I. Antecedentes
1. Mediante escrito presentado en el registro de este tribunal el día 6 de julio de 2018 más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto-ley 4/2018, de 22 de junio, por el que se concreta, con carácter urgente, el régimen jurídico aplicable a la designación del consejo de administración de la Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE) y de su presidente.
Los motivos del recurso son, sucintamente expuestos, los siguientes:
Los diputados recurrentes alegan que la norma impugnada no respeta, ni en lo formal ni en lo material, los límites y condiciones que impone el art. 86 CE a la acción del Gobierno para los casos en que decida hacer uso de la potestad normativa para la elaboración de decretos-leyes. Además se entiende vulnerada la autonomía de las Cortes Generales consagrada en el art. 72 CE, en relación con otros preceptos constitucionales.
Con carácter introductorio, la demanda expone la evolución normativa de la regulación de la Corporación RTVE, descripción en la que se hace una extensa cita de la STC 150/2017, de 21 de diciembre. Se alude también al contenido de la Ley 5/2017, de 29 de septiembre, por la que se modifica la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal, para recuperar la independencia de la Corporación RTVE y el pluralismo en la elección parlamentaria de sus órganos. Las disposiciones transitorias de dicha norma regulan un procedimiento para seleccionar los miembros del consejo de administración y el presidente de la Corporación, procedimiento que exigía que, en el plazo de los tres meses siguientes a la entrada en vigor de la Ley 5/2017, las Cortes Generales hubieran aprobado la normativa que contemplase la mencionada selección por concurso público con la participación de un comité de expertos designados por los grupos parlamentarios. Este comité debe hacer públicos sus informes de evaluación y remitirlos a la comisión competente para la correspondiente audiencia de los candidatos. La demanda menciona las actuaciones llevadas a cabo por las Cortes Generales para aprobar la ya mencionada normativa que regulase el procedimiento de selección de los miembros del consejo de administración y de su presidente. Con todo ello, se pretende poner de manifiesto que la situación de hecho de la Corporación previa a la aprobación del Real Decreto-ley 4/2018, de 22 de junio, no era equivalente a la que justificó la aprobación, en su día, del Real Decreto-ley 15/2012, de 20 de abril, al que se refería la STC 150/2017, de 21 de diciembre.
Se resalta en la demanda que el día previo a la aprobación del Real Decreto-ley por el Consejo de Ministros, el 22 de junio de 2018, se correspondía con la fecha en la que se producía la expiración del mandato del presidente, y ese mismo día se producía también el transcurso de los seis años de mandato de cuatro de los consejeros, que podrían continuar en funciones, como lo estaban los cuatro restantes nombrados con anterioridad a 2012. Estos argumentos hacen entender a los recurrentes que no existe, en el momento inmediatamente previo a la aprobación del Real Decreto-ley impugnado, una situación prolongada en la que la Corporación se vea afectada por falta de miembros del consejo de administración, situación que sí habría concurrido en el año 2012, cuando se aprobó el Real Decreto-ley 1/2012 validado casi en su totalidad por la STC 150/2017.
Tras esta exposición introductoria, la demanda resume el contenido de la norma impugnada, afirmando que el Real Decreto-ley tiene la doble finalidad de: (i) crear un régimen “provisional” que sustituye el régimen transitorio de la Ley 5/2017, lo que se traduce en la dicción del artículo único del Real Decreto-ley; y (ii) modificar el régimen transitorio de la Ley 5/2017, lo que se materializa en la disposición final primera.
