Tribunal de Justicia de la Unión Europea

Asunto C-374/03

Fecha: 02-Dic-2004

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. L.A. GEELHOED
presentadas el 2 de diciembre de 2004 (1)

Asunto C-374/03

Gaye Gürol

contra

Landesamt für Ausbildungsförderung Nordrhein-Westfalen

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgericht Sigmaringen (Alemania)]

«Interpretación de la Decisión nº1/80 del Consejo de Asociación CEE/Turquía – Efecto directo del artículo 9 – Derecho de los hijos de trabajadores turcos que residen legalmente con sus padres en un Estado miembro a acceder a la enseñanza en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado – Ayuda al estudio – Estudios cursados en Turquía»

I.: Introducción

1.En el presente asunto, el Verwaltungsgericht de Sigmaringen ha planteado cuatro cuestiones sobre la interpretación de la Decisión nº1/80 del Consejo de AsociaciónCEE/Turquía (2) (en lo sucesivo, «Decisión nº1/80»). En concreto, el órgano jurisdiccional remitente desea averiguar si la hija de un trabajador turco que forma parte del mercado legal de trabajo de un Estado miembro tiene derecho a una ayuda para estudiar un año en la universidad de Estambul (Turquía).

2.La importancia de este asunto radica sobre todo en el contexto en el que se plantea esta cuestión. En el territorio de la Comunidad Europea, los hijos de trabajadores turcos pueden invocar determinados derechos basados en el artículo 9 de la Decisión nº1/80, una Decisión que desarrolla el Acuerdo de Asociación entre laCEE y Turquía. (3) Estos derechos difieren de los que los hijos de trabajadores comunitarios tienen reconocidos en el artículo 39CE y siguientes y en el Reglamento (CEE) nº1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (4) (en lo sucesivo, «Reglamento nº1612/68»).

II.: Marco jurídico

A.: Acuerdo de AsociaciónCEE/Turquía

3. De conformidad con su artículo 2, apartado 1, el Acuerdo de Asociación tiene por objeto promover el fortalecimiento continuo y equilibrado de las relaciones comerciales y económicas entre las partes contratantes, incluso en materia de mano de obra, mediante la realización gradual de la libre circulación de trabajadores (artículo12), así como mediante la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento (artículo13) y a la libre prestación de servicios (artículo14), a fin de mejorar el nivel de vida del pueblo turco y facilitar ulteriormente la adhesión de la República de Turquía a la Comunidad (cuarto considerando del preámbulo y artículo28).

4. A tal efecto, el Acuerdo de Asociación comprende una fase preparatoria, que permitirá a la República de Turquía reforzar su economía con la ayuda de la Comunidad (artículo3), una fase transitoria, durante la cual se garantizarán el establecimiento progresivo de una unión aduanera y el acercamiento de las políticas económicas (artículo4), y una fase definitiva, que estará basada en la unión aduanera e implicará el fortalecimiento de la coordinación de las políticas económicas de las partes contratantes (artículo5).

5.El artículo 6 del Acuerdo de Asociación está redactado en los siguientes términos: «Para asegurar la aplicación y el desarrollo progresivo del régimen de asociación, las Partes Contratantes se reunirán en el seno de un Consejo de Asociación que actuará dentro de los límites de las atribuciones que le son conferidas por el Acuerdo.» Así, para la consecución de los objetivos fijados por el Acuerdo y en los casos previstos por éste, el Consejo de Asociación dispondrá de un poder de decisión (artículo 22, apartado 1, del Acuerdo de Asociación). Cada una de las dos partes estará obligada a adoptar las medidas que implique la ejecución de las decisiones tomadas.

6.El artículo 9 del Acuerdo de Asociación es del siguiente tenor: «Las Partes Contratantes reconocen que en el ámbito de aplicación del Acuerdo, y sin perjuicio de las disposiciones particulares que pudieran establecerse en aplicación del artículo 8, toda discriminación por razón de nacionalidad quedará prohibida conforme al principio enunciado en el artículo 7 del Tratado constitutivo de la Comunidad.»

7.El artículo 12 del Acuerdo de Asociación dispone: «Las Partes Contratantes acuerdan basarse en los artículos 48, 49 y 50 del Tratado constitutivo de la Comunidad para llevar a cabo gradualmente, entre ellas, la libre circulación de trabajadores.»

8.El Protocolo Adicional, firmado en Bruselas el 23 de noviembre de 1970 y concluido, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad en virtud del Reglamento (CEE) nº2760/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972 (5) (en lo sucesivo, «Protocolo Adicional»), establece en su artículo 1 las condiciones, modalidades y ritmos de realización de la fase transitoria mencionada en el artículo 4 del Acuerdo de Asociación. De conformidad con su artículo 62, el Protocolo Adicional forma parte integrante de dicho Acuerdo.

9.Este Protocolo Adicional contiene un títuloII, que lleva por epígrafe «Libre circulación de personas y servicios», cuyo capítuloI está dedicado a los trabajadores.

10.El artículo 36 del Protocolo Adicional fija los plazos para la realización gradual de la libre circulación de trabajadores entre los Estados miembros de la Comunidad y Turquía, con arreglo a los principios enunciados en el artículo 12 del Acuerdo de Asociación, y dispone que el Consejo de Asociación decidirá las modalidades necesarias al respecto.

