Tribunal de Justicia de la Unión Europea

Asunto C-189/03

Fecha: 22-Jun-2004

CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 22 de junio de 2004 (1)

Asunto C-189/03

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

Reino de los Países Bajos

«Libre prestación de servicios – Empresas de seguridad privada y agencias de detectives – Requisito de autorización previa – Tarjeta profesional obligatoria – Consideración de los requisitos y diplomas profesionales exigidos en otros Estados miembros»

I.: Introducción

1.El presente asunto tiene por objeto un recurso por incumplimiento del Tratado por el que la Comisión reprocha al Reino de los Países Bajos el hecho de que sus disposiciones legales y administrativas relativas a las empresas de seguridad privada y las agencias de detectives vulneren la libre prestación de servicios y tampoco sean conformes con las disposiciones de Derecho comunitario sobre el reconocimiento mutuo de formaciones profesionales.

2.En esencia, se trata de la cuestión de si las autoridades neerlandesas pueden exigir una autorización previa a las empresas de seguridad y las agencias de detectives extranjeras para poder prestar sus servicios en los Países Bajos, si los directivos de las empresas de seguridad privadas también pueden estar sujetos a la obligación de solicitar una autorización, si el resto del personal de dicha empresa debe estar en posesión de un diploma otorgado por un organismo neerlandés y si puede imponérsele la obligación de poseer una tarjeta profesional neerlandesa. En particular, las partes discuten si el Derecho neerlandés permite tomar en consideración de forma suficiente los requisitos impuestos en el país de origen y los diplomas profesionales adquiridos en dichopaís.

3.Este asunto está relacionado con una serie de procedimientos por incumplimiento relativos a la actividad de las empresas de seguridad privada, en los que ya se ha dictado sentencia contra el Reino de España, (2) el Reino de Bélgica, (3) la República Italiana (4) y, por último, contra la República Portuguesa. (5)

II.: Marco jurídico

A.: Derecho comunitario

4.El marco jurídico comunitario de este asunto está constituido por el artículo49CE, cuyo apartado 1 establece lo siguiente:

«En el marco de las disposiciones siguientes, quedarán prohibidas las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Comunidad para los nacionales de los Estados miembros establecidos en un país de la Comunidad que no sea el del destinatario de la prestación».

B.: Derecho nacional

5.Del derecho neerlandés son relevantes la Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (6) (Ley sobre empresas de seguridad privada y agencias de detectives; en lo sucesivo, «Ley sobre empresas de seguridad»), promulgada el 24 de octubre de 1997, y el Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus de 3 de marzo de 1999 (7) (Reglamento sobre empresas de seguridad privada y agencias de detectives; en lo sucesivo, «Reglamento sobre empresas de seguridad»). Ambos actos normativos fueron completados mediante la circular administrativa de 16 de marzo de 1999, la Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. (8)

6.El artículo 2, apartado 1, de la Ley sobre empresas de seguridad prohíbe la actividad de las empresas de seguridad privada y agencias de detectives, sin perjuicio de una autorización expedida por el ministro competente. El artículo 2, apartado 2, de dicha Ley establece, además, lo siguiente:

«El ministro podrá establecer excepciones a esta prohibición […] cuando el tipo de actividades de que se trate no precise la aplicación de las normas con arreglo a los artículos 6 a 10. Estas excepciones podrán quedar sometidas a determinadas condiciones.»

7.Del artículo 7, apartado 1, de la Ley sobre empresas de seguridad se desprende que también está supeditada a una autorización del ministro competente la contratación de directivos por las empresas de seguridad privada.

8.El artículo 9, apartado 8, de la Ley sobre empresas de seguridad obliga a las empresas de seguridad privada y a las agencias de detectives a asegurarse que el personal posee, al ejercer las correspondientes actividades, una tarjeta de legitimación (legitimatiebewijs) que responda al modelo establecido por el ministro competente. Esta tarjeta certifica, como se desprende del artículo 7, apartado 2, de la Ley sobre empresas de seguridad en relación con el artículo 13, apartado 2, del Reglamento sobre empresas de seguridad, que la empresa de que se trata ha obtenido la autorización administrativa necesaria para contratar al titular de la tarjeta.