El régimen provisional determina que, no habiéndose nombrado a los miembros del consejo de administración de la Corporación RTVE según el procedimiento establecido en las disposiciones transitorias de la Ley 5/2017, las Cortes Generales elegirán a los consejeros que deberán sustituir a aquellos cuyo mandato ha expirado conforme a lo previsto en el Real Decreto-ley. En este nuevo marco, la previsión de nombramiento de régimen provisional reduce los plazos para efectuar los nombramientos de consejeros y del presidente respecto de los previstos en el régimen transitorio de la Ley 5/2017 (apartado 1 del artículo único). Se fija un plazo de quince días naturales para elegir a los diez miembros del consejo, eligiendo seis el Congreso y cuatro el Senado. Y un segundo plazo de quince días naturales una vez elegidos los anteriores, para designar al presidente “en caso de que haya finalizado el mandado del mismo”. También se modifica el régimen de mayorías en segunda votación respecto del que prevé la Ley 5/2017 (apartado 2 del artículo único). Se prevé una sustitución de la potestad de nombramiento del Senado, que se devuelve al Congreso en el caso de que se supere el plazo de quince días naturales antes mencionado y la Cámara Alta no haya efectuado el nombramiento de los consejeros que le corresponden (apartado 3 del artículo único). Se establece que los consejeros y presidente, así nombrados, ejercerán sus funciones hasta que se nombren nuevos consejeros y presidente por el procedimiento previsto en las disposiciones transitorias de la Ley 5/2017, aunque también se prevé que aquellos puedan ser renovados (apartados 4 y 5 del artículo único). Se eleva a categoría de ley la figura de un administrador provisional único para la Corporación, que se encarga de su administración y representación, poniendo así de manifiesto, a juicio de los recurrentes, la máxima injerencia del ejecutivo sobre las facultades de las Cortes Generales y de la propia Corporación (apartado 6 del artículo único).
La modificación del régimen transitorio de la Ley 5/2017 (disposición final primera) se traduce en el desarrollo de una serie de previsiones específicas en relación con la composición, designación y funciones del comité de expertos que participará en el concurso público para la selección de los miembros del consejo de administración y presidente de la Corporación RTVE. Se mantiene la necesidad de aprobar la normativa que contemple la selección de los miembros del consejo de administración y del presidente de la Corporación, en el plazo de tres meses siguientes a la entrada en vigor de la Ley, así como la exigencia de que la selección se haga por concurso público y la participación de un denominado comité de expertos. Y ahora se añade la composición de ese comité y su designación, atribuyendo la competencia a la comisión mixta de control parlamentario de la Corporación y detallando su funcionamiento interno.
La demanda reproduce la exposición de motivos del Real Decreto-ley 4/2018 y alude a la situación de hecho posterior a su aprobación, en particular a las votaciones que tuvieron lugar en el Congreso y en el Senado. Se menciona que, en la segunda votación en el Congreso, se añade la exigencia de que los candidatos sean presentados por, al menos, la mitad de los grupos parlamentarios. Esta exigencia provoca que los ciento treinta y un votos de diputados del grupo parlamentario popular a favor de una candidatura, hayan sido considerados nulos, por no venir esta candidatura presentada por, al menos, cuatro grupos parlamentarios, ex art. único apartado segundo del Real Decreto-ley 4/2018. Lo mismo ocurre en la segunda votación que tuvo lugar en el Senado. Se hace referencia a continuación a la intervención de la vicepresidenta del Gobierno y ministra de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad en el debate de convalidación del Real Decreto-ley 4/2018, de la cual, según los recurrentes, se deduce que los argumentos en los que se justifica la extraordinaria y urgente necesidad son: la situación de “vacío” o “inoperancia” por finalización del mandato de los consejeros y el presidente; que las Cortes Generales no habían cumplido en el plazo de tres meses el mandato de las disposiciones transitorias de la Ley 5/2017 y que se pretende evitar una situación que “causaría un daño grave a los profesionales y a los instrumentos públicos financiados con los recursos públicos de todos los españoles”.
Tras lo anterior, la demanda pasa a exponer los fundamentos jurídicos del recurso.
a) En primer lugar, la vulneración del art. 86.1 CE por ausencia del presupuesto habilitante, vicio que afectaría a la totalidad del Real Decreto-ley 4/2018.
