II. Fundamentos jurídicos
1. Pretensiones de las partes y objeto del recurso.
La demanda de amparo, que articula sus pretensiones por la vía del art. 44 LOTC, impugna, de modo directo, la sentencia de 18 de octubre de 2018, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el procedimiento ordinario núm. 76-2017 y desestimatoria del recurso interpuesto por aquella contra la denegación presunta operada por silencio administrativo de la solicitud de concesión de uso, ocupación y aprovechamiento de un inmueble sito en la localidad de El Portil, término municipal de Cartaya (Huelva), al amparo de lo establecido en la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (Ley 22/1988), que, en fecha 22 de noviembre de 2013, había presentado ante el Ministerio de Medio Ambiente. Igualmente, impugna la providencia de 24 de enero de 2020 de la misma Sección y Sala, que inadmitió a trámite el incidente extraordinario de nulidad de actuaciones interpuesto contra la anterior resolución.
Denuncia la vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente del derecho a obtener una resolución judicial que sea congruente con la pretensión ejercitada, por entender que la sentencia de la Audiencia Nacional y, por extensión, la providencia de inadmisión del incidente de nulidad de actuaciones, han incurrido en incongruencia omisiva por no haber dado una respuesta motivada a lo que era objeto de su reclamación, consistente en que le fuera reconocido el derecho a disfrutar de una concesión administrativa sobre el uso de unos terrenos que forman parte del dominio público marítimo-terrestre, así como del derecho a disfrutar temporalmente de los mismos y de la vivienda construida sobre aquellos, de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988. La actora, en la vía judicial, había fundamentado su solicitud en el derecho reconocido por la sentencia firme de 4 de septiembre de 2013 de la Audiencia Provincial de Huelva, que había declarado que la recurrente “fue propietaria, por justo título inscrito y con la condición de tercero hipotecario del art. 34 de la Ley hipotecaria, de una finca registral inscrita en la localidad de El Portil, término municipal de Cartaya, con anterioridad al deslinde aprobado por Orden Ministerial de 14 de septiembre de 1989” y que reunía “los requisitos sustantivos para solicitar la concesión a que se refiere la disposición transitoria primera” de la Ley 22/1988.
Tal y como se detalla en los antecedentes, la demandante considera que la sentencia impugnada ha fundamentado su decisión desestimatoria en otras dos precedentes resoluciones de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que, o bien la primera no pudo tener en cuenta, por ser de fecha anterior a la de la jurisdicción civil, aquella declaración de titularidad privada de la actora sobre los terrenos objeto de la controversia (en referencia a la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2003), o bien, aun siendo posterior en la fecha y hacer cita de la sentencia de la Audiencia Provincial de Huelva, no requirió hacer un pronunciamiento respecto de lo declarado en la misma, por ser distinto el objeto del procedimiento —recuperación posesoria de la finca— (en alusión a la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2016), lo que ha llevado a que la resolución impugnada no haya respondido motivadamente a su pretensión.
Asimismo, se queja la recurrente de que la sentencia impugnada, con extensión a la providencia de inadmisión del incidente de nulidad de actuaciones, ha vulnerado también el principio de igualdad del art. 14 CE, pues el rechazo de la concesión de uso solicitada, que ha alcanzado firmeza en la vía judicial, constituye la única excepción a todos los demás supuestos en que los ocupantes de terrenos y de viviendas edificadas sobre la zona marítimo-terrestre de la localidad de El Portil (término municipal de Cartaya), que se hallaban en la misma situación jurídica que la recurrente, han obtenido, sin embargo, la concesión temporal de uso de los terrenos, al amparo de lo establecido en la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988.
