I. Antecedentes
1. El día 30 de octubre de 2020, don Antonio Ortega Fuentes, procurador de los tribunales, y don Juan José Aizcorbe Torra, comisionado al efecto por cincuenta y dos diputados del Grupo Parlamentario Vox del Congreso, presentaron en el registro de este tribunal recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos que se citan en el encabezamiento.
El recurso comienza cuestionando el “diagnóstico” de la ley, que “señala” a la agricultura como “principal culpable” del deterioro del Mar Menor siendo su único objeto imponer fuertes restricciones al ejercicio de esta actividad cuando un “diagnóstico equilibrado” debería apuntar hacia otras causas igualmente concurrentes, como las lluvias torrenciales generadas por el cambio climático, los desbordes de alcantarillado y residuos urbanos, o la a deficiente gestión de las administraciones públicas en el establecimiento y mantenimiento de las infraestructuras básicas para el control de escorrentías, a los que debería apuntar igualmente la ley.
A partir de ahí, el escrito de interposición se divide en dos partes bien diferenciadas, una general y otra que desgrana precepto por precepto los motivos de inconstitucionalidad de cada uno de ellos.
a) Comienza el escrito con un apartado general en el que “dada la cantidad de preceptos impugnados y la necesidad de levantar la carga” alegatoria respecto de todos ellos, “agrupa” “los distintos argumentos de inconstitucionalidad de los preceptos [impugnados] para evitar reiteraciones”. Se incluye en este apartado una exposición general sobre los motivos de inconstitucionalidad aducidos, que son competenciales y sustantivos. Por lo que respecta a los primeros, recuerda la doctrina constitucional acerca de las competencias estatales de los núms. 1, 8, 13, 22 y 23 del art. 149.1 de la Constitución. Resumidamente, le parece:
(i) Que la regulación de los deberes de los agricultores del Campo de Cartagena establecidas en la ley constituye un deber básico para el ejercicio del derecho de propiedad cuya regulación correspondería al Estado de acuerdo con el art. 149.1.1 CE. Además, los preceptos impugnados, y a diferencia de lo resuelto en la STC 37/1987 (Ley de reforma agraria de Andalucía) se sitúan en el ámbito civil, lo que hace que vulneren el art. 149.1.8 CE.
(ii) La importancia de la agricultura para la economía nacional, avalada por un informe que aporta y que cifra su contribución al producto interior bruto en el 10,6 por 100 y al empleo en un 14,2 por 100, justifica la aplicación del título del art. 149.1.13 CE y la necesaria planificación estatal de esta actividad económica. En concreto, ha de considerarse básico el Decreto 693/1972, de 9 de marzo, por el que se declaran de alto interés nacional las actuaciones del Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario (IRYDA) en el Campo de Cartagena, a pesar de su carácter preconstitucional.
(iii) También es de competencia estatal la planificación hidrológica, ex art. 149.1.22 CE, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional (cita la STC 36/2013), como instrumento de integración y coordinación de políticas sectoriales de distintas administraciones. A tal efecto, el plan hidrológico de la demarcación hidrográfica del Segura (anexo X del Real Decreto 1/2016) prevé asignaciones hasta 2021 de usos de agua para regadío para la zona afectada por la ley recurrida (Campo de Cartagena). Finalmente, el art. 132.2 CE prevé la titularidad estatal del dominio público marítimo-terrestre, en que se integra el Mar Menor, y aunque no sea un título competencial (STC 149/1991), del mencionado precepto deriva la obligación del Estado de preservar sus características propias y equilibrios naturales en esa zona. En ejercicio de estas competencias el Estado ha reiterado el carácter básico y la importancia para la economía nacional de la agricultura del Campo de Cartagena.
(iv) Finalmente, y aun dentro de esta primera parte, el recurso argumenta que la ley vulnera los derechos a la propiedad (art. 33 CE) y libre empresa (art. 38 CE), así como el artículo 1 del Protocolo núm. 1 al Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales (CEDH), que puede incluir las “legítimas expectativas” contra “injerencias arbitrarias” de los poderes públicos, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que cita. La necesidad de previsión legal, finalidad legítima y justo equilibrio entre las exigencias del interés general y la salvaguarda del derecho a la propiedad que exige la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos coinciden con los límites que la Constitución impone para las restricciones de cualquier derecho constitucional: que son el respeto al contenido esencial del art. 53.1 CE y sobre todo el principio de proporcionalidad, con sus tres juicios característicos y sucesivos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto (cita las SSTC 66/1995 y 14/2003). Unos requisitos que no cumplen las limitaciones a la actividad agrícola que la ley contiene.
b) Una vez efectuada la anterior exposición general, el escrito desciende a continuación a justificar la inconstitucionalidad de cada uno de los preceptos recurridos, afirmando con carácter general que la Ley 3/2020 “rompe absolutamente el equilibrio entre desarrollo social y económico y protección del medio ambiente” convirtiendo en “imposible” la actividad económica que es la agricultura en las zonas afectadas, sin dar además alternativa alguna a los perjudicados.
(i) Comienza con la delimitación del ámbito de aplicación de la ley efectuada en el art. 2.2 y en el anexo I. Según el citado art. 2.2:
“A efectos de la aplicación de las medidas previstas en los artículos 17, 20 y 24, el capítulo V, la sección 1 del capítulo VI, la disposición adicional segunda y las disposiciones transitorias tercera y cuarta, se diferencian dos zonas, zona 1 y zona 2, cuya delimitación se lleva a cabo en el anexo I”.
Y el anexo I contiene un plano que delimita las mencionadas zonas 1 y 2.
El recurso califica de “arbitraria” la delimitación de la zona 1 efectuada en el precepto y anexo impugnados, pues a pesar de que el preámbulo justifica su delimitación por su “cercanía con el Mar Menor”, lo cierto es que tal y como luego es delimitado la anchura y distancia al Mar Menor de esta zona varían extraordinariamente. Se vulnera con ello el art. 9.3 de la Constitución.
(ii) Impugnan a continuación el art. 15, que regula el plan de ordenación territorial de la cuenca vertiente del Mar Menor en los siguientes términos:
“Artículo 15. Plan de ordenación territorial de la cuenca vertiente del Mar Menor.
1. En el plazo de tres años desde la entrada en vigor de esta ley, se deberá aprobar con carácter definitivo el plan de ordenación territorial de la cuenca vertiente del Mar Menor, de acuerdo con las disposiciones del título II de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia.
2. El ámbito territorial de este instrumento será la cuenca vertiente del Mar Menor (zonas 1 y 2), tal como viene definida en el anexo I, así como La Manga del Mar Menor.
