II. Fundamentos jurídicos
1. Objeto del proceso.
Cincuenta y dos diputados del Grupo Parlamentario Vox del Congreso interponen recurso de inconstitucionalidad contra varios preceptos de Ley de la Asamblea Regional de Murcia 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor, citados en el encabezamiento de esta sentencia. El hilo conductor de su recurso es la inconstitucionalidad de las “fuertes restricciones” a la agricultura establecidas en la los preceptos impugnados. Les parece, con carácter general, que esos preceptos “quiebran el necesario equilibrio entre medio ambiente y la actividad socioeconómica y convierten en completamente imposible la actividad económica más característica, que más empleo y riqueza proporciona al Campo de Cartagena y que constituye la forma de vida de miles de personas en la Región de Murcia”, sin dar además “alternativa alguna” y en “plazos extraordinariamente breves”, haciendo “imposible” la adaptación de las actividades agrícolas en funcionamiento. Un desequilibrio que sería inconstitucional tanto por motivos competenciales como sustantivos.
Competencialmente, les parece a los recurrentes que una decisión así está reservada al Estado, pues solo a este corresponde delimitar la propiedad agraria y definir su función social (art. 33.2 CE) conforme a los arts. 149.1.1 y 8 CE. Además, la agricultura, y en especial la del Campo de Cartagena, es un recurso económico de importancia nacional así declarado en el Decreto 693/1972, de 9 de marzo, por el que se declaran de alto interés nacional las actuaciones del IRYDA en el Campo de Cartagena, por lo que únicamente al Estado, ex art. 149.1.13 CE (en relación con los núms. 22 y 23 del mismo precepto y con la responsabilidad del Estado sobre el dominio público marítimo terrestre derivado del art. 132.2 CE), compete efectuar la ponderación entre intereses medioambientales y económicos ínsita en la ley, que prima los primeros sobre los segundos, con grave quebranto económico de los propietarios y empresarios agrícolas del Campo de Cartagena. A estos motivos competenciales generales, dirigidos contra el conjunto de preceptos impugnados, añaden dos particulares para dos preceptos concretos: por un lado, les parece que la autorización administrativa exigida en el art. 28.2 de la ley recurrida vulnera el art. 24.1 de la Ley de costas del Estado; y por otro, sostienen que la aplicación “obligatoria” del Código de buenas prácticas agrarias de la Región de Murcia prevista en los apartados 1 y 3 de la disposición transitoria cuarta es contraria a la aplicación “voluntaria” de esta clase de códigos prevista en el art. 5.1 del Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, sobre protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, dictado al amparo de las competencias del Estado de los núms. 13, 22 y 23 del art. 149.1 CE según su disposición final primera.
Cuestionan además las restricciones a la actividad agrícola por motivos sustantivos. Sostienen que la delimitación de las zonas 1 y 2 en que se subdivide el ámbito de aplicación de la ley, y en particular la de la zona 1 donde las restricciones a la agricultura son mayores, es arbitraria y contraria por ello al art. 9.3 CE, y también que los concretos requerimientos y condiciones a la actividad agrícola impuestos por los restantes artículos objeto de recurso vulneran el “contenido esencial” (art. 53.1 CE) de los derechos a la propiedad (art. 33 CE) y a la libre empresa (art. 38 CE) garantizados en la Constitución, por no respetar el “principio de proporcionalidad” a que según los recurrentes deben someterse las “injerencias” en “cualquier derecho constitucional”. Para justificar este motivo acompañan al recurso tres informes que los recurrentes llaman “periciales”: dos de sendos ingenieros agrónomos valorando las medidas contenidas en ley impugnada para la consecución del objetivo propuesto, uno encargado por los recurrentes (“Informe de valoración de las medidas contempladas en la Ley 3/2020”, que dice analizar “desde un punto de vista técnico las soluciones propuestas […] comprobando su idoneidad ante el estado de deterioro del Mar Menor”) y otro por la Comunidad de regantes del Campo de Cartagena (“Informe sobre los aspectos de hidrología superficial, drenaje agrícola y riego recogidos en el Decreto-ley 2/2019” que antecedió a esta Ley 3/2020), que analiza “la capacidad técnica, la efectividad y la adecuación de algunas medidas” del citado Decreto-ley “en el ámbito la hidrología superficial, el drenaje agrícola y el riego”. El tercero, encargado por la Asociación empresarial para la protección de las plantas, es de una conocida empresa consultora y se titula “El futuro del sector agrícola. Claves para construir un sector sostenible económica, social y medioambientalmente”. En varios de los motivos, los recurrentes extractan parte de esos informes a fin de acreditar la falta de sentido, de eficacia, la incoherencia o la ausencia de justificación técnica de las normas en cada caso impugnadas, o la existencia de alternativas más eficaces para la protección medioambiental y menos lesivas para las legítimas expectativas e intereses económicos de los propietarios y empresarios agrícolas de la zona afectada.
El Gobierno de la Región de Murcia interesa la desestimación del recurso por las razones que han quedado detalladas en el apartado de los antecedentes. Sin perjuicio de alegar sobre la insuficiencia de los motivos competenciales de orden general para concluir la inconstitucionalidad de la ley, y sobre los concretos motivos aducidos contra cada precepto, discrepa sobre dos aspectos primordiales del recurso: (i) que los informes técnicos que los recurrentes acompañan a su recurso y en que basan sus motivos sustantivos solamente ponen de manifiesto la disconformidad de los recurrentes con la opción política del legislador, sin que ello pueda ser causa de inconstitucionalidad de la ley por respeto al pluralismo político (art. 1.1 CE) y al margen de apreciación de que debe disponer el legislador en el ejercicio de su competencia legislativa; y (ii) que el test de proporcionalidad en cuya aplicación descansan los motivos sustantivos no es aplicable a la regulación y delimitación del derecho de propiedad o libre empresa sino que la doctrina constitucional aplica el canon de la razonabilidad o equilibrio justo (cita las SSTC 111/2017, FJ 4; 16/2018, FJ 17, y 32/2018, FJ 7).
2. Contenido de la ley impugnada.
La ley impugnada trae causa del Decreto-ley del Gobierno de la Región de Murcia 2/2019, de 26 de diciembre, de protección integral del Mar Menor, convalidado por la Asamblea Regional por resolución de 10 de enero de 2020. En esa misma sesión, la Asamblea acordó igualmente tramitar el decreto-ley convalidado como ley, conforme autoriza el art. 30.3 EARM (equivalente al art. 86.3 CE), siendo la ley formal resultante de esta tramitación la ley objeto de recurso.