Tras citar doctrina constitucional sobre la concurrencia del presupuesto habilitante de los decretos-leyes (cita de la STC 152/2017), los recurrentes exponen las razones que les llevan a entender que ni la exposición de motivos, ni el debate de convalidación del Real Decreto-ley 4/2018 ofrecen argumentos suficientes de la existencia de extraordinaria y urgente necesidad, que justificase la aprobación de esta disposición. La demanda entiende que los tres argumentos aportados son los siguientes: (i) la situación de “vacío” o “inoperancia” del consejo por finalización del mandato de los consejeros y el presidente; (ii) que las Cortes Generales no habían cumplido en el plazo de tres meses el mandato de la Ley 5/2017 en el sentido de elaborar la norma que hiciera posible la elección del nuevo consejo y (iii) que se pretende evitar una situación que “causaría un daño grave”.
Pero a juicio de los recurrentes: (i) no existía una situación de bloqueo o de problemas de gestión de la Corporación RTVE, pues desde la entrada en vigor de la Ley 5/2017 habían transcurrido nueve meses y en tal periodo seguía existiendo un presidente cuyo mandato finalizaba el 22 de junio. De esta manera el Ejecutivo, en la elaboración del Real Decreto-ley, no ha podido evaluar situación alguna real de ineficacia o parálisis de funcionamiento del consejo por ausencia del presidente o similar, sino justamente lo contrario ya que la vida ordinaria de la sociedad ha seguido sus pautas normales; (ii) el procedimiento para la elección del nuevo consejo ya se había iniciado en las Cortes Generales destacando la creación de un grupo de trabajo, las reuniones de las mesas de Congreso y Senado, la solicitud de informes a la secretaria general del Congreso para conocer la pertinencia técnico-jurídica de propuestas de los partidos e incluso se llegó a aprobar una resolución por la mesa del Congreso para dar cumplimiento al mandato legal; (iii) no existe una situación real actual de daño, pues la Corporación ha seguido su normal curso con la presentación de las cuentas anuales, y el cumplimiento de las obligaciones de servicio público establecidas en la Ley.
Adicionalmente, los recurrentes citan los mecanismos legales ya previstos en el ordenamiento para solventar eventuales situaciones de ineficacia de los órganos de administración de la Corporación, tales como la prórroga del mandato de los consejeros, la sustitución del presidente en caso de vacante o ausencia o el nombramiento por la junta general de accionistas de un administrador único.
La demanda expone también una serie de argumentos sobre la inadecuación de las medidas adoptadas, para atender a una anomalía como la que se pretende describir en la exposición de motivos del Real Decreto-ley 4/2018 con el objeto de justificar la existencia de presupuesto habilitante. La finalidad de garantizar el pluralismo en el nombramiento de la Corporación, a fin de recuperar su independencia, no se puede conseguir con los breves plazos y las mayorías impuestas por la norma y, mucho menos, con la sustitución de la regla de la proporcionalidad propia de las decisiones de las cámaras, por la de conferir igual importancia a los grupos parlamentarios, sin importar su composición y peso.
Por último, el recurso se opone a que, en el hipotético caso de que existiera presupuesto habilitante para aprobar el art. único del Real Decreto-ley 4/2018, pudiera entenderse que una reforma de la disposición transitoria segunda de la Ley 5/2017, que no va a ser aplicable de manera inmediata para elegir consejeros, dada la existencia del art. único precedente, pueda vincularse a la extraordinaria y urgente necesidad requerida para aprobar un Real Decreto-ley. El contenido de la modificación de la disposición transitoria segunda no atiende a las necesidades que supuestamente advierte el Ejecutivo y no tendría conexión con el presupuesto habilitante.
b) En segundo lugar, se alega la vulneración del art. 86.1 CE por inobservancia de los límites materiales que impone el precepto, al resultar afectado el derecho fundamental contenido en el art. 20 CE, en particular en su apartado tercero (art. 20.3 CE) en relación con el art. 1.1 CE, en cuanto regula el pluralismo político. Este vicio se imputa por la demanda al apartado tercero del art. único en relación con el apartado primero del mismo artículo, al apartado sexto del art. único y a la disposición final primera del Real Decreto-ley 4/2018.
