II. Fundamentos jurídicos
1. Objeto del recurso de inconstitucionalidad y del pronunciamiento del tribunal.
El objeto de la presente resolución es resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados contra el Real Decreto-ley 4/2018, de 22 de junio, por el que se concreta, con carácter urgente, el régimen jurídico aplicable a la designación del consejo de administración de la Corporación de Radio y Televisión Española y de su presidente.
El Real Decreto-ley 4/2018 está formado por un art. único y dos disposiciones finales.
El art. único se divide en seis apartados. Regula, con carácter temporal, un procedimiento excepcional para que las Cortes Generales elijan, en el plazo de quince días naturales desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley 4/2018, a los diez consejeros previstos en el apartado 1 del art. 10 de la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal, de acuerdo con el reparto entre ambas Cámaras previsto en el apartado 1 del art. 11 de la misma Ley. Elección que se mantendrá hasta que se produzca el nombramiento de los miembros del consejo de administración y del presidente de la Corporación RTVE, de acuerdo con las disposiciones transitorias de la Ley 5/2017, de 29 de septiembre, por la que se modifica la Ley 17/2006. Asimismo, se prevé que, una vez elegidos los consejeros, el Congreso de los Diputados designe, en el mismo plazo de quince días naturales, al consejero que desempeñará el cargo de presidente de la Corporación, en el caso de que haya finalizado su mandato. La disposición final primera modifica la redacción de la disposición transitoria segunda de la Ley 5/2017, que regula la selección de los miembros del consejo de administración y del presidente de la Corporación RTVE por concurso público con la participación de un comité de expertos. La disposición final segunda fija la entrada en vigor de la norma el mismo día de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”.
Los diputados recurrentes consideran que la totalidad de la norma incurre en inconstitucionalidad por carecer del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, vulnerando el art. 86.1 CE. Asimismo, se denuncia la infracción de los límites materiales que el art. 86.1 CE impone a este tipo de normas, al resultar afectado el art. 20.3 CE en relación con el art. 1.1 CE, en cuanto regula el pluralismo político. Este vicio se imputa por la demanda al apartado tercero del art. único en relación con el apartado primero del mismo artículo, al apartado sexto del art. único y a la disposición final primera del Real Decreto-ley 4/2018. Esta misma disposición final primera tampoco observaría los límites materiales que impone el art. 86.1 CE, al afectar al Congreso y al Senado, en tanto que instituciones básicas del Estado (arts. 72, 66 y 75 CE). Además, se alega la invasión de la autonomía de las Cortes Generales y, en particular, del Senado, por la supresión de sus funciones en relación con el control parlamentario de la Corporación, a través de la intervención en la selección de los miembros de su consejo de administración, con infracción del art. 72 en relación con el art. 23.2 CE. Queja que se predica del apartado primero, primer párrafo; del segundo párrafo del mismo precepto, en relación con el apartado tercero, y del apartado sexto, todos ellos del art. único del Real Decreto-ley 4/2018. Por último, determinadas previsiones del Real Decreto-ley 4/2018 serían contrarias al art. 72 CE en relación con el principio de proporcionalidad del art. 9.3 CE, respecto a la composición de las comisiones parlamentarias, el pluralismo político del art.1.1 CE y el sistema democrático de mayorías del art. 79 CE, en relación con el art. 23.2 CE y los arts. 51 del Reglamento del Senado y 40.1 del Reglamento del Congreso. Este motivo se refiere al art. único, apartado segundo, último inciso, y también se hace extensivo a la disposición final primera, apartado primero, del Real Decreto-ley 4/2018.
El abogado del Estado ha negado las vulneraciones constitucionales indicadas, interesando la íntegra desestimación del recurso. Considera que concurre la situación de extraordinaria y urgente necesidad que exige el art. 86.1 CE, sin que tampoco se vulneren los límites materiales que derivan del citado precepto constitucional. La regulación impugnada tampoco sería contraria a la autonomía parlamentaria, en particular del Senado, a la que se refiere el art. 72 CE.
2. Contenido de las disposiciones impugnadas.
Antes de entrar a analizar las cuestiones sometidas a la consideración de este tribunal y dado que el Real Decreto-ley 4/2018 afecta a lo dispuesto en la Ley 5/2017, resulta necesario hacer referencia al contenido de esta última y a las modificaciones que se introducen por la norma objeto de este proceso (a). Es también conveniente mencionar los trámites parlamentarios que, en aplicación de dichos cambios, han tenido lugar tanto en el Congreso como en el Senado (b).
A) La Ley 5/2017 reforma la Ley 17/2006 en lo relativo al número y a la forma de elección de los miembros del consejo de administración de la Corporación RTVE. También dispone un régimen transitorio según el cual, en el plazo de tres meses y con el fin de adaptar la composición del número de miembros del consejo de administración de la Corporación a lo previsto en la norma, el Congreso y el Senado debían proceder a la selección de los candidatos y a la posterior elección de un nuevo consejo de administración y de un nuevo presidente de la misma, en cuya designación, de no alcanzarse en una primera votación la mayoría de dos tercios de la Cámara respectiva, bastará la mayoría absoluta en votación efectuada quince días después. Por otra parte, la misma Ley prevé, en su disposición transitoria segunda, que las Cortes Generales aprobasen, en ese mismo plazo de tres meses siguientes a la entrada en vigor de la Ley 5/2017, la normativa que contemple la selección de los miembros del consejo de administración y del presidente de la Corporación por concurso público con la participación de un comité de expertos designados por los grupos parlamentarios. Este comité debía hacer públicos sus informes de evaluación y remitirlos a la comisión competente para la correspondiente audiencia de los candidatos, prevista en el art. 11.3 de la Ley 17/2006, redactado conforme a la Ley 5/2017 (“Los candidatos propuestos deberán comparecer previamente en audiencia pública en el Congreso y el Senado, en la forma que reglamentariamente se determine, con el fin de que ambas Cámaras puedan informarse de su idoneidad para el cargo”). El apartado 2 de la citada disposición transitoria prescribe que, en tanto no se apruebe esta normativa, la elección y las comparecencias se lleven a cabo con arreglo al procedimiento vigente.
El régimen transitorio fijado en la Ley 5/2017 se ve afectado por el mecanismo provisional dispuesto en la norma objeto de este proceso en dos ámbitos.
a) En primer lugar, el art. único dispone una serie de modificaciones en la forma de elección de los miembros del consejo de administración y del presidente de la Corporación RTVE hasta que dicho nombramiento se lleve a cabo con sujeción a las disposiciones transitorias de la Ley 5/2017. De lo previsto en la norma de urgencia se deriva la elección de los vocales en los quince días naturales desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 10.1 y 11.1 de la Ley 17/2006. En los quince días siguientes a la elección de los vocales, el Congreso designará de entre ellos al que ejercerá las funciones de presidente del consejo de administración y de la Corporación. Se prevé la aplicación del régimen de mayorías previsto en la disposición transitoria primera de la Ley 5/2017 (dos tercios en primera votación, y mayoría absoluta en la segunda), pero con la salvedad de que el plazo para proceder a la segunda votación es de cuarenta y ocho horas en lugar de quince días y la propuesta de candidatura, además de obtener la mayoría absoluta, deberá proceder de, al menos, la mitad de los grupos parlamentarios de la Cámara que corresponda. En el caso de que el Senado no elija a sus vocales con arreglo a este procedimiento, se dispone que, excepcionalmente, lo hará el Congreso, respetando las candidaturas ya presentadas en el Senado. El mandato de los consejeros y del presidente así elegidos finalizará cuando sean nombrados los consejeros y el presidente por el procedimiento de las disposiciones transitorias de la Ley 5/2017, sin perjuicio de que los elegidos de acuerdo con lo previsto en este artículo puedan ser renovados. Finalmente, caso de no ser posible designar a los vocales y al presidente con arreglo a los plazos y mayorías previstos en el Real Decreto-ley 4/2018, se prevé el nombramiento de un administrador provisional único por parte del Congreso, a propuesta del Gobierno. En todo caso, se requiere la aprobación del nombramiento por parte del Congreso de los Diputados por mayoría de dos tercios en primera votación, o por mayoría absoluta en una segunda votación celebrada en las cuarenta y ocho horas siguientes.
b) En segundo lugar, el Real Decreto-ley 4/2018, en su disposición final primera, modifica la disposición transitoria segunda de la Ley 5/2017, detallando el régimen para elegir al comité de expertos que participará en el concurso de selección de los miembros del consejo de administración. Innova respecto de la disposición hasta entonces vigente el procedimiento de designación de los miembros de dicho comité, la emisión del correspondiente informe de evaluación previo a la elección posterior de los consejeros por las Cámaras, la celebración de las comparecencias previstas en la Ley en la comisión correspondiente del Congreso y la posterior elección de los vocales por el Pleno. Lo mismo se regula para el Senado respecto a los candidatos que no hubieran sido elegidos por el Pleno del Congreso.