B.: Decisión nº1/80

11.El 19 de septiembre de 1980, el Consejo de Asociación adoptó la Decisión nº1/80. Sorprendentemente, esta Decisión nunca se ha publicado en el Diario Oficial. (6) El tercer considerando de la Decisión nº1/80 establece lo siguiente: «Considerando que, en materia social, las consideraciones anteriores llevan en el marco de las obligaciones internacionales de ambas partes a mejorar la normativa aplicable a los trabajadores y los miembros de su familia con respecto a la normativa establecida en la Decisión nº2/76 del Consejo de Asociación; […]»

12.En el presente asunto ocupa un lugar central el artículo 9, que dispone lo siguiente: «Los hijos de trabajadores turcos que residan legalmente en un Estado miembro con sus padres que en este Estado miembro estén o hayan estado empleados legalmente, tendrán acceso en dicho Estado miembro a los cursos de enseñanza general, de aprendizaje y de formación profesional sobre la base de los mismos requisitos de admisión en cuanto a la enseñanza y formación previa que los hijos de nacionales del referido Estado miembro. Podrán beneficiarse, en dicho Estado miembro, de las ventajas previstas en este ámbito por la legislación nacional.»

13.El artículo 10, apartado 1, de la Decisión prevé: «Los Estados miembros de la Comunidad aplicarán a los trabajadores turcos integrados en su mercado legal de trabajo un régimen caracterizado por la inexistencia de toda discriminación por razón de la nacionalidad con respecto a los trabajadores comunitarios, en lo que se refiere a la retribución y otras condiciones de trabajo.»

C.: Reglamento nº1612/68

14.El artículo 12 del Reglamento establece:

«Los hijos de un nacional de un Estado miembro que esté o haya estado empleado en el territorio de otro Estado miembro serán admitidos en los cursos de enseñanza general, de aprendizaje y de formación profesional en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado, si esos hijos residen en su territorio.

Los Estados miembros fomentarán las iniciativas que les permitan seguir los mencionados cursos en las mejores condiciones.»

D.: Normativa nacional

15.Con arreglo al artículo 5, apartado 2, primera frase, de la Bundesausbildungsförderungsgesetz (Ley federal de ayudas a la formación; en lo sucesivo, «BAföG»), todo estudiante que tenga su domicilio permanente en el territorio nacional y estudie en un centro educativo situado en el extranjero, recibirá una ayuda al estudio cuando

«1.tales estudios contribuyan a mejorar su formación habida cuenta del nivel de formación alcanzado, siempre que al menos parte de dichos estudios pueda computarse a los efectos del período de formación requerido o habitual,o

2.en el marco de la colaboración transfronteriza entre un centro educativo alemán y un centro extranjero, los cursos sucesivos que formen parte de una única formación se impartan alternativamente por el centro alemán y el centro extranjero;o

3.tras asistir durante al menos un año a un centro educativo nacional se prosiga una formación en un centro educativo de un Estado miembro de la Unión Europea, siempre que el interesado tenga suficientes conocimientos lingüísticos paraello.»

16.De conformidad con el artículo 5, apartado 2, cuarta frase, de la BAföG, la primera frase sólo se aplica a los estudiantes designados en el artículo 8, apartado 2, de la BAföG («otros extranjeros») cuando las normas reguladoras de los estudios de que se trate prescriban la estancia en el extranjero como una parte de la formación que necesariamente debe realizarse en el extranjero.

17.Con arreglo al artículo 8, apartado 1, de la BAföG, se otorgan ayudas al estudioa:

«1. los alemanes en el sentido de la Ley Fundamental;

2. los extranjeros apátridas en el sentido de la Ley sobre la situación jurídica de los extranjeros apátridas en el territorio federal;

3. los extranjeros que residan en el territorio nacional a los que se les haya reconocido el derecho de asilo, con arreglo a la Ley de procedimiento en materia de asilo;

4. los extranjeros que tengan su residencia habitual en el territorio nacional y sean refugiados, con arreglo al artículo 1 de la Ley sobre medidas relativas a los refugiados acogidos en el marco de acciones de ayuda humanitaria;

5. los extranjeros que tengan su residencia habitual en el territorio nacional y gocen del estatuto de refugiado y disfruten de un derecho de residencia en el territorio de la República Federal de Alemania que no sea meramente temporal;

6. los extranjeros que tengan su residencia habitual en el territorio nacional y respecto a quienes se haya declarado que tienen derecho a la protección contra la deportación, con arreglo al artículo 51, apartado l, de la Ley de extranjería;

7. los extranjeros que tengan su residencia permanente dentro del ámbito territorial de aplicación de la presente Ley cuando uno de sus progenitores sea alemán en el sentido de la Ley Fundamental;

8. los estudiantes que disfruten, como hijos de nacionales comunitarios y con arreglo a la Ley en materia de residencia de los nacionales comunitarios (Aufenthaltsgesetz/EWG), del derecho a la libre circulación o del derecho de residencia, o los estudiantes que no disfruten de tales derechos como hijos de nacionales comunitarios por haber cumplido veintiún años o porque su manutención no corre a cargo de sus padres o de su cónyuge;

9. los estudiantes que tengan la nacionalidad de otro Estado miembro de laCE o de otro Estado contratante del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y tuvieran una relación laboral en el territorio nacional con anterioridad al inicio de la formación; en principio, debe existir una coherencia entre el contenido de la actividad ejercida en el marco de dicho trabajo y el objeto de la formación.»

