Tribunal de Justicia de la Unión Europea

Asunto C-297/02 «»

Fecha: 18-Mar-2004

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. F.G. JACOBS
presentadas el 18 de marzo de 2004

(1)

Asunto C-297/02

República Italiana

contra
Comisión de las Comunidades Europeas

«»

1. En el presente asunto, Italia solicita la anulación parcial de la Decisión 2002/523/CE de la Comisión, de 28 de junio de 2002, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). (2)

2. Italia se opone, en particular, a que la Comisión haya excluido de la financiación comunitaria los gastos relativos al almacenamiento público de alcohol en 1998 y al sector del aceite de oliva en las campañas de comercialización de 1997/1998 y 1998/1999.

Marco jurídico

Principal legislación comunitaria

3. Las normas básicas sobre la financiación de la política agrícola común se contienen actualmente en el Reglamento (CE) nº1258/1999. (3) No obstante, en la época pertinente, se encontraban en el Reglamento (CEE) nº729/90 (4) y, por tanto, se hará referencia a las disposiciones de este Reglamento.

4. El artículo 1, apartado 3, y el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº729/70 preveían que el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (en lo sucesivo, «FEOGA» o «Fondo») financiara, entre otras cosas, las acciones comunes decididas con miras a alcanzar los objetivos definidos en el artículo 33CE, apartado 1, letra a), incluidas las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas.

5. El artículo 5 del Reglamento nº729/70 regulaba la liquidación de cuentas remitidas por los organismos nacionales facultados para efectuar gastos en las operaciones financiables con cargo al Fondo (en lo sucesivo, «organismos pagadores»). El artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo primero, exigía expresamente a la Comisión excluir de la financiación comunitaria los gastos no efectuados de conformidad con las normas comunitarias.

6. El artículo 5, apartado 2, letra c), disponía lo siguiente:

«Previamente a cualquier decisión de negativa de financiación, los resultados de las comprobaciones de la Comisión y las respuestas del Estado miembro en cuestión serán objeto de comunicaciones escritas, tras las cuales ambas partes intentarán ponerse de acuerdo sobre el curso que deba darse al asunto.

Si no se llega a un acuerdo, el Estado miembro podrá solicitar la apertura de un procedimiento para conciliar sus respectivas posiciones en un plazo de cuatro meses; los resultados de dicho procedimiento serán objeto de un informe que se transmitirá a la Comisión y que ésta examinará antes de adoptar una decisión de negativa de financiación.

La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose, en particular, en la importancia de la no conformidad comprobada. Para ello la Comisión tendrá en cuenta la naturaleza y la gravedad de la infracción, así como el perjuicio financiero causado a la Comunidad.

[...]» 5 -Párrafos segundo, tercero y cuarto del artículo 5, apartado 2, letrac).

7. El artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº729/70 exigía a los Estados miembros adoptar las medidas necesarias para asegurarse de la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo, prevenir las irregularidades y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades. En la mayoría de los sectores agrícolas, existen normas comunitarias específicas que establecen pormenorizadamente qué medidas deben adoptar los Estados miembros para cumplir sus obligaciones generales derivadas del artículo 8, apartado1.

8. En virtud del artículo 9 del Reglamento nº729/70, la Comisión estaba facultada para adoptar una serie de medidas para verificar y completar la información y los documentos facilitados por las autoridades de los Estados miembros. Por ejemplo, podía realizar inspecciones sobre el terreno y tenía derecho a acceder a todos los libros y documentos relacionados con los gastos financiados por el Fondo y a realizar verificaciones e inspecciones, o acordar con los Estados miembros su realización.

Directrices de la Comisión

9. El Documento de la Comisión VI/5330/97, de 23 de diciembre de 1997 (6) (en lo sucesivo, «Directrices»), establece las Directrices que la institución pretende seguir al aplicar correcciones económicas en el marco de la liquidación de cuentas del FEOGA, sección «Garantía».

10. Las Directrices señalan que en el caso de que la Comisión concluya que una determinada partida de gasto no es conforme a las normas comunitarias, por regla general debe negarse a financiarla. Cuando un Estado miembro no cumpla las normas comunitarias que exigen comprobar la subvencionabilidad de las solicitudes de ayuda, la negativa de la Comisión a financiar todos los gastos de que se trata supondría, en algunos casos, que los gastos denegados superarían probablemente las pérdidas financieras sufridas por la Comunidad. En tales casos procede evaluar las pérdidas. Con arreglo al artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº729/70, el índice de corrección debe estar relacionado claramente con las pérdidas probables. Debe existir un incumplimiento significativo de normas comunitarias expresas que ha de exponer al Fondo a un riesgo real de pérdidas o irregularidad.

11. El apéndice 2 se refiere a las repercusiones financieras, para la liquidación de tales cuentas, de las deficiencias de los controles efectuados por los Estados miembros. A estos efectos, las Directrices distinguen dos clases de controles:

-: Los controles fundamentales, que son las comprobaciones materiales y administrativas necesarias para verificar los elementos sustantivos, en particular la existencia del solicitante, la cantidad, las condiciones cualitativas, incluido el cumplimiento de los plazos, las condiciones de cosecha, los períodos de retención, etc. Se efectúan sobre el terreno y mediante comprobaciones cruzadas con datos independientes como los del registro catastral.

-: Los controles auxiliares son las operaciones administrativas necesarias para tramitar correctamente las solicitudes, como la comprobación del cumplimiento de los plazos de presentación, la detección de solicitudes presentadas por duplicado, los análisis de riesgo, la aplicación de las sanciones y la correcta supervisión de los procedimientos.