9.Por último, con arreglo al artículo 8 de la Ley sobre empresas de seguridad, el ministro competente también establece, respecto a determinados tipos de actividades, los requisitos de formación aplicables al personal de una empresa de seguridad privada o una agencia de detectives. Estas entidades sólo pueden encomendar funciones al personal que reúna los correspondientes requisitos de formación. El artículo 8, apartado 2, segunda frase, de esta Ley, dispone, por otra parte:

«El ministro podrá establecer excepciones a esta disposición».

10.El artículo 8 de la Ley sobre empresas de seguridad se concreta, entre otros, mediante los artículos 5 y 11 del Reglamento sobre empresas de seguridad. El artículo 5, apartado 1, de dicho Reglamento prevé que las empresas de seguridad privada únicamente podrán encomendar funciones de vigilancia a aquellas personas que posean un diploma determinado expedido por dos instituciones neerlandesas, a saber, el diploma Algemeen Beveiligingsmedewerker de la Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties y de la Stichting Ecabo. En el artículo 5, apartado 5, del Reglamento sobre empresas de seguridad se reconoce la equivalencia de una serie de diplomas, todos ellos expedidos por instituciones neerlandesas.

11.En su artículo 11, apartado 1, el Reglamento sobre empresas de seguridad establece, además, que las empresas de seguridad privada únicamente pueden encomendar la instalación y mantenimiento de sistemas de alarma a quienes posean un diploma reconocido por el ministro competente. El apartado 2 de esta disposición establece una lista de un total de cuatro diplomas reconocidos por el ministro, todos ellos expedidos por instituciones neerlandesas.

III.: Hechos que originaron el litigio y procedimiento administrativo previo

12.Mediante escrito de 8 de noviembre de 2000, la Comisión señaló a las autoridades neerlandesas que consideraba que las disposiciones legales y administrativas neerlandesas sobre las empresas de seguridad privada y agencias de detectives eran incompatibles con el artículo 49CE y con las Directivas 89/48 (9) y 92/51. (10) En particular, hizo referencia a los cuatro aspectos siguientes:

–: la exigencia impuesta a las empresas de seguridad privada y agencias de detectives de obtener una autorización sujeta al pago de tasas para ejercer en los Países Bajos, sin tener en cuenta las exigencias a las que están sometidos los prestadores de servicios extranjeros en su país de origen (artículos 2 y 3 de la Ley sobre empresas de seguridad);

–: la exigencia impuesta a los directivos de las empresas de seguridad privada de disponer de una autorización sujeta al pago de tasas (artículo 7, apartados 1 y 2 de la Ley sobre empresas de seguridad),

–: la exigencia impuesta al personal de dichas empresas de poseer una tarjeta profesional emitida por las autoridades neerlandesas (legitimatiebewijs) en caso de traslado a los Países Bajos [artículo 6, letrae), de la Ley sobre empresas de seguridad y artículo 13 del Reglamento sobre empresas de seguridad], así como

–: la exigencia impuesta al personal de dichas empresas de estar en posesión de un diploma otorgado por un organismo neerlandés, al tiempo que a los instaladores de alarmas se les imponen requisitos relativos a su formación profesional sin tener en cuenta los diplomas adquiridos en otros Estados miembros (artículos 5 y 11 del Reglamento sobre empresas de seguridad).

13.Mediante contestación de 22 de diciembre de 2000, las autoridades neerlandesas reconocieron que las exigencias de autorización y otras disposiciones controvertidas, así como la falta de un reconocimiento automático de las cualificaciones obtenidas en otros Estados miembros constituyen una restricción de la libre prestación de servicios. Sin embargo, señala al mismo tiempo que dichos obstáculos están justificados por razones de interés general.