La demanda entiende que la regulación mencionada vulnera, por contenerse en un decreto-ley, los límites materiales que el art. 86.1 CE impone, porque estos preceptos se refieren al pluralismo interno de los medios de comunicación de titularidad pública, característica que se configura como una exigencia organizativa derivada de la dimensión jurídico-objetiva de las libertades de comunicación, consagradas en el art. 20.1 CE, que se hace posible y se positiviza expresamente en el art. 20.3 CE, para consolidar la existencia de una opinión pública libre. Considera así que, además de constituir una base inescindible de las libertades constitucionalmente garantizadas en el art. 20.1 CE, este precepto contiene una reserva de ley y un mandato objetivo al legislador para que se regule el control parlamentario y garantice el acceso de los grupos sociales y políticos significativos. Esa reserva supone, a juicio de los recurrentes, una exigencia adicional sobre las potestades del ejecutivo para regular esta cuestión por decreto-ley, por razón de la configuración excepcional y naturaleza de este tipo de normas y la limitación material que tienen.
La demanda menciona las SSTC 150/2017 y 103/2017, y pone de relieve las diferencias entre la legislación impugnada en los procedimientos que resultan en aquellos pronunciamientos, y la que actualmente es objeto de recurso, para concluir afirmando que la intensidad legislativa que introducen las novedades del apartado 3, en relación con el apartado 1, y el apartado 6 del art. único, así como la disposición final primera, apartado 1, párrafo 3, sobrepasan los límites impuestos al decreto-ley para regular el artículo 20.3 CE. Y esto sería así porque: (i) suprimen el control parlamentario, que el Senado debe hacer en aplicación del art. 20.3 CE sobre el medio público de comunicación social que es la Corporación RTVE a través del nombramiento de los miembros del consejo de administración que le corresponden, al ser la Cámara Alta sustituida por el Congreso en caso de no llegar a acuerdo para elegir los candidatos que corresponden al Senado; (ii) suprimen el control parlamentario del Congreso y del Senado, por medio de la sustitución de ambas Cámaras en la determinación del candidato propuesto como administrador único por parte del ejecutivo, eliminando el control parlamentario del Senado en la elección de dicho candidato; (iii) regulan la forma de organizar la Comisión Mixta de Control Parlamentario de la Corporación RTVE y sus sociedades, descendiendo al detalle en cuanto que se determinan la forma de proposición de los expertos, las votaciones sobre los mismos, y la asignación a los grupos parlamentarios de una posición determinante en la elección.
c) En tercer lugar, se argumenta que la disposición final primera vulnera el art. 86.1 CE por inobservancia de los límites materiales que impone el precepto, al resultar afectadas, como instituciones básicas del Estado, el Congreso de los Diputados y el Senado (arts. 72, 66 y 75 CE). El vicio de inconstitucionalidad se vincula a la vulneración del límite material impuesto en el art. 86.1 CE, en la medida en que se regulan instituciones básicas del Estado, no ya la Corporación RTVE, sino el funcionamiento interno, en comisión, del Congreso y Senado, atribuyendo reglas respecto de dicho funcionamiento y descendiendo a detalles de autonomía, más propia de los Reglamentos respectivos, e, incluso, de las mesas. Por esta razón se puede imputar a la disposición final primera la vulneración del art. 66 CE, en relación con el art. 75 CE, y con las resoluciones de las mesas del Congreso de los Diputados y del Senado de 27 y 28 de septiembre de 2016, sobre composición de las comisiones mixtas del Congreso y del Senado.
d) En cuarto lugar, sostienen los demandantes que los apartados primero, párrafos primero y segundo, este último en relación con el apartado tercero, y el apartado sexto del art. único son contrarios al art. 72 CE en conexión con el art. 23.2 CE, por invadir la autonomía de las Cortes Generales, y en particular del Senado, por supresión absoluta de sus funciones.
