II. Fundamentos jurídicos
1. Se resuelve en este proceso el recurso de inconstitucionalidad formulado por más de cincuenta diputados del grupo parlamentario Vox, en el Congreso de los Diputados, contra la disposición final segunda del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, que establece lo siguiente:
“Disposición final segunda. Modificación de la Ley 11/2002, de 6 de mayo, reguladora del Centro Nacional de Inteligencia.
Se modifica el apartado 2 del artículo 6 de la Ley 11/2002, de 6 de mayo, reguladora del Centro Nacional de Inteligencia, con la siguiente redacción:
2. La Comisión estará presidida por el vicepresidente del Gobierno que designe su Presidente, e integrada por los Vicepresidentes designados por el Presidente del Gobierno, las Ministras de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, y de Defensa, el Ministro del Interior y la Ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital, así como por el Director del Gabinete de la Presidencia del Gobierno, el Secretario de Estado de Seguridad y la Secretaria de Estado Directora del Centro Nacional de Inteligencia, que actuará como Secretaria”.
La impugnación se fundamenta en que esta disposición final segunda se habría adoptado sin la concurrencia del presupuesto habilitante que al efecto prescribe el artículo 86.1 CE, de conformidad con el cual las disposiciones legislativas provisionales que pueda dictar el Gobierno quedan condicionadas —en lo que ahora importa— a la verificación de un “caso de extraordinaria y urgente necesidad”. Consideran asimismo los recurrentes que el Gobierno no habría justificado en modo alguno esta circunstancia; y añaden que no existiría ninguna conexión de sentido, en términos de la jurisprudencia constitucional, entre la disposición impugnada y la razón de ser en general del Real Decreto-ley 8/2020.
La abogacía del Estado ha rebatido unas y otras de estas tachas de inconstitucionalidad mediante los argumentos que han quedado expuestos con pormenor en los antecedentes, y a los que habrá ocasión de referirse de modo singular.
2. Con carácter previo al examen de fondo, procede efectuar las siguientes precisiones:
a) El Real Decreto-ley 8/2020 fue convalidado por el pleno del Congreso de los Diputados en sesión de 25 de marzo del mismo año, acordándose por la Cámara su tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, con arreglo a lo establecido, respectivamente, en los números 2 y 3 del artículo 86 CE.
Esa tramitación legislativa, y eventualmente la aprobación del correspondiente proyecto de ley, no es obstáculo para que el tribunal enjuicie la constitucionalidad de la norma impugnada y se pronuncie sobre las pretensiones deducidas en el actual proceso. Los recursos de inconstitucionalidad en los que se controvierte, como en el presente, la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad que justifica el dictado de un decreto-ley, no pierden su objeto, conforme a jurisprudencia constante, por la ulterior aprobación de una ley de conversión (art. 86.3 CE), tanto si dicha ley asumiera, con la consiguiente novación, las reglas en un principio adoptadas mediante decreto-ley (por todas, SSTC 195/2016, de 16 de noviembre, FJ 2 y 34/2017, de 1 de marzo, FJ 2), como si no lo hiciera para con alguna de ellas, también originariamente impugnadas (entre otras, STC 142/2014, de 11 de septiembre, FFJJ 2 y 3). Así pues, la aprobación por las Cortes Generales del proyecto de ley ninguna incidencia podría tener sobre la pervivencia, en sus propios términos, de este proceso constitucional; y nada de cuanto en esta sentencia se decida habría de proyectarse sobre la norma que resulte del citado procedimiento legislativo, pues lo que aquí se juzga es exclusivamente el respeto por el Gobierno, al dictar la norma impugnada, de los límites constitucionales que condicionan la apelación a la fuente excepcional que es el decreto-ley.
b) Es de constatar, en otro orden de cosas, que la disposición final segunda que se impugna se encuentra hoy vigente, pese al enunciado de la disposición final décima del propio Real Decreto-ley, a cuyo tenor “[c]on carácter general, las medidas previstas en el presente real decreto-ley mantendrán su vigencia hasta un mes después de la vigencia de la declaración del estado de alarma. No obstante lo anterior, aquellas medidas previstas en este real decreto-ley que tienen un plazo determinado de duración se sujetarán al mismo”, ello sin perjuicio de que dicha vigencia se pudiera “prorrogar por el Gobierno mediante real decreto-ley”.