El preámbulo de la ley comienza describiendo el “mal estado general” del Mar Menor y su elevado valor ambiental, que viene reconocido por la declaración de varias figuras de protección en la zona, que cita (apartado I, párrafo cuarto). En torno al Mar Menor, señala el preámbulo, existe un parque regional, dos paisajes protegidos, varias zonas de especial protección para las aves y zonas especiales de conservación, y ha sido además declarado humedal de importancia internacional y está asimismo incluido en la zona especialmente protegida de importancia para el Mediterráneo. Expone a continuación las causas que han conducido al deterioro ambiental de la zona, con referencia al informe integral sobre el estado ecológico del Mar Menor elaborado por el Comité de Asesoramiento Científico del Mar Menor dependiente de la Consejería de Agua, Agricultura y Medio Ambiente del Gobierno regional, con fecha 13 de febrero de 2017 (apartado II). Cita como causas de ese deterioro la urbanización, la presión turística, la explotación minera y agrícola de la zona y la entrada de contaminantes en su cuenca que han alterado su ecosistema; y proclama la urgencia de adoptar medidas normativas para su defensa y restauración invocando expresamente el art. 45 CE (preámbulo, apartado III, párrafo primero) y de hacerlo “desde un enfoque integral”, a diferencia de las dos leyes regionales anteriores de protección del Mar Menor, la primera de las cuales, la Ley 3/1987, de protección y armonización de los usos del Mar Menor, ya destacaba en su exposición de motivos que el entorno del Mar Menor “es de las zonas más necesitadas de protección debido al proceso de transformación de las estructuras socioeconómicas y del modelo de desarrollo al que se ha visto sometido en las últimas décadas; los impactos, modificaciones y degradaciones del medio físico-natural que han comportado tales transformaciones; la intensidad y diversidad de explotación de los recursos naturales a través de actividades relacionadas con la agricultura, la pesca, la minería y el turismo; el rápido proceso de crecimiento que se ha operado en el área y que ha generado profundas modificaciones en la estructura e imagen espacial”. La segunda norma es el Decreto-ley del Gobierno de la Región de Murcia 1/2017, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad ambiental en el entorno del Mar Menor, que dio lugar, por el mismo conducto que la ley ahora impugnada (art. 30.3 EARM), a la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 1/2018, con mismo título.
A diferencia de esta última ley, cuyo objeto se reducía a las explotaciones agrícolas y los vertidos al Mar Menor, esta nueva Ley 3/2020 tiene un enfoque integral que abarca diversos sectores materiales, aunque con un ámbito territorial limitado (según el art. 2.1 “[c]on carácter general, esta ley será de aplicación al Mar Menor y, total o parcialmente, a los términos municipales de San Pedro del Pinatar, San Javier, Los Alcázares, Torre Pacheco, Fuente Álamo de Murcia, Cartagena, La Unión, Murcia, Alhama de Murcia y Mazarrón”). Enfoque integral u omnicomprensivo que no debe confundirse con total o general, ya que ley se limita a introducir en el sistema normativo “únicamente aquellas particularidades que resultan justificadas en razón del objeto específico que persigue: la protección y recuperación del estado ambiental del Mar Menor y de sus servicios ecosistémicos” (preámbulo, apartado V), en ejercicio de las competencias autonómicas sobre ordenación del territorio y del litoral (art. 10.2 EARM), turismo (art. 10.17 EARM), minería (con respeto a las bases estatales, arts. 149.1.25 CE y 11.4 EARM), agricultura (art. 10.6 EARM), regadíos de intereses de la comunidad autónoma (art. 10.7 EARM) y protección del medio ambiente y espacios protegidos, con respeto a las normas básicas de protección dictadas por el Estado (arts. 149.1.23 CE y 11, apartados 2 y 3, EARM).
Este enfoque integral de la ley se manifiesta en la habilitación al Gobierno regional para que promueva (“promoverá”, art. 5) la creación de una comisión interadministrativa integrada por representantes de la administración general del Estado, de la comunidad autónoma y de los ayuntamientos afectados para coordinar las políticas y actuaciones públicas que afecten al Mar Menor. Y en la creación, ya en el seno de la comunidad autónoma, de diversos órganos para diseñar y valorar medidas de protección con una perspectiva general: el consejo del Mar Menor, un comité de asesoramiento científico integrado por personal técnico, que participará en aquel junto con representantes de la administración autonómica y de la sociedad civil, de acuerdo con lo que determine el consejo de Gobierno mediante decreto, y una comisión interdepartamental (arts. 7 a 9).
Este enfoque se manifiesta también —y aquí comenzamos la referencia a los concretos preceptos impugnados, a los que ceñiremos en adelante esta exposición— en la regulación del plan de ordenación territorial de la cuenca vertiente del Mar Menor, que debe aprobarse en un plazo de tres años desde la entrada en vigor de la ley, y cuyo ámbito territorial comprenderá “la cuenca vertiente del Mar Menor (zonas 1 y 2), tal como viene definida en el anexo I, así como La Manga del Mar Menor”, y tendrá como objetivos “adaptar” los usos agrícolas que vienen siendo desarrollados en la zona “ a usos de carácter sostenible, forestal y turístico” y en general regular el uso del suelo (art. 15, impugnado).
La ley diferencia luego medidas de protección en función de la delimitación de dos zonas, de acuerdo con lo que dispone el art. 2.2 (impugnado), que dice: “A efectos de la aplicación de las medidas previstas en los artículos 17, 20 y 24, el capítulo V [arts. 26 a 54], la sección primera del capítulo VI [arts. 55 a 58], la disposición adicional segunda y las disposiciones transitorias tercera y cuarta, se diferencian dos zonas, zona 1 y zona 2, cuya delimitación se lleva a cabo en el anexo I” (anexo este también impugnado).
En ambas zonas se prevé la progresiva transformación de la actividad agrícola en una agricultura sostenible (art. 27) y además obligaciones específicas paras los propietarios o usuarios del suelo, como la prohibición de transformaciones de terrenos de secano a regadío salvo que estén amparadas por un derecho de aprovechamiento de aguas anterior a la ley (art. 28.1), el sometimiento a autorización administrativa de nuevas superficies de cultivo de secano, con el objeto de controlar la contaminación por nitratos (art. 28.2), la obligación de establecer estructuras vegetales de conservación y fajas de vegetación para la retención y regulación de aguas y escorrentías (art. 36), la obligación de destinar el 5 por 100 de la superficie a sistemas de retención de nutrientes (art. 37), la obligación de seguir, en las operaciones de cultivo, las curvas de nivel según la orografía del terreno (art. 38), la limitación de los ciclos de cultivo, con dos anuales como máximo con la excepción de cultivos hortícolas de hojas de ciclo inferior a cuarenta y cinco días, para los que se permiten tres ciclos anuales (art. 39), limitaciones de uso de determinados fertilizantes (art. 40) y la obligación de adoptar medidas de protección en los casos en que el terreno deje de cultivarse (art. 44).
