I. Antecedentes
1. Con fecha 5 de junio de 2020 tuvo entrada en el registro de este tribunal el recurso de inconstitucionalidad presentado por más de cincuenta senadores del Grupo Parlamentario Popular del Senado contra las disposiciones adicionales sexta y séptima, la disposición transitoria segunda y la disposición final primera del Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo, publicado en el “Boletín Oficial del Estado” núm. 112, de 22 de abril, y convalidado por acuerdo del Congreso de los Diputados de 13 de mayo de 2020, publicado en el “Boletín Oficial del Estado” núm. 136, de 15 de mayo.
2. El recurso se fundamenta en las siguientes alegaciones.
a) El Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, dictado durante la vigencia del estado de alarma declarado por Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, y sucesivamente prorrogado, contiene medidas para reducir los costes de pymes y autónomos (capítulo I), medidas para reforzar la financiación empresarial (capítulo II), medidas fiscales (capítulo III) y medidas para facilitar el ajuste de la economía y proteger el empleo (capítulo IV), junto a otras medidas de protección de los ciudadanos, todas ellas en el marco de la crisis sanitaria sin precedentes generada por la pandemia del COVID-19.
En el Real Decreto-ley 15/2020 el Gobierno ha incluido también una reforma sustancial de la gestión del régimen de clases pasivas del Estado, cuya extraordinaria y urgente necesidad (art. 86.1 CE) no resulta justificada. En las disposiciones impugnadas del decreto-ley se establece que la gestión de este régimen especial de seguridad social, hasta ahora atribuida a la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Economía y Hacienda (en el caso de los funcionarios militares a la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa), corresponderá al Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), desde la fecha que se determine en el real decreto por el que se desarrolle la estructura orgánica básica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (disposición adicional sexta del Real Decreto-ley 15/2020). A tal efecto se establece un régimen transitorio en virtud del cual hasta la culminación de los trámites para la adaptación de la gestión administrativa, contable, presupuestaria y financiera que permitan la asunción de la gestión de las prestaciones del régimen de clases pasivas por el INSS, esta gestión será ejercida por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social (disposición transitoria segunda).
Asimismo se establece la financiación estatal de los gastos imputables a la gestión del régimen de clases pasivas, de suerte que el Estado transferirá a la Seguridad Social el importe necesario para la financiación de la totalidad del gasto en que incurran el INSS y el resto de entidades gestoras y servicios comunes de la seguridad social por la gestión del régimen de clases pasivas del Estado (disposición adicional séptima).
Por otra parte, en la disposición final primera del Real Decreto-ley 15/2020 se introducen varias modificaciones del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado, aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, que entrarán también en vigor en la fecha que se determine en el real decreto por el que se desarrolle la estructura orgánica básica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, con el objetivo de acomodar esta regulación a la atribución de la gestión del régimen de clases pasivas al INSS.
En este sentido se señala que el Real Decreto 497/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, determina en su disposición adicional tercera que ese departamento ministerial asumirá con efectos de 6 de octubre de 2020 las competencias derivadas del régimen de clases pasivas del Estado. En su disposición adicional séptima atribuye al INSS la gestión de este régimen especial de seguridad social. Por tanto, las previsiones al respecto del Real Decreto-ley 15/2020 se harán efectivas a partir de la fecha indicada.
Precisan los recurrentes que en este recurso de inconstitucionalidad no se discute el presupuesto habilitante en relación con el conjunto del Real Decreto-ley 15/2020, “dado que es innegable la extrema y urgente necesidad derivada de la crisis sanitaria provocada por la pandemia mundial del denominado COVID-19, ello sin perjuicio de que la actuación del Gobierno en relación con las medidas impuestas pueda tener reproche político o de otra índole”. Lo que se pone en tela de juicio es la existencia de presupuesto habilitante en relación con las disposiciones adicionales sexta y séptima, transitoria segunda y final primera del Real Decreto-ley 15/2020, esto es, se trata de una impugnación parcial de este decreto-ley. Para este tipo de casos, en los que se denuncia la vulneración del presupuesto habilitante respecto, no del correspondiente decreto-ley en su conjunto, sino únicamente en relación con uno o alguno de sus preceptos, la necesaria justificación ad casum de la “extraordinaria y urgente necesidad” (art. 86.1 CE) ha de ser apreciada en relación precisamente con los preceptos en concreto impugnados, como tiene reiteradamente declarado la doctrina constitucional (SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6; 170/2012, de 4 de octubre, FJ 5, y 29/2015, de 19 de febrero, FJ 3).