El carácter temporal o a término que así viene a establecer esta disposición final décima para todas las “medidas” del real decreto-ley, siempre que no tuvieran un “plazo determinado de duración”, en modo alguno puede predicarse de aquellas normas incorporadas a este texto legislativo que cuentan, como la disposición aquí recurrida, con una inequívoca vocación de vigencia indefinida, al integrarse de modo estable en el ordenamiento mediante la modificación o derogación de otras normas legales (en este caso, el artículo 6.2 de la Ley 11/2002). Ello es así en cuanto ha de interpretarse que la noción de “medidas” que se emplea en dicha disposición lo es, en su acepción estricta, de “medida coyuntural, específicamente destinada [a un] muy concreto fin”, por contraste, pues, con cualquier “cuerpo de normas abstractas, destinadas a regular, con vocación de permanencia, un determinado género de relaciones” (STC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 1; en análogos términos, STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 38).
Esta precisión resulta relevante pues, aunque su hipotético decaimiento no hubiera determinado, sin más, la desaparición del objeto del presente proceso constitucional, dado que esa mera circunstancia no impide el control de normas de vigencia temporal limitada [por todas, STC 100/2017, de 20 de julio, FJ 3 a)], la condición de la disposición final segunda como norma de vigencia indefinida no es enteramente irrelevante para apreciar, junto a otras consideraciones, si la misma se adoptó o no ante un caso de extraordinaria y urgente necesidad.
3. Antes de examinar el fondo de la cuestión planteada procede, asimismo, acotar el objeto de este recurso de inconstitucionalidad, teniendo presente que los demandantes dirigen su impugnación contra la disposición final segunda en su conjunto, a la que imputan la vulneración del art. 86.1 CE. Es pues esta tacha de inconstitucionalidad la única que constituye el objeto propio del recurso y, en consecuencia, sobre la que ha de pronunciarse este tribunal. Al margen de dicho pronunciamiento deben quedar pues las censuras que la demanda efectúa a lo que consideran como una intencionalidad singular o ad personam de la norma recurrida, que obedecería al propósito de “blindar” la integración en esta comisión delegada del entonces vicepresidente segundo del Gobierno y ministro de Derechos Sociales y Agenda 2030; integración que, por otra parte, se llevó a cabo por el art. 4.2 del Real Decreto 399/2020, objeto del recurso contencioso-administrativo interpuesto por los mismos recurrentes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, y hoy suprimida, con arreglo a lo establecido en el apartado tres del artículo único del Real Decreto 242/2021, de 6 de abril.
Resultan así irrelevantes para el pronunciamiento que corresponde emitir a este Tribunal Constitucional las apreciaciones sobre el ánimo que habría llevado a la adopción de la disposición impugnada. Las intenciones o finalidades del autor de la norma, su estrategia política o su propósito último no constituyen nunca objeto del enjuiciamiento que corresponde al tribunal [en tal sentido, entre otras, SSTC 45/2019, de 27 de marzo, FJ 2; 87/2019, de 20 de junio, FJ 8; 158/2019, de 12 de diciembre, FJ 2; 65/2020, de 18 de junio, FJ 2 C), y 81/2020, de 15 de julio, FJ 11].
Es por ello que, en lo que hace a la fijación del ámbito objetivo de la presente controversia constitucional, tales juicios de intenciones en modo alguno podrían llevar a contraer el enjuiciamiento que aquí procede a unos u otros incisos o previsiones singulares de la disposición final segunda, pues lo que los recurrentes sostienen es que dicha disposición, en su conjunto, se dictó al margen de toda circunstancia de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86.1 CE).
Tal ámbito de control constitucional, de otra parte, tampoco ha de venir definido por la distinción que efectúan los recurrentes, entre lo que identifican como “modificación sustantiva” introducida por la disposición impugnada (la integración en la Comisión Delegada para Asuntos de Inteligencia de los vicepresidentes que designare el presidente del Gobierno) y otras consistentes en “simples cambios de denominación” de los cargos llamados a integrar dicha comisión; estimaciones estas no muy distintas, de la que expresa a su vez el abogado del Estado, al concluir que el principal sentido de la norma impugnada residiría en la incorporación a esta comisión delegada del director del Gabinete de la Presidencia del Gobierno. Apreciaciones de este género no han de ser asumidas por este el tribunal, ni pueden dar lugar a un atípico enjuiciamiento selectivo. Lo que se pone en cuestión es, pues, únicamente la aptitud del decreto-ley, como fuente normativa, para sustituir o derogar, en las circunstancias del caso, una determinada ordenación legislativa de las Cortes Generales.
Las comisiones delegadas del Gobierno son, en general, creadas y ordenadas mediante real decreto (art. 6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno), pero la de Asuntos de Inteligencia ha sido configurada directa y específicamente por el legislador (art. 6 de la Ley 11/2002). Lo que aquí está en tela de juicio es si se dan o no las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad exigidas por el art. 86.1 CE para que esa regulación fuera modificada, en unos términos u otros, mediante un decreto-ley. Es en definitiva el concreto acto de legislación excepcional por el que se adoptó la disposición impugnada, no las determinaciones singulares de esta última, lo que debe ser unitariamente examinado y valorado con arreglo a la Constitución.