Los objetivos específicos de este plan, serán:
a) Adaptación de los usos agrícolas a usos de carácter sostenible, forestal y turístico, y control de la densidad ganadera.
b) Establecimiento de un corredor ecológico alrededor del Mar Menor con objeto de actuar de filtro natural ecosostenible, y de función retenedora de agua en caso de episodios de precipitación de carácter intenso, atendiendo al mantenimiento de la conectividad ecológica del Mar Menor y su entorno, identificando terrenos forestales o con presencia de hábitats naturales, así como aquellos espacios que deban recuperar esa funcionalidad incorporando la red de vías pecuarias. Además se revisará la idoneidad actual de los suelos sin desarrollar y sus condiciones de inundabilidad.
c) Actuaciones estratégicas y estructurantes, para cumplir el objetivo de protección del Mar Menor.
d) Regular la densidad urbanística de los usos residenciales en el entorno del Mar Menor.
e) Impedir la conurbación del anillo lagunar evitando la urbanización de los intersticios, los cuales se dedicarán a espacios de carácter ecológico o forestal.
f) Mejorar la calidad urbana en las áreas construidas recualificando los espacios turísticos.
g) Regulación de usos del suelo para su compatibilidad.
h) Protección de suelos por sus valores específicos.
i) Regulación de usos en suelos con protecciones especiales.
j) Restricción cautelar de usos en suelos que presenten riesgos.
k) Racionalizar la accesibilidad y movilidad.
l) Favorecer la creación de equipamientos hoteleros y turísticos y oferta de servicios para rebajar la estacionalidad de la demanda.
m) Introducción de consideraciones de carácter paisajístico.
n) Mitigación y adaptación al cambio climático.
No obstante, para la zona 2, se podrán exceptuar las directrices relacionadas con los objetivos b), d), e), f) g), k) y l)”.
Para los recurrentes, el contenido del plan previsto en este precepto “carece de todo sentido”, pues por un lado el art. 50 permite ciertos cultivos en la zona 1 y por otro este art. 15 ordena la conversión de usos agrícolas en otros de carácter sostenible, forestal o turístico. Exige además “elevadísimas inversiones” que carecen igualmente de sentido si en un plazo de tres años deben suprimirse usos agrícolas. Afirma además que de conformidad con los informes periciales que adjunta existían “alternativas más moderadas” para evitar la aportación de nutrientes al Mar Menor, como “imponer correctas prácticas agrícolas” que ajusten el uso de fertilizantes a las necesidades de los cultivos de modo que no se produzcan sobrantes que viertan sobre el Mar Menor.
(iii) Cuestionan a continuación la preferencia de los cultivos de secano sobre todos los demás y en particular sobre los de regadío establecida en el art. 27, en los siguientes términos:
“Artículo 27. Sistemas de cultivos.
1. Con la finalidad de reducir el impacto causado por los nutrientes de origen agrario y su potencial afección, directa o indirecta, a los espacios protegidos existentes en el Mar Menor y su entorno, se promoverá la progresiva transformación de la actividad agrícola de la cuenca del Mar Menor de acuerdo a criterios técnicos (tipología de suelo, disponibilidad y calidad del agua, pendiente del terreno, niveles piezométricos), con la finalidad de implantar una agricultura sostenible:
a) Cultivos de secano.
b) Adopción de sistemas de cultivo en superficie confinada con recirculación de nutrientes.
c) Agricultura sostenible, y de precisión.
2. Para acelerar este cambio en el modelo productivo de la cuenca, el órgano competente habilitará ayudas dirigidas, especialmente, a apostar por la agricultura sostenible, y de precisión, definidas estas últimas, en el artículo 50.1 de la ley”.
Según el escrito de interposición, esta preferencia es contraria a la planificación estatal que prevé recursos hídricos para los regadíos del Campo de Cartagena. Además, “no tiene en cuenta […] el importante papel que el regadío tiene como sumidero de CO2” y por tanto como herramienta de lucha contra el cambio climático, ni la “mayor potencialidad de transferencia de nutrientes, sedimentos y residuos” de los cultivos de secano. La priorización de cultivos establecida “no encuentra” además “justificación técnica”, debiéndose optar e su lugar por las “correctas prácticas agrícolas” para cada tipo de cultivo. Por último, no toma en cuenta que la transición del regadío al secano conlleva graves impactos socioeconómicos sin que ofrezca garantías de éxito en su finalidad de protección medioambiental. Todo ello, apreciado en los informes periciales que se adjuntan, supone vulnerar el contenido esencial del derecho de propiedad y de la libertad de empresa.
(iv) Estos mismos vicios de inconstitucionalidad son predicables del art. 28, que es además contrario al art. 24.1 de la Ley de costas (LC). Dice este artículo:
“Artículo 28. Nuevos cultivos o regadíos.
1. En las zonas 1 y 2 se prohíben las transformaciones de terrenos de secano a regadío, no amparadas por un derecho de aprovechamiento de aguas obtenido con anterioridad a la publicación de la presente ley.
2. En los terrenos que no tengan consideración de monte, la creación de nuevas superficies de cultivo de secano, o ampliación de las existentes, queda sujeta a autorización de la consejería competente para el control de la contaminación por nitratos, que tendrá por objeto comprobar el cumplimiento de lo establecido en esta ley y el programa de actuación aplicable”.
Según los recurrentes, la autorización administrativa para crear o ampliar superficies de cultivo de secano del apartado 2 es contraria al art. 24.1 LC, que prevé la posibilidad de realizar cultivos en los terrenos comprendidos en la servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre “sin necesidad de autorización” administrativa.
(v) El art. 29, que limita la actividad agrícola y el uso de fertilizantes y otros productos en una zona de 1500 metros desde el límite interior del Mar Menor, que pueden además ampliarse por el plan territorial, incurre en los mismos vicios de arbitrariedad y vulneración de los arts. 33 y 38 CE. Dice el precepto:
“Artículo 29. Limitación de la actividad agrícola en terrenos próximos al dominio público marítimo-terrestre.
1. Para evitar la contaminación por nutrientes de origen agrario y facilitar la consecución de los fines previstos en el artículo 3 de esta ley, la actividad agrícola en las áreas que se encuentren a menos de 1500 metros del límite interior de la ribera del Mar Menor estará sujeta a las limitaciones y condiciones establecidas en los apartados siguientes.
2. Queda prohibida la aplicación de todo tipo de fertilizantes, estiércoles o abonado en verde en las citadas áreas, con excepción de los cultivos de agricultura ecológica, sostenible y de precisión que se encuentren a más de 500 metros de la costa y cumplan las limitaciones y condiciones establecidas en los apartados siguientes.
3. En las parcelas cultivadas ubicadas total o parcialmente dentro de la citada franja de 1500 metros, la reserva de suelo prevista en el artículo 37 será del 20 por 100 de la superficie de cada explotación y deberá destinarse a alguna de las actuaciones previstas en las letras a), b), g) y h) de su apartado 2, o a la creación de espacios forestales, no siendo de aplicación lo previsto en los apartados 3 y 4 de dicho artículo 37.
No obstante, para el cumplimiento de esta obligación los titulares de las explotaciones podrán adscribir terrenos colindantes situados a menos de 500 metros de la ribera que representen hasta un 15 por 100 de su parcela de cultivo.