En el preámbulo del Real Decreto-ley 15/2020 se omite cualquier justificación de la existencia (en todo caso inapreciable) de la “extraordinaria y urgente necesidad” de semejante modificación legislativa, carente de toda relación con la crisis sanitaria que justifica el empleo del decreto-ley, así como, a mayor abundamiento, con cualquier medida de carácter social o económico. La única referencia es la que se contiene en el apartado VI del Real Decreto-ley 15/2020, mediante una fórmula vaga y genérica, según la cual “el calendario para llevar a cabo las modificaciones legales necesarias para la integración efectiva del régimen de clases pasivas en el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones se ha visto radicalmente alterado por la crisis sanitaria provocada por el COVID-19 en la que se han centrado los esfuerzos de la acción del Gobierno en las últimas cinco semanas. En este sentido, es razonable considerar que esos cambios normativos no pueden ser aprobados mediante el procedimiento ordinario de tramitación parlamentaria, pues ello implicaría que, hasta la aprobación de tales reformas legislativas, la estructura organizativa derivada del Real Decreto 2/2020 [de 12 de enero, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales], la organización del nuevo Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones no podría materializarse y, por lo tanto, los órganos competentes no podrían desarrollar las funciones que tienen atribuidas con arreglo al citado Real Decreto, circunstancia que generaría inseguridad jurídica e incertidumbre en una materia, las pensiones, particularmente sensible para el conjunto de la ciudadanía. Tal motivo justifica la extraordinaria y urgente necesidad de la situación y la conexión con ella de las medidas adoptadas”.
De ningún modo puede entenderse, según los recurrentes, que esta explicación contenida en el preámbulo del Real Decreto-ley 15/2020 satisfaga la exigencia del art. 86.1 CE. Se aprecia a simple vista que la motivación ofrecida por el Gobierno consiste en un argumento genérico y vacío de contenido, que podría servir para la modificación de cualquier texto legal de nuestro ordenamiento jurídico que pudiera considerarse dentro del ámbito objetivo de aplicación del decreto-ley definido en el art. 86.1 CE. No se aporta ningún dato que permita vislumbrar la extrema y urgente necesidad. Simplemente se hace referencia a desarrollar funciones con arreglo a necesidades organizativas de los departamentos ministeriales, es decir, a la mera conveniencia del Gobierno.
Por lo que se refiere al debate parlamentario en el pleno del Congreso sobre la convalidación del Real Decreto-ley 15/2020, resulta que ni el Gobierno ni los grupos parlamentarios a los que pertenecen buena parte de los miembros de este hicieron mención alguna en sus intervenciones a la pretendida extraordinaria y urgente necesidad que motiva la reforma objeto del presente recurso.
En suma, no existe razonamiento alguno, ni en el preámbulo del Real Decreto-ley 15/2020, ni en la tramitación parlamentaria, ni en los hechos previos a la reforma, que motive el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, requisito inexcusable para la utilización del decreto-ley como instrumento legislativo de urgencia.
Además, tampoco cumplen las disposiciones impugnadas la exigencia de que exista una conexión de sentido entre la situación de urgencia definida y las medidas que se adoptan en el decreto-ley, conforme tiene reiteradamente señalado la doctrina constitucional.
A mayor abundamiento, el mandato del art. 86.1 CE resulta asimismo incumplido por la propia vocación de permanencia de las disposiciones adicionales sexta y séptima, transitoria segunda y final primera del Real Decreto-ley 15/2020, que contrasta con el contenido regulatorio provisional del resto de las previsiones de este decreto-ley.
En definitiva, se concluye que la actuación del Gobierno ha vulnerado de modo patente los límites jurídico-formales del decreto-ley previstos en el art. 86.1 CE. Por ello, procede la declaración de inconstitucionalidad de las disposiciones adicionales sexta y séptima, transitoria segunda y final primera del Real Decreto-ley 15/2020.
b) Se afirma también en el recurso que la regulación introducida mediante las disposiciones impugnadas del Real Decreto-ley 15/2020 vulnera el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y la propia función del decreto-ley como fórmula legislativa excepcional, dotada de un contenido constitucionalmente definido, respecto del principio de monopolio legislativo de las Cortes Generales.