Examen y valoración que se realizará a la luz de lo dispuesto en el artículo 86.1 CE, sin que concurran motivos para traer a colación otros preceptos de la Constitución: en concreto, lo que hace a la interdicción del decreto-ley para “afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado”, según dispone el mismo artículo 86.1 CE; concepto este último en el que se inscriben aquellas organizaciones públicas sancionadas en el propio texto constitucional cuya regulación reclama una ley, lo que no es el caso, de las comisiones delegadas del Gobierno.
Es ya posible, a partir de cuanto antecede, entrar en el examen de esta controversia constitucional.
4. El recurso por el Gobierno a la fuente excepcional que es el decreto-ley queda condicionado por la Constitución, en lo que ahora importa, a la verificación de un “caso de extraordinaria y urgente necesidad” (art. 86.1), presupuesto inexcusable sobre el que existe, a partir de los primeros pronunciamientos del tribunal (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 111/1983, de 2 de diciembre, FFJJ 5 y 6; 29/1986, de 20 de febrero, FJ 2, y 60/1986, de 20 de mayo, FJ 3), un muy consolidado acervo jurisprudencial que llega, en sus líneas básicas, hasta el presente (de entre las más recientes, SSTC 61/2018, recién citada, y 14/2020, de 28 de enero, en cuyos fundamentos jurídicos 5 y 2 a 4, respectivamente, se sintetiza y reitera esta doctrina, con cita de resoluciones anteriores). Procede aquí, evocar esta jurisprudencia de modo muy sumario y a reserva de ulteriores precisiones:
a) El concepto constitucional de “extraordinaria y urgente necesidad” no es una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se pudiera desplegar libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes.
Por ello, y sin perjuicio del peso que en la apreciación de tal circunstancia haya de concederse al juicio puramente político de los órganos a los que incumbe la dirección del Estado, es función de este tribunal el aseguramiento de estos límites y la garantía de que, en el ejercicio de esta facultad, los poderes públicos actúen dentro del marco de la Constitución. Esta jurisdicción puede por tanto, en supuestos de uso abusivo o arbitrario de tal potestad legislativa excepcional, rechazar la definición que los órganos políticos del Estado hagan de una situación determinada como de “extraordinaria y urgente necesidad”; y declarar, en consecuencia, la inconstitucionalidad de un decreto-ley, o de unas u otras de sus normas, por inexistencia del necesario presupuesto habilitante. A falta del cual, la potestad legislativa de las Cortes Generales (art. 66.2 CE) resultaría invadida y menoscabada, al tiempo que la posición de las minorías en el procedimiento parlamentario de elaboración de las leyes [en cuanto a este último extremo, SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3; 170/2012, de 4 de octubre, FJ 4, y 211/2015, de 8 de octubre, FJ 4 a)].
El control que a tal efecto corresponde al Tribunal es de carácter externo, en el sentido de que debe verificar, no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde tanto al Gobierno para dictarlo, como al Congreso de los Diputados para, en su caso, convalidarlo en votación de totalidad (art. 86.1 y 2 CE).
b) Este control jurídico-constitucional se proyecta sobre dos extremos íntimamente ligados entre sí: de una parte, la necesaria presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno para dictar el decreto-ley; justificación que puede realizarse e identificarse en la exposición de motivos del propio texto normativo, a partir de lo argumentado en el debate de convalidación en el Congreso de los Diputados, o, en fin, a la vista del expediente de elaboración del decreto-ley.
Solo si se cumple debidamente con esta carga cabrá que el tribunal aprecie en Derecho, y mediante una valoración en conjunto de los factores tenidos en cuenta por el Gobierno, si el recurso al decreto-ley fue, en cada caso, “razonable” [STC 35/2017, de 1 de marzo, FJ 4 a)]. En el bien entendido sentido de que la necesidad justificadora de los decretos-leyes no puede interpretarse como absoluta, sino como necesidad relativa respecto de situaciones concretas que, por razones difíciles de prever, requieran de una acción normativa inmediata, no supeditada al superior lapso de tiempo que pudiera conllevar la vía ordinaria, o la de urgencia, para la tramitación parlamentaria de las leyes (por todas, STC 152/2017, de 21 de diciembre, FJ 3).
Y se ha de considerar asimismo, en segundo lugar, si las medidas en concreto adoptadas mediante el decreto-ley guardan conexión de sentido con la situación de necesidad así definida, lo que puede llevar a censurar como inconstitucionales, disposiciones que por su contenido, y de manera evidente, no guarden relación alguna, directa o indirecta, con lo que se trata de afrontar o que por su estructura misma, no modifiquen de manera instantánea la situación existente [también por todas, STC 150/2017, FJ 4 e)].