Por su parte, el abogado del Estado propugna la inadmisión del recurso porque entiende que concurren dos causas de inadmisibilidad de la demanda: (i) Incorrecta selección de la vía procesal adecuada para la formulación de la demanda, toda vez que entiende que las eventuales lesiones denunciadas serían imputables a la administración y no a las resoluciones judiciales ahora impugnadas, dado que estas se limitaron a confirmar las decisiones que, en su momento, fueron adoptadas en la vía administrativa. A su parecer, no era aplicable al caso la disposición transitoria primera, sino la transitoria cuarta de la Ley 22/1988, porque los terrenos objeto de la controversia tenían ya la condición de dominio público marítimo-terrestre antes de la vigencia de la Ley 22/1988. Por consiguiente, la demanda debería haber utilizado la vía del art. 43 y no la del 44, ambos de la LOTC. Y (ii) extemporaneidad por prolongación excesiva de la vía judicial previa al recurso de amparo, toda vez que la demandante presentó recurso de casación y dos incidentes de nulidad con el mismo objeto: la vulneración de los arts. 14 y 24.1 CE.
De modo subsidiario, el abogado del Estado interesa la desestimación del recurso porque entiende que la sentencia de la Audiencia Nacional sí ha tenido en cuenta la precedente resolución de la Audiencia Provincial de Huelva, lo que ocurre es que, además de valorar el pronunciamiento de la misma, ha entendido que lo decidido por esta última no era justo título para obtener la concesión de uso reclamada, teniendo en cuenta lo acordado por las dos sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo precitadas. Rechaza, también, la queja alegada por vulneración del principio de igualdad porque la actora no ha ofrecido un término de comparación válido para establecer el juicio de relación necesario.
Por su parte, el Ministerio Fiscal apoya la estimación parcial del recurso. Entiende que la sentencia impugnada ha ofrecido una aparente respuesta, que no satisface el derecho de la actora a la tutela judicial efectiva que exige del órgano judicial una decisión motivada y congruente con el objeto de la pretensión ejercitada. La sentencia impugnada ha incurrido, pues, en incongruencia omisiva. Por el contrario, en coincidencia con el abogado del Estado, el fiscal interesa la desestimación del recurso en lo atinente a la denunciada vulneración del principio de igualdad, porque la demanda no ha ofrecido un término válido de comparación en que el mismo órgano judicial hubiese resuelto en sentido contrario al ahora enjuiciado.
2. Óbices procesales.
Es preciso comenzar por el análisis de los dos óbices de inadmisibilidad invocados por el abogado del Estado en sus alegaciones.
a) El primero, relativo a la eventual inadecuación de la vía utilizada por la demandante para impugnar en amparo las lesiones de sus derechos a la tutela judicial efectiva y al principio de igualdad, debe ser desestimado porque, a diferencia de lo que sostiene el escrito de alegaciones del representante del Estado, las eventuales vulneraciones de sus derechos fundamentales las imputa la actora a las resoluciones judiciales y no a decisiones de la administración. De modo expreso, señala que ha presentado su demanda por la vía del art. 44 LOTC e impugna las dos resoluciones judiciales, que cita con reiteración a lo largo de todo su escrito.
Además, por lo que atañe a la queja principal de la demandante, que viene referida a la vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva, hay que señalar que el recurso contencioso-administrativo fue interpuesto contra una resolución presunta de la administración, a la que el ordenamiento jurídico le atribuye la ficción de entender desestimada por silencio la solicitud presentada. En consecuencia, si no es posible conocer cuáles habrían sido los argumentos empleados por la administración para desestimar aquella solicitud, tampoco podrá hablarse de incongruencia entre la reclamación efectuada, la fundamentación en derecho ofrecida y la decisión adoptada en la vía administrativa. Antes bien, la demanda de amparo solo impugna los argumentos que ha conocido para ver rechazada su pretensión y estos han sido únicamente los recogidos en la sentencia de la Audiencia Nacional, por lo que la eventual lesión del derecho a obtener una resolución motivada y congruente únicamente puede referirse, en este caso, a la precitada sentencia judicial. Lo mismo sucede con la alegada vulneración del principio de igualdad, a la que únicamente da respuesta la resolución judicial impugnada.