B) A efectos de elegir a los seis miembros del consejo de administración de la Corporación RTVE que correspondía designar a la Cámara y en aplicación de lo previsto en el art. único del Real Decreto-ley 4/2018, el Congreso de los Diputados celebró una primera votación el día 2 de julio de 2018. En dicha votación no se alcanzó la mayoría de dos tercios requerida (“Diario de Sesiones del Congreso”, XII legislatura, núm. 134, de 2 de julio de 2018). En consecuencia, siguiendo las reglas del art. único, se procedió a una segunda votación en sesión plenaria el día 4 de julio, una vez transcurridas las cuarenta y ocho horas legalmente previstas. Conforme al último inciso del apartado 2 del art. único, la propuesta de candidatura debía obtener la mayoría absoluta y proceder de, al menos, la mitad de los grupos parlamentarios. En dicha votación resultaron elegidas seis personas en calidad de miembros del consejo de administración de la Corporación, por 177 votos a favor, tres votos en blanco y 131 nulos (“Diario de Sesiones del Congreso”, XII legislatura, núm. 135, de 4 de julio de 2018).
El día 3 de julio, el Senado votó por primera vez la elección de los cuatro miembros que debía designar, sin que se alcanzase la mayoría de dos tercios requerida (“Diario de Sesiones del Senado”, XII legislatura, núm. 77, de 3 de julio de 2018). Consecuentemente se procedió a realizar una segunda votación el día 4 de julio. En esa segunda votación, en la que era necesaria la mayoría absoluta y la previa propuesta por parte de, al menos, la mitad de los grupos parlamentarios, ningún candidato alcanzó la mayoría (“Diario de Sesiones del Senado”, XII legislatura, núm. 78, de 5 de julio de 2018). Por ello, se comunicó el resultado al Congreso de los Diputados, a los efectos de lo previsto en el apartado 3 del art. único del Real Decreto-ley 4/2018, conforme al cual “si el Senado no hubiera elegido a los consejeros que le corresponden, el Congreso de los Diputados podrá, excepcionalmente y en el plazo de diez días naturales adicionales, proceder a la elección de estos. Dicha elección respetará las candidaturas que, en su caso, ya se hubieran presentado en el Senado”. En la primera votación sobre dichas candidaturas en el Congreso, el día 10 de julio de 2018, no se obtuvo la mayoría de dos tercios (“Diario de Sesiones del Congreso”, XII legislatura, núm. 136, de 10 de julio de 2018). El día 16 de julio se somete por segunda vez a votación la elección de miembros del consejo de administración de la Corporación RTVE, en la que los candidatos propuestos no obtienen el voto favorable de la mayoría absoluta de la Cámara (“Diario de Sesiones del Congreso”, XII legislatura, núm. 137, de 16 de julio de 2018). Finalmente, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 6 del art. único del Real Decreto-ley 4/2018, tuvo lugar una primera votación en el Congreso en la que la persona propuesta por el Gobierno, en virtud del acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de julio de 2018, como administradora provisional única para la Corporación RTVE no alcanzó la mayoría de dos tercios exigida (“Diario de Sesiones del Congreso”, XII legislatura, núm. 140, de 25 de julio de 2018). En la votación que tuvo lugar cuarenta y ocho horas más tarde, la persona propuesta obtuvo la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara, siendo elegida administradora provisional única para la Corporación (“Diario de Sesiones del Congreso”, XII legislatura, núm. 142, de 27 de julio de 2018).
C) En paralelo, las mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, por resolución de 10 de julio de 2018, aprobaron las normas para la renovación de los miembros del consejo de administración de la Corporación RTVE (“Boletín Oficial de las Cortes Generales” núm. 214, de 13 de julio de 2018), en ejecución del mandato contenido en la disposición transitoria segunda de la Ley 5/2017, de 29 de septiembre, de desarrollar en el plazo de los tres meses siguientes a la entrada en vigor de esta ley, la normativa que contemple la selección de los miembros del consejo de administración y del presidente de la Corporación RTVE y del consejo por concurso público. Esta disposición había sido modificada por la disposición final primera del Decreto-ley 4/2018, ahora impugnada, que reiteró, en su primer párrafo, el mandato de acometer el desarrollo normativo del procedimiento de selección en el plazo de los tres meses siguientes a la entrada en vigor de la Ley. Esta resolución normativa de las Cortes Generales desarrolla los criterios fijados en la disposición final primera del Decreto-ley 4/2018, en lo relativo a la composición del comité de expertos (apartado segundo de la resolución, que desarrolla el apartado primero de la disposición final primera), el contenido de su labor de evaluación (apartado tercero de la resolución, que desarrolla el apartado primero, último inciso, de la disposición final primera) y la comparecencia de los candidatos seleccionados por el comité de expertos para formar parte del consejo de administración así como su elección por el Pleno del Congreso y por el Pleno del Senado (apartado cuarto de la resolución, que desarrolla el apartado segundo de la disposición final primera).
En el momento en que este tribunal emite el presente pronunciamiento, el procedimiento desarrollado en la resolución de 10 de julio de 2018, ha concluido con la designación como presidente de la Corporación RTVE de don José Manuel Pérez Tornero. Esta designación se realizó por el Pleno del Congreso de los Diputados, en su sesión de 25 de marzo de 2021, en primera votación y por mayoría de dos tercios de sus miembros, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11.4 de la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal y en la disposición transitoria primera de la Ley 5/2017, de 29 de septiembre (“Boletín Oficial de las Cortes Generales”. Congreso de los Diputados, serie D, núm. 250, de 31 de marzo de 2021). Previamente, y por lo que hace a la elección de miembros del consejo de administración de la Corporación RTVE, el Pleno del Congreso de los Diputados, eligió a los seis consejeros que le correspondían en sesión celebrada el 1 de marzo de 2021, en primera votación y por mayoría de dos tercios de sus miembros (“BOCG”. Congreso de los Diputados, serie D, núm. 230, de 1 de marzo de 2021), haciendo lo propio el Pleno del Senado, respecto de los cuatro consejeros que le correspondían, en sesión celebrada el día 24 de marzo de 2021, en primera votación y por mayoría de dos tercios de sus miembros (“BOCG”. Senado, apartado IV, núm. 164-1672, de 29 de marzo de 2021). En ambos casos los nombramientos se realizaron de conformidad con lo dispuesto en la disposición transitoria primera de la Ley 5/2017, de 29 de septiembre.
3. Concurrencia del presupuesto habilitante de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86 CE) y control sobre la justificación relativa a esa concurrencia.
A la hora de dar respuesta a las tachas de inconstitucionalidad que se oponen a la norma impugnada debemos comenzar por la vinculada a la utilización del instrumento normativo de urgencia, ya que, conforme a doctrina reiterada (por todas, SSTC 1/2012, de 13 de enero, FJ 3, y 211/2016, de 15 de diciembre, FJ 3), el examen de las infracciones que se refieren al art. 86 CE ha de ser prioritario en el orden de nuestro enjuiciamiento, toda vez que la infracción denunciada incide directamente sobre la validez de la norma en función de su propia forma de aprobación, cuestionándose la legitimidad constitucional de la utilización en este ámbito de norma de urgencia, de modo que, si se estimaran las alegaciones relativas al art. 86 CE, resultaría innecesario el examen de las restantes.
Como quedó reflejado en los antecedentes, los diputados recurrentes sostienen que en el Real Decreto-ley impugnado no concurre la “extraordinaria y urgente necesidad” que permite el uso de la facultad legislativa de urgencia, dado que las razones aportadas por el Gobierno no pueden justificar su aprobación.
