Votos particulares
1. Voto particular que formula el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón respecto de la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2035-2020
En el ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y con el máximo respeto a la opinión de mis compañeros, formulo el presente voto particular a la sentencia recaída en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2035-2020.
Las razones de mi discrepancia son las mismas que tuve ocasión de defender en el voto particular formulado a la STC 110/2021, de 13 de mayo, y que resolvió la misma cuestión que se plantea de nuevo ahora, por lo que en el presente voto me remito íntegramente a lo allí sostenido y a la conclusión que del mismo cabía extraer: el principio de separación de poderes establecido en nuestra Constitución supone que debe ser el Gobierno el que tome las decisiones urgentes sobre los reajustes administrativos necesarios para su constitución y organización, no pudiéndole ser tales decisiones totalmente sustraídas sin poner en cuestión la propia separación de poderes y la atribución constitucional de potestades y funciones.
No obstante lo anterior, me parece necesario profundizar en una perspectiva que tiene asimismo la máxima relevancia como es la relativa a que la opinión de la mayoría recogida en la STC 110/2021, de 13 de mayo, y ahora ratificada en la sentencia de la que nuevamente discrepo, ha incurrido en un inmotivado overruling respecto de lo que constituía la doctrina previa de este tribunal en la materia.
En efecto, este tribunal había tenido ya la ocasión de pronunciarse en relación con la concurrencia del presupuesto de hecho habilitante de un real decreto-ley mediante el que se procedía a ordenar la composición de un Gobierno, a establecer sus departamentos ministeriales, y a la adopción de las medidas de reorganización administrativas necesarias para ello.
En concreto, la STC 60/1986, de 20 de mayo, resolvió una impugnación planteada frente al Real Decreto-ley 22/1982, de 7 de diciembre, sobre medidas urgentes de reforma administrativa, adoptado por el nuevo Gobierno surgido de las elecciones generales del 28 de octubre de 1982.
La referida STC 60/1986, de la que fue ponente el magistrado Jesús Leguina, y que era conocida por aquellos que han apoyado la STC 110/2021, de 13 de mayo, que la ha incluido en su texto, fue dictada por unanimidad por el Pleno, y se puede considerar que constituía la doctrina tradicional de este tribunal sobre la cuestión a la que debíamos dar respuesta en los dos recursos de inconstitucionalidad planteados frente a la disposición final segunda del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo.
En efecto, el precedente Real Decreto-ley 22/1982, de 7 de diciembre, también se impugnó, entre otros motivos, por considerarse que no cumplía el presupuesto de hecho habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad exigido por el art. 86.1 de la Constitución.
Las razones dadas entonces por el preámbulo de la norma impugnada de 1982 fueron que «la reforma administrativa que constituye uno de los objetivos fundamentales de la política de Gobierno requiere la adopción de una serie de medidas urgentes, destinadas a hacer posible el ordenado desarrollo del programa que en las pasadas elecciones ha obtenido el voto mayoritariamente favorable de los ciudadanos». Por su parte, el ministro de la Presidencia en el trámite de convalidación se limitó a señalar, por un lado, que “las razones de urgente necesidad que reclama la Constitución, por su obviedad, al tratarse del primer Gobierno nacido después de las elecciones del 28 de octubre, no necesitan una mayor justificación”, y, por otro, que “razones de urgencia derivada del cambio político acontecido a raíz de las elecciones del 28 de octubre han motivado la promulgación de este Decreto-ley” (“Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados” núm. 6, de 28 de diciembre de 1982, págs. 159 y 160).
Razones muy parecidas son las que se han dado por el actual Gobierno para justificar la extraordinaria y urgente necesidad de la disposición final segunda del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, pues en su preámbulo se afirma que las modificaciones de la Ley reguladora del Centro Nacional de Inteligencia no pueden ser aprobadas mediante el procedimiento ordinario de tramitación parlamentaria, “pues ello implicaría que, hasta la aprobación de tal reforma legislativa, la estructura de órganos colegiados del Gobierno no estaría en condiciones de desarrollar sus funciones con arreglo a las necesidades organizativas apreciadas en el momento actual por la Presidencia del Gobierno, motivo que justifica la extraordinaria y urgente necesidad de la situación y la conexión con ella de las medidas adoptadas”.