Se trae a colación en este sentido la reiterada doctrina constitucional acerca del contenido propio de las leyes de presupuestos generales del Estado (por todas, STC 9/2013, de 28 de enero, FJ 3), que los recurrentes consideran aplicable al empleo del decreto-ley. Sostienen, en consecuencia, que al igual que sucede con las leyes de presupuestos, en el caso del decreto-ley la posibilidad de incluir en este previsiones que excedan del ámbito más estricto del contenido esencial de la fuente se encuentra con el límite que constituyen tanto el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) como los preceptos que determinan dicho contenido esencial (los arts. 66.2 y 134.1 CE en el caso de la ley de presupuestos y el art. 86.1 CE en el caso del decreto-ley).
En consecuencia, si en la ley de presupuestos las previsiones de acompañamiento deben encontrarse inequívocamente vinculadas a los ingresos y gastos del Estado, en el decreto-ley las normas adicionales deben guardar inequívocamente una vinculación con la específica necesidad (de carácter extraordinario y urgente) que da razón al mismo. De otro modo, se habrá desconocido por el poder constituido correspondiente el mandato constitucional de limitar el contenido de dichas leyes de carácter especial a su específica función constitucional.
Por otro lado, la fiscalización de la adecuación del contenido constitucionalmente limitado de ambas fuentes debe ponerse en relación, en los dos casos, con la restricción de la actuación parlamentaria que ambas suponen. De no ser así, la utilización indiscriminada de esas técnicas legislativas (sobre todo del decreto-ley) podría determinar en último término el vaciamiento de la potestad legislativa ordinaria.
Lo anterior implica que para admitir la introducción de previsiones legales ajenas al núcleo del decreto-ley (esto es, ajenas a la institución de medidas que, de modo directo, se dirijan a atajar la situación de urgente y extraordinaria necesidad), es preciso que concurran los siguientes dos requisitos acumulativos: la conexión inmediata y directa (que no accidental y secundaria) de la materia sobre la que versa la previsión con la extraordinaria y urgente necesidad que justifica el decreto-ley; la justificación de la inclusión de esa materia conexa en el decreto-ley en cuestión. Estos requisitos no se cumplen en las disposiciones impugnadas del Real Decreto-ley 15/2020, según los recurrentes.
Así, no existe vinculación inmediata y directa alguna entre la causa de extraordinaria y urgente necesidad del Real Decreto-ley 15/2020 (el impacto que en el tejido social y económico es susceptible de producir la emergencia sanitaria derivada de la epidemia de COVID-19) y el contenido de sus disposiciones adicionales sexta y séptima, transitoria segunda y final primera, que modifican la gestión del régimen de clases pasivas del Estado.
Pero es que tampoco se cumple el segundo requisito, consistente en la justificación de la inclusión de la materia conexa en el decreto-ley, pues la explicación ofrecida por el Gobierno en el apartado VI del preámbulo del Real Decreto-ley 15/2020 para la inclusión de la modificación de la gestión del régimen de clases pasivas del Estado en este decreto-ley no puede considerarse como una justificación válida. La vaga referencia a la reorganización ministerial no justifica la existencia de conexión inmediata y directa de la materia sobre la que versa la previsión impugnada (la reforma de la gestión del régimen de clases pasivas) con la extraordinaria y urgente necesidad que justifica la utilización del decreto-ley. No existe tal conexión. Lo único que existe es el mero y reprochable intento gubernamental de incluir un apéndice artificial en el Real Decreto-ley 15/2020, del todo desconectado con la finalidad de esta norma, vulnerando por ello el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), así como la norma rectora del decreto-ley (art. 86.1 CE) como instrumento normativo de contenido constitucionalmente delimitado. Procede en consecuencia, también por este motivo, la declaración de inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de las disposiciones impugnadas, según los recurrentes.
3. Por providencia de 30 de junio de 2020 el Pleno del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Asimismo se ordenó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” (publicación que tuvo lugar en el núm. 187, de 8 de julio de 2020).
