Votos particulares
1. Voto particular que formula el magistrado don Andrés Ollero Tassara, al que se adhiere la magistrada doña Encarnación Roca Trías, en relación a la sentencia dictada por el Pleno del tribunal en el recurso de inconstitucionalidad núm. 3883-2018
Con el máximo respeto a la posición de la mitad del Pleno, enriquecida por el voto de calidad de su presidente, y en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 90.2 LOTC, formulo voto particular respecto de la sentencia relativa al recurso citado en el encabezamiento.
1. La sentencia, a propósito del artículo único, apartado 3, del Decreto-ley controvertido, que traslada la responsabilidad de elegir a consejeros de RTVE del Senado al Congreso, invita a “recordar la doctrina del tribunal relativa al significado de la prohibición del art. 86.1 CE” que excluye recurrir al Decreto-ley cuando pueda afectar a derechos fundamentales. Asume con ello que ocurriría en este caso “sobre el art. 20.3 CE, pues es el derecho fundamental que se vería afectado”. En realidad no hay doctrina del tribunal que respalde tal afirmación, sino que entiende que lo que encierra el citado artículo es una reserva de ley, al afirmar que “la ley regulará […] el control parlamentario de los medios de comunicación social dependientes del Estado”, sin que ello implique referencia expresa a un peculiar derecho fundamental. No cabe pues afirmar que, “al impedir la designación por la Cámara Alta, se está afectando, de modo contrario al art. 86 CE, a ese derecho fundamental” y que por tal motivo se estén desbordando los límites materiales del Decreto-ley.
2. La sentencia da a entender que el control parlamentario previsto en el art. 20.3 CE debe ser bicameral, lo que convertiría en inconstitucional la previsión que hurta al Senado su capacidad de elección. El problema es otro; el control ha quedado reservado a una ley que habría de ser parlamentaria, dada la singularidad de la materia, lo que llevaría consigo la exclusión del recurso al decreto-ley. En consecuencia, el artículo único, apartado 3, no sería inconstitucional por confiar la designación de todos los consejeros a una sola de las cámaras, sino, sencillamente, por regular mecanismos de control parlamentario que solo el Parlamento puede regular. La doctrina constitucional ha precisado a este respecto que una reserva de ley parlamentaria excluye el juego, no solo del reglamento, sino también de las normas gubernamentales con rango de ley. Así lo entendió el Tribunal, a propósito de un estatuto autonómico en relación con la creación de impuestos, en la STC 107/2015, de 28 de mayo, de la que tuve el honor de ser ponente.
3. La sentencia, sin embargo, no descarta que, si han fracasado todos los mecanismos previstos para la elección de consejeros de la RTVE, sea posible, sin incurrir en inconstitucionalidad, prescindir del Senado para que el Congreso de los Diputados pueda elegir un administrador provisional único, como prevé el artículo único en su apartado sexto. Se argumenta que, dado que al Congreso se encomienda la elección del presidente del consejo, podrá sin problema en un segundo intento hacer lo propio con el administrador provisional.
Incurre con ello en una doble contradicción. Olvida la bicameralidad antes defendida, a pesar de que el citado administrador provisional no va a hacer solo de presidente, sino que sustituirá en sus funciones también a los consejeros. Si se considera inconstitucional el apartado tercero, por afectar a un inexistente derecho fundamental, también tendría que serlo el sexto, porque estaría regulando un presunto derecho fundamental, aunque no se lo entendiera vulnerado. Lo que sí se habría vulnerado, en ambos casos, sería la reserva de ley parlamentaria atribuible al artículo 20.3 CE.
4. En cuanto a la disposición final, la sentencia afirma en su fundamento jurídico 3 C) y declara inconstitucional y nula en el fallo, que no se justifica la urgencia de su adopción. En realidad lo que ocurre no es tanto que no haya sido justificada, sino que su contenido (relativo a la composición de un comité de expertos) carece de conexión de sentido con la argumentación sí esgrimida para justificar la urgencia del Decreto-ley. En todo caso, compartiría igualmente la inconstitucionalidad defendida en este voto respecto a apartados anteriores.