Los demandantes consideran que la regulación impugnada hurta tanto al Congreso como al Senado, pero fundamentalmente a este último, la autonomía constitucional que le es propia, así como el ejercicio de todo control parlamentario, por la vía de la intervención en la selección de los miembros del consejo de administración y el presidente de la Corporación RTVE. Se pone de relieve que el apartado primero del art. único, hace desaparecer la intervención del Senado, puesto que si este no llega a un acuerdo es sustituido por el Congreso, lo que hace irrelevante la intervención del Senado en la elección, como ha demostrado la práctica sucesiva a la aprobación de la norma.
La misma mediatización de la intervención parlamentaria vendría dada por la previsión de que el Gobierno pueda designar un administrador único. Supone que, incluso si el Senado hubiera respetado el plazo de quince días concedido y hubiera nombrado a sus candidatos, en el caso de que el Congreso no los hubiera nombrado, el ejecutivo tendría expedita la vía del nombramiento del administrador único, obviando de manera absoluta las facultades y autonomía del Senado.
e) Finalmente, el art. único, apartado segundo, último inciso, y el apartado primero de la disposición final primera serían contrarios al art. 72 CE en relación con el principio de proporcionalidad del art. 9.3 CE, el pluralismo político del art. 1.1 CE y el sistema democrático de las mayorías del art. 79 CE, en relación con el art. 23.2 CE y los arts. 51 del Reglamento del Senado y 40.1 del Reglamento del Congreso.
Entienden los recurrentes que el requisito de que la propuesta de candidatura venga, al menos, de la mitad de los grupos parlamentarios de la Cámara que corresponda, altera el valor del voto, coartando la facultad de voto de los diputados y, por ende, el núcleo esencial del 23.2 CE, puesto que no solo se les exige, para que su voto sea válido, que se produzca en los términos reglamentariamente establecidos en la Cámara en la que se emite, sino que, además, se les pone una barrera adicional para que su “opinión”, la emisión de la voluntad, que al fin y al cabo es representación de la voluntad de la soberanía nacional, cumpla con el requisito de estar avalada por otros grupos parlamentarios. Tal ingeniería jurídica no es fruto de la necesidad de consenso y aumento de mayorías, sino de una alteración de las reglas democráticas en beneficio de una candidatura que, en principio, no alcanzaría la mayoría.
2. Por providencia de 18 de septiembre de 2018, el Pleno del tribunal, a propuesta de la sección segunda, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, y al Gobierno, a través del ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
3. Mediante escrito registrado el día 27 de septiembre de 2018, el abogado del Estado, en la representación que ostenta, comparece en el proceso y solicita se le conceda prórroga del plazo para formular alegaciones. Petición a la que accedió el Pleno del tribunal el día 28 de septiembre de 2018, prorrogándole en ocho días el plazo de alegaciones inicialmente conferido.
4. Por escritos registrados en este tribunal el 1 y 3 de octubre de 2018, respectivamente, la presidenta del Congreso de los Diputados y el presidente del Senado comunican el acuerdo de las mesas de las Cámaras de personarse en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
5. El abogado del Estado formuló sus alegaciones, interesando la desestimación del recurso, el día 25 de octubre de 2018.
Se refiere al contenido de la norma impugnada, la cual regula la forma de la designación parlamentaria de los vocales y presidente de la Corporación RTVE de manera provisional, mientras no se puedan aplicar las previsiones de la Ley 5/2017, por no haber sido desarrollado el régimen en ella contenido, al incumplirse los plazos previstos en las disposiciones transitorias de la citada Ley. Además, la disposición final primera modifica la redacción de la disposición transitoria segunda de la Ley 5/2017, detallando el régimen para elegir al comité de expertos que participará en el concurso de selección de los miembros del consejo de administración, innovando, respecto de la disposición hasta entonces vigente, el procedimiento de su elección, la emisión del correspondiente informe de evaluación previo a la elección posterior de los consejeros de la Corporación por las Cámaras y la celebración de las comparecencias previstas en la Ley. Menciona a continuación los motivos de impugnación, señalando, en relación con la impugnación particular de cada uno de los preceptos, que se alegará en su momento que los recurrentes no han cumplido con el requisito de fundamentar la impugnación de cada uno de los preceptos.