4. Por escrito registrado en este tribunal el 15 de julio de 2020, la presidenta del Senado comunicó el acuerdo de la mesa de la Cámara de personarse y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Otro tanto hizo la presidenta del Congreso de los Diputados, mediante escrito que tuvo entrada en este tribunal en la misma fecha.
5. Por escrito que tuvo entrada en este tribunal el 24 de julio de 2020, el abogado del Estado se personó en el presente proceso constitucional en representación del Gobierno y solicitó que se le concediese prórroga por ocho días más para formular alegaciones.
6. Mediante diligencia de ordenación de la secretaria de justicia del Pleno de este tribunal de 27 de julio de 2020 se tuvo por personado al abogado del Estado y se le concedió la prórroga solicitada para formular alegaciones.
7. Mediante escrito registrado en este tribunal el 4 de septiembre de 2020, el abogado del Estado formuló las alegaciones que seguidamente se resumen.
Advierte que como motivo principal del recurso se niega que concurra el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad (art. 86.1 CE) en las disposiciones impugnadas del Real Decreto-ley 15/2020. En respuesta a esta tacha de inconstitucionalidad, el abogado del Estado comienza recordando que de la reiterada doctrina constitucional acerca del presupuesto habilitante del decreto-ley se desprende que la apreciación de la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad es un juicio político que corresponde al Gobierno (titular constitucional de la potestad legislativa de urgencia) y al Congreso de los Diputados (titular de la potestad de convalidar, derogar o tramitar el texto como proyecto de ley). El Tribunal Constitucional controla que este juicio político de la urgencia no desborde los límites de lo manifiestamente razonable y, en consecuencia, se halla facultado para rechazar definiciones de la situación de urgencia en que aprecie abuso o arbitrariedad en el juicio realizado por los órganos políticos.
Conforme a esa misma doctrina, la extraordinaria y urgente necesidad ha de ser explicitada y razonada por el Gobierno y debe asimismo existir una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el supuesto habilitante y las medidas que en el decreto-ley se adoptan. La justificación del Gobierno ha de extenderse a razonar por qué la necesidad no pudo atenderse a través del procedimiento legislativo de urgencia. Debe acudirse al examen del preámbulo del propio decreto-ley impugnado, del debate parlamentario de convalidación y del expediente de elaboración, para valorar conjuntamente los factores que han llevado al Gobierno a acudir a esta concreta fuente del Derecho.
La doctrina constitucional ha declarado la aptitud del decreto-ley para atender a coyunturas económicas problemáticas, si bien exige en tales casos un singular celo en los órganos políticos a la hora de concretar la situación de urgencia que se trata de afrontar con la norma provisional, sin que quepa acudir a fórmulas rituales, abstractas o genéricas, aplicables a todo tipo de realidades de un modo intercambiable. No cabe tampoco una justificación genérica de toda la disposición en sí, esto es, del decreto-ley como tal y la causa genérica que anima su aprobación, sino que cuando el mismo contiene medidas normativas heterogéneas agrupadas de distinto orden (sustantivas y procedimentales u organizativas) debe justificarse individualmente la adecuación de cada una de ellas, su específico presupuesto habilitante, y su carácter determinante para abordar y superar la situación surgida.
Proyectando esta doctrina al presente caso se llega a la conclusión, según el abogado del Estado, de que no cabe apreciar la infracción del art. 86.1 CE que denuncian los recurrentes. Alega que este tribunal ha entendido (STC 60/1986, de 20 de mayo, FJ 3) que puede apreciarse razonablemente la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad en la adopción de unas medidas de reorganización administrativa. En el presente caso la medida adoptada constituye la consecuencia necesaria de la nueva distribución de competencias efectuada tras el nombramiento de un nuevo Gobierno. Ciertamente la asunción plena de las competencias por el departamento ministerial al que se encomienda ahora la gestión del régimen de clases pasivas conlleva la necesidad de modificaciones legislativas (limitadas meramente al aspecto organizativo), de manera que la falta de adopción de las mismas frustraría la reorganización de funciones que, en materia de dicha gestión del régimen de clases pasivas, ha llevado a cabo el Real Decreto 2/2020, de 12 de enero, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales. Tal reorganización de funciones constituye una decisión política que implica que pueda considerarse prioritaria la adopción de las medidas dirigidas a hacer efectiva la política del Gobierno, en este caso en materia de pensiones. Y que, en unas circunstancias como las existentes en el momento de dictarse el Real Decreto-ley 15/2020, esto es, la crisis sanitaria ocasionada por la pandemia provocada por el COVID-19, que obligó a la aprobación del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma (sucesivamente prorrogado) pueda considerarse razonable, ante la paralización de la actividad legislativa ordinaria, la utilización del decreto-ley para adecuar de modo inmediato el aparato administrativo a los nuevos objetivos de la acción gubernamental. En consecuencia, debe entenderse acreditada la existencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad en relación con las disposiciones impugnadas.