12. Las Directrices indican que cuando uno o más controles fundamentales no se apliquen o se apliquen de forma tan deficiente o infrecuente que resulten ineficaces para determinar la subvencionabilidad de la solicitud o prevenir la irregularidad, está justificada una corrección del 10 %, ya que puede concluirse fundadamente la existencia de un alto riesgo de pérdidas para el Fondo. Cuando se efectúen todos los controles fundamentales, pero no con el número, la frecuencia ni el rigor requeridos en la normativa, está justificada una corrección del 5 %, ya que puede concluirse fundadamente que dichos controles no ofrecen el nivel esperado de garantía de la regularidad de las solicitudes, así como la existencia de un riesgo significativo para el Fondo. Cuando un Estado miembro ejecute correctamente los controles fundamentales, pero no realice uno o más controles auxiliares, está justificada una corrección del 2 % por la existencia de un menor riesgo de pérdidas para el Fondo y la menor gravedad de la infracción. Cuando un Estado miembro no aplique un sistema de control o lo aplique de forma muy deficiente, y existan pruebas de numerosas irregularidades y de negligencia en la lucha contra las prácticas irregulares o fraudulentas, está justificada una corrección del 25 %, al poderse asumir sin temor a equivocarse que la libertad de presentar impunemente solicitudes irregulares puede acarrear pérdidas excepcionalmente elevadas al Fondo.

13. Los criterios para aplicar las correcciones a tanto alzado establecidas en las Directrices de la Comisión han sido examinados por el Tribunal de Justicia en diversas ocasiones. De esa jurisprudencia se desprende claramente que el Tribunal de Justicia considera válidos dichos criterios. (7)

Disposiciones comunitarias aplicables al almacenamiento público de productos agrícolas

14. El artículo 2, apartado 1, del Reglamento (CEE)nº3597/90 de la Comisión, de 12 de diciembre de 1990, relativo a las normas de contabilización de las medidas de intervención que supongan la compra, el almacenamiento y la venta de productos agrícolas por parte de los organismos de intervención, (8) prevé lo siguiente:

«Sin perjuicio de las disposiciones específicas que figuran en el Anexo, el valor de las cantidades que falten:

-: que excedan los límites de tolerancia de conservación y transformación,

-: como consecuencia de robo o de otras causas identificables,

se calculará multiplicando estas cantidades por el precio de intervención de base válido, para la calidad tipo, el primer día del ejercicio en curso, aumentado en un 5%.»

Disposiciones comunitarias aplicables al sector del aceite de oliva

15. El Reglamento nº136/66/CEE (9) establece una organización común de mercados en el sector de las materias grasas. Su artículo 5 dispone que se concederán ayudas a la producción del aceite de oliva.

16. El artículo 1, apartado 1, del Reglamento nº2262/84 (10) exige a los Estados miembros, cuya producción supere las 3.000 toneladas de aceite de oliva durante un período de referencia, crear un organismo específico con objeto de realizar controles en el marco de las ayudas comunitarias al aceite de oliva. A tenor del artículo 1, apartado 4, del Reglamento nº2262/84, los Estados miembros deberán establecer un proyecto de programa de actividad para el organismo, con objeto de garantizar que se aplican correctamente las normas comunitarias sobre aceite de oliva. Dicho programa deberá remitirse a la Comisión para su modificación y aprobación. El Reglamento (CEE) nº27/85 (11) especifica con más detalle el procedimiento y los plazos para la adopción de un programa de actividad. Conforme al artículo 4, apartado 1, en los treinta días siguientes a la recepción del proyecto de programa de actividad, la Comisión podrá solicitar al Estado miembro de que se trate cualquier modificación que la Comisión considere oportuna.

17. El artículo 14 del Reglamento (CEE) nº2261/84 (12) , en su versión modificada en particular por el Reglamento (CE) nº1639/98, (13) establece un sistema de controles que los Estados miembros productores deben aplicar para garantizar «que el producto para el que se ha concedido la ayuda tiene derecho a beneficiarse de la misma». Pueden distinguirse dos tipos de controles.

18. En primer lugar, con arreglo al artículo 14, apartado 3, los Estados miembros productores «controlarán sobre el terreno la actividad y la contabilidad de existencias del porcentaje de almazaras autorizadas que se determine». Dichos controles de las almazaras se efectuarán «durante cada campaña y en particular durante el período de trituración». Según el artículo 14, apartado 3, párrafo segundo, «las almazaras elegidas deberán ser representativas de las capacidades de trituración de una zona de producción».

19. En segundo lugar, conforme al artículo 14, apartado 3bis, los Estados miembros productores deben realizar controles en relación con los oleicultores «con miras al pago de la ayuda» a éstos. En particular, deben comprobar:

-: la exactitud de las declaraciones de cultivo sobre la base de criterios por determinar,

-: la correspondencia entre la cantidad de aceite indicado en la solicitud de ayuda y la resultante de la contabilidad de existencias de las almazaras autorizadas,

-: la compatibilidad entre la producción de aceitunas declarada por cada oleicultor como si hubieran sido trituradas en una almazara autorizada y los datos de su declaración de cultivo sobre la base de criterios por determinar.

20. En el Reglamento (CEE) nº3061/84, (14) en su versión modificada en particular por los Reglamentos (CEE) n^os 928/91, (15) de 15 de abril de 1991, y 1318/92, (16) de 22 de mayo de 1992, se establecieron normas más pormenorizadas relativas a los controles previstos en el artículo 14 del Reglamento nº2261/84, que se aplicaban a las medidas relativas a las campañas de comercialización anteriores a 1998/1999.

21. El artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº3061/84 preveía que los controles de las almazaras previstos en el artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº2261/84 deberían cubrir al menos el 10 % de las almazaras autorizadas que operasen durante la campaña correspondiente.