14.Pese a esta contestación, la Comisión mantuvo su postura de que las disposiciones neerlandesas no eran conformes con el Derecho comunitario y el 11 de octubre de 2001 remitió un escrito de requerimiento al Reino de los Países Bajos.

15.Tras recibir un escrito de contestación de los Países Bajos el 11 de diciembre de 2001, la Comisión interpuso el 30 de abril de 2003 el presente recurso con arreglo al artículo 226CE, apartado2.

IV.: Alegaciones de las partes

16.Inicialmente, la Comisión solicitó al Tribunal de Justiciaque:

1): Declarara que el Reino de los Países Bajos había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49CE y de las Directivas 89/48/CEE y 92/51/CEE, relativas al sistema general de reconocimiento de formaciones profesionales, al haber adoptado, en el marco de la Ley sobre empresas de seguridad privada y agencias de detectives, disposiciones que establecenque:

–: las empresas que quieran prestar servicios en el territorio de los Países Bajos deben disponer de una autorización, sin tener en cuenta las obligaciones que el prestador de servicios extranjero debe cumplir en el Estado miembro en el que está establecido y sometiendo dicha autorización al pago de tasas;

–: los directivos de dichas empresas de seguridad deben disponer de una autorización, sujeta también al pago de tasas;

–: el personal de dichas empresas que sea enviado desde el Estado de establecimiento a los Países Bajos debe poseer una tarjeta profesional emitida por las autoridades neerlandesas;

–: el personal de la empresa debe estar en posesión de un diploma otorgado por un organismo neerlandés, al tiempo que a los instaladores de alarmas se les imponen requisitos relativos a su formación profesional sin tener en cuenta los conocimientos adquiridos en otros Estados miembros.

2)Condenara en costas al Reino de los Países Bajos.

17.Durante la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia el 5 de mayo de 2004, la Comisión desistió de la parte del recurso basada en su cuarta imputación. Ante tal contexto, debe deducirse que la Comisión únicamente alega una vulneración del artículo 49CE, pero ya no invoca el incumplimiento de las Directivas 89/48 y92/51.

18.Por tanto, ahora solicita al Tribunal de Justiciaque:

1): Declare que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49CE al haber adoptado, en el marco de la Ley sobre empresas de seguridad privada y agencias de detectives, disposiciones que establecenque:

–: las empresas que quieran prestar servicios en el territorio de los Países Bajos deben disponer de una autorización, sin tener en cuenta las obligaciones que el prestador de servicios extranjero debe cumplir en el Estado miembro en el que está establecido y sometiendo dicha autorización al pago de tasas;

–: los directivos de dichas empresas de seguridad deben disponer de una autorización, sujeta también al pago de tasas;

–: el personal de dichas empresas que sea enviado desde el Estado de establecimiento a los Países Bajos debe poseer una tarjeta profesional emitida por las autoridades neerlandesas.

2)Condene en costas al Reino de los Países Bajos.

19.El Reino de los Países Bajos solicita al Tribunal de Justiciaque:

1)Desestime el recurso.

2)Condene en costas a la Comisión.

20.No obstante, el Reino de los Países Bajos no ha solicitado el pago de las costas en relación con el desistimiento parcial del recurso por la Comisión.

V.: Apreciación jurídica

21.El recurso de la Comisión, que es admisible, posee fundamento si el Reino de los Países ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado (artículo 228CE, apartado1). Únicamente se alega ya la vulneración del artículo 49CE.

22.El origen de este procedimiento por incumplimiento del Tratado se halla en las actividades por cuenta propia de empresas de seguridad privada y agencias de detectives, realizadas a título oneroso en los Países Bajos por empresas establecidas en otros Estados miembros y ello con carácter provisional, es decir, sin participar, de forma estable y continua, en la vida económica de los Países Bajos. (11) La libre prestación de servicios es aplicable a tales actividades (artículos 49CE y 50CE en relación con los artículos 48CE y 55CE).