En la zona 1 el estándar de protección es más elevado: solo se permite agricultura sostenible y de precisión (art. 50) y se establecen limitaciones adicionales relativas al ciclo de cultivo (art. 51), al uso de fertilizantes (art. 52) y al riego (art. 53), así como otras que puedan adoptarse en el programa de actuación aplicable a la zona vulnerable a la contaminación por nitratos del Campo de Cartagena (art. 54).
El recurso se extiende a diversos apartados y subapartados de los arts. 81 y 83, que establecen las correlativas infracciones y sanciones por incumplimiento de las obligaciones dichas, y a las disposiciones transitorias tercera y cuarta sobre los plazos de entrada en vigor de las limitaciones de las diferentes zonas y la aplicación obligatoria del Código de buenas prácticas agrarias de la Región de Murcia.
Todos los artículos impugnados han sido transcritos en el apartado de los antecedentes; en lo sucesivo se hará referencia a ellos solamente en la medida necesaria para el razonamiento del tribunal.
3. Motivos competenciales de carácter general: invasión por la ley impugnada de un espacio vedado reservado al Estado.
En los dos motivos competenciales generales antes aludidos los recurrentes sostienen que solo al Estado correspondía aprobar una norma como la impugnada, de acuerdo con dos órdenes de consideraciones. En primer lugar, sostienen que las limitaciones a la propiedad agraria de acuerdo con su función social que efectúan los preceptos impugnados solo podía realizarlas el Estado conforme al art. 149.1.1 CE y son además legislación civil del art. 149.1.8 CE.Y en segundo lugar, defienden que la importancia que la agricultura tiene para la economía nacional (representa, dicen, el 10,6 por 100 del producto interior bruto y el 14,2 por 100 del empleo nacional y equilibra con sus exportaciones la balanza comercial española por valor de 17430 millones de euros) justifica igualmente esa reserva, de acuerdo con el art. 149.1.13 CE. Una importancia acreditada por el Decreto 693/1972, de 9 de marzo, por el que se declaran de alto interés nacional las actuaciones del IRYDA en el campo de Cartagena, y por las “asignaciones en el horizonte 2021 para regadío” efectuadas en el vigente plan hidrológico de la demarcación hidrográfica del Segura (art. 14.8 del anexo X del Real Decreto 1/2016, de 8 de enero), vinculada esta última disposición a la competencia sobre legislación y ordenación de recursos y aprovechamientos hidráulicos supracomunitarios (art. 149.1.22 CE).
Comenzando por esta última alegación, y sin necesidad de entrar a valorar las concretas cifras aportadas por los recurrentes, puede admitirse con carácter general que la agricultura es un valioso recurso nacional, lo que puede legitimar actuaciones del Estado sobre ese recurso al amparo de su competencia del art. 149.1.13 CE que, según doctrina constitucional reiterada, permite al Estado fijar las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos para alcanzar objetivos de política económica, como se apreció, por ejemplo, para el sector del transporte en la STC 118/1996, de 27 de junio, FJ 10, para el mercado inmobiliario en la STC 139/2013, de 8 de julio, FJ 3, o para el concreto sector vitivinícola en la STC 34/2013, de 14 de febrero, sobre la Ley de la viña y el vino, FJ 9, en todos los casos apreciando la importancia de cada uno de esos sectores en el conjunto de la economía nacional. La propia Ley 19/1995, de 4 de julio, de modernización de las explotaciones agrarias, se ampara en este título competencial (disposición adicional primera). Pero lo que no permite esa relevancia económica es que este tribunal pueda suplir a los órganos políticos del Estado en ejercicio de sus competencias para considerar por sí mismo la importancia estratégica de ese recurso poniéndolo a cubierto de cualquier clase de actuación de las comunidades autónomas. Solo a las Cortes Generales y al Gobierno de la Nación corresponde en su caso efectuar esta valoración, no al Tribunal Constitucional.
En realidad, lo que los recurrentes alegan es que la importancia de un sector económico —en este caso la agricultura— permitiría al Estado reservarse la competencia sobre el mismo. Pero este es un argumento que carece de relevancia jurídico-constitucional, pues se enuncia como la mera expresión de un desiderátum que se sitúa extramuros de cualquier posible control de constitucionalidad. No estamos pues ante una controversia competencial real que permita a este tribunal en ejercicio de las funciones que le son propias fijar el alcance y los límites de las respectivas competencias del Estado y la comunidad autónoma, sino ante una mera afirmación asertiva que pretende la exclusión de toda actuación autonómica en sectores de relevante importancia para la economía nacional.
Así planteada, la cuestión es ajena a la tarea de control de constitucionalidad que este tribunal tiene encomendada, por lo que debe ser rechazada. El “control” de la actividad de las comunidades autónomas que ejerce este tribunal cuando esa actuación se desarrolla mediante disposiciones normativas con fuerza de ley es un control exclusivamente jurídico, de “constitucionalidad” [art. 153 a) CE] o “conformidad” con la Constitución, en terminología del art. 27 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). Y se ejerce conforme a parámetros normativos, es decir, contrastando la disposición impugnada con la Constitución y las leyes del llamado bloque de la constitucionalidad (art. 28 LOTC), no, por tanto, con arreglo a criterios de oportunidad sustituyendo las valoraciones —o su ausencia— efectuadas por el Estado en el ejercicio de sus competencias.
Es cierto que las “bases” de una determinada materia pueden extraerse de la normativa preconstitucional, como recuerdan los recurrentes (STC 1/2003, de 16 de enero, citada en el recurso). Pero es imprescindible para efectuar el control normativo de constitucionalidad que se trate de normas vigentes, no estándolo el Decreto 603/1972 invocado en el recurso, que agotó su eficacia una vez realizadas las obras y actuaciones del IRYDA consideradas allí de interés nacional (colonización y reorganización de la propiedad, transformación en zonas regables y concesión de ayudas públicas a los empresarios agrícolas de la zona). Esa calificación tenía por objeto realizar esas obras y transformaciones, de modo que una vez realizadas no puede deducirse de ese decreto la prohibición de que las comunidades autónomas aprueben más de cuarenta años después de su dictado leyes de protección medioambiental para esa zona. Y en cuanto a la asignación de recursos contenida en el art. 14.8 del plan hidrológico de cuenca, ya advierte el mismo art. 14, en su apartado 1, que “[e]sta asignación no garantiza la disponibilidad del recurso, ni constituye por sí sola un título habilitador para el aprovechamiento”, de modo que no puede limitar la potestad legislativa de las comunidades autónomas para regular el ejercicio de la agricultura, asumida como competencia propia en el art. 10.6 EARM, o la delimitación y regulación del uso del suelo en espacios naturales a proteger, de conformidad con sus competencias en materia de ordenación del territorio (art. 10.2 EARM) y normas adicionales de protección del medio ambiente (art. 149.1.23 CE y arts. 16 y ss. de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad).
