Asunto T‑271/03
Deutsche TelekomAG
contra
Comisión de las Comunidades Europeas
«Competencia — Artículo 82CE — Precios de acceso a la red fija de telecomunicaciones en Alemania — Compresión de márgenes — Precios aprobados por la autoridad nacional reguladora de las telecomunicaciones — Margen de maniobra de la empresa en posición dominante»
Sumario de la sentencia
1.Competencia — Normas comunitarias — Ámbito de aplicación material
(Arts.81CE y 82CE)
2.Competencia — Posición dominante — Abuso — Compresión de márgenes en los precios — Concepto — Criterios de apreciación
(Art.82CE)
3.Competencia — Posición dominante — Abuso — Compresión de márgenes en los precios — Servicios de acceso a la red de telecomunicaciones prestados por el operador propietario de la única infraestructura disponible
(Art.82CE)
4.Competencia — Posición dominante — Abuso — Compresión de márgenes en los precios — Servicios de acceso a la red de telecomunicaciones prestados por el operador propietario de la única infraestructura disponible
(Art.82CE)
5.Competencia — Normas comunitarias — Infracciones — Comisión deliberada o por negligencia — Concepto
(Arts.82CE y 226CE; Reglamento nº17 del Consejo, art.15, ap.2)
6.Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Gravedad de la infracción
[Reglamento nº17 del Consejo, art.15, ap.2; Comunicación 98/C9/03 de la Comisión, puntos 1, parteA), y3]
7.Competencia — Posición dominante — Abuso — Concepto — Conocimiento del carácter abusivo de su comportamiento por la empresa dominante — Irrelevancia
(Art.82CE)
1.El hecho de que las tarifas de una empresa de telecomunicaciones en posición dominante tengan que ser aprobadas por la autoridad nacional de regulación de las telecomunicaciones no elimina la responsabilidad de esta empresa en virtud del artículo 82CE, puesto que los efectos restrictivos de la competencia provocados por estas tarifas no tienen su origen solamente en el marco jurídico nacional aplicable, pues la empresa dominante, que podía influir en su importe presentando solicitudes de autorización ante dicha autoridad, disponía de un margen de maniobra suficiente para fijar sus tarifas a un nivel tal que le permitiera eliminar o reducir estos efectos restrictivos. En efecto, en el marco de la responsabilidad especial que incumbe a una empresa en posición dominante, ésta está obligada a presentar solicitudes de modificación de sus tarifas cuando perjudican el desarrollo de una competencia efectiva y no falseada en el mercado común.
Esta conclusión no queda desvirtuada por el hecho de que la autoridad nacional de regulación de las telecomunicaciones efectúe un control ex ante de la compatibilidad de las tarifas con el artículo 82CE. En efecto, aun cuando, al igual que cualquier órgano del Estado, esta autoridad tiene obligación de respetar las disposiciones del Tratado, su misión es aplicar la normativa sectorial en el ámbito de las telecomunicaciones y no es la autoridad de competencia del Estado miembro de que se trate. Las autoridades reguladoras nacionales operan de acuerdo con el Derecho nacional, que puede proponerse objetivos que, inscritos en las políticas de telecomunicaciones, son distintos de los perseguidos por la política comunitaria de competencia. En todo caso, aun suponiendo que dicha autoridad esté obligada a examinar la compatibilidad con el artículo 82CE de las tarifas propuestas por una empresa dominante, ello no obsta para que la Comisión pueda constatar una infracción imputable a esta empresa que, en efecto, no puede estar vinculada por una resolución dictada por un órgano jurisdiccional nacional en aplicación del artículo 82CE.
(véanse los apartados 107, 108, 113 y 120 a122)
2.El carácter abusivo de las prácticas tarifarias de una empresa dominante, en forma de compresión de márgenes, está ligado al carácter no equitativo de la diferencia entre su precio minorista para el producto derivado en el mercado descendente y su precio por la materia prima que proporciona a sus competidores en el mercado ascendente, cuando la diferencia entre estos precios es negativa o insuficiente para cubrir los costes específicos de su propio producto derivado. De ello se deduce que, para declarar la existencia de tal abuso, la Comisión no está obligada a demostrar que los precios minoristas son abusivos en sí mismos.
La Comisión puede legítimamente basar su análisis sobre el carácter abusivo de los precios de la empresa dominante únicamente en elementos de la situación específica de ésta y, consiguientemente, en sus propias tarifas y costes, y no en la situación de sus competidores actuales o potenciales. En efecto, cualquier otro enfoque podría vulnerar el principio general de seguridad jurídica, pues si la legalidad de las prácticas tarifarias de una empresa dominante dependiera de la situación específica de las empresas competidoras, en particular, por la estructura de sus costes —generalmente desconocidos para la empresa dominante— esta última ni siquiera podría apreciar la legalidad de sus propios comportamientos.
Para apreciar la existencia de la compresión de márgenes procede examinar si la propia empresa dominante, o una empresa igual de eficiente que ella, habría estado en condiciones de ofrecer el producto derivado sin incurrir en pérdidas si hubiese tenido que pagar el precio correspondiente a la materia prima.