A.: Sobre el primer motivo: incompatibilidad con la libre prestación de servicios de la exigencia de una autorización a las empresas de seguridad privada y agencias de detectives

23.El primer motivo de la Comisión tiene por objeto la exigencia impuesta a las empresas de seguridad privada y agencias de detectives de obtener una autorización de las autoridades neerlandesas, sujeta al pago de tasas, antes de actuar en los Países Bajos.

1.: Restricción a la libre prestación de servicios

24.La libre prestación de servicios constituye una de las libertades fundamentales del Tratado. Según reiterada jurisprudencia, el artículo 49CE no sólo prohíbe toda discriminación por razón de su nacionalidad en perjuicio de un prestador de servicios establecido en otro Estado miembro, sino también cualquier restricción y cualquier obstáculo a la libre prestación de servicios, aunque se apliquen indistintamente a los prestadores de servicios nacionales y a los de los demás Estados miembros. (12)

25.Una normativa nacional que, como la neerlandesa, supedita el ejercicio de determinadas prestaciones de servicios en el territorio nacional, por parte de una empresa de seguridad privada o una agencia de detectives establecida en otro Estado miembro, a la concesión de una autorización administrativa constituye una restricción a la libre prestación de servicios. (13) Efectivamente, la carga administrativa que supone la obtención de autorizaciones, así como los costes que ello genera, pueden encarecer los servicios transfronterizos y desincentivar a las empresas, en particular, cuando se prestan tales servicios por primera vez y posiblemente por breves períodos de tiempo.

26.La Comisión y el Gobierno neerlandés también coinciden en afirmar que la disposición controvertida constituye una restricción de la libre prestación de servicios. No obstante, las partes discuten sobre si tales restricciones pueden estar justificadas.

2.: Justificación

a): Alegaciones de las partes

27.El Gobierno neerlandés considera que la restricción comprobada está justificada por razones de interés general. Los clientes se hallan en una posición especialmente «débil» frente a las empresas de seguridad privada y agencias de detectives; la protección de los intereses patrimoniales de los clientes depende en gran medida de la fiabilidad del prestador del servicio. Pero también debe protegerse a los ciudadanos en general, en la medida en que otorgan su confianza al personal de los servicios de seguridad debido a su uniforme, al igual que a los policías.

28.La protección de los clientes y de los ciudadanos requiere, por tanto, medidas particularmente estrictas y un control preventivo con el fin de evitar posibles abusos y garantizar un determinado nivel de calidad de los servicios ofrecidos; con mayor razón aún, si se tiene en cuenta que, en la actualidad, no existe un estándar mínimo de ámbito comunitario relativo a la actividad de las empresas de seguridad privada y agencias de detectives y que las exigencias impuestas a tales empresas difieren sobremanera de un Estado miembro aotro. (14)

29.La Comisión también reconoce, en principio, que puede alegarse la protección de los consumidores como un interés general legítimo para justificar las restricciones a la libre prestación de servicios. Aunque en el procedimiento escrito aún discutía la necesidad de un control preventivo, (15) en la vista afirmó que un procedimiento de autorización previa podría estar justificado. Sin embargo, consideró que una cooperación más estrecha entre las autoridades de los Estados miembros puede hacer superfluo tal procedimiento. (16)

30.En este contexto las partes discuten, en particular, si el ordenamiento jurídico neerlandés permite una consideración suficiente de las exigencias a las que pueden estar sujetos los prestadores de servicios extranjeros en su país de origen. El Gobierno neerlandés afirma que las disposiciones controvertidas permiten por sí solas dicha consideración, pero al mismo tiempo admite que en ninguna de las disposiciones nacionales de que se trata se establece en concreto cómo se toman en consideración los requisitos impuestos en el país de origen.

b): Apreciación

31.Es cierto que una restricción a la libre prestación de servicios puede estar justificada por razones imperativas de interés general, con el objeto, por ejemplo, de garantizar la calidad de los servicios prestados y de proteger a los destinatarios. No obstante, las normas nacionales deben aplicarse por igual a todas las personas o empresas que operen en el territorio del Estado miembro de acogida, deben ser adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y no deben ir más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo. (17)