La opción de agrupamiento prevista en el apartado 5 del artículo 37 no estará limitada a explotaciones de superficie inferior a 2 hectáreas, siempre que dicho agrupamiento permita una organización más racional de las parcelas o contribuya a la conformación del corredor ecológico previsto en el artículo 15.2 b).
4. En ningún caso se admitirá en las áreas situadas a menos de 1500 metros del Mar Menor:
a) El uso de fertilizantes químicos, estiércoles no compostados o abono en verde.
b) La fertilización superior a 170 kg/N/ha/año.
c) El cultivo de regadío de aquellas parcelas que no cuenten con derechos consolidados de aprovechamiento de aguas, en las que se compruebe que sus prácticas agrarias implican un exceso de nitrógeno aplicado o que las disposiciones de los cultivos favorecen escorrentías con sedimentos que llegan al Mar Menor en épocas de lluvias intensas.
d) La instalación de nuevos invernaderos y la ampliación de los existentes.
5. Para el cultivo de parcelas total o parcialmente ubicadas a menos de 1500 metros del Mar Menor será precisa la comunicación previa a la consejería competente en materia de control de la contaminación por nitratos, acompañando una memoria suscrita por técnico competente que justifique el cumplimiento de lo dispuesto en los apartados anteriores y el resto de la normativa aplicable.
Tras la presentación de la comunicación, el titular de la explotación podrá llevar a cabo las actuaciones previstas en la memoria sin esperar respuesta administrativa.
En el caso de las adscripciones y los agrupamientos previstos en los párrafos segundo y tercero del apartado 3, los interesados deberán presentar un proyecto técnico comprensivo de la ubicación de los terrenos y las actuaciones a realizar en ellos, a efectos de evaluar su idoneidad. Asimismo, deberá acreditarse la disponibilidad de las superficies adscritas situadas en parcelas ajenas y, en su caso, el acuerdo de agrupación.
6. El plan de ordenación territorial previsto en el artículo 15 y el programa de actuación previsto en el artículo 54 podrán ampliar las áreas sometidas a las restricciones de la actividad agrícola previstas en este artículo, así como establecer nuevos límites y condiciones. No obstante, la obligación establecida en el apartado 3 no podrá ser en ningún caso superior al 20 por 100”.
Según los recurrentes “si la finalidad de la ley es evitar el arrastre de nutrientes, no se entiende” el trato de favor a la agricultura ecológica, a la que se permite el uso de fertilizantes (apartado 2). Las limitaciones contenidas en el precepto son, además, contrarias a los derechos de propiedad y libre empresa, por desproporcionadas. Y finalmente, les parece que se impone a los propietarios “una expropiación en toda regla” al obligarles a dotar un 20 por 100 de la superficie de la explotación para crear a su costa espacios forestales (apartado 6).
(vi) Idénticos reproches dirigen a los arts. 36 y 37, al imponer a los propietarios estructuras vegetales de conservación y fajas de vegetación a su costa. Son imposiciones que vulneran el principio de proporcionalidad por no estar “justificadas” ni ser “entendibles”, existiendo en cambio otras medidas “más efectivas” de acuerdo con lo razonado en los informes periciales que acompaña. El tenor de estos preceptos es el siguiente:
“Artículo 36. Obligación de implantación de estructuras vegetales de conservación y fajas de vegetación.
1. Las explotaciones agrícolas que incluyan tierras de cultivo bajo sistemas de regadío, deberán establecer en ellas estructuras vegetales de conservación destinadas a la retención y regulación de aguas, control de escorrentías, absorción de nutrientes y protección frente a la erosión del suelo.
Estas consistirán en estructuras de barrera, así como agrupaciones de vegetación autóctona en las zonas no productivas o marginales de las explotaciones, o áreas destinadas a este fin.
El titular de la explotación deberá realizar las labores de mantenimiento de las estructuras y elementos mencionados en este artículo.
2. El anexo III establece las normas técnicas que deben seguirse para el diseño de las estructuras vegetales mencionadas.
La descripción de las estructuras vegetales de conservación, así como su mantenimiento, deben constar en una memoria de diseño y mantenimiento, suscrita por un técnico competente.
3. Antes de la implantación de las estructuras vegetales de conservación, o cuando se realicen modificaciones sustanciales en las mismas, será obligatoria la presentación de una declaración responsable ante la consejería competente para el control de la contaminación por nitratos, acompañando la memoria de diseño y mantenimiento de las estructuras.
Tras la presentación de la declaración responsable, el titular de la explotación deberá llevar a cabo las actuaciones previstas en la memoria, en el plazo máximo de tres meses desde su presentación, sin esperar una respuesta administrativa y sin perjuicio de las labores de mantenimiento posterior.
Se podrá en cualquier momento requerir al titular de la explotación para que complete o modifique la memoria o realice las actuaciones que sean precisas, en el caso de que la memoria resulte incompleta o defectuosa, o cuando las estructuras vegetales no cumplan adecuadamente las determinaciones del anexo III.
4. Las explotaciones agrícolas que incluyan tierras de cultivo bajo sistemas de secano deberán establecer en ellas fajas de vegetación destinadas al control de escorrentías, absorción de nutrientes y protección frente a la erosión del suelo.
Las fajas vegetales se instalarán perimetralmente (aguas arriba y aguas abajo de la explotación) con una anchura mínima de un metro para pendientes inferiores al 2 por 100 y de dos metros para pendientes superiores. Se emplearán especies poco exigentes en agua y con sistemas radiculares profundos. Las fajas se formarán principalmente por vegetación natural. Este espacio no podrá labrarse en ningún caso, y se mantendrá en buen estado, garantizando en todo momento su finalidad. Si se dispone de ribazos, taludes o márgenes, tales lugares serán adecuados para la colocación de estas estructuras.
Quedan exentas de la obligación de establecer fajas de vegetación aquellas unidades de cultivo de secano que cuenten con sistemas de abancalamiento o aterrazado”.
“Artículo 37. Superficies de retención de nutrientes.
1. Será obligatorio destinar el 5 por 100 de la superficie de cada explotación agrícola situada en la zona 1 y 2 a sistemas de retención de nutrientes con objeto de reducir la contaminación difusa.
2. Para el cumplimiento de esta obligación, se considera que una superficie se destina a sistemas de retención de nutrientes en los siguientes casos:
a) Superficies destinadas a estructuras vegetales de conservación y fajas de vegetación a que se refiere el artículo anterior.
b) Filtros verdes destinados a la eliminación de los nutrientes.
c) Superficies destinadas a la recuperación y revegetación con especies autóctonas de infraestructuras hidráulicas (taludes de embalses y tuberías de conducción).
d) Superficies destinadas a la recuperación y revegetación con especies autóctonas de la red de drenaje, tanto natural (cauces, ramblas) como artificial (canales, drenes y colectores).
e) Superficies destinadas a la recuperación y revegetación de especies autóctonas de los linderos de caminos.
f) Otras superficies destinadas a la recuperación y revegetación con especies.
g) Superficies destinadas a la construcción de charcas y humedales.
h) Superficies destinadas a biorreactores.
i) Cubiertas vegetales.