(véanse los apartados 166, 167, 188 y 191 a194)
3.Cuando un operador de telecomunicaciones es propietario de la única infraestructura disponible, de modo que los servicios de acceso a la red que presta a sus competidores (servicios mayoristas) son imprescindibles para que éstos entren en competencia con este operador en el mercado descendiente de los servicios de acceso para abonados, la compresión de márgenes entre las tarifas de los servicios mayoristas y las tarifas minoristas de dicho operador obstaculizará, en principio, el desarrollo de la competencia en los mercados descendientes. En efecto, si los precios minoristas del operador dominante son inferiores a las tarifas por sus servicios mayoristas o si el margen entre las tarifas por los servicios mayoristas y las tarifas minoristas del operador dominante es insuficiente para permitir a un operador de su misma eficiencia cubrir sus costes específicos por la prestación de servicios de acceso a los abonados, un competidor potencial, igual de eficiente que el operador dominante, sólo podría entrar en el mercado de los servicios de acceso para abonados incurriendo en pérdidas. Ciertamente, los competidores del operador dominante recurrirán habitualmente a una subvención cruzada, en el sentido de que compensarán las pérdidas sufridas en el mercado de los servicios de acceso para abonados con los beneficios que se deriven de otros mercados, como el de las llamadas telefónicas. Sin embargo, teniendo en cuenta que el operador dominante, como propietario de la red fija, no necesita recurrir a servicios mayoristas para poder ofrecer servicios de acceso a los abonados y que, a diferencia de sus competidores, no se ve obligado, por razón de las prácticas tarifarias de una empresa dominante, a tratar de compensar las pérdidas sufridas en el mercado de los servicios de acceso para abonados, la compresión de márgenes falsea el juego de la competencia no sólo en el mercado de acceso para abonados, sino también en el mercado de las llamadas telefónicas.
Para el cálculo de la compresión de márgenes la Comisión puede acertadamente tener en cuenta sólo los ingresos del conjunto de los servicios de acceso, excluyendo los ingresos por otros servicios, en particular los procedentes de las llamadas telefónicas.
Así, en primer lugar, si bien es cierto que, desde el punto de vista del abonado, los servicios de acceso y de llamadas telefónicas forman un todo, la Comisión puede legítimamente tener en cuenta sólo los ingresos por los servicios de acceso del operador dominante, excluyendo los ingresos por otros servicios, como las llamadas telefónicas, que pueden prestarse mediante el acceso a una red fija. En efecto, para los competidores del operador dominante, la prestación del servicio de llamadas a los abonados a través de la red fija de este operador presupone un acceso a dicha red. La igualdad de oportunidades entre el operador dominante, por una parte, y sus competidores, por otra parte, implica entonces que los precios por los servicios de acceso se fijen a un nivel tal que coloque a los competidores en pie de igualdad con el operador dominante para la prestación de servicios de llamadas. Esta igualdad de oportunidades sólo se garantiza si el operador dominante fija sus precios minoristas a un nivel que permita a sus competidores —a los que se supone tan eficientes como el operador dominante— repercutir todos los costes derivados del servicio mayorista sobre sus precios minoristas. Sin embargo, si el operador dominante no respeta este principio, los nuevos entrantes sólo pueden ofrecer servicios de acceso a sus abonados incurriendo en pérdidas. Por tanto, se ven obligados a compensar las pérdidas sufridas en el acceso a la red con tarifas más elevadas por las llamadas telefónicas, lo que también falsea la competencia en el mercado de las llamadas.
En segundo lugar, la Comisión puede comparar los precios del operador dominante por los servicios de acceso a la red prestados a sus competidores con la media ponderada de los precios minoristas para los distintos servicios de acceso ofrecidos directamente a sus abonados, aun cuando los operadores competidores no ofrezcan todos estos servicios. En efecto, dado que el carácter abusivo de las prácticas tarifarias del operador dominante debe apreciarse con arreglo su situación específica y, por tanto, en relación con sus tarifas y costes, no puede verse influida por las eventuales preferencias de sus competidores por un mercado o por otro de servicios de acceso.
Finalmente, la Comisión puede incluir en el cálculo del precio total mayorista los gastos de cancelación debidos al operador dominante por el competidor beneficiario de los servicios mayoristas cuando uno de sus abonados rescinde su contrato de prestación de servicios de acceso, pues para los competidores del operador dominante estos gastos de cancelación forman parte del coste total derivado de la prestación mayorista que deberán repercutir en sus precios minoristas.