Con arreglo a estas referencias jurisprudenciales, se ha de iniciar el examen y resolución de lo planteado en el presente proceso constitucional.
5. Cuando se discute ante esta jurisdicción, la efectiva verificación de una situación de extraordinaria y urgente necesidad para la adopción no de un decreto-ley en su conjunto, sino de singulares disposiciones del mismo, lo que ha de apreciarse es si tal circunstancia habilitante concurrió o no a la hora de dictar las reglas así específicamente impugnadas (por todas, STC 150/2017, FJ 5). Examen que sin embargo debe ir precedido de una consideración de las causas generales que se invocaron por el Gobierno para la aprobación del decreto-ley como acto unitario de legislación (véanse, entre otras, SSTC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 5; 18/2016, de 4 de febrero, FJ 3, y 34/2017, FJ 4). Solo tras ello cabrá enjuiciar si los preceptos en concreto recurridos fueron a su vez explícita y razonablemente justificados y guardan, cuando menos (STC 183/2016, de 3 de noviembre, FJ 3), una objetiva conexión de sentido, en los términos ya dichos, con aquella motivación de conjunto.
a) Son patentes, en primer lugar, las razones en general aportadas por el Gobierno para justificar la adopción de este real decreto-ley, intitulado de “medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19” y dictado tras el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por esa misma pandemia; disposición; esta última, a la que el Real Decreto-ley hace de continuo referencia. Ni los recurrentes ponen en entredicho tal justificación de conjunto, ni la misma ha sido de otro modo controvertida en el presente proceso; ni este tribunal puede dejar de reconocer la situación de emergencia (sanitaria, social y económica) que estuvo en el origen de este real decreto-ley, sin que constatarlo así suponga, claro es, anticipar cosa alguna, en términos jurídico-constitucionales, sobre la validez de las medidas incorporadas a su texto.
El preámbulo del Real Decreto-ley se extiende sobre tales circunstancias de emergencia, y pormenoriza los objetivos a los que en general se orientan las medidas que establece, objetivos cifrados (apartado I), en “reforzar la protección de los trabajadores, las familias y los colectivos vulnerables”, en “apoyar la continuidad en la actividad productiva y el mantenimiento del empleo” y en “reforzar la lucha contra la enfermedad”; todo ello en el contexto de la pandemia que se sufre y de sus consecuencias inmediatas. Cabe recordar asimismo que sus medidas no cuentan, de principio, con vocación de vigencia indefinida, por más que sí ostente objetivamente esta última condición, según ya quedó dicho, la disposición final ahora impugnada.
Es suficiente con lo anterior para dejar constancia de la situación de extraordinaria y urgente necesidad que el Gobierno apreció y justificó, con alcance general, al dictar este real decreto-ley; situación que este tribunal no puede sino reconocer y compartir. Cuestión distinta es si en la disposición final segunda aquí impugnada concurre el presupuesto habilitante que requiere inexcusablemente el artículo 86.1 CE. Para ello es necesario, según se adelantó, reseñar la motivación que por el Gobierno se aportó para justificar la adopción de este precepto.
b) El preámbulo del Real Decreto-ley se refiere de manera unitaria (apartado VI) a sus disposiciones finales segunda y tercera, ajena; esta última, a la presente impugnación, afirmando lo siguiente:
“Las modificaciones de la Ley reguladora del Centro Nacional de Inteligencia y de la Ley de la ciencia, la tecnología y la innovación, que se operan por medio de las disposiciones finales segunda y tercera de este real decreto-ley no pueden ser aprobadas mediante el procedimiento ordinario de tramitación parlamentaria, pues ello implicaría que, hasta la aprobación de tales reformas legislativas, la estructura de órganos colegiados del Gobierno no estaría en condiciones de desarrollar sus funciones con arreglo a las necesidades organizativas apreciadas en el momento actual por la Presidencia del Gobierno, motivo que justifica la extraordinaria y urgente necesidad de la situación y la conexión con ella de las medidas adoptadas”.
El debate y votación de totalidad para la convalidación o derogación por el Congreso de los Diputados del Real Decreto-ley 8/2020 se celebró en el pleno de la Cámara el 25 de marzo del mismo año, habiendo versado la deliberación parlamentaria, de manera conjunta, también sobre otros dos reales decretos-leyes (6 y 7/2020, de 10 y 12 de marzo, respectivamente). No hay referencia alguna, a nuestros efectos, a la disposición final objeto del presente recurso en la presentación que realizó la vicepresidenta tercera del Gobierno y ministra de asuntos económicos y transformación digital (“Cortes Generales. Diario de sesiones del Congreso de los Diputados. Pleno y diputación permanente”, XIV legislatura, año 2020, núm. 16, pp. 38-44). Sí constan, en cambio, intervenciones críticas respecto a la oportunidad y sentido de este precepto a cargo de cuatro diputados; uno de ellos integrado en el grupo mixto y en calidad de portavoces, los demás, de sus respectivos grupos parlamentarios (pp. 46, 51, 63 y 65). El Real Decreto-ley 8/2020 fue finalmente convalidado, acordándose su tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia (art. 86.3 CE).