A continuación, el escrito del abogado del Estado recoge doctrina constitucional acerca de los reales decretos-leyes y los requisitos exigidos por el art. 86 CE (con cita de la STC 142/2014). Conforme a dicha doctrina el Gobierno debe justificar que concurren los requisitos de extraordinaria y urgente necesidad y que las decisiones adoptadas son proporcionadas y tienen “conexión de sentido” con dichos presupuestos. Existe un razonable margen de discrecionalidad en favor del Gobierno para la apreciación del caso de extraordinaria y urgente necesidad. Por otra parte, es necesario advertir que el intento de definir jurídicamente una situación fáctica designada de manera abstracta, como es la extraordinaria y urgente necesidad, podría traer consigo la emisión de juicios de valor difícilmente encuadrables entre los términos del razonamiento jurisdiccional. La “apreciación de la extraordinaria y urgente necesidad” ha de haber sido explicitada y razonada. El tribunal ha de comprobar que “los motivos que, habiendo sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación, hayan sido explicitados de una forma razonada”. Para lo cual, según el abogado del Estado, se ha partido “tradicionalmente del examen del propio preámbulo del Decreto-ley impugnado, del debate parlamentario de convalidación y de su propio expediente de elaboración para valorar conjuntamente los factores que han llevado al Gobierno a acudir a esta concreta fuente del Derecho”. El tribunal exige que exista una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el Decreto-ley se adoptan (cita STC 29/1982), de manera que estas últimas guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar (cita STC 182/1997).
El abogado del Estado señala que el precedente más inmediato en este caso es la STC 150/2017, de 21 de diciembre, la cual consideró que concurrían, aun parcialmente, los presupuestos habilitantes que justifican la adopción de este tipo de normas. El Real Decreto-ley 4/2018, que guarda una unidad de sentido, puesto que todo él está ordenado a la correcta e inmediata constitución de los órganos rectores de la Corporación RTVE, se ajusta perfectamente a los requisitos exigidos por la Constitución y la doctrina del tribunal. En apoyo de esta afirmación se aporta la memoria abreviada del impacto normativo de la norma y el discurso de convalidación en el Congreso de los Diputados de la señora vicepresidenta del Gobierno y ministra de Presidencia e Igualdad. Estos documentos, junto con la propia exposición de motivos, permiten concluir que concurren los presupuestos exigidos en la Constitución, sintetizados en la necesidad de que la Corporación RTVE disponga de órganos de gobierno capaces de hacer frente a su gestión ante la falta de designación conforme al ordenamiento vigente, de los miembros del consejo y de su presidente por las Cortes y para evitar que esta situación afecte a la correcta prestación de un servicio público tan esencial. Para ello se reproduce la parte de la exposición de motivos en la que el Gobierno describe la situación de urgencia a la que trata de hacer frente, así como la explicación de la conexión o unidad de sentido entre las medidas adoptadas y la situación de extraordinaria y urgente necesidad.
Para el abogado del Estado, es notorio que las Cortes Generales no habían procedido, en el plazo previsto por la Ley 5/2017, al nombramiento de los consejeros, independientemente de que se hubieran iniciado trámites parlamentarios. El hecho cierto es que el resultado impuesto por la norma, la selección de los consejeros y del presidente, no se había producido en el momento en que se dicta el Real Decreto-ley 4/2018 lo que creó la necesidad de establecer mecanismos para la selección de los órganos de dirección de la Corporación RTVE que permitan su funcionamiento normal. Precisamente, se trata de evitar que la Corporación y con ella el servicio público que gestiona sufra las consecuencias de la falta de órganos gestores, que es constatable en el momento en que se dicta. El presidente, al que se atribuyen legal y estatutariamente funciones de vital importancia para el funcionamiento de la Corporación tanto en el ámbito mercantil como, sobre todo, en la gestión del servicio público, cesó en sus funciones el día anterior a la adopción del Real Decreto-ley 4/2018. El origen de la situación es ajeno al Gobierno puesto que dependía de las Cortes Generales el establecimiento del régimen jurídico para la selección de los consejeros de la Corporación a través de un comité de expertos y, de entre ellos, al presidente conforme a lo previsto en la Ley 5/2017. En todo caso, es una norma de vigencia temporal, dado que solo será aplicable hasta el nombramiento de los consejeros elegidos de acuerdo con el procedimiento regulado en las disposiciones transitorias de la Ley 5/2017. Estas mismas razones se reiteran en la memoria abreviada de análisis del impacto normativo y en el debate de convalidación.