3. Aquellas explotaciones que dispongan de embalse de recogida de escorrentías podrán computar como sistema de retención de nutrientes toda la superficie que drena en dicho embalse.
4. En el caso de recogida de agua de cubiertas plásticas impermeables de invernaderos a que se refiere el artículo 41, se computará la superficie total de los invernaderos.
5. Para cumplir la obligación impuesta en este artículo, las explotaciones agrícolas de superficie inferior a dos hectáreas pueden agruparse con otras colindantes, de modo que el porcentaje de superficie de retención de nutrientes se compute sobre la totalidad de la superficie agrupada. En tal caso:
a) El acuerdo de agrupación deberá constar por escrito, y se debe comunicar a la consejería competente para el control de la contaminación por nitratos.
b) Las unidades de cultivo de dos o más hectáreas que formen parte de la agrupación, no pueden destinar menos del 5 por 100 de su superficie a sistemas de retención de nutrientes.
6. Quedan exentas de la obligación impuesta en este artículo aquellas unidades de cultivo de regadío al aire libre o invernaderos cuya superficie no supere 0,5 ha., así como las explotaciones agrícolas de secano, cualquiera que sea su superficie que cuenten con sistemas de abancalamiento o aterrazado”.
Aducen los recurrentes que las estructuras vegetales de conservación no son idóneas para conseguir el objetivo propuesto ni proporcionales en sentido estricto, pues imponen una carga desproporcionada a los propietarios y su solamente reducen el 25 por 100 de las escorrentías, disminuyendo su efecto notablemente en terrenos con pendiente escasa, como ocurre mayoritariamente en la zona afectada.
(vii) El art. 38 impone al propietario seguir las curvas de nivel del terreno. Dice:
“Artículo 38. Prevención de la erosión y conservación del suelo.
1. Todas las operaciones de cultivo, incluyendo la preparación del terreno y plantación o siembra, seguirán las curvas de nivel según la orografía del terreno.
En la zona 2, en vaguadas, divisorias de aguas, límites de parcelas o cuando no existan evidencias de erosión o escorrentías, el cultivo se podrá apartar de las curvas de nivel para facilitar el laboreo. En tales casos, podrá ser necesario aplicar medidas complementarias de conservación de suelos que permitan la previsión y control de los procesos erosivos y de escorrentías.
El programa de actuación de la zona vulnerable a la contaminación por nitratos del Campo de Cartagena establecerá criterios técnicos aplicables para la prevención de escorrentías e inundaciones y lucha contra la erosión en la ejecución de estas actuaciones, fomentando la horizontalidad del suelo de cultivo.
2. Quedan exentos de la aplicación de estas actuaciones los invernaderos y plantaciones leñosas en riego localizado, ya establecidas a la entrada en vigor de esta ley, cuando tiendan al no laboreo o dispongan de cubiertas vegetales permanentes, y siempre que no existan evidencias de procesos de erosión que demanden la aplicación de técnicas de conservación de suelos. Asimismo, quedarán exentas de las mismas obligaciones aquellas unidades de cultivo de regadío al aire libre o invernaderos cuya superficie no supere los 0,5 ha., así como las explotaciones agrícolas de secano, cualquiera que sea su superficie que cuenten con sistemas de abancalamiento o aterrazado.
3. En el plazo de dos años desde la entrada en vigor de la presente ley, el organismo competente elaborará un programa de actuaciones conducente a establecer medidas de carácter técnico, al objeto de mantener y conservar los suelos y evitar fenómenos de erosión de los mismos”.
Sostienen los recurrentes que la medida no cumple el juicio de idoneidad, ya que la realización del laboreo “no consigue una reducción de las escorrentías” y puede incluso ser “perjudicial”, como demuestran los informes periciales. Y tampoco cumple el juicio de necesidad ya que existen alternativas menos restrictivas y más eficaces, como “potenciar el sistema de drenaje”, de acuerdo con los mismos informes. Y no supera, en fin, el juicio de proporcionalidad en sentido estricto porque no derivándose claros beneficios según lo razonado, en cambio “imposibilita” la actividad agrícola.
(viii) El art. 39, que prohíbe más de dos ciclos de cultivo anuales, tampoco es conforme con los arts. 33 y 38 CE. Dice este precepto:
“Artículo 39. Limitación de los ciclos de cultivo.
1. Al objeto de mejorar la estructura y capacidad biológica del suelo, se fomentará la implantación de las técnicas de rotación de los cultivos.
2. Con la finalidad de reducir los volúmenes de agua, productos fertilizantes y fitosanitarios empleados, queda prohibido establecer más de dos ciclos de cultivo anuales en una misma parcela agrícola, a excepción de cultivos hortícolas de hojas de ciclo inferior a cuarenta y cinco días, para los que solo se permitirán como máximo tres ciclos anuales. La fecha de siembra o trasplante y el inicio de la recolección deben anotarse en el cuaderno de explotación”.
Se trata de una restricción “intensa”, adoptada “sin compensación alguna” y “sin justificación técnica y ningún tipo de argumentación” sobre la idoneidad de la medida. Existen, a juicio de los recurrentes, alternativas menos restrictivas y más eficaces desde el punto de vista técnico, como las “correctas prácticas agrícolas”, tal y como resulta de los informes periciales.
(ix) El art. 40, que prohíbe o restringe desproporcionadamente el uso de fertilizantes, es objeto de idénticos reproches. Dice este precepto:
“Artículo 40. Limitaciones en el uso de fertilizantes minerales.
Para favorecer la sincronización entre la oferta de nutrientes, especialmente nitrógeno, y la demanda por parte de los cultivos, y para mejorar la eficiencia en el uso de los distintos fertilizantes y minimizar la lixiviación, se imponen las siguientes obligaciones:
1. Los fertilizantes nitrogenados se emplearán exclusivamente bajo prescripción técnica reflejándose en el cuaderno de campo para que se pueda seguir la trazabilidad entre facturas y prescripciones avalado por el operador agroambiental. El programa de actuación de la zona vulnerable a la contaminación por nitratos del Campo de Cartagena establecerá las condiciones de aplicación.
2. Se prohíbe en todo caso el uso de urea y de todos aquellos fertilizantes que presenten nitrógeno en forma ureica.
3. El fertilizante nitrato amónico (N mayor que 32 por 100) podrá emplearse única y exclusivamente bajo supervisión técnica reflejándose en el cuaderno de campo para que se pueda seguir la trazabilidad entre facturas y prescripciones avalado por el operador agroambiental y siempre que el estado hídrico del suelo sea monitorizado de tal forma que se optimice el agua de riego aplicada al cultivo, y se minimice el lixiviado en profundidad. En ningún caso se permitirá su aplicación en cultivos hortícolas en el último tercio de su ciclo de cultivo.