Finalmente, en la “Memoria abreviada del análisis de impacto normativo” de lo que sería Real Decreto-ley 8/2020 consta tan solo que “[l]a disposición final segunda modifica la Ley 11/2002, de 6 de mayo, reguladora del Centro Nacional de Inteligencia”.
El pasaje transcrito del preámbulo es, pues, la única referencia expresa con la que el tribunal cuenta ahora para valorar a partir de ella si su disposición final segunda se dictó ante un caso de extraordinaria y urgente necesidad.
6. La expresa y razonada justificación por el Gobierno de las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que impusieron el dictado de una norma en forma de decreto-ley no es el único condicionamiento constitucional que pesa sobre el Ejecutivo a este respecto, pero sí el primero de ellos. Y esta carga argumental no se satisface con la mera apelación a fórmulas genéricas, estereotipadas o rituales [en tal sentido, SSTC 156/2015, de 9 de julio, FJ 5; 199/2015, de 24 de septiembre, FJ 5; 242/2015, de 30 de noviembre, FJ 3, y, entre otras, 34/2017, FJ 4 a)], sin perjuicio de que, adicionalmente, dicha motivación deba aparecer —siempre en el respeto al margen de apreciación política del Gobierno— como razonable (al respecto, y por todas, SSTC 170/2012, FJ 4 y 136/2015, de 11 de junio, FJ 3), ya por lo que se refiere al conjunto del decreto-ley, ya en lo relativo a la conexión de sentido entre tal razón de alcance general y unas u otras de sus normas singularmente impugnadas.
En estos términos, y para enjuiciar la constitucionalidad de la disposición final segunda del Real Decreto-ley 8/2020, este tribunal ha de partir exclusivamente de la justificación que se contiene en el pasaje del preámbulo antes transcrito. Del tenor de dicha motivación no se desprende, con la claridad necesaria, si lo que el Gobierno ha querido acreditar es la justificación de dicha disposición final a la luz de la razón de ser general del real decreto-ley en su conjunto, o si lo que se pretende es, más bien, aseverar que la disposición impugnada contaría con un propio y específico presupuesto habilitante, distinto del que daría común soporte a la norma excepcional (intelección a la que podría conducir la referencia, en términos de una premura inconciliable con el “procedimiento parlamentario ordinario”, a las “necesidades organizativas apreciadas en el momento actual por la Presidencia del Gobierno” para que los “órganos colegiados” del Ejecutivo contaran con la “estructura” adecuada para “desarrollar sus funciones”). Así las cosas, dada la notoria ambigüedad de esta redacción, resulta insoslayable apurar todos los entendimientos posibles de esta motivación gubernamental, para apreciar si es reconocible el presupuesto habilitante que la Constitución impone para la válida legislación mediante decreto-ley. A ello se dedican los dos fundamentos jurídicos que siguen.
7. Ya quedó dicho que la justificación común o general del Real Decreto-ley 8/2020 reside en la necesidad de subvenir de inmediato a las consecuencias sociales y económicas de la crisis sanitaria deparada por el COVID-19; emergencia que está también en el origen de una previa declaración de estado de alarma (Real Decreto 463/2020). Estas circunstancias extraordinarias se recogen en el preámbulo de la norma y fueron asimismo expuestas en la defensa del Real Decreto-ley que, en nombre del Gobierno, se llevó a cabo en su trámite de convalidación parlamentaria. Se compadece con todo ello, según también se advirtió, el carácter pro tempore que el Gobierno otorgó expresamente, sin excepción aparente alguna, a todas las medidas entonces adoptadas mediante este decreto-ley en la disposición final décima y demás reglas con ella concordantes.
Así planteados los términos del presente análisis, este tribunal no puede compartir que la disposición final segunda que se impugna muestre conexión de sentido alguna con la causa de extraordinaria y urgente necesidad que llevó a la adopción del Real Decreto-ley 8/2020. No existe ningún vínculo de adecuación entre el común presupuesto habilitante de la norma y esta singular regla, carente de congruencia con la situación que se trata de afrontar, con la que no guarda relación discernible, ni directa ni indirecta.