Finalmente, hemos de recordar que el derecho a la tutela judicial efectiva, por su propia naturaleza, solo es predicable de las resoluciones judiciales, nunca de las administrativas, excepción hecha de las resoluciones sancionadoras (por todas, la STC 159/2002, de 16 de septiembre, FJ 2) o de aquellas otras en que “la revisión judicial del acto administrativo en cuestión no contiene la debida motivación de las circunstancias personales del recurrente, cuando están en juego ‘asociados a derechos fundamentales como los contemplados en los artículos 18.1 y 24.1 CE (STC 46/2014, FJ 7) una pluralidad de intereses constitucionales como el de protección social, económica y jurídica de la familia (art. 39.1 CE) […]’” (STC 42/2020, de 9 de marzo, FJ 3).
El óbice debe ser, pues, desestimado.
b) El segundo óbice atiende a la eventual extemporaneidad de la demanda de amparo, por haber prolongado indebidamente la vía judicial previa al haber preparado recurso de casación contra la sentencia de 18 de octubre de 2018, que fue inadmitido por el Tribunal Supremo, y, más tarde, haber promovido dos incidentes de nulidad de actuaciones, uno contra la citada sentencia y otro contra la providencia de inadmisión del recurso de casación, en los que alegó, en todos ellos, la vulneración de los arts. 14 y 24.1 CE.
Tampoco este óbice procesal puede prosperar. Este tribunal ha declarado que cuando la parte haya preparado un recurso de casación y este haya sido inadmitido a trámite por razones procesales no imputables a la falta de diligencia de la parte, podrá promover el incidente de nulidad de actuaciones para, de ese modo, recabar la tutela de sus derechos fundamentales. En este sentido, hemos dicho recientemente que “[c]on el fin de garantizar la tutela judicial frente a las vulneraciones de derechos fundamentales que ocasionen los órganos judiciales cuando sus decisiones no son susceptibles de recurso, ha de interpretarse que cabe interponer este incidente también en los casos en los que el recurso interpuesto contra la resolución que se considera lesiva de derechos fundamentales ha sido inadmitido por razones procesales no imputables a la falta de diligencia de la parte. En estos supuestos, la frustración del recurso, al no ser consecuencia de la defectuosa actuación procesal de la parte, no puede conllevar que el recurrente no pueda obtener la tutela de los derechos fundamentales que hizo valer a través del recurso intentado y por ello en estos casos, una vez inadmitido el recurso —siempre que su interposición no pueda calificarse de manifiestamente improcedente—, puede solicitar la tutela de los referidos derechos instando un incidente de nulidad de actuaciones ante el órgano judicial que dictó la resolución que se estima lesiva de derechos fundamentales” [STC 112/2019, de 3 de octubre, FJ 3 f)].
Resulta, por tanto, que la interposición del incidente de nulidad de actuaciones en supuestos como el que ahora se examina, constituye “un cauce idóneo para obtener la tutela de los derechos fundamentales que se imputan a la resolución frente a la que se interpuso el recurso inadmitido y, por tanto, no podrá considerarse un recurso manifiestamente improcedente que pueda conllevar la extemporaneidad del recurso de amparo por alargar indebidamente la vía judicial” [STC 112/2019, FJ 3 f)].
En el caso de autos, la demandante preparó recurso de casación contra la sentencia de 18 de octubre de 2018 de la Audiencia Nacional y la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictó providencia de 6 de junio de 2019 por la que acordó la inadmisión a trámite del recurso al no haber apreciado interés casacional objetivo. De conformidad, pues, con nuestra doctrina, al no concurrir defecto procesal alguno en la preparación de aquel recurso, no debiéndose reputar como tal la citada falta de interés casacional objetivo, la parte podía acudir al incidente extraordinario de nulidad de actuaciones del art. 241.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial contra la resolución frente a la que se interpuso el recurso inadmitido, sin que, por ello, pudiera entenderse prolongada indebidamente la vía judicial.
Por otra parte, hemos detallado en los antecedentes que el segundo incidente de nulidad de actuaciones, al que se refiere el abogado del Estado y que fue promovido contra aquella providencia de 6 de junio de 2019 del Tribunal Supremo ante la propia Sala Tercera, siguió un curso procesal distinto al que ahora es objeto de nuestro enjuiciamiento y finalizó con una resolución aprobatoria de la solicitud de desistimiento, que fue dictada por este tribunal (providencia de 15 de junio de 2020, recaída en el recurso de amparo núm. 5880-2019). Se trataba, pues, de un proceso diferente al presente y respecto del que la actora en su demanda destaca que fue un error material la presentación del incidente ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, cuando su intención era la de promoverlo ante la misma Sala pero de la Audiencia Nacional.