4. Queda prohibido en todo caso la aplicación de abonado mineral de fondo, que contenga nitrógeno.
5. Será obligatorio realizar el cálculo del balance de nitrógeno, de conformidad con el programa de actuación aplicable, y con el Código de Buenas Prácticas Agrarias de la Región de Murcia mientras resulte de aplicación obligatoria.
6. El coeficiente de extracción máximo de los cultivos establecidos en el programa de actuación vigente será el más restrictivo del intervalo.
7. Con el fin de mejorar la eficiencia de la absorción de los nutrientes y minimizar su pérdida por lixiviación o emisión, se aplicarán medidas que garanticen el buen estado del microbioma del suelo, como la aplicación de abonado orgánico, productos fertilizantes a base de microorganismos o abonado en verde. El registro en el cuaderno de campo será obligatorio. La aplicación de medidas diferentes a las descritas tendrá que ser validada por el órgano competente.
8. Para valores de nitratos (nitratos al inicio del cultivo) en el suelo superiores a 100 mg/kg suelo se aplicará un factor de agotamiento superior al 40 por 100.
9. Para evitar la acumulación de elementos nutritivos, se prohíbe la aplicación de fertilizantes minerales que contengan fósforo cuando el nivel de P Olsen en suelo sea superior a 120 mg/kg suelo”.
Para los recurrentes esta prohibición o intensa restricción del uso de fertilizantes, legales en España, no cumple con los juicios de necesidad y proporcionalidad estricta, pues según se razona en los informe periciales existen medidas más eficaces y menos restrictivas, “como fomentar las buenas prácticas de cultivo mediante el uso de las cantidades de fertilizante estrictamente necesarias y el establecimiento de un correcto drenaje superficial en las explotaciones”. Perjudica además gravemente a la agricultura, por lo que no cumple el juicio de idoneidad en sentido estricto.
(x) Tampoco cumple con el canon de la proporcionalidad el art. 44, que impone obligaciones derivadas del abandono de cultivos, en los siguientes términos:
“Artículo 44. Abandono de cultivos.
1. En los casos en que el terreno deje de cultivarse por plazo superior a un año, se debe evitar el suelo desnudo, implantando una cubierta vegetal natural o espontánea.
2. Cuando el abandono del cultivo tenga carácter definitivo, se deben realizar los trabajos necesarios para restituir el terreno a un estado natural, de acuerdo con lo previsto en el artículo 33.3. De esta obligación responden solidariamente el titular de la explotación y el propietario del terreno”.
Según el recurso, el propio legislador, después de haber incentivado durante décadas el cultivo en el Campo de Cartagena, ahora, al imponer intensas restricciones al ejercicio de esa misma actividad, fomenta su abandono, lo que de por sí ha de incrementar los efectos del cambio climático en términos de mayor desertización y menor captación de CO2, y lo hace imponiendo además “importantes gastos” al propietario y sin fijar un periodo transitorio. Vulnera con ello el principio de proporcionalidad.
(xi) Los arts. 50 a 54 intensifican las restricciones a la agricultura en la zona 1, en los siguientes términos:
“Artículo 50. Tipos de cultivo admisibles en la zona 1.
1. En la zona 1 solo se permite la agricultura sostenible, y de precisión.
Se entiende por agricultura sostenible, y de precisión, la agricultura que emplea el mínimo de nutrientes y es capaz de sincronizar su disponibilidad con la absorción por los cultivos. La agricultura sostenible, y de precisión, mejoran la microbiología del suelo y minimizan los riesgos de lixiviación de nutrientes y emisión de gases de efecto invernadero.
A efectos de esta ley, se consideran agricultura sostenible, y de precisión, aquellas que cumplen con las exigencias impuestas en las secciones primera y segunda de este capítulo.
2. Todos los cultivos de la zona 1 deberán cumplir las precisiones de este artículo y las limitaciones establecidas en los artículos siguientes”.
“Artículo 51. Limitaciones adicionales relativas al ciclo de cultivo.
1. Según la profundidad radicular y manejo del cultivo, cabe agrupar los tipos de cultivos en dos grupos, de acuerdo con la siguiente tabla:
Grupo 1………………………………………………………………………………..… …….Grupo 2
Ajo…………………………………………………………………………………… ….….Guisantes.
Apio…………………………………………………………………………………… ……..Habas.
Hortalizas del género Brassica…………………………………..……………………….…...Judías.
Hortalizas de hoja…………………………………………………………………...……………Melón.
Hierbas aromáticas (perejil, hojas apio, cilantro, eneldo, albahaca)………..............Pepino.
Maíz dulce………………………………………………………………………… ……….. Pimiento.
Cebolla………………………………………………………………………………. ……Tomate.
Puerro………………………………………………………………………………… …… ..Zanahoria.
--------……………………………………………………………………………… …… ..Remolacha.
--------……………………………………………………………………………… ………..Alcachofa.
--------…………………………………………………………………………………… …..Sandía.
--------……………………………………………………………………………… ………..Patata.
2. En la zona 1 se podrán realizar como máximo dos ciclos de cultivo anuales; y de ellos, solo podrá realizarse como máximo un ciclo de cultivo anual de las especies del grupo 1.
3. Queda prohibido realizar dos ciclos de cultivo consecutivos de especies del grupo 1, debiendo alternarse su cultivo con otras especies del grupo 2, con el objetivo de captar excedentes de nitrógeno de niveles más profundos del suelo y limitar el riesgo potencial de lixiviación.
Se excluyen de esta prohibición las especies del grupo 1 de ciclo inferior a cuarenta y cinco días, en las que además se permite realizar dos ciclos de cultivo anuales.
4. El resto de especies no incluidas en la tabla anterior, se adscribirán al grupo 1 o 2 en función de su profundidad radicular y manejo del cultivo.
El cultivo en la zona 1 de otras especies no incluidas en la tabla anterior, debe ser previamente comunicado a la consejería competente para el control de la contaminación por nitratos.
5. La fecha de siembra o trasplante y el inicio de la recolección deben quedar anotados en el cuaderno de explotación.
6. En los regadíos, si en los meses de otoño e invierno no se realiza el cultivo principal, el productor realizará un cultivo de cobertera a base de gramíneas u otras especies captadoras, con la finalidad de reducir la erosión en el caso de lluvias, y captar nutrientes de capas más profundas. Este cultivo será enterrado como abono verde. La medida se aplicará cuando el periodo de tiempo de suelo desnudo sea superior a dos meses, y podrá ser sustituida por la realización de estructuras de retención de agua, como los acaballonamientos, y se garantice el crecimiento de vegetación natural o espontánea. La medida no será de aplicación en invernaderos”.
“Artículo 52. Limitaciones adicionales relativas a la fertilización.