32.La protección de la población frente a las «ovejas negras» existentes entre las empresas de seguridad privada y agencias de detectives puede alegarse como razón imperiosa de interés general. Si dichas empresas o sus empleados abusan de su posición no sólo están en juego los intereses patrimoniales de los clientes afectados, sino también la protección de datos personales, así como la integridad física y la vida humana, como por ejemplo en el caso de abuso del derecho de defensa. Por consiguiente, el control de la fiabilidad de las empresas de que se trata y de la calidad de los servicios que ofrecen protege bienes jurídicos especialmente importantes y, por ello, persigue indudablemente un objetivo legítimo.

33.Además, un sistema como el neerlandés, que somete la actividad de empresas de seguridad privada a una prohibición, sin perjuicio de que se obtenga una autorización y, por consiguiente, sujeta a las empresas de que se trata a un control preventivo, es apropiado para proteger a la población de prestadores de servicios poco serios. De este modo, puede comprobarse la cualificación y la fiabilidad del ofertante en cada caso concreto, por ejemplo respecto a la existencia de antecedentes penales e irregularidades. Aun cuando ello no permite excluir por completo posibles abusos posteriores, tal control ofrece un pronóstico objetivamente fundado de la calidad de los servicios ofrecidos.

34.Por otra parte, en el presente caso no existen objeciones de principio sobre la necesidad de un sistema de control preventivo de las empresas de seguridad privada y agencias de detectives. El procedimiento de autorización previa sólo es necesario en aquellos casos en que el control a posteriori resultaría demasiado tardío para preservar su eficacia real y permitirle alcanzar el objetivo perseguido, (18) sin embargo ello presupone la existencia de una alternativa real e igualmente efectiva al control preventivo. En el caso de autos la Comisión no formula ninguna alegación fundamentada al respecto. Tampoco cabe comparar la eficacia del procedimiento de autorización previa con la de la cooperación más estrecha entre las autoridades de los Estados miembros, que la Comisión mencionó durante la vista.

35.No obstante, podrían existir dudas respecto a la necesidad del sistema neerlandés en su formulación concreta. Efectivamente, según reiterada jurisprudencia, el objetivo de interés general perseguido no debe estar ya garantizado por las normas a la que está sujeto el prestador en el Estado miembro en el que está establecido. (19) Esta jurisprudencia constituye, en definitiva, la expresión del principio del país de origen, en virtud del cual rige entre los Estados miembros el principio de reconocimiento mutuo. (20)

36.El reconocimiento mutuo no presupone que el legislador comunitario haya creado un estándar común aplicable a una determinada rama de la actividad económica, sino que este principio es también y precisamente aplicable en aquellos ámbitos en los que no se haya realizado ninguna armonización y en los que, por consiguiente, no existe ni siquiera un estándar mínimo común. (21)

37.A falta de un estándar común, los Estados miembros siguen siendo competentes, en principio, para establecer requisitos materiales y exigencias procedimentales para ejercer una actividad como la de las empresas de seguridad privada y las agencias de detectives. Para ello pueden optar por niveles de protección diferentes. (22) No obstante, están obligados a ejercer sus competencias respetando la libre prestación de servicios, (23) lo que comprende tomar en consideración las exigencias impuestas al prestador de servicios en su país de origen. (24)

38.Por ejemplo, si el prestador de servicios ya está sujeto en su país de origen a un procedimiento de autorización equivalente, en el que ya se haya comprobado su fiabilidad, resultaría desproporcionado someterle a una nueva prueba de fiabilidad en los Países Bajos. En tal caso, las autoridades neerlandesas no deben retrasar ni complicar (ni tampoco encarecer) el ejercicio de la libre prestación de servicios, puesto que ya se ha demostrado en el país de origen que se cumplen los requisitos para ejercer la actividad de que se trata. (25) Por consiguiente, debe bastar con que el prestador de servicios extranjero presente un certificado de que ha superado una prueba de fiabilidad en su país de origen.