18.Con arreglo al artículo 8, apartado 2, número 2, de la BAföG, se otorgan ayudas al estudio a otros extranjeros cuando al menos uno de sus progenitores haya residido y ejercido legalmente una actividad laboral en el territorio nacional durante un total de tres años en los seis años anteriores al inicio de la parte del ciclo de formación que pueda beneficiarse de una ayuda.

III.: Antecedentes

A.: Hechos del procedimiento principal

19.G. Gürol, demandante en el litigio principal, es una nacional turca nacida en Alemania el 28 de julio de 1975 cuyos padres turcos residen en Alemania. Desde el semestre de invierno de 1995/1996 estudia en la universidad de Tubinga la carrera de ciencias económicas con especialización en estudios regionales (país: Turquía). Por estos estudios se le ha concedido una ayuda del Estado. De octubre de 1999 a septiembre de 2000, la Sra. Gürol estudió en la universidad de Bogazici en Estambul. El 13 de agosto de 1999, la demandante solicitó a la parte demandada una ayuda al estudio para su estancia en la universidad de Bogazici.

20.Mediante resolución de 2 de septiembre de 1999, el Landesamt für Ausbildungsförderung Nordrhein-Westfalen denegó dicha solicitud. El Landesamt fundamentó su resolución básicamente en la consideración de que la Sra. Gürol, que como estudiante pertenecía a la categoría de «otros extranjeros» según la legislación alemana, sólo tenía derecho a una ayuda al estudio para una estancia en un centro de enseñanza sito en el extranjero si las normas reguladoras de los estudios que cursaba prescribían una estancia en el extranjero como una parte de la formación que necesariamente debía realizarse en el extranjero. Pues bien, de las normas reguladoras y del plan de estudios de la licenciatura no se desprendió que la Facultad de Ciencias Económicas de la universidad de Tubinga prescribiera forzosamente un año de estudios en el extranjero.

21.Contra esta resolución, la demandante presentó una reclamación a través del agregado laboral y social turco en Karlsruhe mediante escrito de 29 de septiembre de 1999. Como fundamentación de su reclamación, la demandante alegó que debía ser considerada como una nacional que cursaba estudios, y que también los estudiantes alemanes recibían ayudas al estudio para cursar estudios en el extranjero. Asimismo, el artículo 10 de la Decisión nº1/80 contenía una prohibición de discriminación respecto a la retribución y las demás condiciones de trabajo, que se aplicaba igualmente a las ventajas sociales y fiscales. Sobre la base de esta disposición, el padre de la demandante tenía derecho a que se le abonaran prestaciones por su hija y, en consecuencia, también ella, como hija de un trabajador turco, tenía derecho a prestaciones en el marco de una formación profesional. Además, con arreglo al artículo 39CE ya se habían concedido ventajas que no guardaban relación con la condición de trabajador, sino que únicamente estaban destinadas a promover la integración y la movilidad. Por último, la Facultad de Ciencias Económicas de la universidad de Tubinga exigía perentoriamente un año de estudios en el extranjero.

22.Mediante resolución de 17 de diciembre de 1999, la parte demandada desestimó esta reclamación por infundada. Como motivación, el Landesamt für Ausbildungsförderung reiteró y desarrolló básicamente las consideraciones que ya había expuesto en su resolución inicial de 2 de septiembre de 1999. El 2 de febrero de 2000, la demandante interpuso un recurso contra esta resolución ante el Verwaltungsgericht Sigmaringen que, en el marco del procedimiento de dicho recurso, planteó cuatro cuestiones prejudiciales mediante resolución de 31 de julio de2003.

B.: Criterio del órgano jurisdiccional remitente

23.En sus comentarios a las cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente señala que a tenor de las disposiciones nacionales pertinentes de la BAföG, la demandante no tiene derecho a beneficiarse de una ayuda al estudio para realizar estudios en el extranjero. Asimismo, la demandante no puede invocar el principio general de igualdad establecido en el artículo 3 de la Ley Fundamental. Luego, siempre según el juez remitente, el derecho a una ayuda para estudiar durante un semestre en Turquía tampoco se desprende del artículo 2 del Protocolo N^o 1 al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, en relación con el artículo 14 delCEDH. Por último, la demandante no puede apoyarse en el artículo 3, apartado 1, de la Decisión nº3/80 por el hecho de que la concesión de ayudas al estudio para cursar estudios en el extranjero no está comprendida dentro del ámbito de aplicación material de la Decisión nº3/80, según los tipos de prestaciones de seguridad social enumerados en el artículo 4, apartado 1, letrasa) ah), de la Decisión.

24.Por consiguiente, para dirimir el litigio es importante averiguar si del artículo 9 de la Decisión nº1/80 se puede deducir un derecho de la demandante a beneficiarse de una ayuda al estudio para seguir estudios en el extranjero.

