I. Antecedentes
1. Por escrito registrado en este tribunal el día 16 de julio de 2020, la Comisión Internacional para la Conservación del Atún Atlántico (en adelante ICCAT), representada por la procuradora de los tribunales doña Blanca Rueda Quintero y con la asistencia del letrado don José Luis Castro Martín, interpuso recurso de amparo contra las sentencias a las que se hace referencia en el encabezamiento, dictadas por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de suplicación 661-2016, y la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, en el recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 82-2017, alegando la vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho a una resolución motivada y fundada en derecho, y a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE).
2. Los hechos relevantes, que se desprenden de la demanda de amparo y de las actuaciones que la acompañan, son los siguientes:
a) Doña Felicidad García Rodríguez presentó demanda por despido, extinción de contrato y violación de derechos fundamentales contra la ICCAT, con sede en España, que fue turnada para su conocimiento al Juzgado de lo Social núm. 36 de Madrid, dando lugar a los autos núm. 737-2017.
b) Admitida a trámite mediante decreto del letrado de la administración de justicia, de 30 de noviembre de 2015, se dio traslado de la misma a la parte demandada, quien formuló alegaciones.
c) Con fecha 15 de marzo de 2016, el Juzgado de lo Social núm. 36 de Madrid dictó auto declarando la falta de jurisdicción de los juzgados de lo social para conocer de la demanda “por venir encomendada al Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo o al Tribunal Administrativo de Naciones Unidas, absteniéndose de conocer sobre ella y procediendo al archivo definitivo de las presentes actuaciones”. El órgano de instancia basó su decisión en la condición de funcionaria del organismo internacional de la demandante, y en atención a la inmunidad jurisdiccional otorgada por el instrumento de ratificación del Convenio de sede entre España y la ICCAT, firmado en Madrid el 29 de marzo de 1971, y los estatutos de este organismo, en los que se prevé que los funcionarios interpongan sus recursos, en última instancia, ante el Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo o el de las Naciones Unidas.
d) Por auto de 15 de abril de 2016 se desestimó el recurso de reposición interpuesto por la demandante contra la resolución precedente.
e) Formalizado recurso de suplicación por doña Felicidad García Rodríguez, fue estimado por sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, fechada el 4 de noviembre de 2016, declarando la competencia jurisdiccional de dicho juzgado de lo social para conocer de la demanda interpuesta contra la ICCAT, así como la nulidad del auto de 15 de abril de 2016 y la retroacción de las actuaciones al momento inmediatamente anterior a su dictado, al objeto de proceder al correspondiente señalamiento para la celebración del juicio.
Como fundamentos de esa decisión, se expone: en primer lugar, que la relación entre las partes es estrictamente laboral, por más que “a efectos meramente internos u organizativos” tenga la consideración de funcionaria, con lo que resulta de aplicación el art. 25 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ). En segundo término, porque el privilegio de inmunidad jurisdiccional cede a favor de la jurisdicción del Estado cuando se trata de simples actos de gestión, de la clase del caso enjuiciado, en que la ICCAT actúa “como un particular o de acuerdo con las normas de Derecho privado o laboral”. Por otro lado porque no existe un acuerdo entre España y la organización internacional, en virtud del cual esa última pueda hacer valer la inmunidad de jurisdicción en un proceso como este, “cuando el trabajo haya sido ejecutado o haya de ejecutarse total o parcialmente en España”. Finalmente, porque, de aceptarse la inmunidad de jurisdicción, “no está previsto en la normativa de la organización demandada un tribunal propiamente jurisdiccional, no administrativo, donde pueda ventilarse el conflicto promovido”.
f) Mediante escrito, registrado el 9 de diciembre de 2016, la ICCAT formuló recurso de casación para unificación de doctrina, articulado sobre tres motivos, con los que se pretende justificar la prevalencia del principio de inmunidad de jurisdicción de la organización internacional en el asunto objeto de estas actuaciones.