Y en este sentido formulamos este voto particular.
Madrid, a veinticuatro de junio de dos mil veintiuno.
2. Voto particular que formula el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón respecto de la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 3883-2018
En el ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y con el máximo respeto a la opinión de mis compañeros, formulo el presente voto particular a la sentencia recaída en el recurso de inconstitucionalidad núm. 3883-2018. Las razones de mi discrepancia son las que tuve ocasión de sostener en el Pleno en el que se deliberó el presente asunto.
Mi disconformidad tiene que ver con la fundamentación que se realiza en la sentencia para sostener la inconstitucionalidad de algunos de los preceptos impugnados y que supone una confusión en el manejo de determinadas categorías constitucionales acuñadas por nuestra propia doctrina.
El apartado tercero del art. único del Real Decreto-ley 4/2018 es declarado inconstitucional y nulo por infracción del límite material del art. 86.1 CE que prohíbe al decreto-ley afectar a los derechos fundamentales. Sin embargo, considero que no es correcta la caracterización que hace la sentencia de la previsión constitucional relativa al control parlamentario de los medios públicos de comunicación recogida en el art. 20.3 CE y que es la que estaría siendo desarrollada mediante el Real Decreto-ley impugnado, pues es evidente que en tal previsión de la norma fundamental no se recoge un derecho fundamental sino un mandato.
Así se había entendido hasta ahora por la propia jurisprudencia constitucional cuando afirmaba que “conviene tener en cuenta que el art. 20.3 CE no reconoce a la recurrente ningún derecho fundamental que esta pueda invocar en amparo, siendo únicamente un mandato dirigido al legislador, como recuerda la STC 6/1981, de 16 de marzo, FJ 5” (ATC 26/2001, de 1 de febrero).
La confusión de la sentencia de la que discrepamos podría derivar del hecho de que el art. 20.3 CE tiene dos partes perfectamente diferenciables, una es el control parlamentario de los medios públicos (mandato) y otra es la garantía del acceso a los medios de comunicación social dependientes del Estado de los grupos sociales y políticos significativos (que sí podría ser considerado como derecho). La STC 20/2018, que se cita en la sentencia, cuando se refiere al 20.3 CE se está refiriendo a esto segundo y no a lo primero.
No es por tanto correcto fundar la inconstitucionalidad del Real Decreto-ley impugnado que regula el control parlamentario de los medios públicos en la contravención del límite recogido en el art. 86.1 CE cuando dispone que los decretos-leyes no podrán afectar a los derechos, deberes y libertades regulados en el Título I. Este tribunal ha recordado que el límite que se dispone en el art. 86.1 CE relativo a la afección de derechos debe ser interpretado restrictivamente y por tanto no cabe extender tal limitación a lo que no es sino un mandato.
El hecho de que la sentencia de la que discrepo cite la STC 20/2018, FJ 3, cuando dispone que el control parlamentario al que alude el art. 20.3 CE, “pone de manifiesto la conexión de la radiotelevisión y de la regulación de la radiodifusión, con los derechos contenidos en el artículo 20 CE, y sitúa al legislador, nacional o autonómico, en la necesidad de articular su función de control parlamentario sobre los medios de comunicación social, sin perder de vista que dicho control tiende a garantizar el mejor ejercicio de derechos fundamentales que son básicos, entre otras cosas, para garantizar una institución fundamental, como es la opinión pública libre”; no supone la conversión de lo dispuesto en el art. 20.3 CE en relación con el control parlamentario en un derecho fundamental. Determinados preceptos constitucionales establecen mandatos o disponen normas de competencia que ciertamente coadyuvan a garantizar un mejor ejercicio de los derechos, pero ello no transforma dichos preceptos en preceptos que reconozcan un derecho y que por tanto se vean sometidos al límite del art. 86.1 CE.