C.: Cuestiones prejudiciales

25.El 31 de julio de 2003, el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender el procedimiento y planteó las cuatro cuestiones prejudiciales siguientes:

«1): ¿Tiene el artículo 9, primera frase, de la Decisión nº1/80 del Consejo de AsociaciónCEE/Turquía, efecto directo en los ordenamientos jurídicos internos de los Estados miembros, de forma que los hijos de trabajadores turcos, que residan legalmente en un Estado miembro de la Comunidad con sus padres, que en este Estado miembro estén o hayan estado empleados legalmente, tengan derecho, sobre la base de los mismos requisitos que los hijos de nacionales del referido Estado miembro, a acceder en igualdad de condiciones a los cursos de enseñanza general, de aprendizaje o de formación profesional?

2): En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión:

¿Cumplen también el requisito de “residir legalmente con sus padres” los hijos de trabajadores turcos que establezcan y mantengan su residencia habitual en la localidad donde cursan sus estudios universitarios y que hayan señalado el domicilio de sus padres sólo como residencia secundaria?

3): En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión:

¿Comprende el artículo 9, primera frase, de la Decisión nº1/80 del Consejo de AsociaciónCEE/Turquía, además del derecho de las personas incluidas en su ámbito de aplicación a acceder en igualdad de condiciones a los centros de enseñanza, la igualdad de trato en cuanto a las ayudas públicas concedidas por el Estado miembro con el fin de facilitar la participación en actividades de formación, o debe interpretarse el artículo 9, primera frase, en relación con la segunda frase, de la Decisión nº1/80 del Consejo de AsociaciónCEE/Turquía en el sentido de que los Estados miembros se reservaron el derecho de supeditar a otras condiciones, o de limitar, la concesión de prestaciones sociales en el ámbito de la formación a las personas contempladas en la primera frase?

4): En caso de respuesta afirmativa a las cuestiones segunda y tercera:

¿Sigue siendo aplicable lo anterior en el supuesto de una formación de nivel superior que se imparta a las personas contempladas en la disposición controvertida en su país de origen, Turquía?»

D.: Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

26.En el presente asunto, la parte demandada en el procedimiento principal (a través del Bezirksregierung Köln), los Gobiernos alemán y austriaco y la Comisión presentaron observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia. En la vista de 21 de octubre de 2004, la demandante explicó oralmente su postura y se oyeron los informes orales de la parte demandada, del Gobierno alemán y de la Comisión. La parte demandada y los Gobiernos alemán y austriaco concluyeron que del artículo 9 de la Decisión nº1/80 no cabía deducir ningún derecho de la demandante a una ayuda al estudio para un curso en el extranjero. La Comisión y la demandante opinaron, por el contrario, que en virtud del artículo 9 de la Decisión nº1/80 el hijo de un trabajador turco sí tiene derecho a una ayuda para estudiar en el extranjero.

1.: La primera cuestión prejudicial

27.Mediante su primera cuestión, el Verwaltungsgericht desea averiguar si el artículo 9, primera frase, de la Decisión nº1/80 tiene efecto directo en el territorio de los Estados miembros.

28.En la sentencia Demirel, (7) el Tribunal de Justicia declaró que una disposición de un acuerdo celebrado por la Comunidad con países terceros debe considerarse directamente aplicable cuando, a la vista de su tenor y por el objeto y naturaleza del acuerdo, contiene una obligación clara y precisa, cuya ejecución y efectos no están sujetos a la adopción de acto ulterior alguno. Los mismos criterios son aplicables cuando se trata de determinar si las disposiciones de una decisión del Consejo de Asociación pueden tener efecto directo. (8)

29.El artículo 9, primera frase, de la Decisión nº1/80 tiene el siguiente tenor: «Los hijos de trabajadores turcos que residan legalmente en un Estado miembro con sus padres que en este Estado miembro estén o hayan estado empleados legalmente, tendrán acceso en dicho Estado miembro a los cursos de enseñanza general, de aprendizaje y de formación profesional sobre la base de los mismos requisitos de admisión en cuanto a la enseñanza y formación previa que los hijos de nacionales del referido Estado miembro. […]» En unos términos precisos e incondicionales se reconoce a los hijos de trabajadores turcos el derecho de acceso sobre la base de los mismos requisitos de formación previa que los propios nacionales. La disposición contiene una obligación clara e incondicional de igualdad de trato entre los alumnos alemanes y los alumnos turcos residentes en Alemania sobre la base de los mismos requisitos de formación previa. La categoría de personas protegidas en virtud del artículo 9 de la Decisión nº1/80 debe ser admitida en los centros de enseñanza en igualdad de condiciones, es decir, sin discriminación por razón de la nacionalidad. Como el tribunal remitente señaló en su resolución, el artículo 9, primera frase, contiene el grado de precisión e incondicionalidad requerido para la aplicabilidad directa. También los requisitos con arreglo a los cuales se otorga el derecho están definidos de manera inequívoca y no precisan necesariamente de una concreción posterior por el legislador nacional. En consecuencia, el cumplimiento y la eficacia del artículo 9, primera frase, de la Decisión nº1/80 no depende de la adopción de un acto nacional ulterior, por lo que esta disposición resulta directamente aplicable.