Este segundo óbice procesal debe ser, también, desestimado.
3. Derecho a la tutela judicial efectiva.
a) Hemos de abordar, a continuación, el análisis de las quejas que formula la demanda de amparo y, para ello, de conformidad con el criterio de la mayor retroacción establecido por la doctrina de este tribunal (por todas, las SSTC 41/2020, de 9 de marzo, FJ 2, y 102/2020, de 21 de septiembre, FJ 2), que implica conceder prioridad al examen de aquellas causas que, de prosperar, determinarían la retroacción a un momento procesal anterior, lo que haría innecesario un pronunciamiento sobre las restantes (SSTC 25/2012, de 27 de febrero, FJ 2, y 90/2010, de 15 de noviembre, FJ 2, y las que en ellas se citan), procede examinar en primer lugar la queja principal, tal y como figura en la demanda, que es la de la denunciada vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva que la demandante imputa a la sentencia de 18 de octubre de 2018 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y, por extensión, también a la providencia de 24 de enero de 2020 del mismo tribunal, que inadmitió a trámite el incidente de nulidad de actuaciones formalizado contra aquella.
b) La demanda centra la invocada vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva en la vertiente del derecho a obtener una resolución judicial motivada y congruente con la pretensión ejercitada, localizando el objeto de la queja en el específico aspecto de la congruencia entre lo solicitado al órgano judicial y lo decidido por este respecto de aquella solicitud. Ciñe, pues, su reclamación de amparo a la eventual existencia de un vicio de incongruencia omisiva porque, a su parecer, la sentencia impugnada no se ha pronunciado sobre la petición específica que había dirigido al tribunal de instancia.
Aunque más adelante analizaremos el contenido de la pretensión de la demandante de amparo, hay que identificar antes y de modo correcto cuál es la vulneración de la tutela judicial que se denuncia porque, como bien señala el abogado del Estado en su escrito de alegaciones, no es propiamente el vicio de incongruencia omisiva el que la parte imputa a la sentencia de la Audiencia Nacional, toda vez que esta ha dado una respuesta, calificada como “aparente” por el Ministerio Fiscal, a la pretensión ejercitada, pero que, en definitiva, sí ha razonado sobre aquella y ha expresado una decisión sobre la misma.
La resolución impugnada responde, en sentido denegatorio, a la solicitud de otorgamiento de una concesión administrativa para el uso temporal de unos terrenos comprendidos en el dominio público marítimo-terrestre, de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988. Aquella solicitud se había formulado al amparo de un título de propiedad que era anterior a la entrada en vigor de la citada ley y que así le fue reconocido a la actora por la jurisdicción civil en sentencia firme de 4 de septiembre de 2013 de la Audiencia Provincial de Huelva.
En el fundamento jurídico tercero de su resolución, la Audiencia Nacional tiene presente la referencia a la citada sentencia de la jurisdicción civil pero razona que los terrenos objeto de la controversia pertenecían al dominio público desde fecha muy anterior a la de la vigencia de la Ley 22/1988. Apoya su argumentación en las dos sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 3 de septiembre de 2003 y de 24 de noviembre de 2016, que, según la sentencia impugnada, llegaron a aquella conclusión y a decidir, en consecuencia, que no era aplicable al caso de autos la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, acordando la desestimación del recurso.
c) A partir de las anteriores consideraciones sobre los presupuestos de hecho, hemos de precisar que, aunque la demanda yerra en la calificación jurídica de la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva que denuncia, pues identifica su queja como un supuesto de “incongruencia omisiva”, sin embargo toda la argumentación gira en torno a otra vertiente del derecho a la tutela efectiva que es la del derecho a obtener una resolución judicial que dé respuesta motivada a la pretensión ejercitada.