Por lo que respecta a los otros dos títulos competenciales invocados por los recurrentes (núms. 1 y 8 del art. 149.1.1 CE), hemos dicho respecto al primero de ellos que “el artículo 149.1.1 CE, más que delimitar un ámbito material excluyente de toda intervención de las comunidades autónomas, lo que contiene es una habilitación para que el Estado condicione —mediante, precisamente, el establecimiento de unas ‘condiciones básicas’ uniformes— el ejercicio de esas competencias autonómicas con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales”, de modo que la falta de invocación de una norma estatal que establezca las citadas condiciones básicas impide apreciar una invasión competencial [STC 16/2018, de 22 de febrero, FJ 8 a), con cita de otras].
Finalmente, según doctrina consolidada de este tribunal, las limitaciones al dominio impuestas por la normativa administrativa para la protección de intereses públicos no son “legislación civil” a los efectos del art. 149.1.8 CE, sino ejercicio de la competencia sectorial, como aclaró la STC 37/1987, de 26 de marzo, sobre la ley andaluza de reforma agraria, FJ 8: “esta delimitación [de la propiedad de acuerdo con su función social conforme al art. 33.2 CE] no se opera ya solo en la legislación civil, sino también en aquellas otras leyes que cuidan principalmente de los intereses públicos a los que se vincula la propiedad privada” de modo que “resulta […] evidente que si la Comunidad Autónoma andaluza es titular de una competencia específica para legislar en materia de ‘reforma y desarrollo del sector agrario’, como efectivamente así es según dispone el art. 18.1.4 de su Estatuto de Autonomía, dicha competencia incluye la posibilidad de legislar asimismo sobre la propiedad de la tierra y su función social, dentro del territorio de Andalucía. De todo lo cual se desprende que la Ley de reforma agraria impugnada no ha invadido las competencias exclusivas que al Estado reserva el art. 149.1.8 de la Constitución”. Doctrina reiterada, entre otras, en STC 170/1989, de 19 de octubre, sobre la regulación del tanteo y retracto administrativo por la Ley de la Asamblea de Madrid que declaró el Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares (FJ 6).
Debemos concluir por todo lo anterior que la regulación de las condiciones para el ejercicio de la actividad agrícola y la protección medioambiental del Mar Menor no vulnera las competencias estatales invocadas por los recurrentes, sino que, por el contrario, es una actuación que encuentra acomodo en el acervo competencial autonómico (sin que sea ahora objeto de debate si esos condicionantes vulneran a no el contenido esencial de los derechos a la propiedad y libre empresa, perspectiva que se examina más adelante).
Así lo afirmó ya este tribunal al enjuiciar la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 3/1987, antes citada, de protección y armonización de usos del Mar Menor, en la STC 36/1994, de 10 de febrero, donde concluimos que la competencia prevalente era en aquel caso la de ordenación del territorio, exclusiva de la Comunidad Autónoma (arts. 148.1.3 CE y 10.2 EARM), en vista de que la finalidad de la protección del medio ambiente “se persigue a través de una técnica típicamente de planificación territorial” (FJ 4) y que “el plan es el instrumento básico y esencial de la ordenación del territorio, el elemento definidor de la actuación urbanística, sin el cual no puede concebirse el ejercicio de la competencia ordenadora del territorio” (FJ 6), doctrina plenamente aplicable al art. 15 de la ley impugnada, que regula el plan de ordenación territorial de la cuenca vertiente del Mar Menor.
La Ley 3/2020 ahora impugnada, sin embargo, a diferencia de la Ley 3/1987, no se limita a regular el procedimiento de elaboración y aprobación y el contenido de determinados instrumentos de ordenación, sino que tiene una perspectiva integral que rebasa el mencionado título competencial, pero se mantiene igualmente dentro del espacio que el Estatuto de Autonomía y la legislación básica otorgan a la Región de Murcia para la gestión de sus intereses (arts. 2 y 137 CE). La finalidad de protección medioambiental de la Ley 3/2020, que no quiere regular solamente los usos del suelo sino muy especialmente hacerlo para recuperar la riqueza biológica y conservar el ecosistema del Mar Menor (cfr. art. 3, sobre las finalidades de la ley), ampara las medidas impugnadas en la competencia autonómica sobre “protección del medio ambiente” y “normas adicionales de protección” del art. 11.3 EARM (análogamente, STC 65/2018, de 7 de junio, sobre el plan estratégico de la utilización de la fractura hidráulica de Castilla-La Mancha, FJ 8), sin que los recurrentes hayan denunciado la vulneración de las normas básicas en la materia aprobadas por el Estado (art. 149.1.23 CE). Y el contenido de los concretos preceptos impugnados, transcritos en los antecedentes, que se dirigen principalmente a limitar la explotación agrícola del suelo ubicado en el ámbito de aplicación de la ley, ubica a estos bajo la materia agricultura, de competencia exclusiva autonómica conforme a los arts. 148.1.7 CE y 10.6 EARM.
En definitiva, por todo lo anterior, ateniéndonos a parámetros exclusivamente normativos, no es posible apreciar el menoscabo de las competencias estatales denunciado por los recurrentes.
4. Motivos competenciales contra preceptos concretos.
Con lo anterior quedan desestimadas las tachas generales de invasión por el legislador autonómico de un espacio vedado y reservado al Estado. Pero antes de pasar a los motivos sustantivos aun debemos dar respuesta a dos motivos competenciales singulares deducidos en el recurso contra dos preceptos concretos: el art. 28.2 y la disposición transitoria cuarta.
a) Afirman los recurrentes que el sometimiento a autorización administrativa de la creación de nuevas superficies a cultivos de secano, o la ampliación de las existentes, impuesta por el art. 28.2 de la ley recurrida, vulnera el art. 24.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, que dice que “[e]n los terrenos comprendidos en esta zona [la servidumbre de protección de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar] se podrán realizar sin necesidad de autorización cultivos y plantaciones”.
La letrada del Gobierno de la Región de Murcia sostiene que el art. 24.1 LC se refiere a las autorizaciones propias de esa ley sectorial, pero que nada impide que, en ejercicio de sus competencias, la Región de Murcia pueda establecer otras autorizaciones que tengan por finalidad ámbitos de control diferentes para proteger intereses públicos cuya gestión tiene encomendada (art. 137 CE), en particular la protección del medio ambiente o la contaminación por nitratos.