22. El artículo 10, apartado 4, del Reglamento nº3061/84 se refería al denominado control de compatibilidad que los Estados miembros deben realizar a los oleicultores con arreglo al tercer guión del artículo 14, apartado 3bis. Al efectuar dicho control, los Estados miembros debían tener en cuenta:

«-: los rendimientos en aceitunas y aceite fijados con arreglo al artículo 18 de dicho Reglamento para la zona en que estén situadas la explotación o explotaciones de donde procedan las aceitunas utilizadas,

-: los rendimientos medios en aceitunas y en aceite de los municipios en los que se hallen la o las explotaciones de las que procedan las aceitunas utilizadas, si dichas cifras de rendimiento se hallan a disposición de los Estados miembros,

-: los datos del registro oleícola,

-: la información que se obtenga de los ficheros informatizados sobre la situación de la producción,

-: los resultados de los controles in situ de que haya sido objeto el oleicultor.»

23. El Reglamento (CE) nº2366/98 (17) sustituye al Reglamento nº3061/84. En cuanto a los controles de las almazaras, previstos en el artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº2261/84, el artículo 8, letra b), modificado por el Reglamento nº1273/1999, (18) exige a los Estados miembros, a partir de la campaña 1998/1999, enviar al organismo encargado de los controles resúmenes mensuales de la contabilidad de existencias a más tardar el día 10 del mes siguiente al que se refieran.

24. Asimismo, en lo que respecta al control de las almazaras, el artículo 30, apartado 1, del Reglamento nº2366/98 prevé, por cuanto aquí interesa:

«A partir de la campaña 1998/99, el control contemplado en el apartado 3 del artículo 14 del Reglamento (CEE) n° 2261/84 incluirá, en cada campaña de comercialización, un control pormenorizado de la coherencia de la información y de los datos facilitados en, como mínimo el 30 % de las almazaras autorizadas, elegido en función de un análisis de riesgo. No obstante, el número de controles en cada Estado miembro no podrá ser inferior al número de controles de almazaras correspondientes a la campaña 1997/98.

Asimismo, en cada campaña se efectuará un control somero de la existencia del registro de los datos y del cumplimiento de las condiciones de autorización en un porcentaje de almazaras por campaña de al menos:

-: 5 % en 1998/99 [...]»

25. El artículo 30, apartado 2, establece que dicho control pormenorizado comprenderá:

«a): una inspección sobre el terreno de las instalaciones, de la cantidad y el tipo de existencias, de las contabilidades y de otros documentos apropiados;

b): el contraste de los distintos datos facilitados por las almazaras u obtenidos por otros medios con, en particular, los suministros, los destinos de los aceites y de los orujos, los consumos de electricidad y de agua, así como la utilización de la mano de obra;

c): un contraste entre las cantidades que figuren en la contabilidad de existencias y las cantidades totales que figuren en las solicitudes de ayuda de los oleicultores de que se trate;

d): los demás controles contemplados en el artículo 8; los análisis de las muestras a que se refiere la letra a) del citado artículo se efectuarán en al menos el 25 % de las muestras recogidas».

26. En lo que se refiere al control de los productores previsto en el artículo 14, apartado 3bis, el artículo 28, apartado 1, párrafo primero, letra b), del Reglamento nº2366/98 prevé que, a partir de la campaña 1998/1999, el control de las solicitudes de ayuda «incluirá las comprobaciones a que se refieren el segundo y el tercer guiones del apartado 3bis del artículo 14 del Reglamento (CEE) n°2261/84». Dispone asimismo que «el control de la compatibilidad entre las declaraciones de cultivo y las solicitudes de ayuda se efectuará teniendo en cuenta:

-: los rendimientos de aceitunas y aceite fijados de conformidad con el artículo 18 de dicho Reglamento para la zona en la que se encuentren la explotación o explotaciones de donde procedan las aceitunas utilizadas;

-: los rendimientos medios de aceitunas y aceite de los municipios en los que se encuentren la explotación o explotaciones de donde procedan las aceitunas utilizadas, si los Estados miembros conocen estos rendimientos».

27. El artículo 28, apartado 1, párrafo segundo, dispone:

«En el caso de que el control efectuado en virtud del párrafo primero revele una incoherencia, se aplicará mutatis mutandis a los demás datos discordantes o inexistentes el procedimiento indicado en los apartados 2 y 3 del artículo 25 para el número de olivos. No obstante, la cantidad de aceite por la que se haya solicitado la ayuda no podrá ser modificada.»

28. El artículo 25, apartado 2, del Reglamento nº2366/98 prevé, por cuanto aquí interesa, que cuando se compruebe que el número de olivos declarado difiere en más del 3 % del número de olivos determinado con arreglo a los criterios establecidos en el artículo 25, apartado 1, la declaración de cultivo se considerará discordante. El artículo 25, apartado 3, párrafo primero, dispone que las declaraciones discordantes se notificarán a los oleicultores. El Estado miembro concederá al interesado un plazo inferior a tres meses para que aclare los motivos de la discordancia notificada o, cuando le comunique la primera notificación de discordancia, para que modifique su declaración. El artículo 25, apartado 3, párrafo segundo, dispone además:

«Si, a juicio del Estado miembro, las justificaciones presentadas por el oleicultor no permiten aceptar los datos declarados o, en su caso, modificados, se procederá, a instancia del interesado, a una comprobación contradictoria cuyos costes, en caso de que no se confirmen los datos declarados, o modificados con arreglo al párrafo primero, correrán a cargo del oleicultor.»

Procedimiento

29. En el presente asunto, los motivos en los que la Comisión basó su negativa a reembolsar los gastos se expusieron en el informe de síntesis emitido por la Comisión el 23 de enero de 2002 (19) tras el procedimiento de conciliación exigido por el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº729/70.