30.A la primera cuestión del Verwaltungsgericht procede responder que el artículo 9, primera frase, de la Decisión nº1/80 tiene efecto directo en los Estados miembros de la Comunidad Europea.

2.: La segunda cuestión prejudicial

31.Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si los hijos de trabajadores turcos cumplen el requisito de «residir legalmente con sus padres» cuando establecen y mantienen una residencia principal propia en la localidad donde cursan su formación profesional universitaria y sólo están registrados en el domicilio de sus padres como residencia secundaria.

32.Según la Comisión, el artículo 9 de la Decisión nº1/80 exige únicamente que los hijos residan con sus padres. No establece otros requisitos, como la existencia de una vida familiar o residencia permanente. Tampoco distingue entre las diversas modalidades de residencia como, por ejemplo, la residencia principal o secundaria. Por consiguiente, la Comisión opina que se cumple el requisito de la residencia con los padres en caso de que la demandante esté inscrita en el domicilio de sus padres en Philippsburg como segunda residencia. Según la Comisión, esta interpretación es conforme con el espíritu y la finalidad del artículo 9 de la Decisión nº1/80. Además, esta disposición no impone a los hijos de trabajadores turcos restricción alguna respecto a la elección de un determinado tipo de enseñanza, a excepción de que deben cumplir los requisitos de admisión en cuanto a la enseñanza y formación previa. Por estos motivos, los hijos de trabajadores turcos tienen derecho a elegir un estudio y, por ende, la localidad donde lo cursarán, con independencia del domicilio de sus padres. Cualquier otra interpretación del requisito referente al domicilio comportaría una restricción inadmisible del derecho reconocido por el artículo 9 de la Decisión nº1/80.

33.En opinión del Gobierno alemán, el artículo 9 de la Decisión nº1/80 exige una convivencia de padres e hijos como familia. Este requisito se cumple igualmente cuando el hijo pasa a vivir durante sus estudios en una habitación o apartamento en otra localidad, pero previamente, es decir, antes de emprender dichos estudios, convivió con sus padres en un ambiente familiar. De otro modo, el derecho de acceso a la enseñanza quedaría en cualquier caso seriamente limitado desde un punto de vista geográfico. Ni el significado, ni la finalidad ni el tenor del requisito de la residencia con los padres excluyen la posibilidad de abandonar el domicilio de éstos por motivo de unos estudios. En consecuencia, le incumbe al juez nacional verificar si la demandante convivió con sus padres en un contexto familiar antes de iniciar sus estudios.

34.El artículo 9, apartado 1, de la Decisión nº1/80 exige literalmente que los hijos de trabajadores turcos residan con sus padres para tener derecho de acceso a la enseñanza. Comparto la opinión del Gobierno alemán de que ello significa que los hijos de trabajadores turcos tienen que vivir en casa de sus padres antes de iniciar los estudios. Sin embargo, el hijo del trabajador turco puede verse forzado a trasladar su domicilio a otra ciudad cuando el de sus padres se encuentra a gran distancia del centro donde desea seguir una determinada formación. Sobre todo en un país tan grande como Alemania, los hijos que cursan estudios no tienen siempre la posibilidad de asistir a clase viviendo en casa de sus padres. Por consiguiente, no se podría gozar plenamente del derecho reconocido en el artículo 9 de la Decisión nº1/80 si se limitara la elección del estudio a los cursos de formación impartidos en la localidad del domicilio de los padres. Una explicación más restrictiva de este requisito de domicilio implicaría para los hijos de trabajadores turcos una limitación inadmisible de su derecho de acceso a la enseñanza.

35.Dicha interpretación del artículo 9 de la Decisión nº1/80 coincide con el objetivo de conceder determinadas ventajas a los miembros de la familia de los trabajadores turcos para facilitar y promover su integración en la vida social del país de acogida. Esto también se deduce claramente del tercer considerando de la Decisión nº1/80: «Considerando que, en materia social, las consideraciones anteriores llevan en el marco de las obligaciones internacionales de ambas partes a mejorar la normativa aplicable a los trabajadores y los miembros de su familia con respecto a la normativa establecida en la Decisión nº2/76 del Consejo de Asociación; […]»

36.Por consiguiente, a la segunda cuestión del Verwaltungsgericht procede responder que los hijos de trabajadores turcos también cumplen el requisito de «residir legalmente con sus padres» cuando abandonan la casa de sus padres al emprender los estudios elegidos para fijar su domicilio en la localidad del centro educativo correspondiente.

3.: Las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta

37.Con respecto a la respuesta a la tercera y cuarta cuestiones, la demandante en el litigio principal y la Comisión, por un lado, y la parte demandada en el procedimiento principal y los Gobiernos alemán y austriaco, por otro, adoptan unos puntos de vista diametralmente opuestos.

38.La Comisión, apoyada en la vista por la demandante en el litigio principal, sostiene fundamentalmente que el artículo 9, segunda frase, de la Decisión nº1/80 tiene efecto directo y, por ende, contiene una prohibición de discriminación.