Como primer motivo, se invoca la contradicción de la sentencia recurrida con la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 28 de octubre de 2015, así como la infracción del Convenio de sede suscrito entre España y el ICCAT, al contemplar una excepción no admisible de la inmunidad de jurisdicción en el tratamiento de los funcionarios perteneciente a tal organización internacional.
Como segundo, se alega la contrariedad de la sentencia recurrida con la dictada el 5 de mayo de 2008 por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y el art. 35 de la Ley Orgánica 16/2015, de 27 de octubre, sobre privilegios e inmunidades de los Estados extranjeros, las organizaciones internacionales con sede u oficina en España y las conferencias y reuniones internacionales celebradas en España. Alega la ICCAT que dispone de un mecanismo alternativo para la resolución de conflictos con su personal sumamente garantista del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en virtud de la aplicación de los estatutos y reglamentos de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), a los que expresamente se remite el art. 44 de los estatutos y reglamento de personal de la ICCAT para las cuestiones no previstas en los mismos. Ello permite que para la resolución de controversias entre la organización y su personal se pueda acudir, no solo al procedimiento de conciliación, sino también la interposición de un comité de apelaciones de la organización en primera instancia, y ante el Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo o el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas.
El último argumento que se ofrece hace referencia a la discrepancia de la resolución recurrida con la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 24 de mayo de 2004, pues dada la condición de funcionaria de la demandante, ello determina la falta de jurisdicción e incompetencia del orden social para conocer de la demanda.
g) Por sentencia núm. 146/2020 de 14 de febrero, de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo se desestimó el recurso de casación interpuesto por la ICCAT.
La Sala pone de relieve que no siendo contrario al art. 24 CE que exista un régimen de inmunidad de jurisdicción, también es cierto que el art. 21.2 LOPJ y las normas de Derecho internacional público a las que remite este precepto, no imponen una regla de inmunidad absoluta de los Estado extranjeros y organizaciones internacionales. En este sentido, con apoyo en la STC 107/1992, de 1 de julio, hace hincapié en la necesaria distinción entre actos iure imperii y actos iure gestionis, en orden a la resolución de las cuestiones relativas a los límites de la inmunidad de jurisdicción, así como en la norma contenida en el art. 10 de la Ley Orgánica 16/2015. Tras analizar el art. 11 del Convenio de sede entre España y el ICCAT a la luz de los parámetros interpretativos anteriores, concluye que la inmunidad de jurisdicción “no alcanza las controversias que pueda mantener con sus empleados de nacionalidad española, contratados para prestar servicios en puestos de trabajo de carácter puramente asistencial y técnico, que no suponen el ejercicio del poder público que como ius imperii le corresponde para el desarrollo de sus objetivos, en la medida en que se trata de meros litigios particulares que no tienen la menor incidencia en el normal desempeño de las funciones y tareas de carácter internacional que constituyen el objetivo de su actuación”. Sin perjuicio de su retribución y del hecho de que esté acreditada como personal de la organización internacional en el registro del Ministerio de Asuntos Exteriores, la Sala considera que la categoría profesional de la demandante es la de auxiliar administrativa y no existe “ningún dato que permita admitir que sus funciones abarcaran las que se corresponden con el desarrollo de la actuación pública de la organización”.