No resulta posible determinar qué razonable conexión de sentido pudiera existir entre, de una parte, las circunstancias y necesidades de emergencia desencadenadas a raíz de la pandemia y, de otra, la parcial reordenación de la composición de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia; cuyas funciones propias (apartados 1 y 4 del artículo 6 de la Ley 11/2002) no guardan relación alguna con los motivos y finalidades que llevaron al dictado del Real Decreto-ley 8/2020, ni resultan afectadas por la disposición impugnada. La evidencia inicial de que un mero cambio en el modo de integración de este órgano resulta ajeno, de principio, a la situación general afrontada hubiera requerido —para acreditar lo contrario— una justificación específica que no se aportó por el Gobierno; sin que tal omisión quede paliada por las vagas referencias que el abogado del Estado hace en sus alegaciones a propósito de las hipotéticas exigencias de “sigilo”, “reserva” o “secreto” que podrían llegar a imponerse en la cooperación de las autoridades españolas con las de otros países, o con organismos internacionales, para hacer frente a la pandemia. Este concreto alegato no resulta admisible, pues no se trata solo de que nada se haya apuntado al respecto por el propio autor de la norma, siendo así que en las alegaciones en defensa de un decreto-ley “nunca podrían ser ofrecidas razones distintas o que alterasen los motivos puestos de manifiesto en su momento” por el Gobierno (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 4, y 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 6). Además, las supuestas exigencias de “sigilo”, “reserva” o “secreto” podrían acaso conducir a la intervención ocasional de esta comisión delegada en la gestión de algún extremo relacionado con la pandemia, algo que nada tendría que ver con la necesaria modificación mediante decreto-ley de la composición legal de este órgano.
Se refuerza la apreciación anterior, si se tiene presente que la disposición final segunda introduce en el ordenamiento una modificación legislativa de vigencia indefinida, en manifiesta divergencia con la temporalidad tasada que el propio Real Decreto-ley predica, en general, de todas y cada una de sus determinaciones, en plena correspondencia con los apremios circunstanciales en los que se fundamentó esta legislación excepcional. Este tribunal tiene declarado que “ningún dato positivo constitucional permite afirmar […] que el carácter provisional del decreto-ley se refiera necesariamente al alcance temporal de la norma que con esa forma jurídica se apruebe” (STC 189/2005, de 7 de julio, FJ 6), pero también lo es, según se puntualizó en el mismo pasaje de la resolución que se cita, que ello debía entenderse “sin perjuicio de que dicho alcance pueda ser considerado de algún modo para valorar […] la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad de la medida legislativa”. Valoración que, en el caso actual, no puede ser sino negativa. El Real Decreto-ley 8/2020 establece con carácter general, de manera explícita, reglas de carácter temporal y para la inserción en el mismo de una disposición, como la enjuiciada, con vocación de vigencia indefinida (y sin relación aparente alguna, con el objeto o los fines de tal ordenación de conjunto) mal podría invocarse, en términos de la repetida conexión de sentido, la misma causa de extraordinaria y urgente necesidad que se predica, en general, de este texto normativo.
Finalmente, debe ponerse de relieve que la oportunidad de reordenar parcialmente la composición de la Comisión Delegada para Asuntos de Inteligencia se apreció ya por el Gobierno al dictar el Real Decreto 399/2020, de 25 de febrero, antes citado, en cuyo artículo 4 (números 1 a 5) se determinó una nueva integración de dicha comisión. Este primer paso normativo en la materia, por vía reglamentaria, guarda una relación innegable, por su identidad de objeto, con la disposición impugnada en el presente proceso constitucional y se dio por el Ejecutivo con la suficiente antelación a la declaración del estado de alarma como para poner en duda que la modificación en la composición de la comisión culminada después mediante la disposición final segunda tenga algo que ver con las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que condujeron al dictado de un real decreto-ley, que parte, explícita y reiteradamente, de la emergencia declarada por el real decreto que proclamó el estado de alarma. Más parece, por el contrario, que la razón de ser deesta disposición final segunda no es otra que la de continuar o consolidar la adaptación de la composición de la comisión delegada —con modificaciones adicionales— a la nueva estructura del Consejo de Ministros, por decirlo aquí con las mismas palabras de las que se sirve, respecto de esta y de otras comisiones delegadas, el preámbulo del Real Decreto 399/2020, antecedente inmediato en este punto de la regla impugnada.
Cuanto antecede lleva a desechar que la disposición impugnada pudiera encontrar una justificación objetiva de extraordinaria y urgente necesidad por su eventual conexión de sentido con las circunstancias que motivaron, en general, la adopción del Real Decreto-ley en el que aparece integrada.
Resta por examinar ahora si esta disposición pudiera contar con una causa habilitante específica y distinta, a la que se apreció por el Gobierno para la aprobación, como acto normativo unitario, de este real decreto-ley.