39.En apoyo de su tesis de que la referida disposición tiene efecto directo, la Comisión invoca su tenor literal y el alcance de la Decisión nº1/80 como éste puede deducirse del artículo 12 del Acuerdo de Asociación y del artículo 36 del Protocolo Adicional de 1972 que prevén la realización gradual de la libre circulación de los trabajadores. Asimismo, opina que el derecho de acceso a la enseñanza garantizado en el artículo 9, primera frase, de la Decisión nº1/80 quedaría vacío de contenido si los hijos de trabajadores turcos no tuvieran un derecho firme a reclamar las prestaciones contempladas en la segunda frase.

40.El derecho de acceso a la enseñanza igualmente podría verse desprovisto de su sentido si el derecho a reclamar las prestaciones, que puede inferirse del efecto directo de la segunda frase del artículo 9, no fuera igual al que corresponde a los nacionales alemanes.

41.Con carácter subsidiario, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia no compartiera su punto de vista acerca del efecto directo de la segunda frase del artículo 9, la Comisión propone que se interprete la primera frase del artículo 9, que en cualquier caso tiene efecto directo, en el sentido de que de ésta se deriva el derecho a reclamar unas prestaciones idénticas a las que estén al alcance de los alumnos alemanes.

42.A juicio de la Comisión, dicha interpretación encuentra apoyo en la disposición análoga del artículo 12 del Reglamento nº1612/68 que, si bien está formulada en términos un poco más amplios, persigue el mismo objetivo que el artículo 9, primera frase, de la Decisión nº1/80, a saber, la promoción de la integración social de los hijos de trabajadores comunitarios migrantes, en este caso, de trabajadores turcos, al garantizarles la enseñanza en pie de igualdad con los hijos que tienen la nacionalidad del Estado miembro de acogida.

43.La parte demandada en el litigio principal y los Gobiernos alemán y austriaco consideran que del tenor del artículo 9, segunda frase, de la Decisión nº1/80 precisamente no se deriva obligación alguna para los Estados miembros de poner a disposición recursos públicos a fin de facilitar que los hijos de trabajadores turcos participen en la enseñanza en igualdad de condiciones con respecto a los súbditos nacionales. De su tenor se desprende que esta disposición otorga a los Estados miembros la posibilidad de conceder tales prestaciones. Su ejecución se deja a la consideración del legislador nacional.

44.Para resolver la cuestión de interpretación que nos ocupa, no sólo debemos fijarnos en el tenor del artículo 9 de la Decisión nº1/80, sino también en la sistemática y en el alcance de dicha Decisión, tal como fue adoptada en el marco de la realización progresiva del Acuerdo de Asociación entre la Comunidad y Turquía.

45.Inicialmente, el Consejo de Asociación avanzó poco en la concretización de lo dispuesto en el artículo 12 del Acuerdo de Asociación para «llevar a cabo gradualmente la libre circulación de trabajadores». Se observó cierta aceleración tras la aprobación del Protocolo Adicional de 1970 en virtud del Reglamento nº2760/72 (véanse los puntos 8 a 10 supra). Esta aceleración dio lugar, primero, a la Decisión nº2/76 del Consejo de Asociación y, luego, a la Decisión nº1/80 de que se trata en el presente asunto.

46.El capítuloII de la Decisión nº1/80 se refiere a las disposiciones sociales. La primera sección de este capítulo trata, más en particular, de cuestiones relativas al empleo y a la libre circulación de trabajadores. Si bien esta sección pretende mejorar, en materia social, la normativa aplicable a los trabajadores y los miembros de sus familias con respecto a la normativa establecida en la Decisión nº2/76, según se desprende del tercer considerando, su contenido y tenor dan muestras de una gran cautela por parte del Consejo de Asociación, en calidad de legislador competente.

47.Esto se desprende de algunas disposiciones de la referida sección de la Decisión, que establece una regulación que en casi todos los aspectos resulta más restrictiva que la prevista en los artículos 39CE a 42CE y en la normativa comunitaria derivada de éstos.

48.Así, en el artículo 6 de la Decisión se reconoce a los trabajadores turcos un derecho, sujeto a condiciones estrictas, de acceder al mercado de trabajo del Estado miembro donde residen. Además, en el ejercicio de este derecho son tratados desfavorablemente en comparación con los nacionales de los Estados miembros. También la regulación del artículo 7 de la Decisión nº1/80, relativa al acceso de los miembros de las familias de los trabajadores turcos al mercado de trabajo del país donde residen, es considerablemente más restrictiva que la aplicable a los nacionales de los Estados miembros. Lo mismo puede decirse de la regulación, muy limitada y fuertemente condicionada, establecida en el artículo 8 de la Decisión nº1/80 por lo que atañe a la movilidad intracomunitaria de los trabajadores turcos.

49.Si comparamos de forma muy general el régimen jurídico aplicable a los trabajadores turcos dentro de las Comunidades Europeas en virtud de la Decisión nº1/80 y el régimen aplicable a los nacionales de los Estados miembros, llama la atención que aquél no está basado en el principio de igualdad ni en el de no discriminación. Cada uno de los distintos derechos y facultades se describe exhaustivamente en la disposición correspondiente. Cuando la Decisión habla de la igualdad de trato entre trabajadores turcos y los del país de acogida, limita cuidadosamente el alcance de dicha igualdad. Así, el artículo 10, apartado 1, de la Decisión establece una prohibición de discriminación respecto a los trabajadores turcos por razón de su nacionalidad en lo que se refiere a su retribución y otras condiciones de trabajo. En cambio, la igualdad de trato que les reconoce el artículo 10, apartado 2, de la Decisión, referente a la ayuda prestada por los servicios públicos de empleo, está fuertemente reglada.