Se trataría, por tanto, de un supuesto similar al de la STC 150/2017 en la que se declaró que el Real Decreto-ley es un instrumento constitucionalmente lícito para “superar la situación de parálisis en el funcionamiento de la Corporación RTVE”. Según se afirma, es evidente y notorio que una entidad tan importante como la Corporación RTVE debe disponer de un gobierno efectivo, el cual se encontraba objetiva y realmente amenazado a la entrada en vigor de la norma. Los miembros del consejo han finalizado su mandato y no han sido designados nuevos consejeros, lo que impide que se pueda producir la elección de un nuevo presidente. El presidente, por su parte, también ha finalizado su mandato, no siendo posible, a diferencia de los consejeros, que pueda ser prorrogado en esta función. La situación que se creó por la falta de ejecución de las previsiones de la Ley 5/2017 es la de una falta de gobierno de la Corporación que impide su normal funcionamiento porque no existe un órgano habilitado para adoptar todas las decisiones de tipo estratégico, así como las ordinarias exigidas por la Ley, incluidas las que afectan a la vertiente mercantil.
El abogado del Estado reconoce que no se aborda específicamente la justificación de la modificación de la disposición transitoria de la Ley 5/2017 por la disposición final primera del Real Decreto-ley 4/2018, pero afirma que la unidad de sentido con el art. único es evidente. Ambas decisiones guardan conexión de sentido con el objetivo claro de que el nombramiento ordinario de los órganos directivos se produzca a la mayor brevedad, de modo que se limite al máximo el régimen provisional y excepcional, pero absolutamente necesario, que establece el art. único. Finalmente, se pone de relieve como prueba de la necesidad de fijar este régimen de nombramiento provisional que, más de tres meses después de la entrada en vigor de la norma, no se ha podido proceder al nombramiento del nuevo consejo y de su presidente. Frente a ello, tampoco puede alegarse que el estatuto mercantil de la Corporación prevea la sustitución del presidente por un administrador, porque el nombramiento del administrador en el ámbito mercantil aparece motivado por circunstancias que nada tienen que ver con la situación planteada en este caso.
En conclusión, para el abogado del Estado, la urgencia en la aprobación de la norma impugnada estribaría en: la imposibilidad de aplicar la Ley 5/2017, al no haberse cumplido el contenido de sus disposiciones transitorias; la eventual situación de un presidente en funciones; el carácter temporal del Real Decreto-ley para garantizar la transición del sistema de la Ley 17/2006 a la Ley 5/2017 y la situación parlamentaria actual que ha obligado a que se haya recurrido finalmente al nombramiento de un administrador único.
Las medidas que se adoptan también respetarían, a juicio del abogado del Estado, los límites materiales aplicables a este tipo de norma. A este respecto, recuerda, en primer lugar, que, como se declaró en la STC 150/2017, la Corporación RTVE no es una institución básica del Estado. Sí lo son el Congreso y el Senado pero el Real Decreto-ley 4/2018 no afecta a tales instituciones, pues solamente regula un régimen de elección y designación de los miembros del consejo y de su presidente, lo que, conforme a la citada STC 150/2017, no incide ni en la regulación del Senado como institución básica, ni en la reserva al reglamento parlamentario de los denominados interna corporis acta. Tampoco puede verse en la regulación una vulneración de la posición institucional del Senado y una merma de principios fundamentales como el pluralismo político o el control parlamentario de los medios de comunicación públicos. Respecto a lo primero, el abogado del Estado sostiene que la primacía del Congreso si el Senado no nombra a los candidatos es compatible con un sistema de bicameralismo imperfecto. Para algunas decisiones la Constitución, y, en este caso, el Real Decreto-ley 4/2018 diseñan un sistema en el que existe una prevalencia del Congreso, prevalencia que, en otros ámbitos, se predica del Senado. Por otra parte, la exigencia de que los candidatos estén avalados por la mitad de los grupos parlamentarios se incluía ya en la regulación anterior y viene a establecer un plus democrático a la elección de dichos candidatos, que asegure un mayor consenso en su elección. Alegar que con ello se evita la prevalencia de determinados grupos parlamentarios que dispongan de mayor número de diputados o senadores es contrario al legítimo objetivo de que las decisiones se adopten con el mayor consenso posible, a lo que debe unirse el carácter abstracto del control de constitucionalidad de las leyes, que no permite que su constitucionalidad dependa de su aplicación a casos concretos.