Igualmente rechaza el motivo relativo a la existencia del mecanismo alternativo de resolución de conflictos que exige el art. 35 de la Ley Orgánica 16/2015, dados los términos “tan vagos, genéricos e imprecisos con los que está redactado el art. 44 de los estatutos y reglamento del personal de la ICCAT”, donde se establece que “podrían aplicarse subsidiariamente” los estatutos de la FAO. Ello significa que “no es en modo alguno automática e incondicionada, sino que se le atribuye una naturaleza puramente potestativa, con la que parece dejarse al unilateral arbitrio de la ICCAT” tal posibilidad. Tampoco aparece la menor referencia a esta cuestión en el acuerdo de colaboración firmado en 1973 entre la FAO y la ICCAT, no siendo esta un organismo especializado de la Organización de Naciones Unidas (ONU), como la FAO, y no consta que la ICCAT haya suscrito con Naciones Unidas un acuerdo que le permita someter al Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas las controversias con su personal. Ello, a juicio del órgano judicial, impide considerar que la ICCAT disponga de un sistema alternativo de resolución de controversias laborales con los miembros de su personal, para hacer valer la inmunidad de jurisdicción ante los tribunales españoles, que, por consiguiente serán los competentes para conocer de esta clase de reclamaciones, con arreglo a lo dispuesto en el art. 21.1, en relación con el art. 25, ambos de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Finalmente, en cuanto a la falta de competencia del orden jurisdiccional social para conocer de la causa, dada la condición de funcionaria de la demandante, razón por la que correspondería a la jurisdicción contencioso-administrativa, también la Sala la desestima. La acción ejercitada en la demanda es la de extinción de la relación laboral ex art. 50 de la Ley del estatuto de los trabajadores, por lo que la normativa legal española de aplicación a los funcionarios no es en modo alguno trasladable a quienes prestan servicios para una organización internacional que se rige por sus propios estatutos y reglamentos de personal. A ello añade que, el art. 24 LOPJ, limita la competencia de la jurisdicción española en el orden contencioso-administrativo, pero no alude a las controversias relativas a la prestación de servicios en favor de empleadores extranjeros, como por el contrario así hace el art. 25 LOPJ para el orden social de la jurisdicción. Por lo demás, advierte que la utilización del término “funcionario” en la versión española de los estatutos y reglamentos de la ICCAT, así como que exista un registro en el Ministerio de Asuntos Exteriores de los empleados de las legaciones extranjeras y organizaciones internacionales con sede en España, no supone la atribución de la condición de funcionario. Por consiguiente, sin perjuicio de que una organización internacional atribuya la denominación de “funcionario” a todos sus empleados, “no supone en realidad que, en el caso de corresponder la competencia a la jurisdicción española, deba de atribuirse en favor de los órganos judiciales del orden contencioso administrativo, puesto que eso no quita que para la resolución de la controversia, haya de aplicarse la normativa laboral y residenciarse en consecuencia ante el orden social, en tanto que resulta absolutamente inviable trasladar al personal contratado por tales organismos la normativa de la función pública española, tal y como como viene a ratificarlo la Ley Orgánica 16/2015 en sus arts. 10 y 35, en los que claramente habla de procesos relativos a contratos de trabajo y procesos laborales”.
3. La organización internacional recurrente invoca la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho a una resolución motivada y fundada en derecho, entendiendo que lo correcto habría sido reconocer la inmunidad de jurisdicción de que goza la ICCAT frente a la demanda presentada por doña Felicidad García Rodríguez, incurriendo tanto la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid como la Sala de lo Social del Tribunal Supremo en una selección e interpretación arbitraria de las normas legales aplicables.
Así, entiende que a diferencia de los Estados, las organizaciones internacionales gozan de inmunidad absoluta de jurisdicción, “solo exceptuada en el caso de que la propia organización renuncie a ese privilegio en relación con un asunto determinado”, como se pone de manifiesto en el art. 11 del Convenio de sede del ICCAT donde se establece: “La Comisión Internacional para la Conservación del Atún Atlántico, sus bienes y haberes, donde quiera que se hallen, disfrutan de la inmunidad de jurisdicción, salvo en la medida en que la Comisión renuncie expresamente a ella en un caso determinado o si esta renuncia resultare de las cláusulas de un contrato. Queda entendido, sin embargo, que se necesitará una nueva renuncia para las medidas de ejecución”. A la luz de dicha norma, resulta improcedente distinguir, como se hace en las resoluciones recurridas, entre actos ex iure imperii y actos ex iure gestionis, que solo es aplicable a los Estados; así como tampoco puede hacerse con el régimen de inmunidad condicionada que fija el art. 35.1 de la Ley Orgánica 16/2015.