La recurrente se queja de que la sentencia haya desatendido un presupuesto que, a su juicio, era esencial para la resolución del caso como era el de la verdad judicialmente declarada de su titularidad dominical privada sobre los terrenos controvertidos en fecha anterior a la de la vigencia de la Ley 22/1988, a los efectos de luego decidir si era o no merecedora de la concesión sobre el uso temporal de aquellos terrenos, de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988. Frente a esta tesis de la recurrente, la sentencia de la Audiencia Nacional considera aquellos terrenos de titularidad pública, alcanzada en fecha anterior a la Ley 22/1988, apoyándose para llegar a tal conclusión en otras dos resoluciones, igualmente firmes, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
d) Este tribunal, de modo reiterado, ha declarado que “el derecho a la tutela judicial efectiva comprende el derecho de los litigantes a obtener de los jueces y tribunales una resolución motivada, fundada en Derecho y congruente con las pretensiones oportunamente deducidas por las partes, que también puede ser de inadmisión si concurre causa legal para ello y así se aprecia razonadamente por el órgano judicial (SSTC 63/1999, de 26 de abril, FJ 2, y 116/2001, de 21 de mayo, FJ 4, entre otras muchas). Asimismo, hemos dicho que la motivación de las resoluciones judiciales, aparte de venir impuesta en el art. 120.3 CE es una exigencia derivada del art. 24.1 CE con el fin de que se puedan conocer las razones de la decisión que aquellas contienen, posibilitando su control mediante el sistema de los recursos (por todas, SSTC 163/2000, de 12 de junio, FJ 3, y 214/2000, de 18 de septiembre, FJ 4). También es doctrina reiterada la de que el derecho a obtener una resolución fundada en Derecho, favorable o adversa, es garantía frente a la arbitrariedad e irrazonabilidad de los poderes públicos (SSTC 112/1996, de 24 de junio, FJ 2, y 87/2000, de 27 de marzo, FJ 6)” (por todas, las SSTC 8/2021, de 25 de enero, FJ 3, y 12/2021, de 25 de enero, FJ 3, como las más recientes).
También ha declarado este tribunal que “para valorar si la decisión judicial recurrida vulneró el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE, en su vertiente de derecho a la motivación de las resoluciones judiciales, conviene recordar en primer término que, según es consolidada doctrina constitucional, el derecho reconocido en el art. 24.1 CE no garantiza la corrección jurídica de la interpretación y aplicación del Derecho llevada a cabo por los jueces y tribunales, pues no existe un pretendido derecho al acierto judicial en la selección, interpretación y aplicación de las normas, salvo que afecte al contenido de otros derechos constitucionales. Ahora bien, lo que, en todo caso, sí garantiza el art. 24.1 CE es el derecho a obtener de los órganos judiciales una resolución motivada, es decir, que contenga los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión y que la motivación esté fundada en Derecho, exigencia que no queda cumplida con la mera emisión de una declaración de voluntad en un sentido u otro, sino que debe ser consecuencia de una exégesis racional del ordenamiento jurídico y no fruto de la arbitrariedad (por todas, STC 142/2012, de 2 de julio, FJ 4). Pero también hemos declarado en multitud de ocasiones que una resolución judicial vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva cuando el razonamiento que la funda incurre en tal grado de arbitrariedad, irrazonabilidad o error que, por su evidencia y contenido, sean tan manifiestos y graves que para cualquier observador resulte patente que la resolución de hecho carece de toda motivación o razonamiento. En estos casos, ciertamente excepcionales, este tribunal incurriría en exceso de formalismo si admitiese como decisiones motivadas y razonadas aquellas que, a primera vista y sin necesidad de mayor esfuerzo intelectual y argumental, se comprueba que parten de premisas inexistentes o patentemente erróneas o siguen un desarrollo argumental que incurre en quiebras lógicas de tal magnitud que las conclusiones alcanzadas no pueden considerarse basadas en ninguna de las razones aducidas (por todas, SSTC 214/1999, de 29 de noviembre, y 133/2013, de 5 de junio, FJ 5, entre otras muchas)” (STC 46/2020, de 15 de junio, FJ 3).