A) En numerosas sentencias este tribunal ha resumido la doctrina constitucional elaborada en relación con el presupuesto que habilita al Gobierno para aprobar normas provisionales con rango de ley, lo que nos dispensa de reiterarla una vez más (SSTC 34/2017, de 1 de marzo, FJ 3; 150/2017, de 21 de diciembre, FJ 4, y 61/2018, de 7 de junio, FJ 4, entre muchas otras). Bastará recordar ahora que esa doctrina ha considerado que los términos “extraordinaria y urgente necesidad” no constituyen una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el margen de apreciación política del Gobierno se mueve libremente sin restricción alguna, sino un verdadero límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes. La apreciación de la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad constituye un juicio político que corresponde efectuar al Gobierno (titular constitucional de la potestad legislativa de urgencia) y al Congreso (titular de la potestad de convalidar, derogar o tramitar el texto como proyecto de ley), incumbiéndole a este tribunal controlar que ese juicio político no desborde los límites de lo manifiestamente razonable, sin suplantar a los órganos constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los decretos-leyes.
Ese control externo se concreta en la comprobación de dos elementos. En primer lugar, la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación y que evidencian una situación de extraordinaria y urgente necesidad que precisa de una respuesta normativa con rango de ley (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 5; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4). En segundo lugar, la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y las medidas concretas adoptadas para subvenir a ella (por todas, STC 39/2013, de 14 de febrero, FJ 5).
B) Entrando, en primer lugar, a analizar los motivos explicitados por el Gobierno para la aprobación del Real Decreto-ley 4/2018, debemos acudir a la exposición de motivos así como al debate parlamentario de convalidación y, en su caso, al expediente de elaboración de la norma de urgencia (entre muchas otras, STC 152/2017, FJ 3).
a) La exposición de motivos del Real Decreto-ley 4/2018 relata los antecedentes de la norma, refiriéndose a la Ley 17/2006 y al Real Decreto-ley 15/2012. Alude a la disposición transitoria segunda de la Ley 5/2017, que estableció “un plazo de tres meses, que venció el pasado 31 de diciembre de 2017, para que las Cortes Generales aprobaran la normativa por la que se elegiría al nuevo consejo de administración y al presidente de la Corporación RTVE. Este plazo ha sido superado ampliamente, y casi nueve meses después de la aprobación de la ley, el procedimiento para elegir este nuevo consejo no se ha iniciado en las Cámaras. Asegurar la independencia y el pluralismo en la elección parlamentaria de los órganos de la Corporación era el objetivo prioritario de la norma y esta tarea se encuentra ahora afectada por el bloqueo parlamentario producido en los últimos meses. Este real decreto ley persigue precisamente asegurar el fin de esta situación de parálisis que impide llevar a cabo objetivos que fueron fijados por las propias Cámaras al aprobar la ley en 2017”. A lo anterior se añade que “el actual consejo de administración de RTVE ha finalizado ya su mandato. Aunque existe una previsión en el artículo 12 de la Ley 17/2006 por la que los consejeros salientes puedan continuar en sus funciones hasta el nombramiento de los nuevos, no existe una previsión similar para el caso del presidente de la Corporación, con los problemas de gestión que tal circunstancia puede suponer”. Así, la norma pretende, para que la Corporación “pueda seguir prestando el servicio público de información y comunicación a los ciudadanos con plena eficacia y normalidad”, corregir con urgencia “la anomalía que supone que todos los consejeros hayan agotado su mandato y, sobre todo, evitar la parálisis que podría producirse en el funcionamiento ordinario del consejo de administración por la ausencia de un presidente con plenas capacidades, teniendo en cuenta que, como se ha mencionado, aún no se ha iniciado el procedimiento parlamentario de nombramiento de los nuevos miembros del consejo de administración de acuerdo con lo previsto en la Ley 5/2017”. Para desbloquear esta situación “el presente Real Decreto-ley establece una serie de modificaciones en el régimen jurídico de la elección de los miembros del consejo de administración y del presidente de la Corporación, con el exclusivo fin de resolver la situación actual hasta que sean nombrados los nuevos consejeros y el nuevo presidente por el sistema establecido en la Ley 5/2017”. La conclusión es que, según la exposición de motivos, “los contenidos del artículo único resuelven con urgencia la situación permitiendo, de manera provisional, a la Corporación ejercer eficazmente su función de servicio público hasta la elección del nuevo consejo de administración a través del procedimiento que las propias Cámaras aprobaron en 2017”, razón por la cual, a la vista de los hechos descritos, “la extraordinaria y urgente necesidad de este Real Decreto-ley resulta plenamente justificada”.
b) En el debate parlamentario correspondiente al trámite de convalidación (“Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados”, XII Legislatura, núm. 135, de 4 de julio), el Gobierno, por medio de la vicepresidenta del Gobierno y ministra de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, abunda en la necesidad de evitar lo que califica de “vacío en la Corporación de Radiotelevisión Española” derivado de la “finalización del mandato de todos sus consejeros y consejeras, y especialmente de su Presidencia”. Para ello, se establece “un régimen transitorio para la renovación de este órgano hasta que el nuevo procedimiento sea desarrollado por las Cortes Generales y se elija un consejo y una presidencia”. La vicepresidenta recuerda que el procedimiento para elegir al nuevo consejo de administración no se ha puesto en marcha seis meses después de la aprobación de la Ley 5/2017 y añade que “el pasado viernes, 22 de junio, finalizó, además del mandato de los consejeros que no lo tenían caducado más el de los que ya lo tenían durante años, la propia situación de la presidencia del consejo de administración, de manera que todos sus miembros, incluido el presidente, tenían el mandato cumplido ya. A todo esto se añade, como ustedes bien saben, que el presidente no permanece en funciones —no puede—, lo cual limita la capacidad ejecutiva y genera graves dificultades —las podríamos estar generando— en la gestión de la Corporación y en su funcionamiento normalizado”. Por ello, sostuvo en el debate que “este decreto-ley tiene como objetivo fundamental desbloquear esta situación que nos hemos encontrado sin ningún horizonte de resolución rápido, dar una solución transitoria y puntual para que la Corporación pueda funcionar con normalidad hasta la puesta en marcha del procedimiento que afectará al concurso público. En ningún caso —repito, ningún caso— hemos pretendido sustituir la reforma que las Cámaras hicieron y que se contiene en la Ley 5/2017, sino todo lo contrario. Este decreto-ley respeta el espíritu y los postulados de esa reforma y, por esa razón, las mayorías exigidas no han sido modificadas”.
c) Por último, ha de hacerse alusión al expediente de elaboración de la norma impugnada (STC 68/2018, de 7 de junio, FJ 5). Se trata del documento aportado a los autos por el abogado del Estado, elaborado por el Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad y cuyo nombre completo es “Memoria abreviada del análisis de impacto normativo del proyecto de Real Decreto-ley por el que se concreta, con carácter urgente, el régimen jurídico aplicable a la designación del consejo de administración de la Corporación RTVE y de su presidente”. Su función es exponer la oportunidad de la propuesta, examinar jurídicamente su contenido y analizar los llamados “impactos” (adecuación al orden de competencias, impacto económico y presupuestario, impacto de género, etc.). Esta memoria reitera las ideas ya expuestas en el sentido de indicar que el objetivo de la norma es resolver la situación de bloqueo institucional en que se encuentra la Corporación como consecuencia de la falta de cumplimiento de lo previsto en la disposición transitoria segunda de la Ley 5/2017, al no haberse iniciado el procedimiento de nombramiento de los nuevos miembros del consejo de administración, pese a que el actual consejo ha finalizado su mandato. Así, señala que “los contenidos del artículo único resuelven la situación permitiendo a la Corporación ejercer su función de servicio público hasta que se produzca la elección del nuevo Consejo de Administración y del nuevo presidente de la Corporación y el consejo, a través del procedimiento que las propias Cámaras aprobaron en 2017”.
d) En conclusión, la situación de extraordinaria y urgente necesidad apreciada por el Gobierno y puesta de manifiesto en los tres elementos citados reside en la falta de cumplimiento del mandato contenido en la disposición transitoria segunda de la Ley 5/2017, del que se desprende la imposibilidad de aplicar el procedimiento allí previsto para la elección de un nuevo consejo de administración y de un presidente de la Corporación RTVE. Procedimiento que pretendía asegurar el cumplimiento de los objetivos de la Ley 5/2017, en lo relativo a garantizar la independencia y el pluralismo en la elección parlamentaria de los órganos de la Corporación. Esa circunstancia, unida al vencimiento del mandato del consejo y, en particular, del presidente, podía provocar la parálisis en el funcionamiento del consejo, lo que ponía en riesgo la ordenada gestión de la Corporación, dadas las funciones que uno y otro tienen legalmente atribuidas, y, con ello, el adecuado cumplimiento de las funciones de servicio público que la Corporación tiene encomendadas.