39.Aunque el Gobierno neerlandés afirma, en este contexto, que en la práctica es posible tomar en consideración las exigencias impuestas en el extranjero sin problema alguno, admite, sin embargo, que ninguna de las disposiciones neerlandesas controvertidas prevén de forma concreta dicha consideración. La redacción del artículo 2, apartado 2, de la Ley sobre empresas de seguridad lleva más bien a las empresas afectadas a deducir lo contrario. Así, si bien esta disposición permite establecer excepciones al cumplimiento de los requisitos para obtener la autorización, esto se aplica tan sólo a algunas actividades que no se especifican más concretamente, que, según el legislador neerlandés, por su propia naturaleza no deben estar sometidas a las disposiciones de la Ley sobre empresas de seguridad.

40.Por el contrario, la normativa neerlandesa no establece si por lo general debe tomarse en consideración, y en su caso en qué medida, el hecho de que un prestador de servicios ya haya satisfecho una serie de requisitos en otro Estado miembro, como por ejemplo la obtención de la correspondiente formación profesional o el control de su fiabilidad. Esta impresión se ve reforzada por el artículo 5, apartados 1 y 5, del Reglamento sobre empresas de seguridad, que establece una lista de diplomas reconocidos en los Países Bajos para el personal de empresas de seguridad privada y que enumera únicamente aquéllos que son expedidos por instituciones neerlandesas.

41.En resumen, debe concluirse lo siguiente: aunque no existen objeciones por parte de las autoridades neerlandesas sobre la necesidad de un sistema de control preventivo de las empresas de seguridad privada y agencias de detectives, la normativa neerlandesa en su formulación concreta no responde a las exigencias de la libre prestación de servicios. En particular, va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de protección de los consumidores, puesto que no toma suficientemente en consideración los requisitos que el prestador debe satisfacer en su país de origen.

42.Por consiguiente, procede admitir el primer motivo de la Comisión.

B.: Sobre el segundo motivo: incompatibilidad con la libre prestación de servicios de la exigencia de autorización a los directivos de las empresas de seguridad privada

43.El segundo motivo de la Comisión tiene por objeto la obligación, impuesta en los Países Bajos, de poseer una autorización especial a los directivos de las empresas de seguridad privada. Según la Comisión, dicha obligación va más allá de lo necesario, puesto que se impone de forma adicional a la obligación, que ya se ha examinado, de poseer una autorización para las propias empresas afectadas, por lo que dichas empresas soportan esta carga por partida doble.

44.No obstante, como señala acertadamente el Gobierno neerlandés, un procedimiento de autorización limitado tan sólo a la empresa en cuestión difícilmente podría garantizar el control de la calidad exigido respecto a los servicios que ofrecen las empresas de seguridad privada. Dado que los directivos pueden influir de forma decisiva en las prácticas y la actuación de dichas empresas en el mercado, la calidad de los servicios ofrecidos depende en gran medida de la fiabilidad de estos directivos. Por tanto, no cabe formular objeción alguna al hecho de que la normativa neerlandesa prevea el control tanto de la empresa de que se trata como de sus directivos.

45.De todos modos, respecto a los directivos cabe afirmar lo mismo que se ha señalado en relación con las empresas: (26) el Gobierno neerlandés va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de protección de los consumidores, dado que no toma en consideración las exigencias correspondientes a las que ya están sujetos los directivos de empresas extranjeras de seguridad privada en su país de origen. Por consiguiente, la normativa neerlandesa vulnera la libre prestación de servicios.

46.Por todo ello, debe estimarse el segundo motivo de la Comisión en la medida en que los directivos de las empresas de seguridad privada deben poseer una autorización, sin que se tomen en consideración las exigencias a las que están sujetos en el Estado en que está establecido y se exija el pago de tasas para obtener dicha autorización. Por lo demás, es decir, en la medida en que la Comisión critica con carácter general la exigencia de una autorización a los directivos de empresas de seguridad privada, el segundo motivo carece de fundamento.

