I. Antecedentes
1. Mediante escrito presentado en el registro general de este tribunal el 6 de abril de 2021, el abogado del Estado, en nombre del presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el artículo único, apartado cinco, de la Ley de la Comunidad Autónoma de Galicia 8/2021, de 25 de febrero, de modificación de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia (publicada en el “Diario Oficial de Galicia” número 39, de 26 de febrero de 2021), en cuanto da nueva redacción al artículo 38.2 de esta ley. El abogado del Estado invocó el artículo 161.2 CE y el artículo 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), a fin de que se produjese la suspensión del precepto legal impugnado.
2. Por providencia de 20 de abril de 2021, completada por providencia de 22 de abril, el Pleno del tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como a la Xunta de Galicia y al Parlamento de Galicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Asimismo acordó tener por invocado el artículo 161.2 CE, lo que, conforme dispone el artículo 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación del precepto legal impugnado desde la fecha de interposición del recurso para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” para los terceros. Por último, también se ordenó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de Galicia”.
3. Por escritos registrados en este tribunal el 6 y el 11 de mayo de 2021, respectivamente, las presidentes del Congreso de los Diputados y del Senado comunicaron el acuerdo de las mesas de sus respectivas cámaras de personarse en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.
4. Por escrito registrado en este tribunal el 7 de mayo de 2021, el letrado de la Xunta de Galicia, en la representación que legalmente ostenta, comparece en el proceso y solicita que se le conceda prórroga del plazo para formular alegaciones por ocho días más.
Mediante diligencia de ordenación de la secretaría de justicia del Pleno del tribunal de 10 de mayo de 2021 se tuvo por personado al letrado de la Xunta de Galicia y se accedió a su petición, prorrogándole por ocho días más el plazo de alegaciones conferido.
5. Mediante escrito registrado en el Tribunal el 10 de mayo de 2021, el letrado oficial mayor del Parlamento de Galicia, en la representación que legalmente ostenta, comparece en el proceso y solicita que se le conceda prórroga del plazo para formular alegaciones por ocho días más.
Por diligencia de ordenación del secretario de justicia del Pleno del tribunal de 11 de mayo de 2021 se tuvo por personado al letrado oficial mayor del Parlamento de Galicia y se accedió a su petición, prorrogándole por ocho días más el plazo de alegaciones conferido.
6. Mediante escrito registrado en el tribunal el 1 de junio de 2021, el letrado de la Xunta de Galicia procedió a formular alegaciones en el presente recurso de inconstitucionalidad, interesando la desestimación del mismo. Mediante otrosí solicitó la apertura del incidente de audiencia a las partes sobre el levantamiento anticipado de la suspensión del precepto legal impugnado.
7. Mediante escrito registrado en el tribunal el 1 de junio de 2021, el letrado oficial mayor del Parlamento de Galicia procedió a formular alegaciones en el presente recurso de inconstitucionalidad, interesando la desestimación del mismo. Mediante otrosí solicitó la apertura del incidente de audiencia a las partes sobre el levantamiento anticipado de la suspensión del precepto legal impugnado.
8. Por diligencia de ordenación del secretario de justicia del Pleno del tribunal de 2 de junio de 2021, se acordó oír a las partes personadas para que en el plazo de cinco días expusieran lo que considerasen conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión del precepto impugnado en este recurso de inconstitucionalidad, conforme a lo previsto en el artículo 161.2 CE.
9. El abogado del Estado, mediante escrito registrado en este tribunal el 10 de junio de 2021, interesó el mantenimiento de la suspensión del precepto impugnado, con fundamento en las alegaciones siguientes.
Tras recordar la doctrina constitucional relativa a los incidentes de suspensión de leyes autonómicas, afirma que debe mantenerse la suspensión del precepto impugnado porque, de acuerdo con la referida doctrina y siguiendo el informe que adjunta, emitido por la Dirección General de Salud Pública, el levantamiento de la suspensión perjudicaría gravemente los intereses de los ciudadanos afectados y por lo tanto también el interés general. Ello por cuanto el artículo 38.2 de la Ley 8/2008, de salud de Galicia (en la redacción dada por el artículo único de la Ley 8/2021) establece medidas que no solo afectan a derechos fundamentales (vulnerando la reserva de ley orgánica), sino que además pueden ser irreversibles, por cuanto una vez adoptadas son de imposible retroacción.