C) Ahora bien, conocidas las circunstancias y las razones explicitadas por el Gobierno para justificar la utilización del instrumento normativo excepcional del Real Decreto-ley 4/2018, ha de procederse al análisis específico de si las justificaciones expuestas se refieren a la totalidad de los preceptos impugnados del Decreto-ley, porque si no fuera este el caso, no sería necesario siquiera proceder al análisis sucesivo, relativo a la concurrencia del presupuesto habilitante en el caso concreto, y al examen de la conexión de sentido entre la situación de urgencia o necesidad y las medidas concretas adoptadas en el decreto ley impugnado.
Y, en el sentido apuntado, cumple advertir, que, respecto de la disposición final primera, no se justifica la urgencia en su adopción, pues en relación con ella nada dicen ni la exposición de motivos, ni el debate de convalidación, ni tampoco la memoria de impacto normativo. Sí se justifica, en cambio, la concurrencia del presupuesto habilitante en conexión con el artículo único del Decreto-ley.
Como ya se ha expuesto los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en la aprobación del Real Decreto-ley 4/2018 residen en la necesidad de evitar la situación de falta de gobierno de la Corporación RTVE que podría producirse como consecuencia de la conjunción de dos factores: la expiración del mandato del presidente y los consejeros y la inaplicación del sistema de nombramiento previsto en la disposición transitoria segunda de la Ley 5/2017. Finalidad que, en la exposición de motivos, en el posterior debate y en la memoria, sirve para fundamentar la urgencia en la adopción del excepcional y provisional procedimiento de designación que se contiene en el art. único, a fin de permitir la inmediata constitución de los órganos rectores de la Corporación. Pero específicamente sobre la disposición final primera no hay conexión de sentido, ni se vincula a la razón anteriormente expresada, pues su contenido está dirigido a detallar o precisar aspectos puntuales de la preexistente regulación de la disposición transitoria segunda de la Ley 5/2017 y no se refiere al procedimiento excepcional al que se dedica el art. único, precisamente para desplazar, siquiera provisionalmente, al previsto en la citada disposición transitoria segunda.
La conclusión es, por tanto, la misma que, para un caso similar, ya se alcanzó en la STC 61/2018, FJ 6, en la que se afirmó que “[p]uesto que ‘la causa justificativa del Decreto-ley —la situación de extraordinaria y urgente necesidad— ha de ser explicitada por el propio Gobierno’ (STC 125/2016, de 7 de julio, FJ 2), su carencia determina que no podamos apreciar la concurrencia del presupuesto habilitante que los diputados recurrentes niegan, el Gobierno no acredita y este tribunal no puede presumir”.
Por tanto, debemos declarar la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición final primera del Real Decreto-ley 4/2018 por vulnerar el art. 86.1 CE. Ahora bien, los efectos de este pronunciamiento son meramente declarativos.
La disposición declarada inconstitucional modificaba, como se ha expuesto previamente, la disposición transitoria segunda de la Ley 5/2017, de 29 de septiembre, que se limitaba a prever, en su apartado primero, que las Cortes Generales aprobarían “en el plazo de los tres meses siguientes a la entrada en vigor de esta Ley, la normativa que contemple la selección de los miembros del consejo de administración y del presidente de la Corporación RTVE por concurso público con la participación de un comité de expertos designados por los grupos parlamentarios. Este Comité hará públicos sus informes de evaluación y serán remitidos a la comisión competente para la correspondiente audiencia de los candidatos”. Este es el apartado modificado por la disposición final primera del Real Decreto-ley 4/2018, para prever, además del plazo de tres meses para el desarrollo normativo del procedimiento de selección, una serie de previsiones concretas que debían contenerse en dicha normativa respecto del comité de expertos y la fórmula de elección de los candidatos al consejo de administración en sede parlamentaria. Una vez elaborada dicha normativa es esta última la que rige el procedimiento de selección. Fueron las mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, por resolución de 10 de julio de 2018, con una composición diversa de la actual, quienes aprobaron las normas para la renovación de los miembros del consejo de administración de la Corporación RTVE (“Boletín Oficial de las Cortes Generales”, Sección Cortes Generales, serie A, núm. 214, de 13 de julio de 2018). Esta resolución no ha sido impugnada, y se ha aplicado en la elección de los consejeros y el presidente de la Corporación. La declaración de inconstitucionalidad y nulidad, que se proyecta sobre la disposición final primera del Real Decreto-ley 4/2018, no despliega efecto alguno ni sobre la validez de la resolución de 10 de julio, ni sobre los nombramientos realizados con arreglo a la misma, sin perjuicio de que las mesas del Congreso y del Senado pueden modificar dicha resolución si así lo consideran oportuno.
4. Límites materiales de la regulación por decreto-ley: afectación del art. 20.3 CE relativo al control parlamentario de los medios de comunicación públicos.
a) En relación con el artículo único del Decreto-ley, el recurso plantea tanto la inexistencia de presupuesto habilitante, como la falta de respeto de los límites materiales previstos en el art. 86.1 CE. Antes de verificar el adecuado cumplimiento del requisito formal relativo a la concurrencia del presupuesto habilitante, y superada la mera y superficial constatación de que existe justificación expresa de dicho presupuesto respecto del artículo único, debemos pronunciarnos acerca de si este precepto vulnera uno de los límites materiales que derivan del art. 86.1 CE, la prohibición de que los reales decretos-leyes afecten a “los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I” de la Constitución. Concretamente, los recurrentes consideran que el apartado tercero, en relación con el primero, y el apartado sexto del art. único incurrirían en dicho motivo de inconstitucionalidad.
Por más que el orden de exposición en la demanda de los argumentos de inconstitucionalidad planteados por los recurrentes responda a otro orden lógico, este tribunal entiende que posee carácter prioritario la comprobación de que los límites materiales a la utilización del decreto-ley no hayan sido rebasados.
El enjuiciamiento de la constitucionalidad de un decreto-ley, en los supuestos en que se plantean cuestiones relativas al respeto de los límites materiales, así como el examen de la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad (art. 86.1 CE), debe comenzar descartando, o asumiendo, el respeto por parte de la norma impugnada de las condiciones materiales constitucionalmente previstas, porque solo en el caso en que se entienda que dichos límites han sido respetados tendría sentido examinar la concurrencia del presupuesto habilitante, aplicando la consolidada doctrina constitucional al respecto. En este sentido se pueden citar, entre otras muchas, las SSTC 189/2005 de 7 de julio; 237/2012, de 13 de diciembre; 107/2015, de 28 de mayo, y 73/2017, de 8 de junio.
El apartado tercero del art. único prescribe:
“Transcurrido el plazo de quince días naturales previsto en el párrafo segundo del apartado 1, si el Senado no hubiera elegido a los consejeros que le corresponden, el Congreso de los Diputados podrá, excepcionalmente y en el plazo de diez días naturales adicionales, proceder a la elección de estos. Dicha elección respetará las candidaturas que, en su caso, ya se hubieran presentado en el Senado”.
Y el apartado sexto presenta la siguiente redacción:
“Transcurrido el plazo de quince días naturales al que se refiere el apartado 1 o cualquier otro plazo referido al Congreso de los Diputados en este artículo, si dicha Cámara no hubiera procedido a la elección de los consejeros que le corresponden, el Gobierno propondrá el nombramiento de un administrador provisional único para la Corporación, que será sometido al Pleno del Congreso de los Diputados. La elección de dicho administrador en el Pleno del Congreso de los Diputados requerirá la obtención de la mayoría de dos tercios en primera votación. En el caso de no alcanzarse dicha mayoría, la propuesta será sometida de nuevo al Pleno de la Cámara, en el plazo de cuarenta y ocho horas. En esta segunda votación, la mayoría necesaria será la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados.
El administrador provisional único se encargará de la administración y representación de la Corporación hasta que se produzcan los nombramientos de los consejeros de acuerdo con la normativa a la que se refiere la disposición transitoria segunda de la Ley 5/2017, de 29 de septiembre, por la que se modifica la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal, para recuperar la independencia de la Corporación RTVE y el pluralismo en la elección parlamentaria de sus órganos. En el ejercicio de sus funciones, ostentará las competencias que la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal, atribuye al consejo de administración y al presidente de la Corporación RTVE y del consejo”.