Esta compatibilidad entre autorizaciones con diferente objeto es la que se desprende de la ubicación sistemática del art. 24.1 en la Ley de costas y del encaje de esta ley en el contexto de un ordenamiento complejo como el del Estado de las autonomías. Ni la ausencia de autorización administrativa del art. 24.1 implica que cultivos y plantaciones puedan realizarse en esa zona libérrimamente y sin ningún tipo de control, ni la necesidad de contar con título administrativo de ocupación otorgado por la administración del Estado para autorizar usos en esa zona o incluso para instalaciones como edificaciones, vías de transporte o el tendido de líneas de alta tensión conforme a los arts. 26.2 y 25.3 de esa misma Ley de costas, respectivamente, significa que baste con esas autorizaciones estatales para acometer esos usos y obras, como se razonó en la STC 149/1991, FJ 3 D) c), para el art. 25.3 y STC 149/1991, FJ 3 D) d), para el art. 26.2. La propia Ley de costas establece en su disposición adicional quinta, apartado 2, que “[l]as autorizaciones y concesiones obtenidas según esta ley no eximen a sus titulares de obtener las licencias, permisos y otras autorizaciones que sean exigibles por otras disposiciones legales”, por lo que a contrario sensu debe entenderse igualmente que la ausencia de autorización administrativa prevista en el art. 24.1 de la Ley de costas se refiere exclusivamente al “título administrativo estatal para ocupar el dominio público”, en palabras de la STC 149/1991, FJ 9 D). En esta sentencia sobre la Ley de costas y en otras muchas, este tribunal ha insistido en la compatibilidad entre competencias concurrentes, del Estado y la comunidad autónoma, sobre un mismo espacio físico, siempre que cada una se mantenga dentro de sus límites sin interferir ni perturbar el ejercicio de la otra.
En definitiva, las autorizaciones estatales —o su exclusión, como en el caso del art. 24.1— reguladas en la Ley de costas deben entenderse sin perjuicio de las licencias, permisos y otras autorizaciones que sean exigibles por otras normas autonómicas o incluso estatales, según el marco constitucional de distribución de competencias, para el concreto uso pretendido.
En consecuencia, debemos concluir que la autorización administrativa regulada en el art. 28.2 de la ley impugnada no está proscrita por el art. 24.1 de la Ley de costas.
b) En segundo lugar, denuncian los recurrentes que la aplicación “obligatoria” del Código de buenas prácticas agrarias de la Región de Murcia prevista en los apartados 1 y 3 de la disposición transitoria cuarta vulnera las competencias del Estado de los núms. 13, 22 y 23 del art. 149.1 CE por intermedio del Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, sobre protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, que se ampara en estos títulos competenciales (disposición final primera).
El Real Decreto 261/1996 invocado por los recurrentes habilita a las Comunidades Autónomas a aprobar Códigos de buenas prácticas agrarias “que los agricultores podrán poner en práctica de forma voluntaria con la finalidad de reducir la contaminación producida por los nitratos de origen agrario” (art. 5.1). La conversión de ese código de aplicación voluntaria en obligatorio vulnera según los recurrentes el citado precepto, y es en consecuencia inconstitucional.
El Real Decreto 261/1996 traspone al derecho español la Directiva 91/676/CEE, de 12 de diciembre, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos de origen agrícola (directiva de nitratos), que impone a los Estados miembros la obligación de identificar las aguas que se hallen afectadas por la contaminación por nitratos de esta procedencia y, cuando estas superen determinado umbral, calificarlas de “zonas vulnerables” y aprobar para ellas “programas de actuación” con la finalidad de eliminar o minimizar los efectos de los nitratos sobre las aguas. Esta obligación de derecho europeo se plasma en el art. 6 del Real Decreto, que dispone que en tales “zonas vulnerables” los órganos competentes de las comunidades autónomas “establecerán programas de actuación” de carácter obligatorio “con objeto de prevenir y reducir la contaminación por nitratos”. Quiere ello decir, en definitiva, que la habilitación a las comunidades autónomas para aprobar estos códigos voluntarios de buenas prácticas contenida en el art. 5 del Real Decreto no puede leerse aisladamente, ni desconectada del art. 6, ni puede en consecuencia impedir a aquellas ejercer sus competencias estatutariamente asumidas y legislar sobre “zonas vulnerables” —por emplear la terminología del Real Decreto en cuestión— para aprobar los “programas de actuación” sobre ellas de acuerdo con el art. 6.
A la aprobación de este “programa de actuación” (obligatorio) para la “zona vulnerable” del Campo de Cartagena se refiere el apartado 2 de la disposición transitoria cuarta impugnada, diciendo simplemente que “incorporará aquellas medidas previstas en el Código de buenas prácticas agrarias que resulten procedentes de conformidad con lo previsto en el artículo 7 del Real Decreto 261/1996”, que regula las “medidas a incorporar en los programas de actuación” sobre zonas vulnerables. Simple anuncio de medidas “procedentes” que, por definición, no puede producir vulneración competencial alguna. Y en cuanto a la aplicación transitoria y obligatoria del Código de Buenas Prácticas hasta la entrada en vigor del programa de actuación específico para la zona vulnerable del Campo de Cartagena prevista en los apartados 1 y 3 de la disposición impugnada, la propia calificación del Campo de Cartagena como “zona vulnerable” encuadra la medida en el art. 6 del Real Decreto 261/1996, y no en el art. 5 invocado por los recurrentes, y justifica la imposición de medidas de obligatorio cumplimiento sobre ella de conformidad con la propia sistemática del Real Decreto 261/1996. De modo que no es posible apreciar la vulneración competencial alegada.
5. Motivos sustantivos (I): arbitrariedad de la ley.
En su examen individualizado de los artículos impugnados, comienzan los recurrentes denunciando la arbitrariedad del art. 2.2 y el anexo I de la ley. Como ya se ha expuesto, el primero diferencia, a los efectos de aplicación de algunas de las medidas previstas en la ley, dos zonas, la zona 1 y la zona 2, delimitadas en el anexo 1 que contiene un plano con las líneas de demarcación anunciadas en el articulado.
Para los recurrentes, la delimitación de la zona 1, donde las restricciones a la actividad agrícola son más intensas, incurre en arbitrariedad proscrita por el art. 9.3 CE porque el preámbulo justifica la delimitación aludiendo únicamente a su “cercanía” o “proximidad” con el Mar Menor, que “entraña un mayor riesgo de contaminación”, cuando lo cierto es que la zonificación efectuada en el anexo I comprende un área cuya anchura varía considerablemente, desde los 800 metros en la zona norte, siguiendo el trazado de la autopista AP-7, hasta los 12 kilómetros de la zona sur, en que el plano abandona ese trazado.
