Dictamen 1/13
Dictamen emitido con arreglo al artículo 218TFUE, apartado11
«Dictamen emitido con arreglo al artículo 218TFUE, apartado 11— Convenio sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores— Adhesión de Estados terceros— Reglamento (CE) nº2201/2003— Competencia externa exclusiva de la Unión Europea— Riesgo de menoscabo de la aplicación uniforme y coherente de las normas de la Unión y del buen funcionamiento del sistema que establecen»
Sumario— Dictamen del Tribunal de Justicia (Gran Sala)
de 14 de octubre de2014
1.Acuerdos internacionales— Celebración— Dictamen previo del Tribunal de Justicia— Solicitud de dictamen— Requisitos de admisibilidad— Solicitud que debe referirse a la celebración de un acuerdo— Concepto de acuerdo— Declaración de aceptación de la adhesión al Convenio sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores— Inclusión— Requisito
(Art.218TFUE, aps.1 y 11; Reglamento de Procedimiento, art.196, ap.2)
2.Acuerdos internacionales— Celebración— Dictamen previo del Tribunal de Justicia— Solicitud de dictamen— Requisitos de admisibilidad— Objeto de la solicitud— Reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros
(Art.218TFUE, ap.11; Reglamento de Procedimiento, art.196, ap.2)
3.Acuerdos internacionales— Requisitos de participación que excluyen su celebración por parte de la Unión— Competencia de la Unión— Ejercicio mediante una acción común de los Estados miembros
4.Acuerdos internacionales— Celebración— Dictamen previo del Tribunal de Justicia— Solicitud de dictamen— Requisitos de admisibilidad— Acuerdo previsto— Concepto
(Art.218TFUE, aps.1 y11)
5.Acuerdos internacionales— Celebración— Dictamen previo del Tribunal de Justicia— Solicitud de dictamen— Requisitos de admisibilidad— Cuestión que puede examinarse en un procedimiento contencioso— Irrelevancia
(Art.218TFUE, ap.11)
6.Acuerdos internacionales— Celebración— Competencia de la Unión— Convenio sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores
[Arts.216TFUE, ap.1, y 218TFUE, ap.11; Reglamento (CE) nº2201/2003 del Consejo]
7.Acuerdos internacionales— Celebración— Aceptación de la adhesión un Estado tercero al Convenio sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores— Competencia de la Unión— Carácter exclusivo— Fundamento— Criterio de apreciación— Riesgo de menoscabo del Reglamento (CE) nº2201/2003
[Art.3TFUE, ap.2; Reglamento (CE) nº2201/2003 del Consejo]
1.El acto de adhesión al Convenio de La Haya de 1980, sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores, y la declaración de aceptación de tal adhesión, aunque cada uno se lleve a cabo mediante un instrumento separado, expresan en conjunto un concurso de voluntades de los Estados interesados y, por tanto, constituyen un acuerdo internacional. Puesto que la declaración de aceptación de la adhesión depositada por un Estado miembro es un elemento constitutivo de un acuerdo internacional celebrado con un Estado tercero, está incluida en el concepto de «acuerdo» en el sentido del artículo 218TFUE, apartados 1 a 11, a condición, sin embargo, de que se trate de un acuerdo previsto por la Unión en el sentido de estas mismas disposiciones.
(véanse los apartados 41 y42)
2.Se puede solicitar el dictamen del Tribunal de Justicia sobre las cuestiones relativas al reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros para concluir un determinado acuerdo con Estados terceros. El artículo 196, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia corrobora esta interpretación.
(véase el apartado43)
3.En el supuesto de que los requisitos de participación en un acuerdo internacional excluyan que pueda ser celebrado por la propia Unión, aunque el acuerdo esté comprendido en el ámbito de la competencia externa de la Unión, dicha competencia puede ser ejercida a través de los Estados miembros actuando en interés de la Unión.
(véase el apartado44)
4.Conforme al artículo 218TFUE, apartados 1 y 11, es posible solicitar un dictamen del Tribunal de Justicia cuando la Unión prevé celebrar un acuerdo, lo cual implica que lo han previsto una o varias instituciones de la Unión facultadas en el marco del procedimiento previsto en el artículo 218TFUE.
Además, una solicitud de dictamen es admisible cuando la Comisión ha presentado al Consejo una propuesta relativa a un acuerdo y no la ha retirado en la fecha en que el asunto se somete al Tribunal de Justicia. En cambio, no es necesario que el Consejo haya manifestado ya, en esa fase, su intención de celebrar dicho acuerdo. En estas circunstancias, la solicitud de dictamen está guiada, en efecto, por el legítimo interés de las instituciones afectadas en conocer la amplitud de las competencias respectivas de la Unión y de los Estados miembros antes de adoptar la decisión relativa al acuerdo de que se trate.