En segundo lugar, subraya que de manera injustificada o bien se omite toda referencia o no se aplica debidamente la norma prevista en el referido art. 11 del Convenio de sede, aplicando, en cambio, los arts. 10 y 35.1 de la Ley Orgánica 16/2015, lo que comporta una selección arbitraria de las disposiciones normativas “que desconoce además abiertamente la regla que da preferencia a los tratados internacionales frente a las leyes posteriores”.
Asimismo, atribuye a las resoluciones impugnadas la vulneración del derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), ya que si los tribunales consideraban que el art. 11 del Convenio de sede suscrito entre España y el ICCAT vulneraba el art. 24.1 CE, debieron plantear una cuestión de inconstitucionalidad, pero no dejarlo de aplicar.
Por todo ello, finaliza solicitando que se declare la nulidad de las sentencias impugnadas, para que se dicte una nueva resolución respetuosa con los derechos fundamentales vulnerados.
4. El 1 de octubre de 2020 comparecieron ante la letrada de la administración de justicia del Juzgado de lo Social núm. 36 de Madrid doña Felicidad García Rodríguez y la ICCAT, manifestando haber alcanzado un acuerdo, según el cual la organización internacional reconoce la improcedencia del despido de su empleada y ofrece, en concepto de indemnización por despido, la cantidad de 170 000 € netos, con cuya percepción ambas partes se declaran completamente saldadas y finiquitadas por cualquier concepto, reconociendo la actora que no ha existido ninguna clase de daño moral, ni de otra índole derivados de cualquier tipo de conducta inapropiada del ICCAT y que la indemnización obedece exclusivamente al concepto de despido. Ambas partes se comprometen a no entablar reclamación alguna en ningún orden jurisdiccional o arbitral. Así, se extendió la correspondiente acta de conciliación, el mismo día se dictó decreto aprobando lo convenido.
5. Por providencia de 24 de noviembre de 2020, la Sala Segunda de este tribunal acordó admitir a trámite el recurso de amparo, apreciando que, en el mismo concurre especial trascendencia constitucional [art. 50.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)], porque el recurso plantea un problema o afecta a una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este tribunal [STC 155/2009, FJ 2 a)].
Asimismo, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, se dirigió atenta comunicación a la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y al Juzgado de lo Social núm. 36 de Madrid, a fin de que remitieran certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al recurso de suplicación núm. 661-2016 y al procedimiento ordinario núm. 937-2015, respectivamente; debiendo el Juzgado de lo Social núm. 36 de Madrid emplazar a quienes hubieran sido parte en el proceso del que trae causa el presente recurso, para que pudieran comparecer en estas actuaciones, si así lo deseaban, excepto a la parte recurrente en amparo.
6. Mediante escrito registrado el 28 de diciembre de 2020, doña Felicidad García Rodríguez se personó en las actuaciones, bajo la asistencia letrada de doña Melina Perugini Kasanetz, informando a la Sala Segunda del Tribunal Constitucional del acuerdo entre las partes concluido el 1 de octubre de 2020 que, según sostiene, “zanjaba definitivamente el proceso, en el que ambas partes se comprometían a nada más pedir ni reclamar por concepto alguno […], por lo que entendemos que habiéndose resuelto el conflicto no cabe la sustanciación del presente recurso y la prosecución del mismo es contraria a lo pactado y resulta temeraria”. Se instaba a la Sala a que, antes de realizar más actuaciones, “se pronuncie sobre existe un óbice procesal para la continuidad del presente recurso, instando a la parte contraria para que desista de su recurso, resultando temerario que no haya desistido del mismo, por lo que en caso de no hacerlo se solicita condena por temeridad y se solicita así mismo costas por la presente actuación e alegaciones y personación”. Se alega, en último término, que habiéndose sometido la ICCAT de forma voluntaria a la jurisdicción de los tribunales españoles, “y concretamente de aquel cuya competencia en su día cuestionó, […] difícilmente puede seguir poniéndola en entredicho”, por medio del recurso de amparo interpuesto.