La representación del Gobierno regional reconoce que la delimitación de la zona 1 efectuada por el legislador “no ha seguido únicamente el criterio de la cercanía” con el Mar Menor, pero recuerda que esa misma delimitación de la zona 1 fue ya efectuada en la Ley 1/2018, de 7 de febrero, de medidas para garantizar la sostenibilidad ambiental en el entorno del Mar Menor (derogada por la ley impugnada pero que ésta toma “como punto de partida” en palabras de su preámbulo para introducir adecuaciones técnicas y nuevos requerimientos a las explotaciones agrícolas) cuyo anexo describía detalladamente esta zona aludiendo a la presencia de accidentes topográficos naturales, como humedales y cabezos naturales, o artificiales, como trazado de carreteras y autopistas, la existencia de explotaciones mineras y sus pendientes y estériles o la circunstancia de tratarse de terrenos de drenaje de ramblas.
Efectivamente, en el anexo 1 de esa Ley 1/2018 se puede leer:
“Zona 1.
Se corresponde con los territorios ribereños más cercanos a la laguna en los que las prácticas agrarias y otras actividades humanas tienen un impacto más directo e inmediato sobre aquella; o que, por sus condiciones físicas, suponen un mayor riesgo de contaminación.
En la mitad norte de la laguna se incluye una franja aproximada de 2 km de por medio desde la ribera, tomando como línea límite la autopista AP-7.
En esta zona conviven unos pocos humedales y cabezos naturales, en su mayor parte protegidos, con grandes zonas urbanas e infraestructuras, y terrenos agrícolas sin dotación de agua del trasvase, englobados en la UDA 57 del Plan de Cuenca (‘Resto del Campo de Cartagena, regadío mixto de acuíferos, depuradoras y desalinizadoras’). En ella se incluye una pequeña parte de terrenos cercanos a la autopista en San Pedro del Pinatar y el área periurbana de San Javier, que están dentro del perímetro regable de la comunidad de regantes del Campo de Cartagena (CRCCt), UDA 58 del vigente Plan Hidrológico.
En la mitad sur de la laguna por las especiales condiciones que supone la influencia de la sierra minera, las mayores pendientes y la presencia de estériles en las zonas de cabecera, se incluye toda la cuenca vertiente al Mar Menor que queda fuera del perímetro regable de la CRCCt, y también se incluyen unas 2000 hectáreas de ese perímetro regable (UDA 58) que quedan al este de la autovía Cartagena-Los Alcázares (A-37). Se trata de terrenos que en su mayor parte drenan las ramblas del Beal, Las Matildes, Trujillo, El Miedo y, en menor medida, Miranda; cauces que transportan carga sedimentaria con origen en explotaciones mineras de Cartagena y La Unión.
Son el resto de los territorios de la cuenca vertiente al Mar Menor, situados al norte y oeste, fuera de los perímetros regables de la CRCCt.
El límite continúa siendo la AP-7 hasta la salida 7-B (Los Beatos), donde toma la antigua carretera que sirve de límite a la comunidad de regantes del Campo de Cartagena y sigue el límite sur del sector 16, sector oriental de esa comunidad hasta salir de la cuenca vertiente al Mar Menor en el paraje de El Tejar”.
En relación con las denuncias de arbitrariedad del legislador, este tribunal ha mantenido una constante jurisprudencia, recordada entre otras en las recientes SSTC 149/2020, de 22 de octubre, FJ 6, y 98/2018, de 19 de septiembre, FJ 5, según la cual “la calificación de arbitraria dada a una ley exige una cierta prudencia, toda vez que [la ley] es la expresión de la voluntad popular, por lo que su control de constitucionalidad debe ejercerse sin imponer constricciones indebidas al poder legislativo y respetando sus opciones políticas”, debiendo por tanto centrarse el tribunal “en verificar si el precepto cuestionado establece una discriminación, pues la discriminación entraña siempre una arbitrariedad, o bien, si aun no estableciéndola, carece de toda explicación racional, lo que también evidentemente supondría una arbitrariedad, sin que sea pertinente un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias […] De manera que […] no corresponde a este tribunal interferirse en el margen de apreciación que corresponde al legislador democrático ni examinar la oportunidad de la medida legal para decidir si es la más adecuada o la mejor de las posibles, sino únicamente examinar si la decisión adoptada es plenamente irrazonable o carente de toda justificación” (citas y comillas interiores suprimidas).
De acuerdo con esta jurisprudencia, y a la vista de la explicación ofrecida en el anexo de la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 1/2018 para delimitar la zona 1, que se mantiene idéntica en la Ley 3/2020, la denuncia de arbitrariedad debe ser desestimada.
Esta misma argumentación sirve, mutatis mutandis, para desestimar también todas aquellas denuncias que se efectúan contra otros preceptos de la ley señalando que “carecen de sentido”, de “explicación racional” o de “justificación técnica”, o “no se entienden”, o que sus medidas no están “suficientemente avaladas” por datos técnicos (por ejemplo, arts. 15, 27, 29, 39, o 50 a 54). Como hemos dicho reiteradamente “el legislador no ejecuta la Constitución, sino que crea Derecho con libertad dentro del marco que esta ofrece” de modo que “este tribunal no ha de hacer las veces de propio legislador constriñendo su libertad de disposición allí donde la Constitución no lo haga de manera inequívoca” (SSTC 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 3, y 191/2016, de 15 de noviembre, FJ 3, entre otras). Por lo mismo, tampoco corresponde a este tribunal enjuiciar las opciones de política legislativa o la bondad técnica, oportunidad, idoneidad o eficacia de las medidas aprobadas por el legislador (por todos, ATC 43/2014, de 12 de febrero, FJ 4, sobre la reforma laboral de 2012). El legislador democrático no está sujeto a las determinaciones o valoraciones técnicas que puedan ofrecer expertos o peritos en la materia sobre la que pretende legislar, ni pueden los recurrentes pretender en esta sede sustituir la ponderación de los intereses en conflicto —particulares y colectivos, económicos y ambientales— efectuadas por aquel al aprobar la ley por las suyas propias. El único control que puede ejercer este tribunal es, como ya se ha dicho, de “constitucionalidad” conforme a parámetros normativos [arts. 153 a) CE y 28.1 LOTC] y a falta de ellos las denuncias de arbitrariedad deben ser desestimadas.