En este punto no es aceptable la afirmación de la STC 110/2021, de 13 de mayo, de la que discrepo, de que no existía razón jurídico-constitucional alguna para que en el cuerpo unitario del real decreto-ley se injertase una regla que respondía a una supuesta circunstancia de extraordinaria y urgente necesidad diferente de la que anima y da sentido a ese texto normativo en su conjunto, pues con carácter previo este tribunal ya había aceptado la constitucionalidad de reales decretos-ley con contenidos diversos, siempre que cada uno de estos contenidos llevase aparejada su especifica justificación del presupuesto de hecho habilitante.
Las razones dadas en 1982 y en 2020 por el autor de la norma para incluir la reorganización administrativa necesaria para la constitución del nuevo Gobierno en un real decreto-ley son exactamente las mismas, debiendo tomarse en consideración que, así como en 1982 se trató de un cambio del partido gobernante, en 2020 se trató de la conformación del primer Gobierno de coalición a nivel nacional desde la aprobación de la Constitución, lo que constituye una circunstancia extraordinaria que exige la adopción urgente de las medidas organizativas necesaria para adaptar el gobierno a su nueva composición.
Pues bien, tiene el máximo interés examinar como la STC 60/1986 asumió tales razones en la desestimación del recurso, pues en el momento de examinar el cumplimiento del presupuesto de hecho habilitante señaló que “en este punto, hay que convenir, desde luego, que lo que legitima la adopción del Decreto-ley [...] [es], como observa acertadamente el abogado del Estado, la circunstancia concreta en que se encontraba el nuevo Gobierno ante la organización departamental existente y la razonabilidad de modificar esta sin demora por decreto-ley, en vez de mediante ley, para adecuar de modo inmediato el aparato administrativo a los nuevos objetivos de la acción gubernamental”.
Para la STC 60/1986 “puede apreciarse razonablemente la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad en la adopción de unas medidas de reorganización administrativa tras la toma de posesión de un nuevo Gobierno apoyado por una mayoría parlamentaria distinta de la del Gobierno anterior a las elecciones legislativas de las que aquel trae causa, Gobierno que trata así con mayor o menor acierto, aspecto irrelevante en este momento de afrontar una situación que es nueva, en la medida en que el grupo parlamentario que lo sostiene se hallaba con anterioridad en la oposición”.
Esta doctrina constitucional sobre la idoneidad del decreto-ley para adecuar de modo inmediato el aparato administrativo a los nuevos objetivos de la acción gubernamental, es la misma doctrina con la que el actual Gobierno justificó la disposición final segunda del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo; y la doctrina que debió ser aplicada para resolver el recurso planteado, lo que nos hubiera llevado a asumir que la necesidad política de reordenar parcialmente la composición de una comisión delegada para adaptarla a las peculiaridades de un gobierno de coalición, justificaba claramente la extraordinaria y urgente necesidad de la disposición impugnada.
Sin embargo, la mayoría ha realizado un overruling de nuestra doctrina previa sin adoptar las mínimas cautelas que podrían justificar dicho proceder.
En efecto, si bien es cierto que el Tribunal Constitucional únicamente se encuentra vinculado por la Constitución y por su propia Ley Orgánica, de manera que puede separarse de sus sentencias anteriores, también lo es que debe hacerlo motivando expresamente tal separación. El respeto que la doctrina previa del Tribunal se merece hubiese exigido que en la STC 110/2021, de 13 de mayo, se contuviese una motivación sobre el apartamiento que se estaba produciendo de nuestra doctrina previa.
El overruling o cambio de doctrina jurisprudencial por parte de este tribunal puede ser necesario o conveniente en ciertos casos, pero no debería ser subrepticio o encubierto, sino reconocido y expresamente justificado. En el caso actual no se han cumplido estos dos presupuestos, y se ha modificado una doctrina tradicional de este tribunal (STC 60/1986, de 13 de mayo: “puede apreciarse razonablemente la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad en las medidas de reorganización administrativa tras la toma de posesión de un nuevo gobierno apoyado por una mayoría distinta de la del gobierno anterior a las elecciones legislativas de las que aquel trae causa”), establecida hace más de treinta años, en una sentencia del Pleno aprobada sin voto particular alguno y no cuestionada con posterioridad, sin reconocerse ni justificarse en absoluto dicha modificación.
Por las razones expuestas, y con todo respeto a la sentencia mayoritaria, reitero mi oposición y ratifico el voto particular formulado en la STC 110/2021, de 13 de mayo, de la que trae causa la actual.
Madrid, a tres de junio de dos mil veintiuno.