La demanda alega que lo previsto en ambas normas ha suprimido el control parlamentario del Senado, ya que, en el apartado tercero, se prevé su sustitución por el Congreso en el nombramiento de los miembros del consejo de administración que le corresponden. Supresión del control parlamentario por parte del Senado que también se imputa al modo de designación del administrador provisional único de la Corporación previsto en el apartado sexto del art. único. Ambos extremos sobrepasarían los límites impuestos por el art. 86.1 CE, pues se afectaría al art. 20.3 CE. Para el abogado del Estado, el régimen diseñado por el Real Decreto-ley 4/2018 es compatible con un sistema de bicameralismo imperfecto como el español, sin que resulte afectado el control parlamentario de los medios de comunicación de titularidad pública.
La Constitución solo contempla como límites materiales para la elaboración de decretos-leyes, los contenidos en el párrafo 1 del art. 86 CE, referidos a la interdicción de regular mediante esta tipología normativa cuestiones que afecten “al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general”. Los recurrentes afirman que la norma impugnada ha excedido los límites materiales del art. 86.1 CE, específicamente la prohibición de que los reales decretos-leyes “no podrán afectar […] los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I” de la Constitución. Se invoca como conculcado el art. 20.3 CE, relativo al control parlamentario de los medios de comunicación públicos. La razón es que la concreta regulación cuestionada produce dos efectos respecto al Senado que infringirían el mencionado límite material. En primer lugar habilita excepcionalmente al Congreso para sustituir al Senado, en el caso de que este no hubiera elegido a los consejeros que le corresponden en el plazo previsto al efecto y, en segundo lugar, vincula únicamente la posibilidad de nombrar un administrador provisional único a que el Congreso “no hubiera procedido a la elección de los consejeros que le corresponden”, con lo que el nombramiento de dicho administrador provisional sería posible con independencia de la actuación del Senado.
El examen de la queja así planteada exige recordar la doctrina del tribunal relativa al significado de la prohibición del art. 86.1 CE que ahora se trata, así como sobre el art. 20.3 CE, pues es el derecho fundamental que se vería afectado por lo dispuesto en los preceptos impugnados por esta razón. Por tanto, también debemos contrastar la regulación contenida en los preceptos impugnados con la configuración constitucional del derecho protegido por el art. 20.3 CE.
b) En lo que atiende a la limitación material constitucionalmente establecida, nuestro enjuiciamiento debe partir de que “afectar” derechos constitucionales es, según la doctrina, una noción restringida, pues la STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8, sostuvo que “la cláusula restrictiva del art. 86.1 CE (‘no podrán afectar [...]’) debe ser entendida de modo tal que ni reduzca a la nada el Decreto-ley, […] ni permita que por Decreto-ley se regule el régimen general de los derechos, deberes y libertades del título I, ni dé pie para que por Decreto-ley se vaya en contra del contenido o elementos esenciales de alguno de tales derechos”.
De conformidad con ese criterio hermenéutico, lo que le está vedado al decreto-ley, por el juego del límite material ahora examinado, es la regulación del régimen general de los derechos, deberes y libertades del título I CE o que se vaya en contra del contenido o elementos esenciales de alguno de tales derechos de modo que de aquel límite se infiere que el decreto-ley no puede alterar ni el régimen general ni los elementos esenciales de los derechos, deberes y libertades del título I CE. La misma concepción estricta de la afectación de derechos constitucionales se ha reiterado, entre otras, en las SSTC 60/1986, de 20 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 18 de octubre, FJ 6; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7, y 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 8. En todas ellas, de uno u otro modo, se añade que a lo que este tribunal debe atender al interpretar el límite material del art. 86.1 CE, es “al examen de si ha existido ‘afectación’ por el decreto-ley de un derecho, deber o libertad regulado en el título I de la Constitución”; lo que exigirá “tener en cuenta la configuración constitucional del derecho o deber afectado en cada caso y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate” (SSTC 182/1997, FJ 8; 329/2005, FJ 8; 100/2012, FJ 9, y 35/2017, FJ 5, entre otras).
Por su parte, el art. 20.3 CE establece una reserva de ley ordinaria para la regulación de los medios de comunicación públicos respecto de un doble objeto: la organización y control parlamentario de estos medios, así como la garantía del derecho de acceso a los mismos de los grupos sociales y políticos significativos, siendo en ambos casos el objetivo común el respeto al pluralismo de la sociedad y de las diversas lenguas de España. Se trata de un mandato dirigido al legislador para regular la organización y control parlamentario de los medios de comunicación social de titularidad pública y garantizar el acceso a dichos medios de los grupos sociales y políticos significativos. Y si la Constitución remite a una regulación legal, es porque “el artículo 20 de la Constitución, en sus distintos apartados, garantiza el mantenimiento de una comunicación pública libre, sin la cual quedarían vaciados de contenido real otros derechos que la Constitución consagra, reducidas a formas hueras las instituciones representativas, y absolutamente falseado el principio de legitimidad democrática que enuncia el artículo 1.2 de la Constitución, y que es la base de toda nuestra ordenación jurídico-política. La preservación de esta comunicación pública libre sin la cual no hay sociedad libre ni, por tanto, soberanía popular, exige la garantía de ciertos derechos fundamentales comunes a todos los ciudadanos, y la interdicción con carácter general de determinadas actuaciones del poder (verbi gratia las prohibidas en los apartados 2 y 5 del mismo art. 20), pero también una especial consideración a los medios que aseguran la comunicación social y, en razón de ello, a quienes profesionalmente los sirven” (STC 6/1981, de 6 de marzo, FJ 3).
Por tanto, según la STC 20/2018, de 5 de marzo, FJ 3, “la lectura armonizada del artículo 1, en sus apartados primero y segundo CE, y del artículo 20.3 CE, permite deducir que el control parlamentario que se exige de los medios de comunicación social dependientes de las administraciones públicas, es un control cualificado sobre un ente público que, no solo articula un servicio público de interés social manifiesto (SSTC 12/1982, de 31 de marzo; 74/1982, de 7 de diciembre; 35/1983, de 11 de mayo; 206/1990, de 17 de diciembre; 127/1994, de 5 de mayo, y 73/2014, de 8 de mayo), sino que gestiona medios de comunicación que han de ser calificados como vehículo ‘esencial de información y participación política de los ciudadanos, de formación de la opinión pública, de cooperación con el sistema educativo, de difusión de [sic] cultura española y de sus nacionalidades y regiones, así como medio capital para contribuir a que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas’ (STC 206/1990, de 17 de diciembre, FJ 6, con cita de la STC 12/1982, de 31 de marzo, FJ 4)”.
Así, en términos de la STC 20/2018, FJ 3, el control parlamentario al que alude el art. 20.3 CE, “pone de manifiesto la conexión de la radiotelevisión y de la regulación de la radiodifusión, con los derechos contenidos en el artículo 20 CE, y sitúa al legislador, nacional o autonómico, en la necesidad de articular su función de control parlamentario sobre los medios de comunicación social, sin perder de vista que dicho control tiende a garantizar el mejor ejercicio de derechos fundamentales que son básicos, entre otras cosas, para garantizar una institución fundamental, como es la opinión pública libre”. Asimismo, la STC 20/2018, FJ 3, destacó “la importancia que, en el ejercicio de la función de control, tiene el nombramiento de quienes integran el consejo de administración del ente público, tal y como se desprende del razonamiento contenido en la STC 150/2017, de 21 de diciembre”.
Dicho en otros términos, la Constitución presupone que existirán medios públicos de comunicación social, asociando una suerte de garantía institucional al ejercicio de las libertades informativas, exigiendo el control parlamentario de dichos medios (STC 12/1982, de 31 de marzo, FJ 4) y atribuyendo a la ley la definición de la organización los mismos, así como de su control parlamentario (art. 20.3 CE).
Conforme a la doctrina constitucional que se acaba de exponer, en la potestad de control parlamentario que contempla el art. 20.3 CE se integra la facultad de las Cámaras para nombrar a los integrantes de los órganos de gobierno de esos medios de comunicación. El concreto diseño normativo de las modalidades de control parlamentario sobre los medios de comunicación de titularidad pública, entre las que, como se acaba de exponer, se encuentra la facultad de designación, corresponde abordarlo al legislador, respetando la autonomía parlamentaria. Desde ese segundo punto de vista es patente que el legislador ha tenido presente la vinculación existente entre la supervisión de la actividad desplegada por la Corporación RTVE respecto de la referida a la designación de los miembros del consejo de administración. De los precedentes de la norma ahora impugnada se desprende que la regulación de esta cuestión se ha llevado a cabo estableciendo la intervención de ambas cámaras en la elección parlamentaria de los órganos de administración y gobierno de los medios de comunicación social dependientes del Estado o de cualquier ente público, de modo que cada cámara “ostenta la potestad, y la responsabilidad consiguiente, de designar, en el tiempo legalmente prescrito, los vocales de su elección” [STC 191/2016, de 15 de noviembre, FJ 8 b), allí en relación a la designación de los vocales del Consejo General del Poder Judicial].