C.: Sobre el tercer motivo: incompatibilidad con la libre prestación de motivos de la obligación de poseer una tarjeta de identificación impuesta al personal de las empresas de seguridad privada y agencias de detectives

47.El tercer motivo de la Comisión tiene por objeto la exigencia impuesta a los trabajadores de empresas de seguridad privada y agencias de detectives de poseer una tarjeta de identificación neerlandesa. También en este caso se trata, sin duda alguna, de una restricción a la libre prestación de servicios. (27) Efectivamente, cabe suponer para las empresas afectadas un aumento de sus costes de personal y una carga administrativa considerable, con lo cual se encarecen los servicios transfronterizos y se dificulta su prestación por primera vez y posiblemente por breves períodos de tiempo.

1.: Alegaciones de las partes

48.La Comisión considera que esta obligación de identificación es desproporcionada por la sola razón de que este grupo de personas debe estar de todos modos en posesión de una tarjeta de identidad o de un pasaporte válidos. (28) Por lo demás, la obligación de identificación constituye la expresión del sistema de control preventivo de la actividad de las empresas de seguridad y agencias de investigación privadas que la Comisión criticó, al menos en el marco del procedimiento administrativo.

49.El Gobierno neerlandés contesta que la obligación de identificación constituye una importante garantía de la calidad y la fiabilidad de los servicios prestados por las empresas de seguridad privada y agencias de detectives. El documento de identificación controvertido (legitimatiebewijs) contiene claramente más información que una tarjeta de identidad o un pasaporte y, junto a la función de identidad habitual, desempeña además una función de legitimación. Certifica que el titular de dicho documento posee un permiso de las autoridades de los Países Bajos para trabajar en una empresa de seguridad privada o una agencia de detectives. Con ello se refuerza la confianza de la población.

2.: Apreciación

50.Efectivamente, una tarjeta profesional expedida por las autoridades neerlandesas con una función de legitimación, puede hacer las veces de una etiqueta estatal, y por tanto reforzar la confianza que los ciudadanos afectados tienen en el personal de las empresas de seguridad privada y agencias de detectives. Por consiguiente, la obligación de identificación es una medida apropiada para alcanzar el objetivo legítimo de proteger a los consumidores y garantizar la calidad de los servicios ofrecidos. (29)

51.No obstante, pueden plantearse dudas sobre la necesidad de la obligación de identificación neerlandesa. En este contexto, debe examinarse no sólo la obligación de identificación como tal (artículo 9, apartado 8, de la Ley sobre empresas de seguridad), sino también la obligación de autorización subyacente impuesta al personal de las empresas de seguridad privada y agencias de detectives. La tarjeta profesional prescrita en los Países Bajos constituye en definitiva la expresión y el documento acreditativo de un permiso administrativo que faculta a su titular para ejercer una actividad (artículo 7, apartado 2, de la Ley sobre empresas de seguridad, en relación con el artículo 13, apartado 2, del Reglamento sobre empresas de seguridad).

52.Como ya se ha señalado, no existen objeciones fundamentales sobre la necesidad del sistema practicado en los Países Bajos de control preventivo de las empresas de seguridad privada y agencias de detectives. (30)

53.Sin embargo, el principio de libre prestación de servicios obliga a tomar también en consideración, en este procedimiento previo de autorización, las exigencias que el prestador del servicio ya ha debido satisfacer en el país de origen. (31) De este modo, si en el país de origen ya se ha comprobado, mediante un procedimiento esencialmente equivalente, que los trabajadores de una empresa de seguridad privada o una agencia de detectives reúnen los requisitos relativos a la actividad controvertida, la empresa de que se trata debe poder invocarlo en los Países Bajos. (32) También debería tenerse en cuenta de forma apropiada la experiencia profesional obtenida en otro Estado miembro.