Exclusión de los gastos en el sector del almacenamiento público

Constataciones de la Comisión y alegaciones de Italia

30. Como se explica en el informe de síntesis, en octubre de 1999, las autoridades italianas informaron a la Comisión de que un órgano jurisdiccional italiano había ordenado la venta de una cantidad de alcohol que formaba parte de las existencias de intervención de la Comunidad.

31. La Comisión consideró que el alcohol de que se trataba faltaba «como consecuencia de [...] otras causas identificables» en el sentido del artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº3597/90. (20) Por tanto, aplicó el cálculo previsto en esa disposición llegando a la cantidad que excluyó de financiación comunitaria en la Decisión impugnada.

32. Italia sostiene que la Comisión incurrió en un error de Derecho al aplicar el artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº3597/90, y que debería haber aceptado, en cambio, la propuesta de las autoridades italianas de sustituir la cantidad de alcohol que faltaba por una cantidad equivalente procedente de las existencias nacionales.

33. La Comisión rechazó la sustitución propuesta por el Gobierno italiano basándose en que esa solución no estaba autorizada expresamente por el Reglamento nº3597/90, que especificaba, en cambio, que el presupuesto debía corregirse con arreglo al artículo 2, apartado1.

34. No obstante, a juicio de Italia, el Reglamento nº3597/90 debe considerarse una mera medida de contabilización, aplicable únicamente una vez que se haya detectado que faltan cantidades de las existencias comunitarias. Una sustitución como la propuesta opera en una fase anterior e impide que se considere que la cantidad sustituida ha faltado. En consecuencia, el Reglamento nº3597/90 no sería aplicable. El hecho de que no prevea expresamente dicha sustitución carecería de pertinencia. Por tanto, Italia concluye que la sustitución que propuso a la Comisión era compatible con el Derecho comunitario.

35. Alega asimismo que la venta judicial que dio lugar a que el alcohol de que se trata fuera retirado de las existencias comunitarias debe considerarse un supuesto de fuerza mayor, al que las autoridades italianas se han opuesto y por el que no pueden ser declaradas «personal y directamente» responsables. En consecuencia, la única respuesta legítima de la Comisión por la venta habría sido autorizar la sustitución.

Apreciación

36. No estoy de acuerdo con que la exclusión, en la Decisión impugnada, del gasto relativo al almacenamiento público adolezca de un error de Derecho.

37. En mi opinión, la sustitución propuesta por las autoridades italianas no habría sido compatible con el Derecho comunitario. La legislación comunitaria aplicable no la prevé expresamente. Además, como declaró el Comité de Conciliación, esa solución menoscabaría la transparencia y eficacia de los mecanismos de gestión de las existencias comunitarias.

38. Si los Estados miembros pudieran subsanar cualquier déficit en las existencias comunitarias sujetas a su competencia simplemente mediante la sustitución y eludir así la rectificación presupuestaria prevista en el artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº3597/90, no habría forma de comprobar que dichas existencias se conservan adecuadamente. Como señala la Comisión, los Estados miembros eludirían también las consecuencias económicas desfavorables de la rectificación presupuestaria que persiguen garantizar el respeto de las normas comunitarias.

39. Tampoco acepto el argumento de que la venta judicial del alcohol de que se trata deba considerarse un supuesto de fuerza mayor, que haga inaplicable el artículo 2, apartado1.

40. En primer lugar, ninguna disposición del artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº3597/90 indica que debe considerarse que una cantidad falta por otras causas identificables sólo si puede demostrarse que el Estado miembro de que se trata es «personal y directamente» responsable de la salida.

41. En cualquier caso, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, los Estados miembros responden de todos los actos u omisiones de todos los organismos del Estado, incluso los que son constitutivamente autónomos. (21) Por tanto, Italia no puede eximirse de responsabilidad por los actos de un órgano jurisdiccional italiano.

42. Por consiguiente, en mi opinión procede desestimar la impugnación por el Gobierno italiano de la exclusión relativa al almacenamiento público de alcohol.

Exclusión de los gastos en el sector del aceite de oliva

Constataciones de la Comisión

43. Según el informe de síntesis, las auditorías realizadas en 1999 y 2000 revelaron las siguientes deficiencias en el sistema italiano de controles relativo a las ayudas a la producción de aceite de oliva:

-: comunicación tardía de las cifras de producción de las almazaras por el organismo pagador, AIMA, al organismo encargado de los controles, AGECONTROL;

-: coordinación insuficiente de los diversos controles entre AIMA y AGECONTROL;

-: análisis y comprobación insuficientes de los datos disponibles sobre factores de riesgo.

44. Se estimó que estos problemas habían reducido considerablemente la efectividad de los controles efectuados en Italia, en particular, en los dos aspectos siguientes.

45. En primer lugar, dichos problemas menoscabaron los controles de compatibilidad exigidos por el artículo 14, apartado 3bis, del Reglamento nº2261/84, (22) el artículo 10, apartado 4, del Reglamento nº3061/84 (23) y el artículo 28, apartado 1, letra b), del Reglamento nº2366/98. (24) Estos controles sirven para detectar casos de incompatibilidad, cuando la cantidad de aceite de oliva declarada por un oleicultor supera la capacidad de producción de sus olivos (en función del rendimiento de la zona de que se trata), lo que entraña un elevado riesgo de que exista alguna irregularidad en la solicitud de la ayuda. En relación con tales casos, el reducido número de controles sobre el terreno que tuvieron lugar se efectuaron en una fase demasiado tardía. Asimismo, las autoridades italianas no detectaron los casos de incompatibilidad que representan el mayor riesgo, a saber, aquellos en los que el oleicultor de que se trata era también propietario de una almazara y certificaba su propia producción (en lo sucesivo, «supuestos de mayor riesgo»).