Así sucede con las medidas de control de personas enfermas, de personas que estén o hayan estado en contacto con enfermos y de personas que presenten síntomas compatibles con la enfermedad transmisible, previstas en los núms. 1, 3 y 4 del artículo 38.2 b) de la Ley 8/2008, de salud de Galicia (en la redacción resultante de la Ley 8/2021). La norma no exige autorización judicial para el internamiento de personas y aislamiento en domicilio o lugar de internamiento, por lo que la ejecución de estas medidas preventivas supone la atribución al poder ejecutivo autonómico de formular resoluciones de carácter irreversible, con el consiguiente perjuicio para los ciudadanos afectados. Tal acontece con el sometimiento a vacunación obligatoria, previsto en el núm. 5 del artículo 38.2 b) de la Ley 8/2008, de salud de Galicia (en la redacción dada por la Ley 8/2021). Se trata de una medida irreversible y supone una inmisión física en las personas que afecta directamente al derecho garantizado por el artículo 15 CE.
Las medidas previstas en el núm. 6 del artículo 38.2 b) de la Ley 8/2008, de salud de Galicia (en la redacción resultante de la Ley 8/2021), referidas al control del entorno inmediato de las personas enfermas o de las personas que estén o hayan estado en contacto con ellas, así como de las zonas afectadas, limitan la libertad de circulación (art. 19 CE) de los ciudadanos afectados y tienen también carácter irreversible. La cautela establecida en el último párrafo de este núm. 6 no obsta a la conclusión de que su adopción, sin sujeción a la necesaria autorización judicial, supone un gravamen de carácter irreversible para los derechos de los ciudadanos garantizados por el artículo 19 CE.
Además, las medidas previstas en el artículo 38.2 de la Ley 8/2008, de salud de Galicia (en la redacción resultante de la Ley 8/2021) afectan a la coordinación sanitaria que corresponde al Estado en la pandemia que actualmente sufrimos. Se vulnera así el interés general que proporciona una coordinación sanitaria estatal, lo que da lugar a que las medidas en cuestión, como la vacunación obligatoria, los confinamientos de población, la limitación de las reuniones, etc., entren en contradicción con las que pueda adoptar el Estado al gestionar la pandemia del COVID-19. En tal sentido, el abogado del Estado se remite al informe emitido por la Dirección General de Salud Pública, en el que se señala que la ley autonómica impugnada establece medidas que podrían entrar en contradicción con las líneas de actuación coordinadas que se aprueban en el seno del Consejo interterritorial del Sistema Nacional Salud; en particular, se afirma que la ley autonómica impugnada se ha separado claramente de la actual estrategia de vacunación contra el COVID-19, que establece esta vacunación como no obligatoria.
10. El letrado de la Xunta de Galicia, mediante escrito registrado en este tribunal el 11 de junio de 2021, interesó el levantamiento de la suspensión del precepto impugnado, con fundamento en las alegaciones que seguidamente se resumen.
Se refiere en primer lugar a la conocida doctrina constitucional conforme a la cual la decisión del Tribunal Constitucional sobre la ratificación o el levantamiento de la suspensión de la ley autonómica impugnada debe atender a la presunción de legitimidad de las leyes y a la ponderación de los intereses perjudicados por la suspensión, tanto el general y público como, en su caso, el particular o privado de las terceros afectados. Igualmente a la carga que pesa sobre el abogado del Estado de acreditar o, como mínimo, razonar consistentemente, la concurrencia de los graves perjuicios de imposible o muy difícil reparación invocados para mantener la suspensión de la ley impugnada, perjuicios que no pueden ser hipotéticos, sino presentes. Por otra parte, el Tribunal Constitucional debe efectuar su ponderación al margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulan en la demanda y de las consideraciones sobre la cuestión de fondo del proceso, que resultan ajenas a dicha valoración.
Conforme a dicha doctrina considera el letrado de la Xunta de Galicia que no existen razones para el mantenimiento de la suspensión del artículo 38.2 de la Ley 8/2008, de salud de Galicia (en la redacción dada por el artículo único de la Ley 8/2021), pues su aplicación no produce perjuicios al interés general ni a terceros, sino beneficios para la salud pública; por el contrario, el mantenimiento de su suspensión a nadie beneficia.