Debe asimismo entenderse justificada, según el abogado del Estado, la concurrencia del requisito de la conexión de sentido entre la situación de urgencia definida y las medidas adoptadas sobre la gestión del régimen de clases pasivas. Estas medidas son coherentes con la finalidad expuesta en el preámbulo del Real Decreto-ley 15/2020 de materializar las previsiones de atribución competencial derivadas de la constitución de un nuevo Gobierno. Las bases para la atribución de la gestión del régimen de clases pasivas al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, ya fueron incluidas en el Real Decreto 2/2020, de 12 de enero, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, cuyo art. 22 atribuye a este departamento ministerial la propuesta y ejecución de la política del Gobierno en materia de clases pasivas. Esto hacía necesario llevar a cabo las pertinentes modificaciones normativas para hacer efectiva la adecuación del régimen de clases pasivas en su adscripción organizativa al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, toda vez que sobre el particular aspecto regulado concurría una reserva formal de ley (congelación del rango) que imposibilitaba su modificación por norma reglamentaria; si no se hubieran realizado esas modificaciones, los órganos competentes no podrían desarrollar las funciones que tienen atribuidas con arreglo al Real Decreto 2/2020. Por tanto, puede afirmarse que la eficacia de la medida adoptada tiene carácter inmediato, sin perjuicio de que la complejidad técnica que conlleva el cambio determine el establecimiento de un período transitorio hasta que se hayan adoptado todos los mecanismos que garanticen una adecuada gestión del régimen de clases pasivas por el INSS.
Añaden los recurrentes un motivo adicional de impugnación, en el que sostienen la invalidez de las disposiciones recurridas por vulneración del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y la propia función del decreto-ley como fórmula legislativa excepcional (art. 86.1 CE), dotada de un contenido constitucionalmente delimitado. Al respecto, considera el abogado del Estado en todo caso improcedente la pretensión de los recurrentes de extender la doctrina constitucional acerca del contenido propio de las leyes de presupuestos al empleo del decreto-ley. Los únicos límites a la regulación de una materia mediante decreto-ley son los previstos en el art. 86.1 CE, esto es, no cabe que afecte a las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades regulados en el título I CE, al régimen de las comunidades autónomas, ni al Derecho electoral general. Fuera de estos campos vedados, un decreto-ley puede abarcar cualquier materia; en cambio, una ley de presupuestos, no (art. 134 CE). Esto es, la delimitación del art. 86.1 CE es negativa, pues señala a qué ámbitos no puede afectar genéricamente un decreto-ley. No se trata, por tanto, de una delimitación de orden positivo, configurando sobre qué campos de regulación puede extenderse un decreto-ley, como sucede, por el contrario, con las leyes de presupuestos; para estas, lo que determina la Constitución es qué contenido (directo o accidental) pueden positivamente tener, no el que no pueden tener.
Así las cosas, el argumento de los recurrentes resulta infundado. Las disposiciones que se impugnan del Real Decreto-ley 15/2020 no afectan a ninguna de las materias enumeradas por el art. 86.1 CE. La mera atribución al INSS de la competencia de gestión para el reconocimiento de las pensiones de clases pasivas, sin variar el contenido sustancial del régimen propio y específico de estas, no incide en los ámbitos vedados constitucionalmente al decreto-ley.
Por todo ello, el abogado del Estado solicita la desestimación del recurso de inconstitucionalidad.
8. Mediante providencia de 11 de mayo de 2021, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 13 del mismo mes y año.