46. En segundo lugar, las deficiencias detectadas menoscabaron la efectividad de los controles de las almazaras previstos en el artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº2261/84, el artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº3061/84 y el artículo 30 del Reglamento nº2366/98. La notificación tardía de las cifras mensuales de producción por AIMA a AGECONTROL supuso que los controles de las almazaras no se prepararon adecuadamente y se limitaron a aspectos formales. Dado que las cifras de producción fueron analizadas en una fase demasiado tardía, los datos obtenidos y los riesgos detectados no pudieron tenerse en cuenta al preparar los controles en el año de que se trataba o para la selección de muestras para el año siguiente. Los supuestos de mayor riesgo no pudieron controlarse adecuadamente porque no se previó la realización de un control conjunto del oleicultor y del propietario de la almazara.

47. En consecuencia, la Comisión impuso una corrección equivalente al 2 % del gasto declarado por Italia en el sector del aceite de oliva en los ejercicios financieros de 1997 a1999.

Alegaciones de Italia

Suficiencia de la coordinación entre AIMA y AGECONTROL

48. Italia niega la falta de coordinación entre AIMA y AGECONTROL. Sostiene que AGECONTROL siempre solicitó la información requerida a AIMA en tiempo oportuno y con un detalle suficiente. Cuando se produjeron demoras, AGECONTROL insistió en la necesidad de aportar la información correspondiente. Además, AIMA firmó protocolos formales por los que se comprometía a facilitar datos puntualmente.

49. Teniendo en cuenta las considerables cantidades de datos que han de procesarse y los estrictos plazos para realizar ese procesamiento, Italia reconoce que algunas veces pueden haberse producido demoras en la comunicación de datos de AIMA a AGECONTROL. A este respecto, Italia subraya la dificultad de obtener y procesar la información en el plazo exigido.

50. Italia indica además que la obligación de facilitar declaraciones mensuales de la contabilidad de existencias antes del día 10 de cada mes, prevista en el Reglamento nº2366/98, sólo es aplicable a partir de la campaña de comercialización 1998/1999 y, por tanto, no puede invocarse frente a las autoridades italianas para la campaña de comercialización 1997/1998.

51. Por último, Italia niega que las demoras que se produjeron en la presentación de las declaraciones mensuales supusieran una amenaza para la eficacia del sistema de control, puesto que, según las estimaciones de Italia, AGECONTROL sólo podía utilizar dichas declaraciones para seleccionar el 50%, como máximo, de los controles que han de efectuarse. En cualquier caso, dichas declaraciones no habrían sido totalmente adecuadas para alcanzar los objetivos operativos en juego.

Criterios utilizados para seleccionar la muestra de almazaras objeto de control

52. Se facilitaron anticipadamente a la Comisión los proyectos de los programas de actividad de AGECONTROL correspondientes a cada una de las campañas de comercialización de que se trata, que comprendían datos de los numerosos criterios aplicados por las autoridades italianas. A juicio de Italia, no cabe admitir que la Comisión reciba y apruebe dichos programas y, a continuación, critique las medidas. Este enfoque se opone al sistema de procedimiento previsto en el Reglamento nº27/85, que faculta a la Comisión para proponer modificaciones a los proyectos de programas de actividad que reciba.

53. En cualquier caso, Italia alega que los criterios utilizados por las autoridades italianas garantizaban que los controles se realizaban en los casos que suscitaban dudas objetivas. En particular, cuando se detectaba una incompatibilidad durante un control de un productor, la almazara en la que se habían triturado las aceitunas de dicho productor era considerada de riesgo y era objeto de un control, durante esa misma campaña de comercialización o durante la siguiente.

54. Italia indica que en la campaña de comercialización 2000/2001 se introdujeron ajustes para tener en cuenta la importancia atribuida por la Comisión a los casos de incompatibilidad en el marco del análisis de riesgos.

55. Italia señala que el elevado porcentaje de almazaras objeto de un control pormenorizado en cada campaña de comercialización reducía la importancia del criterio utilizado en la selección de la muestra. En consecuencia, se garantizaba que la muestra de almazaras objeto de control comprendía muchas almazaras que trituraban las aceitunas de productores para los que existía una incompatibilidad (en lo sucesivo, «productores incompatibles»), incluidos los supuestos de mayor riesgo.

Suficiencia de los controles sobre los productores

56. Italia niega que se haya realizado un número insuficiente de controles sobre los productores incompatibles. El número de dichos controles efectuado en cada una de las campañas de comercialización de que se trata supera el indicado en el programa de actividad remitido a la Comisión y aprobado por ésta. Comprendían asimismo los supuestos de mayor riesgo de los productores incompatibles que son propietarios de su propia almazara. En contra de lo indicado en el informe de síntesis, los controles se realizaron en tiempo oportuno y con unos conocimientos técnicos adecuados.

57. En cualquier caso, el análisis de los resultados de los controles realizados en las cinco últimas campañas de comercialización sobre los supuestos de mayor riesgo revela un índice de irregularidades prácticamente idéntico al detectado en la totalidad de los productores que fueron objeto de control.

58. Además, desde la campaña de comercialización 1998/1999, Italia ha estado obligada a aplicar el artículo 28, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento nº2366/98 (25) en los casos en que los controles practicados conforme al párrafo primero revelaban incoherencias, lo que explica por qué los controles sobre los productores incompatibles no se incluyeron en los programas de actividad desde ese momento.

Utilización de las cifras de producción facilitadas por las almazaras y realización de los controles

59. Italia rechaza la conclusión de la Comisión de que, como consecuencia de la comunicación tardía de las cifras de producción facilitadas por las almazaras, los controles no se prepararon de forma suficiente y se limitaron a aspectos formales. Describe la realización de dichos controles para demostrar que también comprendían un elemento sustantivo. Se sostiene que la efectividad de tales controles se deriva del elevado número de irregularidades que detectaron.