8. Se ha de comenzar por advertir que la posibilidad constitucional de que en el cuerpo normativo de un mismo decreto-ley se integren reglas, o bloques de preceptos, para cada uno de los cuales se postule una distinta y específica causa de extraordinaria y urgente necesidad, ha sido reconocida por la doctrina de este tribunal en el caso de los denominados decretos-leyes “transversales”; esto es, dictados ante coyunturas económicas problemáticas, y en cuyo seno se puedan recoger, sin otro nexo común que la genérica o global circunstancia de crisis o emergencia, ordenaciones que disciplinen unos u otros sectores de la economía (especialmente, STC 199/2015, ya citada, FFJJ 3 y 5; y asimismo, por lo que se refiere a la protección social y al mercado de trabajo, STC 61/2018, FFJJ 6 y 7). Regulaciones singulares no reconducibles a un definido y compartido presupuesto habilitante, y para cada una de las cuales cabría llegar a justificar una propia y singular causa de extraordinaria y urgente necesidad.
La integración en un mismo decreto-ley de preceptos que se vinculen a diferentes causas de extraordinaria y urgente necesidad solo es admisible, de principio, en los así llamados decretos-leyes transversales, dictados ante coyunturas de crisis económica o en los que se contenga, de otro modo, una política social o económica de urgencia, pues en tales supuestos la posible interdependencia de unas u otras medidas de emergencia sobre los varios sectores objeto de regulación puede requerir, o justificar cuando menos, una deliberación de conjunto por la Cámara y, sobre todo, su pronunciamiento al respecto en unidad de acto.
La situación que ahora se enjuicia no es reconducible a esa hipótesis. No solo en atención al contenido —meramente organizativo— del precepto impugnado, sino en virtud del común sentido que aporta razón de ser al cuerpo normativo en el que tal precepto se ha inscrito. El Real Decreto-ley 8/2020 no pretende motivarse en la yuxtaposición o agregación de una diversidad de causas de extraordinaria y urgente necesidad heterogéneas que hubiera deparado una coyuntura genérica de crisis. Se ha dictado, por el contrario, sobre la base de un presupuesto habilitante muy definido y común (la necesidad de hacer frente a las consecuencias socio-económicas de la pandemia) que trasciende a unas u otras de las ordenaciones allí establecidas, y solo a la luz del cual podrían estimarse justificadas, en términos de conexión de sentido, cada una de estas disciplinas específicas. No existe razón jurídico-constitucional alguna para que en el cuerpo unitario de este real decreto-ley se injerte una u otra regla que responda a una supuesta circunstancia de extraordinaria y urgente necesidad diferente de la que anima y da sentido a este texto normativo en su conjunto. Basta con apreciarlo así para negar que el enjuiciamiento de la disposición final segunda pudiera requerir la consideración de si concurrió o no un hipotético y privativo presupuesto habilitante que aquí, por lo dicho, no cabría en ningún caso esgrimir.
9. Además de lo señalado, no existe ninguna otra causa de extraordinaria y urgente necesidad —singular o ad casum— que pueda justificar la adopción mediante este real decreto-ley de la disposición impugnada:
a) Así, por lo que hace a la motivación aportada en el preámbulo, el autor de la norma se limita a dejar constancia de que la misma no podría haber sido aprobada “mediante el procedimiento ordinario de tramitación parlamentaria, pues ello implicaría que, hasta la aprobación de tales reformas legislativas, la estructura de órganos colegiados del Gobierno no estaría en condiciones de desarrollar sus funciones con arreglo a las necesidades organizativas apreciadas en el momento actual por la Presidencia del Gobierno”.
Se trata de una argumentación tautológica, mediante la que viene a decirse que la reforma legal operada no hubiera sido posible a partir de la tramitación de un proyecto de ley, pues tal procedimiento ordinario para legislar hubiera demorado en exceso la adopción de la norma, vista la oportunidad de cambio legislativo apreciada por el Gobierno. En relación con ello, cabe recordar que “el mero deseo o interés del Gobierno en la inmediata entrada en vigor de la norma no constituye una justificación de su extraordinaria y urgente necesidad” (STC 68/2007, de 26 de abril, FJ 9).
La opción por el empleo de una concreta técnica normativa, existiendo otras que no obstaculicen el cumplimiento de los objetivos de la medida, no permite sacrificar la posición institucional del legislativo, sacrificio que el art. 86.1 CE condiciona a la satisfacción de una necesidad extraordinaria y urgente, pero no al designio de “abreviar el proceso” o de “utilizar la vía más rápida” o “el mecanismo más directo”, que no es el fundamento de la potestad legislativa extraordinaria del Gobierno (STC 125/2016, de 7 de julio, FJ 4).