Para avalar este aserto, el letrado de la Xunta de Galicia expone una serie de consideraciones. Señala, en primer lugar, que las medidas previstas en el precepto impugnado son similares a las contenidas en otras leyes autonómicas, que no han sido impugnadas por el presidente del Gobierno, sin que se entienda esta diferencia de trato en detrimento de la Comunidad Autónoma de Galicia. Cita al respecto el Decreto ley de Cataluña 27/2020, de 13 de julio, de modificación de la Ley 18/2009, de salud pública; en el caso de Aragón, la Ley 3/2020, de 3 de diciembre, así como los Decretos leyes 7/2020, de 19 de octubre; 8/2020, de 21 de octubre, y 2/2021, de 7 de mayo, y, sobre todo, el Decreto ley de las Illes Balears 5/2021, 7 de mayo. Por otra parte, el presidente del Gobierno no solo ha recurrido la ley gallega, sino que lo ha hecho de forma inmediata, sin negociación previa, pues no ha utilizado la vía del artículo 33.2 LOTC, y además la ha impugnado con petición de suspensión automática, al amparo de la prerrogativa del artículo 161.2 CE.
Destaca asimismo que el presidente del Gobierno pretendía una impugnación más amplia, planteamiento que fue desautorizado por el Consejo de Estado. En su dictamen, el órgano consultivo rechazó que la norma gallega entrase en contradicción con el estado de alarma, entonces aún vigente, y añadió que “no parece que las medidas contempladas en el artículo 38.2 de la Ley 8/2008 de Galicia sean diferentes de las que las autoridades tanto estatales como autonómicas han venido adoptando, en ejercicio de sus competencias ejecutivas y bajo el control judicial, al amparo de los genéricos términos en que se pronuncia la Ley Orgánica 3/1986”. El Consejo de Estado aclaró también que la ley gallega no infringe la estrategia nacional de vacunación aprobada en relación con el COVID-19, en cuanto indica esta que la vacunación es voluntaria. En realidad, lo único que el Consejo de Estado considera que podría ser conveniente es que se aclare por el Tribunal Constitucional si la ley gallega supone un desarrollo de la Ley Orgánica 3/1986, de medidas especiales de salud pública. Esto es, no afirma que la regulación gallega sea inconstitucional, sino que entiende que podría tener un fundamento jurídico suficiente “la necesidad de un pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre el alcance de las competencias autonómicas en esta materia”.
Además, las medidas previstas en el impugnado artículo 38.2 de la Ley 8/2008, de salud de Galicia (en la redacción dada por el artículo único de la Ley 8/2021), son semejantes a las que han venido adoptando por las autoridades autonómicas desde el levantamiento del primer estado de alarma, con la indicación o la aquiescencia de las instancias estatales, en particular el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. Al implantar el segundo estado de alarma mediante Real Decreto 926/2020, de 26 de octubre, se califica a las comunidades autónomas como autoridades competentes delegadas, a fin de que adopten las medidas sanitarias de protección frente al COVID-19.
Por otra parte, no es de recibo afirmar que la aplicación de las medidas previstas en el artículo 38.2 de la Ley de salud de Galicia afectaría a competencias estatales de coordinación. En primer lugar, porque el recurso no concreta en qué se afecta exactamente a las mismas y, sobre todo, porque no existe tal afectación, pues el precepto impugnado no impide el ejercicio de las competencias estatales en la materia. De hecho, la Ley 8/2021, al modificar la Ley 8/2008, de salud de Galicia, ha respetado con absoluta fidelidad las previsiones contenidas en la legislación básica del Estado (Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad, y Ley 33/2011, de 4 de octubre, general de salud pública).
El precepto impugnado proporciona mayor seguridad jurídica en la materia, como se viene demandando unánimemente, por lo que sería el mantenimiento de la suspensión el que provocaría perjuicios para el interés general y público. Las medidas previstas en la ley gallega tienen perfecto engarce en la Ley Orgánica 3/1986, de medidas especiales en materia de salud pública, su adopción por las autoridades sanitarias autonómicas está sujeta a exigencias estrictas, y además necesitan de autorización o ratificación judicial. Así lo viene a reconocer el Consejo de Estado y a la misma conclusión se llega a partir de la doctrina sentada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en sus sentencias de 24 de mayo y 3 de junio de 2021. En particular, por lo que se refiere a la vacunación, se insiste en que la ley gallega no impone directamente el deber de vacunarse. Es la Ley Orgánica 3/1986 la que permite a las autoridades sanitarias la vacunación obligatoria, cuando resultare necesario y proporcionado por razones de salud pública para la lucha contra una pandemia.