60. El Gobierno italiano se opone asimismo a la conclusión de que no fueron posibles controles dobles de un oleicultor y del propietario de la almazara. Señala que los inspectores podían solicitar autorización para practicar controles adicionales cuando se consideraban necesarios y que podían obtener inmediatamente permiso por fax.

Función de los rendimientos medios como instrumentos de control

61. Italia estima que la importancia atribuida por la Comisión a los rendimientos medios como instrumento de control es excesiva e incompatible con las declaraciones efectuadas por la Comisión en el Informe especialnº11/2000 del Tribunal Europeo de Auditores sobre el régimen de apoyo al aceite de oliva. (26)

Cuantía de la corrección

62. En su respuesta, Italia sostiene que la Comisión no ha demostrado la existencia de un perjuicio financiero para el Fondo.

63. Italia alega que, al imponer una corrección del 2 % en relación con los gastos en el sector del aceite de oliva, la Comisión no ha tenido en cuenta la política de prevención prevista en las Directrices. Asimismo alega que la Comisión ha contravenido el artículo 2, apartado 1, del Reglamento (CE, Euratom) nº2988/95, (27) que dispone:

«Los controles y las medidas y sanciones administrativas sólo se establecerán en la medida en que sean necesarias para garantizar la correcta aplicación del Derecho comunitario. Deberán ser eficaces, proporcionadas y disuasorias a fin de garantizar una adecuada protección de los intereses financieros de las Comunidades.»

64. Por último, Italia alega que la corrección realizada por la Comisión no está justificada por la demostración de un incumplimiento de las exigencias de la Comisión y es excesivamente severa.

Apreciación

65. Estimo que es discutible si el recurso del Gobierno italiano, al menos en lo que se refiere a las correcciones introducidas en el sector del aceite de oliva por la medida impugnada, cumple los requisitos previstos en el artículo 38, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, de indicar el objeto del litigio y la exposición sumaria de los motivos invocados. Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, esa indicación debe ser suficientemente clara y precisa para permitir que el demandado prepare su defensa y que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la demanda, si fuera necesario, sin ninguna información adicional. Para garantizar la seguridad jurídica, es preciso, para que un recurso sea admisible, que los elementos esenciales de hecho y de Derecho invocados resulten de modo coherente y comprensible del propio texto del escrito de interposición del recurso. (28)

66. Como señala la Comisión, Italia no indica el fundamento jurídico de su recurso ni señala con precisión las disposiciones del Derecho comunitario que considera infringidas por la Comisión al adoptar la Decisión impugnada. Aunque expone su propia valoración discrepante de los controles aplicados por sus autoridades en las campañas de comercialización pertinentes, no aclara los defectos jurídicos de que, en su opinión, adolece el análisis económico y técnico de la Comisión.

67. No obstante, aun suponiendo la admisibilidad del recurso de Italia en lo que se refiere a las exclusiones en el sector del aceite de oliva, no puedo encontrar en sus alegaciones nada que pueda impugnar ese aspecto de la Decisión impugnada.

68. Como cuestión preliminar, procede tener en cuenta que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, si bien la Comisión está obligada a justificar su decisión de negarse a imputar al FEOGA los gastos efectuados por un Estado miembro, presentando pruebas acerca de las dudas serias y razonables que alberga en cuanto a la existencia o a la pertinencia de los controles efectuados en dicho Estado miembro, no está, sin embargo, obligada a demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles o la irregularidad de los datos transmitidos por ese Estado, ni siquiera a proporcionar detalles sobre la insuficiencia de dichos controles o la inexactitud de dichos datos; dicho Estado miembro es el que se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos exigidos para la liquidación de las cuentas del FEOGA y, en consecuencia, le incumbe probar detallada y completamente la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión. (29) El Estado miembro no puede invalidar las constataciones de la Comisión sin apoyar sus propias alegaciones en elementos que demuestren la existencia de un sistema fiable y operativo de control. (30)

Suficiencia de la coordinación entre AIMA y AGECONTROL

69. En lo que respecta a la coordinación de los controles entre AIMA y AGECONTROL, las alegaciones de Italia se refieren exclusivamente a la transmisión tardía de la información.

70. A este respecto, hay que señalar en primer lugar que Italia admite expresamente la existencia de demoras. Considero que carece de pertinencia si dichas demoras eran imputables fundamentalmente a AIMA o a AGECONTROL. Suponen en todo caso una falta de coordinación.

71. En mi opinión, las dificultades logísticas inherentes a la aplicación de un sistema de control efectivo no pueden utilizarse tampoco para justificar el incumplimiento por las autoridades de un Estado miembro de las funciones que les asigna el Derecho comunitario.

72. En cuanto a la inaplicabilidad del artículo 8, letra b), del Reglamento nº2366/98 antes de la campaña de comercialización 1998/1999, en el informe de síntesis no se invoca expresamente esa disposición.

73. La alegación de que las demoras no tuvieron consecuencias en la efectividad del sistema de control está, a mi juicio, insuficientemente acreditada. En todo caso, la cifra del 50 %, que el Gobierno italiano menciona como el porcentaje de controles en los que la demora de los datos puede haber tenido efecto, no puede considerarse despreciable.

Criterios utilizados para seleccionar la muestra de las almazaras objeto de control

74. En principio, cabe concebir a mi juicio que, después de haber aprobado determinados aspectos de un proyecto de programa de actividad presentado conforme al Reglamento nº27/85, la Comisión no podría adoptar medidas desfavorables contra un Estado miembro basándose en que dichos aspectos presentaban defectos de configuración. No obstante, se trata de una posibilidad remota, puesto que normalmente dichos programas son, por necesidad, de carácter relativamente general.