1. En las explotaciones agrícolas situadas en la zona 1 se prohíbe la aplicación directa de purines, sin haber sido previamente tratados en una instalación de tratamiento autorizada.
2. Solo se permitirá la aplicación de otros estiércoles compostados y enmiendas orgánicas bajo técnicas y cantidades especificadas en el código de buenas prácticas agrarias.
3. Queda prohibida la aplicación de abonado mineral de fondo a base de nitrógeno”.
“Artículo 53. Limitaciones adicionales relativas al riego.
1. Será obligatoria la instalación de sensores de humedad, tensiómetros o cualquier otro dispositivo, así como su utilización sistemática en la programación del riego para que sirva de apoyo para una gestión eficiente del agua en todo el perfil de suelo afectado por el riego. Se exceptúan las explotaciones de regadío de superficie inferior a 0,5 ha.
2. Queda prohibido el empleo de goteros, en cultivos hortícolas, con caudales unitarios superiores a 2,2 l/h”.
“Artículo 54. Adopción de medidas adicionales en el programa de actuación.
En el programa de actuación aplicable a la zona vulnerable a la contaminación por nitratos del Campo de Cartagena, se podrán establecer medidas adicionales exigibles en la zona 1, tales como:
a) Reducción del coeficiente de extracción de los cultivos establecidos en el programa de actuación por debajo del valor más restrictivo.
b) Incentivo de las rotaciones de cultivos con especies captadoras de nitrógeno con sistemas radiculares profundos y favorecer el abonado verde.
c) Cambio de cultivos hacia especies perennes.
d) Prohibición de cultivos sensibles a la lixiviación de nutrientes.
e) Extensión del cultivo en sustrato confinado.
f) Incentivos a la agricultura sostenible.
g) Forestación de tierras agrícolas.
h) Realización de terrazas y/o bancales.
i) Trituración de restos vegetales para enterrado o mulching.
j) Implementación de técnicas de monitorización de nutrientes a tiempo real”.
A los recurrentes les parece “razonable que se apliquen medidas más restrictivas o específicas en las zonas que se consideran clave para la recuperación del Mar Menor”; y les parece igualmente que el objetivo de protección medioambiental “es deseable y compartido”. Pero las concretas restricciones impuestas y la zona sobre la que recaen les parecen desproporcionadas y arbitrarias. Afectan a fincas que distan hasta 12 kilómetros del Mar Menor, e incluyen la prohibición de toda agricultura salvo la sostenible y de precisión, la limitación más intensa de los ciclos de cultivo (un solo ciclo anual de las especies del grupo 1), y la introducción de mayores restricciones a la fertilización y riego. Ello supone exigir “notables inversiones” a los propietarios, de modo que “es de esperar” que las empresas agrícolas prioricen y trasladen su actividad a otras zonas con menos restricciones, pero por unas medidas que “no están suficientemente avaladas con datos técnicos que cuantifiquen su eficacia y garanticen la idoneidad de su localización”. En definitiva se produce con ello un “cambio de modelo productivo” sin ayudas ni compensación de ningún tipo y una auténtica “expropiación sin indemnización” de los empresarios agrícolas que llega a “anular la vertiente individual” del derecho de propiedad contraviniendo con ello su contenido esencial (STC 37/1987).
(xii) El recurso se extiende “sobre la base de la misma argumentación” a las infracciones y sanciones tipificadas en los siguientes apartados de los arts. 81 y 83:
“Artículo 81. Infracciones.
[…]
2. Constituyen infracciones administrativas leves, por incumplimiento de las medidas agrarias exigibles en la zona 1 y 2:[…]
d) No realizar las labores adecuadas de mantenimiento de las estructuras vegetales de conservación.
e) En el caso de cultivos de secano, no implantar fajas de vegetación o hacerlo de forma contraria a lo establecido en esta ley.
f) No aplicar medidas que garanticen el buen estado del microbioma del suelo.
g) Aplicar al terreno purines y otros estiércoles incumpliendo las condiciones establecidas en esta ley, cuando el incumplimiento no esté calificado como infracción grave.
h) Aplicar al terreno purines y otros estiércoles sin realizar analíticas de los parámetros establecidos y con la frecuencia mínima exigible.
i) Apilamiento de estiércol u otros materiales orgánicos en contra de lo dispuesto en esta ley, o no incorporarlos al suelo de la forma establecida en ella.
j) No eliminar los restos de cultivo de la forma y en el plazo máximo fijados.
k) No implantar una cubierta vegetal adecuada cuando se produzca el cese de cultivos por más de dos años.
l) No aplicar en la zona 1 un cultivo de cobertera en regadíos cuyo suelo quede desnudo por más de dos meses, de la forma establecida.[…]
n) Aplicar abonado mineral de fondo.
ñ) Aplicar fertilizantes que contengan fósforo incumpliendo las condiciones exigibles.
o) Emplear en la zona 1 goteros con caudales unitarios superiores a 2,2 l/h en cultivos hortícolas.
3. Constituyen infracciones administrativas graves, por incumplimiento de las medidas agrarias exigibles en la zona 1 y 2:
a) La creación de nuevas superficies de cultivo de secano, o ampliación de las existentes, sin la debida autorización administrativa.
b) Aplicar fertilizantes vulnerando lo dispuesto en el artículo 29.
[…]
d) No presentar la memoria o proyecto de restitución en el plazo indicado en el acuerdo de inicio del procedimiento de restitución de cultivos.
e) No implantar las estructuras vegetales de conservación dentro del plazo y formas establecidas.
f) No destinar a sistemas de retención de nutrientes la superficie mínima establecida.
g) Realizar operaciones de cultivo sin ajustarse a las curvas de nivel o alternativas previstas en el artículo 38 para la zona 2.
h) Realizar anualmente más ciclos de cultivo de los establecidos como máximos por esta ley, o no anotar en el cuaderno de explotación la fecha de siembra o trasplante o el inicio de la recolección.
i) Usar urea u otros fertilizantes que contengan nitrógeno en forma ureica.
j) Utilizar nitrato amónico en contra de lo establecido en esta ley. […]
m) No realizar el cálculo del balance de nitrógeno, de acuerdo con lo establecido en esta ley.
n) No disponer de estructuras de recogida de aguas de lluvia, de dimensión suficiente, en los invernaderos con cubierta plástica impermeable; o no mantenerla en condiciones adecuadas para almacenar la lluvia.
ñ) Aplicar directamente lodos de depuración al terreno. […]
p) Disponer de plantas de desalobración de aguas subterráneas sin contar con sistemas de reducción de nutrientes o con sistemas cuyo funcionamiento sea deficiente.
q) Realizar en la zona 1 más de un ciclo de cultivo anual, o dos ciclos consecutivos, de especies del grupo 1.
r) Aplicar directamente purines al terreno en la zona 1, o aplicar estiércoles no compostados.
s) No instalar en la zona 1 dispositivos para una gestión eficiente del riego […]”.
“Artículo 83. Sanciones.