6. Motivos sustantivos (y II): regulación de los usos agrícolas. Canon de constitucionalidad.
El último grupo de motivos, que se dirige individualmente contra cada uno de los preceptos impugnados, plantea la misma tacha en relación con todos ellos: que las “restricciones” que impone cada uno de ellos sobre los derechos de propiedad (art. 33 CE) y libre empresa (art. 38 CE) suponen “injerencias” en esos derechos sometidas por tanto al principio de proporcionalidad al que en su opinión deben someterse todas las restricciones de “cualquier” derecho constitucional para ser constitucionalmente válidas, y que no superan su cribado conforme a ese canon. Se refieren, en particular, a que las concretas medidas y restricciones establecidas en los distintos preceptos de la ley, antes aludidas (sucintamente: la obligación de pasar de usos agrícolas a otros de carácter sostenible, la prohibición de usar fertilizantes, la limitación de los ciclos de cultivo, la obligación de reservar terreno para estructuras vegetales de conservación o para superficies de retención de nutrientes, la obligación de seguir las curvas de nivel, o la obligación de restituir el terreno a un estado natural en caso de abandono de cultivo) son de reducida o incluso nula eficacia para evitar el arrastre de nutrientes hacia el Mar Menor que la ley quiere prevenir, y en cambio perjudican seria e intensamente a la actividad agrícola produciendo graves quebrantos sociales y económicos, de modo que en su lugar serían preferibles otras medidas más eficaces para la protección medioambiental y menos lesivas de los intereses económicos implicados, como potenciar “adecuados sistemas de drenaje” e imponer “correctas prácticas agrícolas” que ajusten el uso de fertilizantes a las necesidades de cada tipo de cultivo de modo que no se produzcan sobrantes que viertan sobre el Mar Menor.
Comoquiera que la premisa sobre la que descansa el motivo, a saber, la aplicación del principio de proporcionalidad a las cargas, límites u obligaciones impuestas al ejercicio de estos derechos de contenido patrimonial, es controvertida por la letrada del Gobierno regional en defensa de los preceptos impugnados, y de la solución a esta cuestión dependerá el canon de constitucionalidad aplicable, es necesario detenerse preliminarmente en ella.
Los recurrentes se refieren al test o juicio de proporcionalidad tal como fue aplicado por primera vez en la STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 5, que citan expresamente, y también en la STC 14/2003, de 28 de enero, FJ 9, a la que igualmente aluden. Según estas sentencias —y otras muchas de este tribunal— el juicio de proporcionalidad se compone de tres pasos sucesivos dirigidos a comprobar:
“[S]i la medida es susceptible de conseguir el objetivo propuesto (juicio de idoneidad); si, además, es necesaria, en el sentido de que no exista otra medida más moderada para la consecución de tal propósito con igual eficacia (juicio de necesidad); y, finalmente, si la misma es ponderada o equilibrada, por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto (juicio de proporcionalidad en sentido estricto)”.
Se trata de dos sentencias dictadas en recursos de amparo, aunque el principio de proporcionalidad ha sido también aplicado en procesos de control de constitucionalidad de las leyes (entre las más recientes, STC 172/2020, de 19 de noviembre, FJ 4, para los registros corporales regulados en la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana, o STC 99/2019, de 18 de julio, FJ 6, sobre la ley que no permitía el cambio de nombre y sexo de menores transexuales en el Registro Civil). Sin embargo, como recuerda la primera sentencia citada, se trata de un principio que es “en el ámbito de los derechos fundamentales en el que normalmente y de forma muy particular resulta aplicable” (STC 172/2020, FJ 4, con cita de la STC 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 8, que rechazó su aplicación).
Por el contrario, cuando de se trata de acomodar la explotación económica de bienes o empresas a intereses colectivos, este tribunal ha reconocido al legislador un amplio margen de apreciación sobre la necesidad, los objetivos y las consecuencias de sus disposiciones. En concreto, en la STC 16/2018, de 22 de febrero, sobre la Ley foral de vivienda, los recurrentes solicitaron la declaración de inconstitucionalidad de la delimitación de la función social de la vivienda efectuada por el legislador autonómico en aplicación del principio de proporcionalidad, a lo cual respondió este tribunal, expresamente, que:
“[A] diferencia de lo sostenido en la demanda, este tribunal aprecia que el legislador del derecho de propiedad, aparte del necesario respeto a su contenido esencial que predica el artículo 53.1 CE de ‘los derechos y libertades reconocidos en el capítulo segundo del presente título’, no encuentra otro límite que el de no sobrepasar el ‘equilibrio justo’ o ‘relación razonable entre los medios empleados y la finalidad pretendida’ (por todas, asunto James y otros c. Reino Unido, 21 de febrero de 1986, § 50), teniendo en cuenta que en las decisiones de índole social y económica se reconoce al legislador un amplio margen de apreciación sobre la necesidad, los fines y las consecuencias de sus disposiciones (inter alia, asuntos James y otros c. Reino Unido, 21 de febrero de 1986, § 46; ex Rey de Grecia y otros c. Grecia, 23 de noviembre de 2000, § 87; Broniowski c. Polonia, 22 de junio de 2004, § 149)” (STC 16/2018, FJ 17, jurisprudencia reiterada en la STC 32/2018, de 12 de abril, sobre la Ley de vivienda de Andalucía).
De la misma manera cuando se trata de controlar la constitucionalidad de las leyes desde la perspectiva de la libertad de empresa constitucionalmente garantizada, este tribunal ha aplicado el canon de la “razonabilidad”, y no el de la proporcionalidad en sentido estricto; por todas, STC 111/2017, de 5 de octubre, FJ 4 b):
“El artículo 38 CE asegura a los individuos la libertad de intercambio comercial; esto es, la capacidad de ofrecer servicios o productos en el mercado (STC 71/2008, de 26 de febrero). Tal libertad es compatible con la regulación de condiciones; típicamente las destinadas a proteger a los consumidores, a preservar el medio ambiente, a organizar el urbanismo o a asegurar la “adecuada utilización del territorio por todos” [STC 227/1993, de 9 de julio, FJ 4 e)]. Ahora bien, el artículo 38 CE impone límites a la configuración legislativa de este tipo de condiciones por parte del Estado, las comunidades autónomas y los entes locales. Las condiciones que se establezcan deben ajustarse a un canon de razonabilidad en el sentido de que respondan a un objetivo constitucionalmente legítimo y sean idóneas o adecuadas para conseguirlo sin que su intensidad llegue al punto de suponer un impedimento práctico del libre ejercicio de la actividad económica. El canon ha de ser más incisivo si los requisitos o condiciones a la libertad de empresa afectan, no ya a su desarrollo o ejercicio, sino al acceso mismo al mercado (SSTC 53/2014, de 10 de abril, FJ 7; 30/2016, de 18 de febrero, FJ 6; 35/2016, de 3 de marzo, FJ 4, y 89/2017, de 4 de julio, FJ 14)”.
Así pues, ni en la delimitación de la función social de la propiedad (art. 33.2), ni en la regulación del ejercicio de actividades económicas (art. 38), el legislador está sujeto ex Constitutione al test de proporcionalidad que invocan los recurrentes, sino a un canon de justo equilibrio, razonabilidad o adecuación de las medidas al objetivo perseguido, y al respeto del contenido esencial de ambos derechos (art. 53.1 CE).