75. En el presente asunto, no obstante, Italia no ha conseguido, a mi juicio, demostrar ninguna incoherencia entre la aprobación por la Comisión de su proyecto de programas de actividad para las campañas de comercialización pertinentes y las críticas contenidas en el informe de síntesis. Dichas críticas, en mi opinión, se refieren al modo en que se aplicaron los controles en la práctica. La Comisión debe disponer, a mi juicio, de un amplio margen para criticar la implantación de un programa cuyas líneas generales ha aprobado previamente en el marco del Reglamento nº27/85.

76. En cualquier caso, Italia no acredita de modo suficiente su alegación de incoherencia. Simplemente afirma que se facilitaron a la Comisión datos sobre los criterios que las autoridades italianas pretendían aplicar para seleccionar la muestra de almazaras objeto de control. Sin embargo, no se ha efectuado ninguna referencia expresa o detallada al contenido de dichos programas.

77. El hecho de que Italia haya cambiado con posterioridad los criterios utilizados para seleccionar la muestra de almazaras objeto de control carece claramente de pertinencia para el presente litigio. Es más, cabe pensar que sugiere que los criterios anteriores no eran satisfactorios.

78. Además, aunque el elevado porcentaje de almazaras sujetas a un control pormenorizado durante las campañas de comercialización pertinentes puede haber reducido la importancia de los criterios aplicados para seleccionar la muestra, Italia no discute que suprimió por completo la importancia de dichos criterios.

Suficiencia de los controles sobre los productores

79. La afirmación de Italia de que se practicaron más controles sobre los productores en las campañas de comercialización pertinentes que los especificados en el proyecto de programas de actividad aprobados por la Comisión no aborda las críticas específicas contenidas en el informe de síntesis. Aunque el informe de síntesis indica que sólo se practicó un reducido número de controles en el caso de los productores incompatibles, las críticas se dirigen principalmente a las demoras de dichos controles, así como a la falta de identificación de los supuestos de mayor riesgo. En respuesta a estas críticas específicas, Italia simplemente afirma que los controles se realizaron puntualmente y comprendían algunos de los supuestos de mayor riesgo. A mi juicio, estas afirmaciones no están suficientemente acreditadas.

80. Italia se refiere asimismo al artículo 28, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento nº2366/98 (31) pero no explica adecuadamente el significado que atribuye a esa disposición como explicación de la omisión de practicar controles sobre los productores incompatibles en la campaña de comercialización 1998/1999.

Utilización de las cifras de producción facilitadas por las almazaras y realización de controles

81. La explicación del Gobierno italiano de las virtudes de los controles efectuados por sus autoridades carece de utilidad para su recurso. La parte pertinente de la Decisión impugnada no se basa en la conclusión de que el sistema italiano de control carece totalmente de ventajas. El informe de síntesis reconoce expresamente que el sistema presentaba numerosos elementos positivos y eficaces. La exclusión de los gastos controvertidos se basa, en cambio, en determinados defectos específicos detectados en el informe de síntesis. El carácter limitado de esas deficiencias se refleja en el reducido nivel de exclusión establecido por la Comisión.

82. El Gobierno italiano pretende rebatir las críticas de la Comisión relativas a la falta de controles dobles relativos a los supuestos de mayor riesgo señalando la posibilidad de que los inspectores soliciten autorización para realizar controles adicionales en tales casos. En mi opinión, esa posibilidad no desvirtúa los defectos detectados en el informe de síntesis. Su materialización depende de la iniciativa de cada inspector. No se han aportado pruebas sobre la medida en que esa posibilidad alegada por las autoridades italianas ha sido efectivamente utilizada o sobre si no ha sido utilizada en absoluto.

Función de los rendimientos medios

83. No considero que las críticas de Italia a la importancia atribuida por la Comisión a los rendimientos medios como instrumento de control puedan refutar la Decisión impugnada. Como ha declarado reiteradamente el Tribunal de Justicia, la Comisión dispone de un amplio margen de discreción en el ámbito de la política agrícola común.

84. No está claro qué significado jurídico atribuye el Gobierno italiano a los pasajes del Informe especialnº11/2000 del Tribunal Europeo de Auditores a los que se refiere. En cualquier caso, la Comisión reconoce en ese documento una función válida a los rendimientos medios como instrumento para detectar irregularidades.

85. Además, está claro que la legislación comunitaria aplicable exige a las autoridades nacionales tener en cuenta dichos rendimientos como parte de su sistema de control. Esa exigencia figuraba inicialmente en el artículo 10, apartado 4, del Reglamento nº3061/84 y actualmente se prevé en el artículo 28, apartado 1, letra b), del Reglamento nº2366/98. El Tribunal de Justicia ha declarado que cuando un reglamento instaura medidas específicas de control, los Estados miembros están obligados a aplicarlas, no siendo necesario apreciar si su tesis, según la cual un sistema de control diferente sería más eficaz, está o no bien fundada. (32)

Cuantía de la corrección

86. Aun suponiendo su admisibilidad con arreglo al artículo 38, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, no procede, en mi opinión, admitir los motivos formulados por Italia relativos al cálculo de la corrección, en virtud del artículo 42, apartado 2, de dicho Reglamento, puesto que no se invocaron en la demanda y no se fundan en razones de hecho o de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento.

87. En todo caso, estimo que dichos motivos carecen de fundamento.

88. Como ha declarado el Tribunal de Justicia, incumbe al Estado miembro demostrar, en su caso, que la Comisión incurrió en error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de una infracción de las normas comunitarias. (33) Cuando la Comisión se haya esforzado en establecer normas que tienen por objeto establecer un trato diferenciado de los casos de irregularidades según el nivel de omisión de controles y el grado de riesgo asumido por el FEOGA, incumbe al Estado miembro demostrar que dichos criterios son arbitrarios o que no son equitativos. (34)

89. En mi opinión, Italia no ha demostrado que el gasto se incrementara sólo en una cuantía inferior al 2 % excluido de la financiación comunitaria. Tampoco ha probado que la Decisión impugnada sea de algún modo contraria al artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº2988/95 (35) o a la política enunciada en las Directrices.