1. Por la comisión de las infracciones previstas en el artículo anterior, se impondrán las siguientes sanciones pecuniarias:
a) Por la comisión de las infracciones leves, multa de 2000 € hasta 5000 €.
b) Por la comisión de las infracciones graves, multa de 5001 € a 50000 €.
c) Por la comisión de las infracciones muy graves, multa de 50001 € a 500000 €.
2. En cualquier caso, la cuantía de la sanción pecuniaria impuesta será como mínimo igual al importe en que se haya beneficiado el infractor, aunque ello implique la superación de las cuantías máximas establecidas para cada clase de sanción.
3. Se aplicará un 20 por 100 de reducción sobre el importe de la sanción propuesta cuando se cumpla cada una de las condiciones establecidas en el artículo 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.
4. La comisión de infracciones graves o muy graves conllevará, como sanción accesoria, la pérdida del derecho a obtener cualquier tipo de ayuda o subvención de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, durante el plazo de dos años a contar desde que la sanción sea firme en vía administrativa, en relación con las inversiones a realizar en las zonas 1 y 2.
5. Cuando se trate de infracciones muy graves o graves, se podrá aplicar como sanción accesoria la suspensión de la actividad agraria por un plazo de uno a tres años, salvo que al tiempo de imposición de la sanción el infractor haya restablecido la legalidad o situación alterada, o cumplido la obligación cuyo incumplimiento determina la sanción”.
Recuerdan los recurrentes que la competencia sancionadora es “pareja” e “instrumental” de la competencia sustantiva (STC 8/2012) de modo que las infracciones y sanciones tipificadas en los preceptos transcritos suponen una vulneración de las competencias estatales. Pero además, contienen un “duro” régimen sancionador y una reacción excesiva frente al ejercicio ilícito de las actividades reguladas en la ley que les hace igualmente merecedores de la declaración de inconstitucionalidad, por desproporcionadas.
(xiii) Las inconstitucionalidades denunciadas “resultan agravadas” por la disposición transitoria tercera de la ley, sobre entrada en vigor y exigibilidad de las medidas legales previstas a las explotaciones existentes, con plazos “brevísimos” de tres o seis meses que “ahonda en la desproporción” de la legislación combatida, que busca un cambio de modelo productivo “sin prever medidas de fomento para una reconversión económica, ni plazos transitorios razonables” para esa reconversión sin apoyos. Dice esta disposición:
“Disposición transitoria tercera. Exigencia de las medidas aplicables a las explotaciones agrícolas existentes.
1. Los titulares de las explotaciones deberán cumplir las obligaciones establecidas en el capítulo V desde la entrada en vigor de esta ley, con las siguientes salvedades:
a) Para las superficies que se encuentren a una distancia de entre 100 y 500 metros del límite interior de la ribera del Mar Menor, la prohibición de fertilizantes será exigible de forma inmediata; y para las situadas entre 500 y 1500 metros desde dicha ribera, a partir de los tres meses desde la entrada en vigor de esta ley.
b) Para aquellas explotaciones que presentaron la memoria de diseño de la plantación de las estructuras vegetales a que se refiere el artículo 4.3 de la Ley 1/2018, de 7 de febrero, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad ambiental en el entorno del Mar Menor, no será necesaria la presentación de declaración responsable a que se refiere el artículo 36.4 de esta ley, salvo en el caso de que se deba completar la memoria para cumplir lo establecido en esta norma, o si se producen modificaciones sustanciales de las estructuras vegetales.
c) La obligación de instalar sensores de humedad, tensiómetros o dispositivos de apoyo a la gestión eficiente del riego y el seguimiento de la fertilización mineral, reguladas en los artículos 53 y 32, será exigible a partir de los seis meses desde la entrada en vigor de esta ley.
d) La declaración responsable, acompañada de la memoria de diseño y mantenimiento de estructuras vegetales, debe presentarse ante la consejería competente para el control de la contaminación por nitratos desde la entrada en vigor de esta ley.
No obstante, para aquellas superficies que la Ley 1/2018, de 7 de febrero, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad ambiental en el entorno del Mar Menor, incluía dentro de la zona 3 el plazo para la presentación de la declaración responsable, junto con la memoria, será de seis meses desde la entrada en vigor de esta ley.
En ambos casos, la ejecución de las actuaciones debe realizarse en el plazo de un año desde la finalización del plazo para la presentación de la declaración responsable, sin que sea de aplicación el plazo previsto en el artículo 36.4.
e) Para las superficies incluidas dentro de la zona 3 por la Ley 1/2018, de 7 de febrero, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad ambiental en el entorno del Mar Menor, el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los artículos 37 (superficies de retención de nutrientes) y 41 (recogida de agua de los invernaderos) será exigible a partir de los tres meses desde la entrada en vigor de esta ley.
2. Los titulares de explotaciones agrícolas deben suministrar por primera vez la información regulada por el artículo 32 antes del 31 de diciembre de 2020.
3. La obligación de disponer de operador agroambiental solo será exigible en los plazos establecidos en la orden prevista en el artículo 46.2, que en todo caso deberá ser publicada antes del 31 de diciembre de 2020.
4. Para aquellos invernaderos de superficie inferior a 0,5 ha. la obligación establecida en el punto 1 del artículo 41, entrará en vigor un año después de la entrada en vigor de esta ley”.
(xiv) La disposición transitoria cuarta, sobre el “código de buenas prácticas agrarias”, vulnera las dos normas básicas que cita: el Real Decreto-ley 11/1995 y el Real Decreto 261/1996, que el preámbulo transcribe de forma “incompleta e interesada”, pues las medidas contenidas en el reglamento estatal son voluntarias y además para su adopción “se tendrá en cuenta su eficacia y su coste en comparación con otras posibles medidas de prevención” (art. 6.4 del Real Decreto 261/1996), lo que no prevé la disposición impugnada. Se vulnera con ello la competencia del art. 149.1.23 CE.
El tenor de esta disposición es el que sigue:
“Disposición transitoria cuarta. Aplicación obligatoria del Código de buenas prácticas agrarias de la Región de Murcia de manera transitoria.
1. En las zonas 1 y 2, el cumplimiento del Código de Buenas Prácticas Agrarias de la Región de Murcia tendrá carácter obligatorio.
2. El programa de actuación específico para la zona vulnerable a la contaminación por nitratos del Campo de Cartagena, incorporará aquellas medidas previstas del Código de Buenas Prácticas Agrarias que resulten procedentes de conformidad con lo previsto en el artículo 7 del Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, sobre protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias.
3. Hasta la entrada en vigor del Programa de Actuación Específico para la zona vulnerable a la contaminación por nitratos del Campo de Cartagena, el incumplimiento del Código de Buenas Prácticas Agrarias de la Región de Murcia constituye infracción grave, siendo de aplicación las sanciones previstas, el procedimiento y demás determinaciones del régimen sancionador contenidas en el capítulo XI”.