50.Deseo recordar de paso que, respecto a la libre circulación de personas en la Comunidad Europea, la posición jurídica de los nacionales comunitarios que residen dentro de la Comunidad, en un país distinto del de su origen, todavía no es idéntica a la de los nacionales del país donde han fijado su domicilio, por lo que atañe al derecho a beneficiarse de prestaciones públicas. Asimismo, el Derecho comunitario primario y derivado en la materia prevé para quienes puedan ser calificados de migrantes económicos una equiparación con los propios nacionales más avanzada que la prevista para nacionales comunitarios migrantes inactivos a los que resulte aplicable la Directiva 90/364/CEE (9) o para estudiantes comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 93/96/CEE. (10) La tensión entre el principio de igualdad y las diferenciaciones introducidas por el Derecho comunitario primario y derivado es típica de la libre circulación de personas en la Comunidad. Ha dado lugar a una jurisprudencia en la que, ciertamente, a veces se redefinen un poco los límites entre el funcionamiento del principio de igualdad y el de la diferenciación perseguida por el legislador comunitario, pero en la que se respetan dichos límites como tales. (11) Esta tensión entre el principio de igualdad y la diferenciación expresamente buscada por el legislador competente se produce igualmente en el presente asunto.

51.En virtud de las consideraciones anteriores, la posición jurídica de los trabajadores turcos con arreglo a la Decisión nº1/80 puede calificarse de privilegiada en comparación con la de otros trabajadores de países terceros. Si bien el artículo 12 del Acuerdo de Asociación prevé explícitamente una evolución gradual de esta posición hacia la de los nacionales comunitarios, el Consejo de Asociación, en calidad de legislador competente en este caso, todavía no ha tomado medidas de gran alcance. De ello se desprende, en mi opinión, que la respuesta a las cuestiones planteadas debe encontrarse principalmente basándose en el tenor, la sistemática y el contexto de la propia Decisión nº1/80 y que procede actuar con gran cautela cuando esta última se interpreta por analogía con el Derecho comunitario primario y derivado que regula la libre circulación de trabajadores en caso de nacionales comunitarios. En efecto, si el Consejo de Asociación hubiera pretendido una mayor aproximación entre la posición jurídica de los trabajadores turcos y la de los trabajadores procedentes de los Estados miembros, él mismo habría garantizado, como legislador competente, una mayor uniformidad de contenido entre la Decisión nº1/80 y el Derecho comunitario primario y derivado en materia de libre circulación de trabajadores.

52.Por consiguiente, no es correcto interpretar el artículo 9 de la Decisión nº1/80 por analogía con el artículo 12 del Reglamento nº1612/68, como propone la Comisión. De las diferencias textuales entre ambas disposiciones se desprende que en este caso el legislador competente precisamente no quiso una regulación idéntica. A mi juicio, el juez deberá respetar esta clara voluntad del legislador o, cuando menos, tenerla en cuenta.

53.Según su tenor literal, el artículo 9, apartado 1, de la Decisión nº1/80 prevé para los hijos de trabajadores turcos que residan legalmente en un Estado miembro el derecho de acceso a los cursos de enseñanza general, de aprendizaje y de formación profesional con arreglo a los mismos requisitos de admisión en materia de formación previa que los aplicados a los hijos de nacionales de dicho Estado miembro. Comparto la opinión de la Comisión, no contradicha explícitamente ni por el Gobierno austriaco ni por el alemán, de que el requisito de igualdad de trato establecido en esta disposición, que en sentido estricto únicamente se refiere al derecho de acceso a la enseñanza, sólo puede tener un significado concreto para determinados estudios, más caros, si se permite materialmente a los hijos de trabajadores turcos participar en dicha enseñanza. Ello está previsto en el artículo 9, segunda frase: «Podrán beneficiarse, en dicho Estado miembro, de las ventajas previstas en este ámbito por la legislación nacional.»

54.Una interpretación literal y sistemática de esta disposición complementaria del artículo 9, primera frase, no da pie para reconocerle efecto directo ni para ver en ella una igualdad de trato implícita. Si el legislador competente de la Decisión hubiera pretendido imponer una obligación de igualdad de trato con efecto directo, simplemente habría podido formular la disposición de otra manera: «Se beneficiarán en pie de igualdad con los hijos de nacionales de dicho Estado miembro de las ventajas disfrutadas por tales hijos en este ámbito con arreglo a la legislación nacional». A este respecto, no carece de importancia el hecho de que a continuación, en el artículo 10, apartado 2, de la Decisión, sí se haya optado por tal redacción explícita e imperativa en relación con el derecho a las prestaciones de los servicios de empleo.

55.En mi opinión, no debe seguirse el método de interpretación algo rocambolesco que adopta la Comisión. Se basa en una analogía con el artículo 12 del Reglamento nº1612/68 al que este mismo legislador podría haberse adherido, lo que obviamente no quiso.