7. Contenido esencial de los derechos de propiedad y libertad de empresa.
De acuerdo con la jurisprudencia de este tribunal, el contenido esencial del derecho de propiedad “no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo. Utilidad individual y función social definen, por tanto, inescindiblemente el contenido del derecho de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes” (STC 37/1987, de 26 de marzo, sobre la propiedad agraria, precisamente, FJ 2). Ello implica que “la previsión legal de intervenciones públicas no meramente ablatorias en la esfera de las facultades y responsabilidades del propietario” no desnaturaliza el derecho de propiedad, y que “debe ser rechazada la idea de que la previsión legal de restricciones a las otrora tendencialmente ilimitadas facultades de uso, disfrute, consumo y disposición o la imposición de deberes positivos al propietario” vulneren el contenido esencial de la propiedad, teniendo en cuenta además que “la incorporación de tales exigencias [destinadas a satisfacer necesidades colectivas] a la definición misma del derecho de propiedad responde a principios establecidos e intereses tutelados por la propia Constitución” (ibidem), entre otros en su art. 45, expresamente citado en la sentencia y fundamento mencionados, precepto este que ordena a los poderes públicos velar “por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva”. Por lo tanto, conforme a nuestra jurisprudencia, el límite para el legislador en esa función de delimitación a que está llamado en el art. 33.2 es que “la traducción institucional de tales exigencias colectivas no puede llegar a anular la utilidad meramente individual del derecho” [STC 37/1987, FJ 2, y posteriormente SSTC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 8 b); 204/2004, de 18 de noviembre, FJ 5, y 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 9].
Por lo que respecta al derecho a la libertad de empresa del art. 38, hemos dicho que “implica, fundamentalmente, el derecho a iniciar y sostener una actividad empresarial” (STC 135/2012, de 19 de junio, FJ 5, con cita de otras), pero “no es un derecho absoluto e incondicionado” y por lo tanto “su vigencia no resulta comprometida por el hecho de que existan limitaciones a su ejercicio derivadas de las reglas que disciplinen, proporcionada y razonablemente, el mercado […] [p]orque del art. 38 CE no puede derivarse sin más el derecho a acometer cualquier empresa o a ejercerla sin traba ni limitación de ningún tipo, sino solo el derecho de iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial, cuyo ejercicio está disciplinado por normas de muy distinto orden […] o lo que es lo mismo, a ejercer esa actividad con plena sujeción a la normativa sobre ordenación del mercado y de la actividad económica general” (STC 35/2016, de 3 de marzo, FJ 3, citas y comillas interiores suprimidas).
8. Aplicación del canon de constitucionalidad expuesto a los preceptos impugnados.
La pretensión de inconstitucionalidad de los preceptos que establecen límites y condiciones al ejercicio de la agricultura instada por los recurrentes se ve lastrada por la inaplicación a los preceptos impugnados del principio de proporcionalidad, expresamente invocado en el recurso. Todos sus motivos contra los preceptos impugnados descansan en que las medidas previstas en ellos suponen elevadas inversiones (que no cuantifican), no están justificadas técnicamente o desplazan otras alternativas más eficaces para la protección medioambiental perseguida por el legislador, o menos lesivas para compatibilizar esa preocupación ecológica con una mayor deferencia hacia los intereses económicos sacrificados.
Son alternativas sobre el acierto, la oportunidad o eficacia de la ley que este tribunal no debe enjuiciar, a fin de no usurpar el espacio y margen de apreciación que corresponde al legislador democrático para adaptarse a las circunstancias de cada momento, al igual que sostuvimos para el supuesto inverso (denuncias de inconstitucionalidad por rebajar una ley los umbrales de protección medioambiental de su predecesora) en la STC 233/2015, de 5 de noviembre, FJ 2 d), sobre la reforma de la Ley de costas efectuada en 2013, o en la STC 132/2017, de 14 de noviembre, FJ 4, sobre la modificación de la Ley de montes del Principado de Asturias de 2017.
Por lo demás, tampoco las condiciones que la ley impone al ejercicio de la actividad agrícola se han demostrado de tal intensidad que permitan afirmar a este tribunal de acuerdo con parámetros normativos y pruebas ciertas que lleguen a anular la utilidad meramente individual del derecho de propiedad o a imposibilitar de facto la explotación agrícola del suelo, como denuncian los recurrentes.
Se trata, en primer lugar, de condiciones impuestas para la consecución de un objetivo constitucionalmente legítimo, como es la defensa y restauración del medio ambiente (art. 45 CE). Se aplican, además, sobre una zona cuyo deterioro no solo no ha sido controvertido en el recurso, sino que es incluso compartido por los recurrentes en los informes que adjuntan al escrito de interposición. La propia comisión europea ha advertido a España del ejercicio de acciones judiciales para la imposición de sanciones por el incumplimiento de la directiva de nitratos (Directiva 91/676/CE del Consejo) en varias zonas, entre ellas el Mar Menor [dictamen motivado de 2 de julio de 2020, 2018/2250 C (2020) 3783 final, apartado 42.4]. Y son, por último, medidas idóneas en abstracto, o “constitucionalmente adecuadas”, para alcanzar el objetivo perseguido: la defensa y restauración del medio ambiente.
Más allá de lo anterior, el posible perfeccionamiento de esas limitaciones o la existencia de alternativas que se adapten mejor a los demás intereses implicados (económicos o de otro tipo) es tarea que corresponde primordialmente al legislador democrático, como una legítima opción política de la que responder ante los ciudadanos en elecciones, y no a la jurisdicción constitucional, que debe limitarse a enjuiciar desde parámetros normativos si la concreta opción política ejercida por el órgano legitimado para ello desborda o no los límites de lo constitucionalmente admisible. Al no ser posible apreciarlo así en este caso, el recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 15, 27 a 29, 36 a 40, 44 y 50 a 54, y contra la disposición transitoria tercera que regula su entrada en vigor, debe ser desestimado. Desestimación que a su vez trae consigo la de los diversos apartados y subapartados de los arts. 81 y 83, que tipifican diversas infracciones y que los recurrentes impugnaban “por consecuencia o conexión” con los anteriores y “sobre la base de la misma argumentación”. Tampoco han justificado, por último, que ese régimen sancionador contenga un “patente derroche inútil de coacción que conviert[a] la norma en arbitraria y que socav[e] los principios elementales de justicia inherentes a la dignidad de la persona y al Estado de Derecho”, que es el canon que hemos empleado ante alegaciones sobre la desproporción entre las conductas infractoras y las sanciones previstas [entre las más recientes, STC 13/2021, de 28 de enero, FJ 5 b), con cita de otras anteriores].
En consecuencia, este último motivo del recurso sobre vulneración de los arts. 33, 38 y 53.1 de la Constitución deben ser también desestimados.