7. En fecha 5 de febrero de 2021, la ICCAT formuló alegaciones frente al anterior escrito en sentido favorable a que se continuara la sustanciación del presente recurso de amparo. Para ello aduce, en primer lugar que al acceder a la aprobación del acuerdo con doña Felicidad García Rodríguez “no ha consentido someterse a la jurisdicción de los tribunales españoles”, y “no puede, pues, interpretarse como una renuncia implícita a la inmunidad de jurisdicción y ejecución que a la ICCAT otorga su Convenio de sede”, toda vez que los actos de los letrados de la administración de justicia carecen de naturaleza jurisdiccional. En segundo término insiste en que el acuerdo transaccional no ha supuesto la satisfacción extraprocesal del recurrente y, con ello, la pérdida de legitimación activa. A su juicio, el recurrente mantiene un interés legítimo en obtener un pronunciamiento de fondo (ATC 458/2006, de 18 de diciembre, FJ 3), consistente en que se revoquen las resoluciones impugnadas, que la despojan “de una parte relevante del estatuto jurídico que el ordenamiento jurídico le confiere por su condición de organización internacional”, al interpretar incorrectamente el contenido y posición en el sistema de ese tratado internacional, lo que proporcionaría a la ICCAT “un beneficio indiscutible e individualizado”. Por otro lado, sostiene que, manteniendo el recurso, la ICCAT no estaría infringiendo los términos del acuerdo. Finalmente, advierte que, aunque se desistiera del recurso, continuaría existiendo un interés general en su sustanciación, como se desprende del hecho de que se haya apreciado la concurrencia de una especial trascendencia constitucional, respecto del recurso de amparo promovido.
8. El Ministerio Fiscal presentó alegaciones por escrito, de 26 de marzo de 2021, en sentido desfavorable a la estimación de la demanda de amparo.
Tras compendiar los acontecimientos procesales que consideró de interés al caso y concretar los aspectos más relevantes de la pretensión de la demandante, señala que el objeto del presente recurso consiste en dilucidar si los órganos jurisdiccionales, cuyas resoluciones se impugnaron, han vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva de la organización internacional recurrente (art. 24.1 CE), en su vertiente relativa al derecho a obtener una resolución fundada en derecho, así como también del derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), por la inaplicación del art. 11 del Convenio de sede suscrito entre España y el ICCAT, efectuando una selección arbitraria de las normas legales aplicables al caso, y sin haber planteado una cuestión de inconstitucionalidad.
Antes de analizar el fondo de la cuestión, el fiscal verifica la concurrencia de los óbices procesales invocados. Así, frente a la aparente pérdida sobrevenida de objeto del recurso por causa del acuerdo extraprocesal suscrito entre las partes, no considera satisfechas las condiciones que se exigen para la aplicación de esta causa de terminación (STC 184/2008, de 22 de diciembre, FJ 2), dado que “no han sido los propios órganos judiciales los que han reparado directamente la lesión alegada ante este tribunal, ni ha desaparecido el acto origen del proceso de amparo y sobre todo considerando que existe un interés general objetivo en la resolución del pleito en el sentido expresado en la providencia que admite el recurso por la especial trascendencia constitucional, pues la decisión que se tome puede servir de referente en cuanto a las posibilidades para interpretar las cláusulas de inmunidad de los convenios o acuerdos entre España y las organizaciones internacionales tras la aprobación de la Ley Orgánica 16/2015, en relación con la doctrina asentada sobre las controversias entre los Estados y el personal de sus embajadas en España, a la vista de la evolución del entendimiento de la inmunidad de jurisdicción que resulta de la normativa y jurisprudencia internacionales”, interés general que no se ve afectado por el puntual reconocimiento de la jurisdicción española en el acuerdo.