56.Por consiguiente, resulta mucho más lógico interpretar ambas frases del artículo 9 haciendo una lectura conjunta. Como se ha subrayado en el punto 54 supra, la segunda frase constituye una cláusula habilitadora complementaria de la primera, de la que resulta para los Estados miembros la obligación de garantizar también materialmente a los hijos de trabajadores turcos su derecho de acceso a la enseñanza. Es verdad que tal obligación material aún deja a los Estados miembros cierto margen de apreciación discrecional, que según se desprende del tenor literal de la segunda frase del artículo 9 es además perseguido, pero dicho margen, contemplado en relación con la primera frase, resulta limitado: los hijos de trabajadores turcos también deben poder asistir efectivamente a los cursos de enseñanza y formación a los que tienen derecho de acceso. Esto significa que deben poder beneficiarse de las medidas materiales necesarias a tal efecto.

57.En tanto en cuanto las prestaciones y medidas públicas puestas a disposición de alumnos y estudiantes en forma de becas, ayudas, anticipos y préstamos para permitirles estudiar pretendan que éstos realmente puedan cursar tales estudios, se deduce de esta interpretación del artículo 9 que también los alumnos turcos deben poder beneficiarse de las referidas medidas y prestaciones.

58.A la inversa, cuando las prestaciones reconocidas a los alumnos turcos para cursar unos estudios o seguir una formación sean más restringidas o distintas de las reconocidas a los hijos de los propios nacionales, el Estado miembro deberá demostrar que esta diferencia no menoscaba su obligación con arreglo al artículo 9 de la Decisión nº1/80 de garantizar el resultado que éste persigue, a saber, que los hijos de trabajadores turcos no sólo tengan derecho de acceso a los cursos de enseñanza general, de aprendizaje y de formación profesional en igualdad de condiciones, sino que realmente se les permita cursar tales estudios.

59.Lo mismo puede decirse respecto de las prestaciones y medidas puestas a disposición de alumnos y estudiantes para estudiar en el extranjero. Hay que permitir a los hijos de trabajadores turcos que cursen y terminen debidamente los estudios elegidos y cuando la enseñanza en el extranjero forma parte integrante de estos últimos, ello tiene igualmente consecuencias para los derechos de los hijos de trabajadores turcos. También, en tal supuesto, el Estado miembro les deberá permitir materialmente ejercitar el derecho que tienen atribuido.

60.Le incumbe al órgano jurisdiccional nacional verificar el cumplimiento de esta obligación a la luz de los hechos.

IV.: Conclusión

61.Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente forma a las cuestiones planteadas por el Verwaltungsgericht de Sigmaringen:

«El artículo 9 de la Decisión nº1/80 del Consejo de AsociaciónCEE/Turquía, de 19 de septiembre de 1980, debe interpretarse en el sentido deque:

–: La primera frase de esta disposición tiene efecto directo en los Estados miembros.

–: Los hijos de trabajadores turcos también cumplen el requisito de “residir legalmente con sus padres” cuando abandonan la casa de sus padres al emprender los estudios elegidos para fijar su domicilio en la localidad del centro educativo correspondiente.

–: Le incumbe al órgano jurisdiccional nacional decidir si la normativa nacional aplicable que se aplica a los nacionales turcos, como la demandante en el litigio principal, les permite materialmente ejercitar su derecho de acceso a los cursos de enseñanza general, de aprendizaje y de formación profesional.»

1 –: Lengua original: neerlandés.

2 –: Decisión nº1/80, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la Asociación, adoptada por el Consejo de Asociación instituido mediante el Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía.

3 –: Acuerdo por el que se crea una asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado el 12 de septiembre de 1963 en Ankara por la República de Turquía, por una parte, y por los Estados miembros de laCEE y la Comunidad, por otra, y concluido, aprobado y ratificado en nombre de la Comunidad en virtud de la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963 (DO 1964, 217, p.3685; EE11/01, p.18).

4 –: DO L257, p.2; EE05/01 p.77.

5 –: Reglamento del Consejo por el que se celebra el Protocolo Adicional así como el Protocolo Financiero, firmados el 23 de noviembre de 1970, anejos al Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía y relativo a las medidas que deben adoptarse para su entrada en vigor (DO L293, p.1; EE11/01, p.213).

6 –: Este vicio en la elaboración de la Decisión no ha llevado al Tribunal de Justicia a cuestionar su fuerza jurídica material.

7 –: Sentencia de 30 de septiembre de 1987, Demirel (12/86, Rec. p.3719), apartado14.

8 –: Sentencia de 20 de septiembre de 1990, Sevince, (C‑192/89, Rec. p.I‑3461), apartado15.

9 –: Directiva del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa al derecho de residencia (DO L180, p.26).

10 –: Directiva del Consejo, de 29 de octubre de 1993, relativa al derecho de residencia de los estudiantes (DO L317, p.59).

11 –: Véanse mis conclusiones de 11 de noviembre de 2004 que precedieron a la sentencia Bidar (C‑209/03, Rec. p.I‑0000), así como la sentencia de 20 de septiembre de 2001, Grzelczyk, (C‑184/99, Rec. p.I‑6193).