Sea como fuere, tampoco me parece que, aun obviando la referencia a la vulneración de los límites materiales del art. 86.1 CE, se pudiese declarar la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados por considerarse que se vulnera materialmente el propio art. 20.3 CE. En efecto, sería ir demasiado lejos interpretar que cuando el art. 20.3 CE dispone que la ley regulará el control parlamentario de los medios públicos está disponiendo que tenga que ser un control parlamentario bicameral. Creo que se cumple con la Constitución aunque el control de la RTVE se estableciese —por aquel a quien corresponde hacerlo— que sea solo del Congreso y no del Senado.
En todo caso reitero que, independientemente del resultado en el caso concreto, no puedo sino dejar constancia de mi preocupación por la confusión que percibo en la sentencia de la que discrepo en relación con la utilización de categorías constitucionales largamente acuñadas por nuestra propia doctrina. Preocupación que se acentúa al constatar que, como ya señalé en el voto particular formulado en el recurso de inconstitucionalidad 2035-2020, en esta materia del control de constitucionalidad del presupuesto habilitante de los decretos-leyes, se están realizando cambios en la doctrina jurisprudencial no expresamente reconocidos ni debidamente justificados, incurriendo así en un overruling encubierto que no responde a las exigencias que nuestra propia doctrina jurisprudencial establece para estos cambios de criterio.
Madrid, a veinticuatro de junio de dos mil veintiuno.
3. Voto particular que formula la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón a la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 3883-2018, al que se adhiere el magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos
En ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional expreso, en el presente voto particular, parte de los argumentos que expuse ante el Pleno en relación con la propuesta de resolución del recurso de inconstitucionalidad núm. 3883-2018.
En las SSTC 103/2017, de 6 de septiembre, y 150/2017, de 21 de diciembre, así como en la STC 20/2018, de 5 de marzo, de la Sala Primera de este tribunal, formulé votos particulares en relación con el fallo, que ahora me llevan nuevamente a disentir de esta.
Me interesa poner de manifiesto que la sentencia parcialmente estimatoria que aquí se aprueba crea una doctrina abiertamente contraria a la que se aplicó para resolver los recursos planteados en aquellas.
La primera contra el Decreto-ley del Consell de la Generalitat Valenciana 5/2013, de 7 de noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la prestación del servicio público de radio y televisión de titularidad de la Generalitat Valenciana (STC 103/2017, de 6 de septiembre), y la segunda contra el Real Decreto-ley 15/2012, de 20 de abril, de modificación del régimen de administración de la Corporación RTVE, previsto en la Ley 17/2006, de 5 de junio (STC 150/2017, de 21 de diciembre).
En ambos asuntos se consideró concurrente el presupuesto formal de la necesidad extraordinaria y urgente para aprobar el decreto-ley, así como la conexión de sentido, como sucede también en el caso de la sentencia a la que se opone el presente voto.
Sin embargo, a diferencia de lo resuelto en esta ocasión por el Pleno, en aquellos dos precedentes se desestimó el argumento común expuesto con distintos razonamientos por los recurrentes, de que el decreto-ley era inconstitucional por superar los límites materiales del art. 86.1 CE, al afectar a instituciones básicas de la comunidad autónoma (en el caso de la STC 103/2017) y del Estado (STC 150/2017). Y ese cambio de criterio no se explica en el texto de la sentencia del Pleno, ni encuentra tampoco justificación razonable en la referencia a la STC 20/2018, de 5 de marzo, que parece, implícitamente, querer justificar el cambio de jurisprudencia.