Por el contrario, para el fiscal concurre el óbice de falta de denuncia previa de la vulneración [art. 44.1 c) LOTC], relativa al hecho de que no se planteara una cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 11 del Convenio de sede del ICCAT, en lugar de inaplicar este precepto al caso, como base de la vulneración del derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), pues nada se adujo en el escrito de interposición del recurso de casación. Subsidiariamente, de atribuir la vulneración a la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, se habría incurrido en un segundo óbice procesal, por falta de agotamiento de la vía judicial ordinaria al no haber planteado la recurrente el oportuno incidente excepcional de nulidad de actuaciones contra la mencionada sentencia [art. 44.1 a) LOTC].
A continuación, analiza la doctrina constitucional aplicable al caso, alcanzando las siguientes conclusiones:
(i) Respecto al carácter absoluto de la inmunidad de jurisdicción que corresponde al ICCAT, a juicio del fiscal no es función del Tribunal Constitucional determinarla, siendo la fijación del grado de inmunidad de esa organización internacional una cuestión de legalidad ordinaria, que corresponde resolver a los tribunales ordinarios.
(ii) Identificado el canon de constitucionalidad aplicable al derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) como derecho a una resolución motivada y jurídicamente fundada, sostiene que no cabe calificar como arbitraria, manifiestamente irrazonable o incursa en un error patente la selección de normas aplicables que han realizado el Tribunal Superior de Justicia de Madrid y el Tribunal Supremo. Tampoco entiende vulnerado ese canon de constitucionalidad, al haberse interpretado que el art. 11 del Convenio de sede no establece una inmunidad de jurisdicción absoluta para todo tipo de actuaciones de la organización y con independencia de las funciones del puesto de trabajo que se desempeñe. Así, es incorrecto que no se pueda diferenciar entre actos iure imperii y actos ex iure gestionis, situándose entre esos últimos los relativos a los contratos de trabajo de trabajadores administrativos, pues esta distinción se contiene en el art. 13 del Convenio de sede al diferenciar entre bienes e ingresos vinculados directamente al cumplimiento de los fines de la organización y otros. Y se manifiesta en el diverso tratamiento jurídico que se depara al personal diplomático y administrativo de la organización, según lo previsto en los arts. 12 a 22 del Convenio. Por otro lado, tampoco resulta ilógico utilizar la normativa y jurisprudencia sobre el personal de embajadas y consulados para ayudar en esa interpretación, al que se remite puntualmente en el propio Convenio de sede.
Desde otra perspectiva, el fiscal hace hincapié en la doctrina constitucional relativa al derecho de acceso a la jurisdicción, en virtud de la cual deben interpretarse con el principio pro actione y, por consiguiente, de modo restrictivo las norma limitadoras de esa vertiente del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), como sería el referido art. 11 del Convenio, que, de aplicarse según la amplia lectura que propone la recurrente, impediría a la trabajadora demandante en el proceso laboral el acceso a los jueces y tribunales españoles.
(iii) Finalmente, en cuanto a la vulneración del derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), el Ministerio Fiscal expresa su discrepancia con la recurrente, toda vez que los tribunales no dejan de aplicar el art. 11 del Convenio por considerarlo inconstitucional, sino que meramente lo interpretan con arreglo a los criterios que ya se han calificado antes como no arbitrarios, irracionales o incursos en error patente, según los cuales la inmunidad de jurisdicción de la ICCAT no sería absoluta. A mayor abundamiento, entiende que de considerar que, en verdad, el precepto no se aplicó por estimarlo contrario a la Constitución, en cualquier caso resultaría aceptable dado el rango preconstitucional del Convenio de sede.
9. Por providencia de fecha 27 de mayo de 2021, se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 31 del mismo mes y año.