90. Por tanto, en mi opinión, Italia no ha conseguido demostrar ningún defecto en la parte de la Decisión impugnada relativa a la exclusión del gasto en el sector del aceite de oliva. En consecuencia, procede desestimar su recurso en su totalidad.

Conclusión

91. A la luz de las observaciones precedentes, considero que el Tribunal de Justicia debe:

«1): Desestimar el recurso.

2): Condenar en costas a la demandante.»

1 -: Lengua original: inglés.

2 -: DO L 170, p.73.

3 -: Reglamento (CE)nº1258/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 160, p.103).

4 -: Reglamento (CEE)nº729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p.13; EE 03/03, p.220), en su versión modificada en particular por el Reglamento (CE)nº1287/95 del Consejo, de 22 de mayo de 1995 (DO L 125, p.1).

5 -: Párrafos segundo, tercero y cuarto del artículo 5, apartado 2, letrac).

6 -: Dicho Documento sustituye al Documento de trabajo de la Comisión VI/216/93, de 3 de junio de 1993. Las Directrices de 1997 se aplican a las decisiones adoptadas después del 8 de diciembre de1997.

7 -: Como ejemplos recientes, véanse las sentencias de 24 de enero de 2002, Francia/Comisión (C-118/99, Rec. p.I-747), apartado 49; de 9 de enero de 2003, Grecia/Comisión (C-157/00, Rec. p.I-153), apartado 115, y de 18 de septiembre de 2003, Grecia/Comisión (C-331/00, Rec. p.I-0000), apartado 73. Para un examen del enfoque del Tribunal de Justicia, véanse los puntos 21 a 25 de las conclusiones del Abogado General Sr. Geelhoed, en el asunto en el que recayó la sentencia de 13 septiembre de 2001, España/Comisión (C-375/99, Rec. pp.I-5983 y ss., especialmente p.5986).

8 -: DO L 350, p.43.

9 -: Reglamentonº136/66/CEE del Consejo, de 22 de septiembre de 1966, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las materias grasas (DO L 172, p.3025; EE 03/01, p.214).

10 -: Reglamento (CEE)nº2262/84 del Consejo, de 17 de julio de 1984, por el que se prevén medidas especiales en el sector del aceite de oliva (DO L 208, p.11; EE 03/31, p.240).

11 -: Reglamento (CEE)nº27/85 de la Comisión, de 4 de enero de 1985, por el que se establecen las modalidades de aplicación del Reglamento nº2262/84 (DO L 4, p.5; EE 03/33, p.91).

12 -: Reglamento (CEE)nº2261/84 del Consejo, de 17 de julio de 1984, por el que se adoptan las normas generales relativas a la concesión de la ayuda a la producción de aceite de oliva y a las organizaciones de productores (DO L 208, p.3; EE 03/31, p.232).

13 -: Reglamento (CE)nº1639/98 del Consejo, de 20 de julio de 1998, que modifica el Reglamento nº2261/84 (DO L 210, p.38).

14 -: Reglamento (CEE)nº3061/84 de la Comisión, de 31 de octubre de 1984, por el que se establecen las modalidades de aplicación del régimen de ayuda a la producción de aceite de oliva (DO L 288, p.52; EE 03/32, p.169).

15 -: Reglamento (CEE) n° 928/91 de la Comisión, de 15 de abril de 1991, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 3061/84 (DO L 94, p.5).

16 -: Reglamento (CEE) n° 1318/92 de la Comisión, de 22 de mayo de 1992, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 3061/84 (DO L 140, p.11).

17 -: Reglamento (CE)nº2366/98 de la Comisión, de 30 de octubre de 1998, por el que se establecen disposiciones de aplicación del régimen de ayuda a la producción de aceite de oliva para las campañas de comercialización 1998/99 a 2000/01 (DO L 293, p.50).

18 -: Reglamento (CE) n° 1273/1999 de la Comisión, de 17 de junio de 1999, que modifica el Reglamento (CE) n° 2366/98 (DO L 151, p.12).

19 -: Doc.AGRI/50077/01-It-Final.

20 -: Citado en el punto 14 supra.

21 -: Véase, por ejemplo, la sentencia de 5 de mayo de 1970, Comisión/Bélgica (77/69, Rec. p.237), apartados 14 y15.

22 -: Citado en la nota 12 supra.

23 -: Citado en la nota 14 supra.

24 -: Citado en la nota 17 supra.

25 -: Citado en la nota 17 supra.

26 -: DO 2000, C 215, p.1.

27 -: Reglamento (CE, Euratom)nº2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO L 312, p.1).

28 -: Véase, en el contexto de otro asunto relativo a la liquidación de las cuentas del FEOGA, la sentencia de 9 de enero de 2003, Italia/Comisión (C-178/00, Rec. p.I-303), apartados 40, 48 y53.

29 -: Véanse, por ejemplo, los asuntos C-157/00, apartados 16 y 17, y C-331/00, apartado 66, ambos citados en la nota 7 supra.

30 -: Véase, por ejemplo, la sentencia C-157/00, citada en la nota 7 supra, apartado18.

31 -: Citado en la nota 17 supra.

32 -: Véase, por ejemplo, la sentencia de 21 de marzo de 2002, España/Comisión (C-130/99, Rec. p.I-3005), apartado87.

33 -: Véase, por ejemplo, la sentencia España/Comisión, citada en la nota 32 supra, apartado 42.

34 -: Véase, por ejemplo, la sentencia España/Comisión, citada en la nota 32 supra, apartado44.

35 -: Citado en la nota 27 supra.