En definitiva, habrá que determinar en el caso de autos si la sentencia impugnada y, por extensión, la providencia de inadmisión del incidente de nulidad de actuaciones, que sigue a la anterior y con la que está estrechamente relacionada, incurre en su argumentación en tal grado de arbitrariedad, irrazonabilidad o error que, por su evidencia y contenido, sean tan manifiestos y graves que, como acabamos de destacar, resulte patente para cualquier observador la carencia de toda motivación o razonamiento.
4. Aplicación de la doctrina al caso.
A) Dado que, de la argumentación utilizada por la recurrente para denunciar la vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva, hemos identificado en la sentencia de 18 de octubre de 2018 de la Audiencia Nacional, la eventual constatación de una motivación calificada de ilógica e irrazonable, deberemos valorar ahora si esta resolución responde a ese vicio de motivación que le imputa la demandante de amparo.
Para ello, hemos de volver a los antecedentes que son relevantes para nuestro enjuiciamiento:
a) La actora, que había adquirido en 1978 unos terrenos en la localidad de El Portil, perteneciente al término municipal de Cartaya, vio inicialmente denegada su solicitud de obtener una concesión de uso y disfrute temporal sobre los mismos. La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 3 de septiembre de 2003 puso fin a un largo litigio que, tanto en la vía administrativa como en la judicial, terminó con la consideración de que aquellos terrenos pertenecían al demanio público y que, además, habían permanecido con tal titularidad pública desde una fecha anterior a la de la entrada en vigor de la Ley 22/1988.
Con fundamento en aquella resolución judicial firme, la administración, por medio de sendas resoluciones de 28 de julio de 2009 (del Servicio Provincial de Costas en Huelva) y de 4 de noviembre de 2011 (de la Dirección General de Costas), acordó la recuperación posesoria de los terrenos objeto del conflicto, que permanecían hasta aquel momento ocupados por la ahora demandante de amparo. Aquella realidad jurídica obligó a que la actora tuviera que acudir, nuevamente, a la jurisdicción contencioso-administrativa para tratar de evitar su pérdida y la de lo edificado sobre los mismos.
Las sentencias, de 24 de septiembre de 2015 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede de Sevilla) y, en trámite de casación, de 24 de noviembre de 2016, de la misma Sala del Tribunal Supremo, desestimaron el recurso de la actora al entender que los terrenos, en cuanto pertenecientes al dominio público marítimo-terrestre, debían ser recuperados en su posesión por la administración. Sin embargo, en lo que ahora es de interés, esta última resolución, declaró en su fundamento jurídico 1 que, si bien la “recuperación posesoria resulta incontestable”, todo ello era “sin prejuzgar lo que pueda decidirse en definitiva respecto de la concesión que de nuevo ha interesado la recurrente a la vista de la sentencia recaída en la jurisdicción civil, que se ha aportado como prueba documental en este recurso de casación”.
b) A raíz de aquel inicial rechazo de su titularidad dominical sobre los terrenos en conflicto, la actora ejercitó una acción civil declarativa de su derecho de propiedad sobre aquellos, haciéndolo ante la correspondiente jurisdicción, y obtuvo de la misma un pronunciamiento judicial firme en la sentencia de 4 de septiembre de 2013, dictada por la Audiencia Provincial de Huelva. Esta resolución reconoció a la señora Borrero Rodríguez los siguientes derechos: (i) que, por justo título y con la condición de tercero del art. 34 de la Ley hipotecaria, había sido propietaria de la finca registral en la que quedaban ubicados los terrenos objeto de la controversia; (ii) que esta titularidad dominical era anterior “al deslinde aprobado por Orden Ministerial de 14 de septiembre de 1989”; y (iii) que, además, “reunía los requisitos sustantivos para solicitar la concesión a que se refiere la disposición transitoria primera” de la Ley 22/1988.
c) Sirviéndose, pues, de la declaración judicial que le reconocía el título dominical sobre los terrenos controvertidos, en las condiciones que se especificaban en el fallo del tribunal civil, la actora presentó una segunda solicitud de concesión del uso temporal de aquellos, con invocación expresa de lo preceptuado en la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988.