La STC 20/2018 resolvía un recurso de amparo, y no un recurso de inconstitucionalidad, y no entraba, por tanto, a valorar la adecuación formal de los decretos-leyes para regular cuestiones relativas al régimen de nombramiento de las direcciones de los entes de radiotelevisión pública, aunque efectivamente marcaba la conexión entre el art. 20.3 CE y el control de los medios de comunicación de titularidad pública. Pero esa conexión no es argumento suficiente a mi juicio para dar un giro jurisprudencial de la naturaleza del que aborda esta sentencia de la que discrepo, que viene a concluir, tal y como se deduce de sus fundamentos jurídicos, que no es posible regular por decreto-ley el régimen de intervención parlamentaria en el control de los medios de comunicación de titularidad pública, por incidir en los límites materiales expuestos en el art. 86.1 CE. Eso sí, se refiere a la afectación prohibida de los derechos fundamentales, cuando el problema aquí no es de derechos, sino de instituciones, y más concretamente de las instituciones de representación parlamentaria, tal y como expuse en los votos particulares a las SSTC 103 y 150/2017.
No todas las previsiones, garantías institucionales o exigencias contenidas en la sección primera del capítulo segundo del título primero de la Constitución son derechos fundamentales. La obligación de control parlamentario a la que se refiere el art. 20.3 CE no lo es, porque se trata del reconocimiento de una dimensión adicional de las facultades de control político que se reconocen a las cámaras de representación parlamentaria en el Título V de la Constitución.
Si alguna razón hubiera justificado la imposibilidad de aprobar un decreto-ley en este ámbito, esta era la que se invocaba en los votos particulares ya citados, pero acudir directamente a esta razón implicaba una modificación de criterio necesitada de justificación. Sin embargo, la solución aportada ha tratado de superar esa incoherencia acudiendo al pronunciamiento contenido en la STC 20/2018, que no ofrece soporte suficiente en este caso. En el supuesto resuelto por aquella sentencia de Sala, la entidad recurrente en amparo, la federación regional de servicios de la Unión General de Trabajadores-Madrid (FES-UGT), impugnaba una decisión de la mesa de la Asamblea de Madrid. Se trataba de un amparo contra un acto sin valor de ley emanado del poder legislativo ex art. 42 LOTC, que había excluido a la recurrente de la posibilidad de plantear candidaturas al consejo de administración de Radio Televisión Madrid. El recurso de amparo se estimó porque se reconocía la existencia de un derecho del recurrente derivado del artículo 20.3 CE, “donde se establece que la ley garantizará el acceso a los medios de comunicación social dependientes, en este caso de la comunidad autónoma, de los grupos sociales y políticos significativos, respetando el pluralismo de la sociedad y de las diversas lenguas de España” (STC 20/2018, FJ 5). Y ese reconocimiento llevó a considerar que la medida adoptada por la mesa, de forma inmotivada, lesionó el derecho a la igualdad (art. 14 CE) y al acceso a los medios de comunicación social públicos, de acuerdo con lo previsto en el art. 20.3 CE, en conexión con el derecho a la libertad de sindicación reconocido en el art. 28.1 CE.
Pero en el supuesto que resuelve esta sentencia del Pleno, no estamos ante un derecho fundamental sino que, como en el supuesto resuelto en las SSTC 103 y 150/2017, se trata de la intervención de una y otra Cámara en el procedimiento de control del ente directivo de la radiotelevisión pública. Y, teniendo en cuenta la composición del Pleno de este tribunal en el año 2017 y en el actual 2021, se debería haber justificado el cambio de criterio.
Llegado a este punto, me remito al contenido de los votos particulares de las SSTC 103/2017 y 150/2017, donde se expone con la suficiente extensión mi posición sobre los límites materiales a la regulación por decreto-ley de las radiotelevisiones de titularidad pública, tanto autonómica, como estatal. En ambos casos, se trata de instituciones básicas de cada uno de sus respectivos ámbitos territoriales, por lo que las facultades de control parlamentario de estas instituciones forman parte de la función de control esencial de los órganos de representación parlamentaria (en este sentido, la STC 12/1982, de 31 de marzo), por lo que su afectación también debe quedar extramuros del ámbito material permitido a los decretos-leyes.
Madrid, a veinticuatro de junio de dos mil veintiuno.