Así, según el art. 7 de la Ley 4/1980, de 10 de enero, de estatuto de la radio y la televisión, el consejo de administración del ente público RTVE estaba compuesto por doce miembros, elegidos para cada legislatura, la mitad por el Congreso y la mitad por el Senado, mediante mayoría de dos tercios de la Cámara, entre personas de relevantes méritos profesionales. Por su parte, el art. 11 de la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal, en sus diversas redacciones, ha dispuesto que los miembros del consejo de administración serán elegidos por las Cortes Generales, inicialmente “a razón de ocho por el Congreso de los Diputados y cuatro por el Senado”, posteriormente “cinco por el Congreso de los Diputados y cuatro por el Senado” (art. 1.2 de Real Decreto-ley 15/2012, de 20 de abril) y, finalmente, en la redacción dada por la Ley 5/2017, de 29 de septiembre, “seis por el Congreso de los Diputados y cuatro por el Senado”. La propia exposición de motivos de la citada Ley 5/2017 considera que la regla de elección parlamentaria con la exigencia de una determinada mayoría “se constituyó en un principio estructural del funcionamiento de la Corporación RTVE y uno de los fundamentos de la instauración de un modelo de radio y televisión pública, independiente, plural, viable y de calidad”.
Por tanto, entre los mecanismos de control parlamentario de los medios de comunicación de titularidad pública que el legislador está constitucionalmente obligado a diseñar se encuentra, conforme a la doctrina constitucional que se ha citado, el régimen de elección o designación parlamentaria de los miembros del consejo de administración de la Corporación RTVE, pues, si bien es cierto que la creación de la citada Corporación es fruto de una opción legislativa que la Constitución no impone, también lo es que, una vez adoptada esa decisión por el legislador, es de aplicación a la misma lo dispuesto en el art. 20.3 CE. Así, por lo que hace al régimen de designación, este debe atender, como ha venido sucediendo hasta la aprobación del Decreto-ley en causa, al carácter bicameral de las Cortes Generales, sin perjuicio de que en las distintas concreciones de tal régimen pueda plasmarse la diferente posición que ocupan el Congreso de los Diputados y el Senado en un sistema parlamentario caracterizado por un “notorio bicameralismo imperfecto” (STC 155/2005, de 9 de junio, FJ 9).
c) Conforme a cuanto llevamos expuesto procede examinar la impugnación del apartado tercero, que prevé que en determinados casos sea posible sustituir al Senado por el Congreso en el nombramiento de los miembros del consejo de administración que le corresponden.
La doctrina constitucional expuesta, y que el presente pronunciamiento define con mayor claridad, permite deducir que la designación parlamentaria forma parte del ámbito protegido por el art. 20.3 CE, cuando alude al control de los medios de comunicación de titularidad pública, precisamente por la importancia que el nombramiento tiene para el adecuado ejercicio de control parlamentario que reclama el precepto constitucional. La modificación que aquí se cuestiona trata de aunar el respeto del mandato constitucional de control parlamentario con la necesidad de facilitar la composición de los órganos de administración de la Corporación RTVE, fijando un modo subsidiario de designación de los miembros del consejo de administración para hacer frente a eventuales situaciones de bloqueo parlamentario. Cumple advertir que en situaciones de normalidad institucional ambas cámaras han de proceder a sus propuestas, así como también que el legislador puede, como mecanismo de salvaguarda, disponer lo oportuno para el caso de que las previsiones normativas no garanticen “con su solo enunciado vinculante, la efectividad plena de lo dispuesto en ellas” [STC 191/2016, de 15 de noviembre, FJ 8 b)].
Ahora bien, la anterior consideración no significa que el legislador y mucho menos, el Gobierno actuando como tal, sea enteramente libre de todo límite constitucional a la hora de decidir cómo hacer frente a ese supuesto excepcional. En este caso, teniendo en cuenta la configuración del derecho fundamental concernido que ya se ha expuesto, esta finalidad se persigue de modo tal que supera los límites materiales del art. 86.1 CE, por cuanto se alteran las modalidades de control diseñadas por el legislador en cumplimiento de las exigencias que derivan del art. 20.3 CE, afectando a un aspecto sustancial del mismo como es la intervención de una de las Cámaras en el proceso de designación de los integrantes de los órganos de gobierno del medio público de comunicación. La reforma del sistema de elección por el Congreso y el Senado de los miembros del consejo de administración de la Corporación RTVE que lleva a cabo la norma de urgencia hace, al preterir al Senado, que este no conserve plenamente el control parlamentario sobre la actuación de dicha Corporación que se deriva del art. 20.3 CE. De este modo, al impedir la designación por la Cámara Alta, se está afectando, de modo contrario al art. 86.1 CE, a ese derecho fundamental.
No corresponde a este tribunal determinar cuál sea la fórmula adecuada en esa situación, pero sí pronunciarse sobre la que se ha cuestionado en este proceso. En el caso del apartado tercero, la previsión subsidiaria de nombramiento por el Congreso de los cuatro miembros del consejo de administración que corresponde designar al Senado, hace que el legislador de urgencia prive al Senado de su potestad de designación y, con ello, de una de las manifestaciones del control que dicha Cámara ha de desarrollar en cumplimiento del art. 20.3 CE. Esta modificación altera de modo sustantivo uno de los elementos esenciales del control parlamentario de la Corporación RTVE, esto es, que en la designación de los miembros de su consejo de administración concurran ambas cámaras, tal como, por otra parte, se regula en la Ley 17/2006 y en los actos parlamentarios que la han desarrollado, lo que, por implicar “afectación” en el sentido que a este concepto le atribuye la doctrina constitucional, está vedado a esta modalidad de disposición con fuerza de ley.
Se prescinde del Senado, cuando se trata de una de las facultades que encuentran su fundamento último, no solo en el art. 20.3 CE, sino también en la garantía del pluralismo político en tanto que valor superior del ordenamiento. Se cuestiona con ello la defensa del interés público atribuido a las Cortes Generales en general y, en particular al Senado, en el ejercicio de la función de control a la que se refiere el art. 20.3 CE, lo que debe llevar a apreciar la infracción del límite material del art. 86.1 CE que había sido alegada por los recurrentes.
En consecuencia, el apartado tercero del art. único del Real Decreto-ley 4/2018 es inconstitucional y nulo. Los efectos de este pronunciamiento, tal y como se estableció en relación con la disposición final, son meramente declarativos, por una razón adicional. El apartado primero del artículo único del Decreto-ley impugnado dispone en su primer párrafo, que “hasta el nombramiento de los miembros del consejo de administración de la Corporación RTVE y del presidente de la Corporación RTVE y del consejo de acuerdo con lo previsto en las disposiciones transitorias de la Ley 5/2017, de 29 de septiembre, por la que se modifica la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal, para recuperar la independencia de la Corporación RTVE y el pluralismo en la elección parlamentaria de sus órganos, las Cortes Generales elegirán a los consejeros que deberán sustituir a aquellos cuyo mandato ha expirado conforme a lo previsto en el presente Real Decreto-ley”. Por tanto, una vez nombrados los miembros del consejo de administración de la Corporación RTVE y su presidente, la disposición impugnada ha dejado de tener vigencia efectiva y, de hecho, nunca llegó a aplicarse la salvaguarda que el precepto declarado inconstitucional preveía en relación con la intervención del Senado en el nombramiento de los miembros del Consejo. Dicha previsión, queda sin efecto una vez efectuado el primer nombramiento, por lo que la declaración de inconstitucionalidad y nulidad, no despliega efecto alguno sobre los nombramientos ya efectuados.
d) El examen del apartado sexto ha de llevar a una conclusión diferente atendiendo a que los únicos argumentos de los recurrentes hacen referencia a la desaparición de la intervención del Senado en la designación del administrador provisional único, que hace las veces de presidente de la Corporación RTVE en tanto en cuanto se procede al nombramiento de los consejeros.