Por otra parte, el procedimiento de dictamen conforme al artículo 218TFUE, apartado 11, está destinado a evitar las complicaciones jurídicas engendradas por las situaciones en las que los Estados miembros asumen compromisos internacionales sin estar facultados para ello, mientras que no disponen ya, con arreglo al Derecho de la Unión, de la competencia legislativa necesaria para cumplir esos compromisos.
Por último, la facultad de presentar una solicitud de dictamen no exige como requisito previo un acuerdo definitivo entre las instituciones de la Unión en lo referente a la posibilidad o a la oportunidad de ejercer la competencia externa de la Unión.
(véanse los apartados 45 a 47 y49)
5.El hecho de que determinadas cuestiones planteadas con ocasión de un procedimiento de dictamen puedan ser abordadas en el marco de eventuales recursos por incumplimiento con arreglo al artículo 258TFUE no impide someter tales cuestiones al Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 218TFUE, apartado 11. En efecto, el procedimiento de dictamen debe permitir resolver cualquier cuestión que pueda someterse a la apreciación jurisdiccional, siempre que dichas cuestiones respondan a la finalidad de este procedimiento.
(véase el apartado54)
6.La competencia de la Unión para celebrar acuerdos internacionales puede resultar no solamente de una atribución expresa del Tratado, sino también, de manera implícita, de otras disposiciones del Tratado y de actos adoptados por las instituciones de la Unión en virtud de dichas disposiciones. En particular, siempre que el Derecho de la Unión haya atribuido a dichas instituciones competencias en el ámbito interno con el fin de alcanzar un objetivo determinado, la Unión está facultada para asumir los compromisos internacionales necesarios para la consecución de este objetivo, aun cuando no exista una disposición expresa al respecto. Este último supuesto se contempla, por lo demás, en el artículo 216TFUE, apartado1.
Pues bien, el Convenio de La Haya de 1980, sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores, tiene por objeto la cooperación civil en materia de traslado transfronterizo de menores y pertenece, pues, al ámbito del Derecho de familia con repercusión transfronteriza, en el que la Unión ostenta una competencia interna en virtud del artículo 81TFUE, apartado 3. Además, la Unión ha ejercido dicha competencia mediante la adopción del Reglamento nº2201/2003, relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad parental. En estas circunstancias, la Unión dispone de competencia externa en el ámbito objeto de este Convenio.
(véanse los apartados 67 y68)
7.La aceptación de la adhesión de un Estado tercero al Convenio de La Haya de 1980, sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores, es competencia exclusiva de la Unión.
En efecto, como la Unión sólo dispone de competencias de atribución, la existencia de una competencia, y más aún de carácter exclusivo, debe basarse en las conclusiones resultantes de un análisis global y concreto de la relación entre el acuerdo internacional previsto y el Derecho de la Unión vigente. Este análisis debe tener en cuenta los ámbitos cubiertos respectivamente por las normas de la Unión y por las disposiciones del acuerdo previsto, sus perspectivas de evolución previsibles y la naturaleza y contenido de dichas normas y disposiciones, con objeto de comprobar si el acuerdo de que se trate puede poner en peligro la aplicación uniforme y coherente de las normas de la Unión y el buen funcionamiento del sistema que establecen.
Pues bien, por una parte, las disposiciones del Reglamento nº2201/2003, relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad parental, cubren en gran medida los dos procedimientos regulados por el Convenio de La Haya de 1980, esto es, el relativo a la restitución de menores trasladados ilícitamente y el destinado a garantizar el ejercicio del derecho de visita. Así pues, este Convenio debe considerarse cubierto en su conjunto por las normas de la Unión.
Por otra parte, a pesar de la primacía del Reglamento nº2201/2003 sobre dicho Convenio, reconocida por el artículo 60 de este Reglamento, el alcance y la eficacia de las normas comunes establecidas por este último corren el riesgo de verse afectadas por aceptaciones heterogéneas, por parte de los Estados miembros, de adhesiones de Estados terceros al Convenio de la Haya. En efecto, si fueran los Estados miembros, y no la Unión, los competentes para aceptar o no la adhesión de un nuevo Estado tercero al Convenio de La Haya, se correría el riesgo de menoscabar la aplicación uniforme y coherente del Reglamento 2001/2003 y, en particular, de las normas de cooperación entre las autoridades de los Estados miembros cada vez que una situación de sustracción internacional de un menor afectara a un Estado tercero y a dos Estados miembros, uno de los cuales hubiera aceptado la adhesión de ese Estado tercero a dicho Convenio y el otrono.
(véanse los apartados 74, 83 y 88 a 90 y la conclusión)