene, por imprejuzgado, un conflicto no resuelto que integra una denegación de tutela judicial efectiva conculcando el art. 24 CE” y propugna el otorgamiento del amparo solicitado por vulneración de ese derecho.
b) Seguidamente, el escrito del fiscal analiza la queja por infracción del principio de igualdad del art. 14 CE, destacando que “si bien es cierto que se ha aportado una relación de concesiones de ocupación y uso de viviendas al parecer análogas a la de la recurrente y en el mismo término municipal y zona marítimo-terrestre, no se acredita sin embargo un término de comparación válido”. No se ha facilitado “una resolución procedente del mismo órgano judicial y sobre la misma cuestión que pueda [constituir] un término de contraste válido, ni consta, por tanto, resolución contradictoria que identifique supuestos sustancialmente idénticos y aplique un criterio sustancialmente distinto con la ahora recurrida, a través de la cual se introduzca un cambio de criterio cuya justificación pudiera ser objeto de valoración”.
Concluye, pues, el fiscal entendiendo que no puede apreciarse la vulneración del principio de igualdad propugnado por la recurrente.
13. Por providencia de 15 de abril de 2021, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 19 del mismo mes y año.