En este caso la facultad de designación del Senado no se ve desplazada, pues el apartado hace referencia únicamente al Congreso, ya que, frente a lo que la demanda sostiene, es a dicha Cámara y no al Gobierno a quien corresponde designar al administrador provisional único y, en realidad, se relaciona con un aspecto que los recurrentes no han cuestionado y en el que el Senado no tiene intervención directa, como es el de la elección parlamentaria del presidente de la Corporación RTVE, elección que, conforme al art. 11.4 de la Ley 17/2006, en la redacción dada por la Ley 5/2017, corresponde al Congreso de los Diputados.
Por lo demás, las Cortes Generales, y en particular el Senado, conservan el papel que, para el control del cumplimiento de las funciones de servicio público de la Corporación RTVE, les atribuye la Ley 17/2006, en especial respecto al seguimiento del cumplimiento de los mandatos marco que las Cortes Generales formulan a la Corporación en los términos del art. 4 de la Ley 17/2006 y del contenido del contrato programa que desarrolla dicho mandato marco, así como de su ejecución y resultados anuales (art. 32.4). Igualmente se prevé la remisión de un informe referido a la ejecución del contrato programa y del mandato marco y una memoria sobre el cumplimiento de la función de servicio público encomendada, referido al conjunto de sus actividades, programaciones, servicios y emisiones (art. 39). Previsiones todas ellas que no se ven modificadas por la reforma que se cuestiona (al respecto, además de la Ley 17/2006, resoluciones de las mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 27 de febrero de 2007, sobre la regulación del control parlamentario ejercido por la comisión mixta Congreso de los Diputados-Senado de control parlamentario de la Corporación RTVE y sus sociedades, y de 12 de noviembre de 2007, sobre el ejercicio de las funciones atribuidas a las Cortes Generales mediante la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal).
Por tanto, este motivo de inconstitucionalidad ha de ser desestimado en lo que respecta al apartado sexto, ya que no se ha superado el límite material del art. 86.1 CE, por cuanto, con la regulación cuestionada, no se ha afectado a la posición institucional del Senado y, a su través, al art. 20.3 CE.
Idéntico argumento sirve para descartar la inconstitucionalidad del apartado primero del artículo único, cuya única tacha, desde el punto de vista de la falta de respeto a los límites materiales del decreto-ley, también responde al desplazamiento del Senado en el nombramiento, en este caso, del presidente de la Corporación RTVE y del consejo. El art. 11.4 de la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal, prevé expresamente que será el Congreso de los Diputados, quien designará, de entre los diez consejeros electos, al que desempeñará el cargo de presidente de la Corporación RTVE y del consejo, requiriendo tal designación una mayoría de dos tercios de la Cámara. Esta previsión, modificada por el Real Decreto-ley 15/2012, de 20 de abril, no fue considerada inconstitucional por la STC 150/2017, de 21 de diciembre.
5. La concurrencia del presupuesto habilitante de urgencia y necesidad, y la conexión de sentido de las medidas adoptadas por el artículo único del Real Decreto-ley 4/2018.
Llegados a este punto, el tribunal debe analizar el resto de las tachas de inconstitucionalidad que se imputan al artículo único del Real Decreto-ley 4/2018, en los apartados que no hemos declarado ya inconstitucionales.
En primer término, debemos adentrarnos en el control de constitucionalidad de la concurrencia del presupuesto habilitante exigido por el artículo 86.1 CE, tanto en lo que se refiere a la situación de urgencia que pretende afrontarse, como en lo relativo a la necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y las medidas adoptadas para subvenir a la misma en los apartados referidos.
Con un razonamiento, que ya ha sido expuesto, y que se reitera tanto en el debate parlamentario como en la memoria de impacto normativo, el Gobierno ha ofrecido una justificación general vinculada a la imposibilidad de renovación de los órganos de gobierno y administración de la Corporación RTVE y al riesgo de parálisis en el funcionamiento ordinario del consejo por la ausencia de un presidente, con plenas capacidades, teniendo en cuenta que le corresponden las funciones de dirección ejecutiva ordinaria. Riesgo del que se deriva que el servicio público cuya realización compete a la Corporación (arts. 2 y 3 de la Ley 17/2006, de 5 de junio) no pudiera prestarse con normalidad, atendiendo a las relevantes funciones que el art. 20 de la Ley 17/2006 asigna al presidente de la misma y la imposibilidad legal de sustituirlo. Es preciso tener en cuenta que dicho presidente es, en el esquema diseñado por la Ley 17/2006, uno de los órganos esenciales de la Corporación, ya que no solo le corresponden las funciones propias de la legislación mercantil en relación con su condición de presidente del consejo de administración, sino que la propia Ley 17/2006 desdobla esas funciones de las que le asigna en relación con la dirección ejecutiva ordinaria de la Corporación RTVE.
Además, estas razones han de valorarse en el contexto en el que se dicta la norma, cuando ya había transcurrido sobradamente el plazo para que, conforme a las disposiciones transitorias de la Ley 5/2017, las Cortes Generales procedieran “a la selección primero de los candidatos y a la posterior elección de un nuevo consejo de administración y de un nuevo presidente de la Corporación RTVE y del consejo”. Además, el carácter provisional de la norma no excluye, sino que reclama, la cobertura de las vacantes por el procedimiento parlamentario legalmente establecido. Así las medidas son, en principio, limitadas y temporales, pues solo pretenden asegurar el funcionamiento adecuado de la Corporación, en tanto se constituye el nuevo consejo de administración en la forma prevista en la Ley 5/2017 (en un sentido similar, STC 103/2017, de 6 de septiembre, FJ 5).
De todo ello se concluye que las reformas que se proponen tratan de hacer frente a una situación excepcional actuando para evitar dificultades en el gobierno y gestión ordinaria de la Corporación RTVE (STC 150/2017, FJ 6) que pudieran poner en peligro que cumpliera la función de servicio público que tiene legalmente atribuida.
Conforme al control externo que corresponde a este tribunal no cabe rechazar como abusiva o arbitraria la apreciación de que concurre en este caso la situación de extraordinaria y urgente necesidad que el Gobierno ha formulado, al efecto de dictar la legislación de urgencia cuya constitucionalidad se cuestiona en este proceso. Así, podemos considerar que el Gobierno ha satisfecho la exigencia de explicitar y razonar de forma suficiente la existencia de una situación de “extraordinaria y urgente necesidad” que le llevó a dictar el art. único del Real Decreto-ley 4/2018, de modo que la carga de justificar la concurrencia del presupuesto habilitante exigido por el art. 86.1 CE puede considerarse cumplida. No se trata de una descripción mediante fórmulas rituales o genéricas aplicables a todo tipo de realidades de un modo intercambiable, sino a través de una precisa referencia a una situación concreta, vinculada a los riesgos que corría la gestión ordinaria de la Corporación RTVE y, con ella, el adecuado cumplimiento de las funciones de servicio público que tiene encomendadas.
En cuanto a la segunda dimensión del presupuesto habilitante de la legislación de urgencia —existencia de conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que en el Real Decreto-ley se adoptan— nuestra doctrina “ha afirmado un doble criterio o perspectiva para valorar la existencia de la conexión de sentido: el contenido, por un lado, y la estructura, por otro, de las disposiciones incluidas en el Real Decreto-ley controvertido” (SSTC 29/1982, FJ 3; 1/2012, de 13 de enero, FJ 11, y 39/2013, FJ 9). Respecto a este elemento de nuestro canon, atendiendo al control que corresponde a este tribunal, el cual debe respetar el margen de discrecionalidad política que en la apreciación de este requisito corresponde al Gobierno, podemos considerar que no se ha vulnerado la conexión de sentido entre las medidas adoptadas en este art. único y la situación de extraordinaria necesidad y urgencia definida. La reforma se ajusta a los objetivos que la propia exposición de motivos de la norma dice perseguir, respecto a la renovación del consejo de administración y del presidente de la Corporación RTVE. Las medidas adoptadas en el art. único del Real Decreto-ley impugnado son coherentes con la eventual situación de proceder a la mencionada renovación y modifican de modo inmediato la situación jurídica existente.
En suma, el Tribunal aprecia que las circunstancias aludidas en la exposición de motivos del decreto-ley impugnado y puestas de manifiesto durante la fase de convalidación reflejan respecto del art. único, más allá de una mera conveniencia política, una situación de hecho que permite concluir, en el ámbito del control externo que compete realizar a este tribunal, que existen razones suficientes para apreciar la existencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad.