Por otrosí, y ante el impacto que la inmediata entrada en vigor de la ley tendrá para el sector de la agricultura en el Campo de Cartagena que da empleo a “29000 personas” solicita la tramitación urgente del recurso de inconstitucionalidad interpuesto.
Adjunta a la demanda tres informes que denomina “periciales” y que extracta a lo largo de su recurso para justificar las vulneraciones denunciadas.
2. Por providencia de 17 de noviembre de 2020, el Pleno del tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad interpuesto y dar traslado de las actuaciones, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso de los Diputados, al Senado y el Gobierno de la Nación, así como a la Asamblea Regional de Murcia y al Gobierno de la Región de Murcia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran pertinentes, así como también publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de la Región de Murcia”.
3. El Congreso de los Diputados, el Senado, el Gobierno de la Nación y la Asamblea Regional de Murcia se han personado en el presente procedimiento renunciando a su derecho a formular alegaciones sobre el recurso de inconstitucionalidad interpuesto.
4. El Gobierno de la Región de Murcia formuló sus alegaciones en fecha 11 de enero de 2021 interesando la íntegra desestimación del recurso de inconstitucionalidad.
a) Comienza denunciando la “confusa técnica impugnatoria” de los recurrentes, que después de recordar la doctrina constitucional sobre diversos títulos competenciales no la vinculan individualmente con cada precepto, de modo que “se desconocen los concretos motivos de impugnación” para cada precepto objeto de recurso, lo que le debería motivar su “rechazo” por el tribunal.
b) En esta línea, niega que la ley pueda ser tachada de arbitraria en el sentido del art. 9.3 y la jurisprudencia constitucional que lo interpreta, más allá de la legítima discrepancia política de los recurrentes. La ley recurrida vino precedida de un decreto-ley y fue resultado de su convalidación, con los votos de los diputados de Vox, y de su tramitación como ley por el procedimiento legislativo de urgencia, donde obtuvo también un amplio respaldo parlamentario. La degradación ecológica del Mar Menor no puede además desconocerse.
c) A continuación niega las vulneraciones competenciales denunciadas, afirmando que la ley recurrida se ampara en las competencias autonómicas sobre defensa y restauración del medio ambiente [art. 11.2 y 3 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EARM)] y que las restricciones en ella contenidas respetan además las bases y coordinación económica del Estado (art. 149.1.13 CE), la igualdad de los españoles en el ejercicio de sus derechos derivada del art. 149.1.1 CE y la competencia estatal sobre la planificación hidrológica (art. 149.1.22 CE). Por último, la STC 37/1987 corrobora la inexistencia de vulneración de los arts. 149.1.1 y 8 CE.
d) Igual suerte desestimatoria debe correr la denuncia de vulneración de los arts. 33 y 38 CE. La explotación económica del suelo debe ser compatible con su función ecológica (arts. 33.2 y 45 CE) de máxima importancia en una zona protegida como el Mar Menor. Al respecto, sostiene que es improcedente someter la ley al test de la proporcionalidad, como pretenden los recurrentes, y sujetarla en cambio al canon de la razonabilidad.
e) Finalmente, y antes de pasar al examen singular de los preceptos impugnados, cuestiona que los informes técnicos aportados por los recurrentes como sostén de su recurso puedan tener algún tipo de relevancia en este proceso, pues se trata de informes de parte que solamente acreditan la discrepancia de un sector de la actividad con la oportunidad de la reforma legislativa, que el tribunal no debe enjuiciar en garantía del pluralismo político y la libertad del legislador.
(i) En cuanto a la tacha de arbitrariedad de la delimitación efectuada en el art. 2.2, no aprecia vicio alguno de constitucionalidad en que la ley no tome en cuenta exclusivamente el criterio de la cercanía en la delimitación de la zona 1, como tampoco hacía su predecesora la Ley 1/2018. La nueva ley toma en cuenta también la existencia de accidentes topográficos naturales o artificiales o las especialidades de la mitad sur de la laguna. Que el preámbulo no haga mención a esos factores no es constitutivo de arbitrariedad.
(ii) El art. 15 se ampara en la competencia autonómica sobre ordenación del litoral (art. 10.1.2 EARM) sin que la valoración no jurídica sino de oportunidad del informe técnico aportado pueda fundamentar una declaración de inconstitucionalidad.
(iii) El reproche de que el art. 27 es contrario a la “planificación estatal”, sin concretar qué norma básica se vulnera, indica que la discrepancia es nuevamente de oportunidad, no de constitucionalidad.
(iv) El sometimiento a autorización administrativa de nuevas superficies de cultivo del art. 28 no contradice el art. 24.1 LC citado de contrario, pues este artículo descarta autorizaciones de la administración hidrológica que regula, pero no las de otras administraciones con criterios y ámbitos de control diferentes (protección medioambiental).
(v) El motivo dirigido contra las restricciones a la actividad agrícola del art. 29 no concreta tampoco qué “competencias estatales planificadoras” se vulneran, siendo razonables las medidas contenidas en el precepto impugnado para la finalidad perseguida.
(vi) Los arts. 36, 37 y 38 se impugnan también por remisión abstracta y genérica a argumentos previos no concretados respecto a los mismos, más allá de la inespecífica mención a la falta de proporcionalidad de la medida; medidas amparadas en el acervo competencial autonómico.
(vii) Idéntico reproche dirige contra la impugnación de la limitación del uso de fertilizantes del art. 40, y de las normas para el abandono de cultivos del art. 44, siendo ambas compatibles y adecuadas al fin propuesto, la protección medioambiental.
(viii) También considera “genéricas afirmaciones” las relativas a las limitaciones al cultivo establecidas en los arts. 50 a 54, igualmente coherentes con el fin de protección medioambiental.
(ix) En cuanto a las infracciones y sanciones tipificadas en los arts. 82 y 83, en los apartados impugnados, recuerda la doctrina según la cual el estado no puede imponer la uniformidad normativa en el régimen sancionador de una materia compartida (STC 196/1997). Las competencias ya señaladas sobre medio ambiente y agricultura prestan cobertura a los preceptos impugnados.
(x) La alegada desproporción de los plazos de entrada en vigor de las medidas aplicables a las explotaciones existentes previstas en la disposición transitoria tercera, además de representar un nuevo desacuerdo con el contenido de la ley, omite que buena parte de esas obligaciones estaban ya previstas en la Ley 1/2018 y la urgencia que la protección del Mar Menor demanda.
(xi) Y por último, la disposición transitoria cuarta sobre la aplicación obligatoria del Código de buenas prácticas en las zonas 1 y 2 simplemente reitera esta vigencia y obligatoriedad ya prevista en el art. 12 de la Ley 1/2018, tratándose, en consecuencia, de un intento de “hacer renacer” una acción ya “caducada” conforme a la doctrina de la STC 83/2020.
5. Mediante providencia de 11 de mayo de 2021, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 13 del mismo mes y año.