El texto de la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, modificado por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, adaptada a la doctrina establecida por la STC 149/1991, de 4 de julio, FJ 8 B) d), y de alegada aplicación al caso, establece lo siguiente en sus dos primeros apartados:
“1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución, los titulares de espacios de la zona marítimo-terrestre, playa y mar territorial que hubieran sido declarados de propiedad particular por sentencia judicial firme anterior a la entrada en vigor de la presente Ley pasarán a ser titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, a cuyo efecto deberán solicitar la correspondiente concesión en el plazo de un año a contar desde la mencionada fecha. La concesión se otorgará por treinta años, prorrogables por otros treinta, respetando los usos y aprovechamientos existentes, sin obligación de abonar canon, y se inscribirá en el registro a que se refiere el artículo 37.3.
2. Los titulares de los terrenos de la zona marítimo-terrestre o playa que no hayan podido ser ocupados por la administración al practicar un deslinde anterior a la entrada en vigor de esta Ley, por estar inscritos en el registro de la propiedad y amparados por el artículo 34 de la Ley hipotecaria, pasarán a ser titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, por treinta años, respetando los usos y aprovechamientos existentes, a cuyo efecto deberán solicitar la correspondiente concesión”.
La solicitud fue, sin embargo, denegada por silencio administrativo y, de nuevo, la actora tuvo que acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa en defensa de sus derechos. Interpuso, a tal efecto, el correspondiente recurso que ha sido resuelto en sentido desestimatorio por la sentencia de 18 de octubre de 2018 de la Sala correspondiente de la Audiencia Nacional. Dicha resolución alcanzaría firmeza después de haber inadmitido el Tribunal Supremo, por falta de interés casacional objetivo, el recurso de casación que la parte había preparado contra la misma. Finalmente, la misma Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha inadmitido a trámite el incidente de nulidad de actuaciones promovido por la recurrente contra aquella sentencia.
B) A partir del tortuoso como prolongado iter procedimental que se ha descrito, hemos ya de adelantar que el sentido de nuestro pronunciamiento será estimatorio de la pretensión de amparo ejercitada por la recurrente, debiendo apreciar la vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva. A tal conclusión llegamos teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:
a) En primer lugar, que las resoluciones judiciales impugnadas (la sentencia de 18 de octubre de 2018 y la providencia de 24 de enero de 2020 de inadmisión a trámite del incidente de nulidad de actuaciones, ambas de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional) han desatendido el contenido de un fallo judicial firme previamente emitido por la jurisdicción civil, que configuró una verdad formal, consistente en la declaración de que los terrenos objeto de la controversia habían sido de titularidad dominical de la ahora demandante de amparo en fecha anterior a la de la entrada en vigor de la Ley 22/1988. Esta realidad jurídica constituye un presupuesto de hecho indispensable para realizar el correspondiente juicio aplicativo de la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, que la actora reclamaba en su recurso contencioso-administrativo. A la hora de tomar una decisión sobre la pretensión ejercitada, la Audiencia Nacional no podía desatender aquella declaración judicial. Sin embargo, la Sala, a pesar de haberle sido puesto de manifiesto lo resuelto por el tribunal civil, que afirmaba la existencia de aquella titularidad dominical en los términos establecidos por el fallo judicial, ha prescindido de dicha realidad jurídica, sin haberla valorado, a la hora de tomar su decisión.
b) Y, en segundo término, que, en lo atinente a las dos resoluciones de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo sobre las que la Audiencia Nacional ha apoyado su pronunciamiento desestimatorio del recurso, hemos de descartar, como no relevante para la resolución de este caso, el fallo de la inicial sentencia de 3 de septiembre de 2003, que, por ser de fecha anterior al recaído en la jurisdicción civil, partió de una realidad jurídica distinta a la que tendría que haberle servido de presupuesto al tribunal de instancia para realizar el nuevo enjuiciamiento. Cuando dictó esta sentencia, el Tribunal Supremo no podía entrar a valorar, ante su inexistencia, el título de propiedad de los terrenos que le había sido reconocido a la demandante, de tal manera que acogió entonces la tesis sostenida por la administración de que los terrenos litigiosos tenían la consideración de playa, conforme a la Ley de costas de 1969 y, por ende, se hallaban incluidos en el dominio público marítimo-terrestre.