El abogado del Estado analiza a continuación los preceptos impugnados.
Sobre el art. único, apartado primero, indica que no hay argumentos impugnatorios bastantes que sustenten la pretensión de los recurrentes. Específicamente respecto al párrafo segundo y la vulneración de los arts. 72 y 23 CE señala que la STC 150/2017 ha declarado que las normas de elección de los consejeros de la Corporación RTVE corresponden a la ley y no forman parte de los actos reservados al reglamento o a la autonomía parlamentaria por no ser interna corporis acta. Por otra parte, la imposición de un plazo de quince días a las cámaras forma parte de lo que constitucionalmente puede hacer un real decreto-ley que persigue la resolución urgente del nombramiento de los órganos rectores de la Corporación. Y lo mismo cabe mencionar del párrafo tercero.
En cuanto a la impugnación del aparado segundo de este mismo art. único, no plantea problemas de constitucionalidad el hecho de que se modifique la mayoría requerida para el nombramiento de los dos tercios a la mayoría absoluta, formando parte del ámbito que se atribuye al legislador el exigir una mayoría más o menos reforzada para la elección. El requisito de que proceda de la mitad de los grupos parlamentarios de la Cámara compensa la exigencia de una mayoría absoluta en lugar de la de dos tercios e incrementa el apoyo democrático en la elección del presidente.
Acerca del apartado tercero, se alega que se trata de una medida excepcional y que cabe encuadrar dentro del ya mencionado bicameralismo imperfecto que caracteriza nuestro sistema. En todo caso, no hay en la Constitución ningún precepto que atribuya al Senado obligatoriamente la función de elegir parte de los consejeros de la Corporación RTVE, por lo que el legislador puede, en el ámbito de su configuración legal, adoptar esta decisión. Tampoco se incide en el art. 20.3 CE, puesto que el control parlamentario de los medios de titularidad pública no resulta afectado, ya que es el Congreso de los Diputados, y no el Gobierno u otra entidad, quien procede a la elección de estos consejeros, entre los presentados por el Senado.
Por lo que hace a los apartados cuarto y quinto, el abogado del Estado señala que no existe argumentación. Y respecto del apartado sexto, afirma que se corresponde con los objetivos perseguidos por la norma. Se trata de atender, como recurso excepcional y subsidiario, al gobierno de la Corporación evitando el vacío que produciría la no elección de acuerdo con el sistema ordinario de los consejeros.
En cuanto a la disposición final primera, indica que los párrafos primero y segundo del apartado 1 no innovan lo previsto en la disposición transitoria original. El párrafo tercero no afectaría a la autonomía de las Cámaras al regular la denominada comisión mixta de control parlamentario. Lo único que se hace es establecer el régimen de elección de los miembros del comité de expertos y la forma en la que han de evacuar sus informes, comité cuya constitución es necesaria para la elección de los consejeros, todo ello, además, en desarrollo de las previsiones legales que no quedan afectadas. Estos mismos argumentos son aplicables al apartado 2. Respecto al apartado 3 nada se alega, por lo que ha de quedar excluido del enjuiciamiento de inconstitucionalidad.
6. Por providencia de 22 de junio de 2021, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 24 del mismo mes y año.