11. El letrado oficial mayor del Parlamento de Galicia, por escrito registrado en este tribunal el 14 de junio de 2021, interesó el levantamiento de la suspensión del precepto impugnado, con fundamento en las alegaciones que se resumen a continuación.
Tras recordar la reiterada doctrina constitucional relativa a los incidentes de suspensión de leyes autonómicas, sostiene que la aplicación de esa doctrina al presente caso debe conducir al levantamiento de la suspensión del precepto impugnado porque el Gobierno de la Nación no ha justificado que la vigencia del mismo pueda provocar perjuicios de imposible o difícil reparación.
Por el contrario, el mantenimiento de la suspensión de la vigencia del precepto recurrido hasta la decisión del fondo del asunto en el procedimiento principal veda el pleno ejercicio de las competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de sanidad. Impide también la concreción de las medidas preventivas que pueden adoptarse por las autoridades sanitarias autonómicas para tutelar la salud pública en situaciones de riesgo, cuando así lo exijan razones sanitarias de urgencia o necesidad y, en particular, para controlar las enfermedades transmisibles. Tales medidas respetan escrupulosamente el cuerpo normativo fundamental de la acción de tutela de la salud pública a nivel estatal, constituido por la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública; la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad; la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del sistema nacional de salud, y la Ley 33/2011, de 4 de octubre, general de salud pública.
En consecuencia, ningún perjuicio para el interés general ni para los particulares se deriva de la decisión del legislador gallego de introducir en la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia, las modificaciones necesarias para contar con un marco normativo en la materia que ofrezca seguridad jurídica, tanto para quienes han de intervenir en la adopción de las medidas preventivas y en su inspección, vigilancia, control y sanción, como ante todo para las personas destinatarias de esas medidas.
Así, los apartados a) y b) del artículo 38.2 de la Ley 8/2008, de salud de Galicia (en la redacción dada por el artículo único de la Ley 8/2021), reproducen literalmente las previsiones de la Ley Orgánica 3/1986. Es claro que de esta reproducción no puede derivarse perjuicio alguno para los intereses generales o particulares, ya que la aplicación de tales previsiones procedería en todo caso. En cuanto a las medidas preventivas de enfermedades transmisibles previstas en el apartado b) del artículo 38.2, se destaca que no es cierto que se establezca la vacunación como obligatoria. La norma impugnada se limita a regular los requisitos de la vacunación como una de las medidas preventivas en materia de salud pública que las autoridades autonómicas pueden adoptar, de acuerdo con la normativa general del Estado, para controlar las enfermedades transmisibles, con la finalidad de asegurar su correcta aplicación a la ciudadanía de Galicia. En cuanto a las medidas de limitación de la circulación en zonas afectadas y las restricciones a las agrupaciones de personas, se señala que, tanto el Consejo de Estado en su dictamen previo a la interposición del presente recurso, como la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en sus sentencias de 24 de mayo y 3 de junio de 2021, han considerado que son medidas que encuentran cobertura en la Ley Orgánica 3/1986, y pueden ser adoptadas por las comunidades autónomas.
La ratio legis de las medidas previstas en el artículo 38.2 de la Ley 8/2008, de salud de Galicia (en la redacción dada por el artículo único de la Ley 8/2021), es completar el marco normativo autonómico para preservar la salud pública y reducir riesgos, garantizando que las decisiones que se adopten por las autoridades sanitarias se encuentren debidamente justificadas y se articulen mediante un procedimiento legalmente establecido, que asegure las necesarias garantías para los ciudadanos. Se trata, además, de medidas para hacer frente a la pandemia ocasionada por el COVID-19 similares a las previstas en la normativa aprobada por otras comunidades autónomas que no han sido impugnadas por el presidente del Gobierno y se encuentran por ello plenamente en vigor, habiendo quedado demostrada su eficacia para la prevención de la salud, individual y colectiva, que es su fin primordial. No se justifica, por tanto, el mantenimiento de la suspensión del precepto impugnado.