El recurso al decreto-ley se justifica solo ante un caso objetivo de extraordinaria y urgente necesidad; esto es, ante una coyuntura en la que se haga presente la exigencia impostergable de una intervención normativa inmediata solo atendible eficazmente mediante estas disposiciones legislativas provisionales; algo muy distinto, en suma, a la simple conveniencia de contar, cuanto antes, con la norma que, en un momento u otro, se estime por el Gobierno oportuna. Estas últimas apreciaciones pueden ser muy respetables, pero su mero enunciado no justifica el desplazamiento de la potestad legislativa de las Cortes Generales (art. 66.2 CE) y, con ella, de la intervención de las minorías en el procedimiento parlamentario. Así pues, la sola invocación de un objetivo de política legislativa no puede aportar fundamento bastante para la adopción mediante decreto-ley de una determinada disposición.
b) A idéntica conclusión lleva la constatación de que la oportunidad, legítimamente apreciada por el Gobierno, de que se procediera a la reordenación de la composición de la Comisión Delegada para Asuntos de Inteligencia, no puede ser vista como fruto de circunstancias hasta entonces imprevisibles o súbitas que impusieran el inmediato dictado de la norma impugnada. Tal conveniencia, por el contrario, hubo ya de resultar notoria a partir tanto de los Reales Decretos 2/2020 y 3/2020, ambos de 12 de enero, por los que, respectivamente, se reestructuraron los departamentos ministeriales y se determinaron las vicepresidencias del Gobierno, como del Real Decreto 136/2020, de 27 de enero, por el que se reestructuró la Presidencia del Gobierno, según queda corroborado a la vista del antes citado Real Decreto 399/2020, de 25 de febrero, cuyo artículo 4 incidió ya, en un primer momento, sobre aquella composición de la comisión.
La imprevisibilidad o, cuando menos, la difícil previsión de la situación de necesidad que pudiera dar lugar a la adopción de un decreto-ley es exigencia en general apreciada por la doctrina de este tribunal en preservación de la potestad legislativa ordinaria que corresponde a las Cortes Generales [entre otras muchas, SSTC 61/2018, FJ 9 b), y 14/2020, FJ 3 a)]; y aunque tal pauta pueda llegar a flexibilizarse en ocasiones (así se advirtió, por ejemplo, en la STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 6), resulta evidente que las circunstancias del caso actual no consentirían relativizar esa exigencia. Ello es así por cuanto la ordenación que hoy se discute no fue dictada por el Gobierno para hacer frente a contingencias externas y sobrevenidas, sino para disciplinar un aspecto de su propia articulación orgánica en consideración a causas o razones que incluso fueron inicialmente atendidas mediante norma de rango reglamentario.
c) Finalmente, no existe necesidad, en el sentido del artículo 86.1 CE, que pudiera justificar la modificación de normas con rango de ley por esta vía excepcional cuando los intereses públicos en cada caso legítimamente perseguidos pudieron haber sido atendidos —si bien de manera ocasional— a través de una regulación legal que ya estaba, en unos términos u otros, a disposición del Gobierno (con carácter general, SSTC 136/2015, FJ 6, y 70/2016, de 14 de abril, FJ 7).
La presencia en la comisión, siquiera de modo circunstancial, de otros altos cargos distintos a los previstos en el artículo 6.2 de la Ley 11/2002, podría haberse propiciado, en tanto las Cortes Generales no llegaran a reformar este texto legal, al amparo de lo previsto en el no modificado número 3 de este mismo artículo, de conformidad con el cual, y en términos coincidentes con los establecidos, en general, en la Ley 50/1997, del Gobierno (art. 6.3), “[n]o obstante lo dispuesto en el apartado anterior, podrán ser convocados a las reuniones de la comisión los titulares de aquellos otros órganos superiores y directivos de la Administración General del Estado que se estime conveniente” (previsión legal esta que ha de ponerse hoy en relación con lo establecido en el artículo 55.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público).
Nada de cuanto queda fundamentado podría ser matizado a la vista de lo que al respecto alega la abogacía del Estado, representación que ha argumentado acerca de la conveniencia o necesidad, discrecionalmente valorada por el Ejecutivo, en orden a la incorporación del director del gabinete de la Presidencia del Gobierno a esta comisión delegada, aunque sin aportar razonamiento alguno en orden a la impostergable exigencia de modificar para ello, mediante decreto-ley, una disposición legal adoptada por las Cortes Generales. No ha sido obviamente la apreciación y enjuiciamiento de aquella oportunidad o conveniencia, o de cualesquiera otras, el objeto del presente proceso, sino el examen de si la norma impugnada se dictó —lo que no fue el caso— ante una circunstancia de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86.1 CE).