(véanse los apartados 199, 200, 203, 204, 206, 210, 211 y 236 a 238)
4.Una decisión de la Comisión que declare un abuso de posición dominante cometido por un operador de telecomunicaciones como consecuencia de la compresión de márgenes resultante de la diferencia negativa, o insuficiente, entre las tarifas por los servicios de acceso a la red que presta a sus competidores (servicios mayoristas) y las tarifas por los servicios de acceso para sus abonados no viola los principios de proporcionalidad y de seguridad jurídica por implicar una doble regulación de dichas tarifas. En efecto, el marco jurídico comunitario en el ámbito de las telecomunicaciones no afecta en absoluto a la competencia atribuida directamente a la Comisión por el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº17 y, desde el 1 de mayo de 2004, por el artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº1/2003, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos [81CE] y [82CE] para declarar las infracciones de los artículos 81CE y 82CE.
Tal decisión tampoco viola el principio de protección de la confianza legítima, aun cuando la autoridad nacional de regulación de las telecomunicaciones, tras haber examinado la cuestión de la existencia de compresión de márgenes y constatado el margen negativo o insuficiente entre los precios de los servicios mayoristas y los precios minoristas haya considerado que el recurso a la subvención cruzada entre los servicios de acceso y de llamadas telefónicas debía permitir a los demás operadores ofrecer precios competitivos a sus abonados. En efecto, tal declaración, de la que se desprende de modo implícito pero necesario que estas prácticas tarifarias tienen un efecto contrario a la competencia, ya que los competidores deben recurrir a una subvención cruzada para poder seguir siendo competitivos en el mercado de los servicios de acceso, no puede crear en el operador dominante la confianza legítima de que sus tarifas no infringían el artículo 82CE.
Finalmente, aun cuando la autoridad nacional de regulación de las telecomunicaciones hubiera infringido una norma comunitaria y la Comisión hubiera podido incoar por ello un procedimiento por incumplimiento contra este Estado miembro, ello no podría afectar en absoluto a la legalidad de la Decisión de la Comisión, que no adolece de desviación de poder. En efecto, al limitarse a declarar la existencia de una infracción del artículo 82CE, disposición que no incumbe a los Estados miembros, sino únicamente a los agentes económicos, esta decisión sólo se refiere a las prácticas tarifarias de la empresa dominante y no a la decisión de las autoridades del Estado miembro.
(véanse los apartados 263, 267 a 269 y271)
5.Las infracciones a las normas de la competencia que pueden sancionarse con una multa, de conformidad con el párrafo primero del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº17, son las cometidas deliberadamente o por negligencia. Esta condición se cumple cuando la empresa de que se trata no podía ignorar que su comportamiento era contrario a la competencia, tuviera o no conciencia de infringir las reglas de competencia del Tratado.
Tal es el caso de un operador de telecomunicaciones que ocupa una posición monopolística en el mercado de los servicios de acceso a la red que presta a sus competidores (servicios mayoristas) y una posición cuasimonopolística en el mercado de los servicios de acceso para abonados, cuyas tarifas dan lugar a una compresión de márgenes para estos servicios. Éste, en efecto, no puede ignorar que la compresión de márgenes resultante de la diferencia negativa, o insuficiente, entre sus tarifas para los diferentes servicios provoca graves restricciones a la competencia.
Esta conclusión no queda desvirtuada por la incoación de un procedimiento por incumplimiento contra el Estado miembro por haber sido aprobadas dichas tarifas por la autoridad nacional de regulación de las telecomunicaciones cuando sin embargo el operador dominante disponía de un margen de maniobra para aumentar sus precios minoristas y, consiguientemente, para reducir la compresión de márgenes, pues la apertura de un procedimiento por incumplimiento no afecta en absoluto a los requisitos para sancionar una infracción a las normas de la competencia establecidos por el artículo 15, apartado 2, párrafo primero del Reglamento nº17.
(véanse los apartados 295, 296 y298)
6.La Comisión puede calificar de grave la infracción consistente, para una empresa de telecomunicaciones en posición dominante, en aplicar tarifas que producen compresión de márgenes. En efecto, estas prácticas tarifarias refuerzan las barreras de entrada en mercados recientemente liberalizados, poniendo así en peligro el buen funcionamiento del mercado común. Así, las Directrices aprobadas por la Comisión para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº17 y del apartado 5 del artículo 65 del TratadoCECA (punto 1A, párrafo segundo) califican los comportamientos de exclusión de una empresa en posición dominante de infracción grave, e incluso de infracción muy grave, cuando los comete una empresa en situación de cuasimonopolio.
Para determinar el importe de la multa, habida cuenta del margen de que dispone, la Comisión toma en consideración debidamente, como circunstancia atenuante, el hecho de que la autoridad nacional de regulación de las telecomunicaciones intervino en la fijación de los precios de la empresa y que esta autoridad había examinado en varias ocasiones si existía una compresión de márgenes derivada de las prácticas tarifarias de la empresa, reduciendo el importe de base de la multa en un10%.
(véanse los apartados 310 a313)
7.El concepto de explotación abusiva en el sentido del artículo 82CE es un concepto objetivo. Por tanto, el conocimiento subjetivo del carácter abusivo de su comportamiento por parte de la empresa en posición dominante no constituye un requisito para la aplicación del artículo 82CE.
(véase el apartado327)