6. La posición de los grupos parlamentarios en la propuesta de candidaturas a la Corporación RTVE y el ejercicio del derecho del art. 23.2 CE.
Examinadas las tachas generales relacionadas con la vulneración del art. 86.1 CE, con el resultado que ha quedado expuesto, restan únicamente por enjuiciar las que los recurrentes formulan contra el último inciso del apartado segundo del art. único y contra el apartado sexto de ese mismo art. único, pues aunque la demanda menciona también los dos primeros párrafos del apartado primero del art. único, en realidad la queja que formula se centra en los ya mencionados apartados tercero —previamente declarado inconstitucional y por tanto excluido del presente examen— y sexto.
a) Del apartado segundo del art. único se cuestiona en concreto la exigencia de que, en el caso de que no se alcance la mayoría de dos tercios en la primera votación para la elección de los consejeros, en la segunda votación, a celebrar cuarenta y ocho horas más tarde y en la que ha de obtenerse la mayoría absoluta, las propuestas de candidatura han de “proceder de, al menos, la mitad de los grupos parlamentarios de la Cámara que corresponda”.
La demanda, apoyándose en lo sucedido al aplicarse el precepto, argumenta que este requisito altera el valor del voto, coartando la facultad de voto de los diputados y por ende, el núcleo esencial del 23.2 CE, puesto que no solo se les exige, para que su voto por una determinada candidatura sea válido, que se produzca en los términos reglamentariamente establecidos en la Cámara en la que se emite, sino que, además, se les impone que la expresión de su voluntad deba estar avalada por otros grupos parlamentarios. Para el abogado del Estado esta previsión incrementa el apoyo democrático en la elección y ya estaba establecida en la disposición transitoria primera de la Ley 5/2017.
Tal como se ha planteado, la queja de los recurrentes debe ser desestimada.
En primer lugar, el control de constitucionalidad de leyes y disposiciones que lleva a cabo este tribunal es “un control ‘en abstracto’ de la norma recurrida, desvinculado de cualquier consideración concreta sobre su aplicación a un específico supuesto de hecho y también de un control ‘objetivo’, pues la regla controvertida ha de ser enjuiciada en atención a su propio sentido” [STC 139/2017, de 29 de noviembre, FJ 2 c)]. Las referencias a los efectos que ha producido la aplicación de la norma impugnada son legítimas, desde la posición procesal que ostentan los diputados recurrentes, pero pretender analizar o inferir, a partir de tales efectos, los verdaderos motivos que han estado en la aprobación de dicho precepto es llevar el debate al campo de las intencionalidades políticas, lo que es ajeno a un proceso como el recurso de inconstitucionalidad. En un proceso de estas características, el precepto recurrido, cuya supuesta inconstitucionalidad se ventila, debe ser interpretado y enjuiciado en atención a su propio sentido y tenor literal, no a partir del contexto que la demanda trae a colación.
De acuerdo con tal criterio resulta, en segundo lugar, que la regulación que cuestiona la demanda en nada afecta al régimen de votación de los miembros de la Cámara, sino que se refiere a un aspecto previo, los requisitos que ha de cumplir una determinada propuesta para ser sometida a la consideración de la Cámara, aspecto sobre el que nada se argumenta en la demanda. La norma reduce la mayoría exigible para la adopción del acuerdo, de una mayoría de dos tercios a la mayoría absoluta, pero articula de otro modo el intento de conseguir el mayor consenso posible respecto de la iniciativa sometida a votación. Responde así a una finalidad legítima “en aras de obtener un mayor consenso para proteger más eficazmente los derechos e intereses de las minorías o con otro objetivo razonable” (SSTC 179/1989, de 2 de noviembre, FJ 7, y 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 4) relacionado con la necesidad de garantizar y preservar el pluralismo político en tanto que valor superior del ordenamiento jurídico y estimular la razonable búsqueda del acuerdo respecto a quienes vayan a ser elegidos por las distintas fuerzas parlamentarias.
b) Al apartado sexto del art. único se le reprocha que hurta al Senado su autonomía y el ejercicio de todo control parlamentario, en cuanto prevé la designación por el Gobierno de un administrador único, sustituyendo la decisión del Senado. Asimismo, se pone en relación la injerencia en el art. 72 CE, con la lesión del art. 23.2 CE, en la medida en que los senadores pierden todo un haz de funciones de control de los medios de comunicación social dependientes del Estado, funciones inherentes al ejercicio del cargo para el que han sido elegidos democráticamente. Para el abogado del Estado, la previsión del apartado sexto es un recurso excepcional y subsidiario para responder a la necesidad de atender al gobierno de la Corporación RTVE.
La tacha de vulneración del art. 72 CE por entrometerse la norma en la esfera de autonomía normativa reservada a las Cortes Generales no puede ser estimada, pues ya la STC 150/2017 señaló en su FJ 10 que “[l]a forma de elección de los miembros del consejo de administración y del presidente de la Corporación RTVE no es parte de la autonomía parlamentaria garantizada constitucionalmente por el artículo 72 CE al reconocer a las Cámaras el establecimiento de sus propios reglamentos”, siendo estas mismas consideraciones extensivas a la designación del administrador único.
Atendiendo al planteamiento de los recurrentes también debe examinarse si la regulación cuestionada atenta contra las facultades de control parlamentario del Senado y contra el derecho fundamental del art. 23.2 CE del que gozan los integrantes de la Cámara.
En cuanto a lo primero, en el examen de esta cuestión debemos partir de la constatación de que el art. 66 CE establece un sistema representativo bicameral, en cuya configuración se aprecia la existencia de diferencias entre ambas cámaras. Diferencias entre las atribuciones de las Cámaras que derivan, en unos casos del propio texto constitucional (así, respecto al Congreso, arts. 86 respecto a la convalidación de los Decretos-leyes, arts. 88 a 90 sobre el procedimiento legislativo, art. 99 acerca de la investidura del presidente del Gobierno y arts. 112 a 114 respecto a la cuestión de confianza y la moción de censura, y, por lo que hace al Senado, art. 155 en punto a la autorización al Gobierno a la que se refiere el mencionado precepto constitucional) y, en otras ocasiones, de la legislación aplicable al caso concreto. La propia Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal, residencia determinadas atribuciones relacionadas con las que ahora se discuten en una de las Cámaras, el Congreso de los Diputados. Así sucede, por ejemplo, con la apreciación de las causas de cese de los consejeros previstas en el art. 13.1, apartados c) (separación a propuesta del consejo de administración, por causa de incapacidad permanente para el ejercicio del cargo, condena firme por cualquier delito doloso, incompatibilidad sobrevenida, o por acuerdo motivado) y d) (decisión del Congreso de los Diputados), en ambos casos por mayoría de dos tercios, o con la designación del consejero que ha de ser nombrado presidente del consejo de administración de la Corporación RTVE (art. 17).
Atendiendo a lo anterior, la diferencia que la norma establece respecto a las atribuciones de ambas cámaras en punto al nombramiento del administrador único, en el apartado sexto del art. único no puede tacharse de inconstitucional, por cuanto entra dentro del margen de configuración del legislador al que compete regular la intervención de las Cortes Generales en esta designación. La Constitución remite a la ley la regulación del control parlamentario de los medios de comunicación, pero el legislador es libre para, dentro de la regulación relativa a la designación parlamentaria de la dirección del ente, introducir diferencias entre una y otra cámara, como es el caso, en el que se atribuye un mayor protagonismo al Congreso en un supuesto muy específico. Tal y como se ha expuesto en el fundamento jurídico cuarto, no se ve alterada la posición del Senado por no intervenir en la designación del administrador único, tarea que se encomienda al Congreso a propuesta del Gobierno. Se trata de una cuestión que queda a disposición del legislador, pudiendo recordarse ahora, en la perspectiva en la que los recurrentes se sitúan, que el Senado tampoco interviene en la designación del presidente de la Corporación.
Igualmente debe descartarse la vulneración del art. 23.2 CE, la cual no se presenta argumentada, más allá de la cita de la STC 40/2003. Está en juego la vertiente de derecho al ejercicio o desempeño del cargo público representativo conforme a lo previsto en las leyes, en relación con la cual este tribunal ha venido insistiendo en que solo poseen relevancia constitucional, a estos efectos, los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa parlamentaria. En este caso, ya se ha recordado que la configuración de los posibles modos de articular el control parlamentario es una cuestión que ha de determinar el legislador, sin que el modo en que lo ha hecho pueda reputarse contrario al art. 23.2 CE, en los términos de la doctrina constitucional.