Sin embargo, en la segunda sentencia de 24 de noviembre de 2016, si bien es ya de fecha posterior a la de la Audiencia Provincial de Huelva, el Tribunal Supremo se refiere a la misma y, además, presenta dos aspectos decisivos para la resolución del recurso de la actora que la Audiencia Nacional tampoco ha tenido en cuenta: (i) que el objeto de la litis, finalizado en el trámite de la casación con la precitada sentencia de 24 de noviembre de 2016, era distinto al que tenía que ser enjuiciado por la Audiencia Nacional, toda vez que aquel quedaba limitado a resolver sobre la procedencia de la recuperación posesoria del dominio público marítimo-terrestre ocupado, correspondiente a unos terrenos que, en su día y hasta la declaración de propiedad privada efectuada por la jurisdicción civil, tenían, como se ha dicho, la consideración de dominio público por estar incluidos en la zona marítimo-terrestre; y (ii) que la propia sentencia del Tribunal Supremo advertía ya de que aquel pronunciamiento se realizaba con independencia de lo que se pudiera resolver respecto de la concesión que había solicitado la recurrente, a la vista de la decisión firme de la jurisdicción civil. Es decir, que el Tribunal Supremo era consciente de que la actora había presentado una nueva solicitud de concesión del uso temporal de aquellos terrenos, apoyada en una declaración judicial de titularidad dominical, y, por ello, su pronunciamiento no afectaba a lo que pudiera ser resuelto en relación con la nueva solicitud cursada.
Las dos consideraciones expuestas llevan indefectiblemente a la conclusión de que la sentencia impugnada incluye una motivación que no se acompasa a las exigencias de nuestra doctrina anteriormente expuesta. Antes bien, ha desatendido el presupuesto de hecho sobre el que tendría que haber establecido su valoración, el título de propiedad reconocido por la jurisdicción civil, aportado como documento justificativo, por la parte. Además, tampoco ha tenido en cuenta cuál fue el objeto y los límites a los que quedó sujeto el pronunciamiento de la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2016, distinto al que debía enjuiciar la Audiencia Nacional. Finalmente, el órgano judicial tampoco ha tenido en consideración la advertencia del Tribunal Supremo de excluir expresamente del alcance de su pronunciamiento la nueva solicitud de concesión formulada por la recurrente, asentada precisamente en unos presupuestos de hecho contrarios a los que en su día sirvieron de fundamento a anteriores decisiones administrativas y de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Por todas las razones expuestas, la queja de la recurrente debe ser estimada. La sentencia de la Audiencia Nacional ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva de la recurrente por haber incorporado una motivación que no se corresponde con los criterios de nuestra doctrina, en cuanto que se apoya sobre unos presupuestos de hecho y de derecho que no dan respuesta argumentativa a los que la demandante de amparo acreditó como realidad jurídica verdadera.
5. Alcance del amparo.
La estimación del recurso de amparo por la apreciada vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva debe acarrear la nulidad de la sentencia de 18 de octubre de 2018 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el procedimiento ordinario núm. 76-2017, así como de la providencia de 24 de enero de 2020 de la misma Sección y Sala, que inadmitió a trámite el incidente de nulidad de actuaciones promovido por la recurrente contra la anterior resolución. Asimismo, como medida de restablecimiento del derecho, hemos de acordar la retroacción de las actuaciones hasta el momento inmediatamente anterior al de la referida sentencia para que el citado tribunal dicte otra que sea respetuosa con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE).
Asimismo, la estimación del anterior motivo de amparo hace innecesario entrar en el examen de la queja por vulneración del principio de igualdad que, también, denunció la recurrente en su demanda de amparo.