54.Como señala el Gobierno neerlandés, aunque el artículo 8, apartado 2, de la Ley sobre empresas de seguridad permite al ministro competente eximir a empresas de seguridad privada de la obligación de emplear tan sólo a aquellas personas que reúnan los requisitos de formación aplicables en los Países Bajos, de la propia Ley no se desprende, sin embargo, que esta posibilidad de exención también se aplique al reconocimiento de la formación profesional obtenida en otros Estados miembros. En particular, del tenor del artículo 8, apartado 2, de la Ley sobre empresas de seguridad, se desprende que esta disposición resulta aplicable más bien a aquellos casos en que una persona no posee la cualificación necesaria y por tanto necesita acogerse a una exención y no a los casos en los que la persona ha obtenido la cualificación necesaria, pero no en los Países Bajos.

55.No puede exigirse a la empresa afectada que lleve a cabo averiguaciones adicionales sobre la base de los trabajos preparatorios invocados por el Gobierno neerlandés para poder obtener una total certeza sobre la situación jurídica vigente y, en particular, sobre eventuales posibilidades de reconocimiento de las cualificaciones obtenidas en el extranjero por su personal.

56.Además, la posibilidad de establecer exenciones contenida en el artículo 8, apartado 2, de la Ley sobre empresas de seguridad constituye una disposición de carácter discrecional que concede un amplio margen de apreciación al ministro competente. No existen criterios concretos sobre cómo debe ejercerse esta discrecionalidad y cómo debe examinarse la equivalencia de los diplomas profesionales.

57.Cuanto más amplio es el margen de apreciación otorgado a la administración en un régimen de autorización administrativa previa, resulta más fácil que las libertades fundamentales pierdan su eficacia práctica. Por tanto, dicha discrecionalidad debe basarse en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano, de forma que queden establecidos los límites del ejercicio de la facultad de apreciación de las autoridades nacionales, con el fin de que ésta no pueda utilizarse de manera arbitraria. (33)

58.Como se ha señalado, por consiguiente, la normativa neerlandesa no toma en consideración de forma suficiente los diplomas profesionales obtenidos en otros Estados miembros por el personal de las empresas de que se trata. De este modo, la obligación de identificación, como expresión externa de esta obligación de autorización, va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de protección de los consumidores y no cumple las exigencias de la libre prestación de servicios. (34)

59.Por consiguiente, procede estimar el tercer motivo de la Comisión en la medida en que el personal de las empresas de seguridad privada y agencias de detectives trasladado a los Países Bajos desde el Estado en que está establecido debe estar en posesión de una tarjeta expedida por las autoridades neerlandesas, sin tomar en consideración, al expedir dicha tarjeta, los requisitos que deben cumplir en el Estado de establecimiento. Por el contrario, en cuanto al resto, es decir, en la medida en que la Comisión critica con carácter general la exigencia de una tarjeta como expresión de un régimen de control preventivo, el tercer motivo carece de fundamento.

VI.: Costas

60.Por lo que respecta al desistimiento del cuarto motivo de la Comisión, el Gobierno neerlandés no ha solicitado la condena en costas. En tal caso, del artículo 69, apartado 5, párrafo primero, frase primera, en relación con el apartado tercero, del Reglamento de Procedimiento, se desprende que cada parte cargará con sus propias costas.

61.Puesto que, por lo demás, procede estimar totalmente la demanda de la Comisión únicamente respecto a uno de los tres motivos restantes, mientras que se estiman sólo parcialmente dos imputaciones, el Tribunal de Justicia debe repartir las costas con arreglo al artículo 69, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento.

62.En este contexto, el Reino de los Países Bajos debe soportar sus propias costas y dos tercios de las costas de la Comisión. En cuanto al resto, la Comisión deberá soportar sus propias costas.

VII.: Conclusión

63.En virtud de todo lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva lo siguiente:

1): El Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49CE al haber adoptado, en el marco de la Ley sobre empresas de seguridad privada y agencias de detectives, disposiciones que establecenque:

–: las empresas de seguridad privada y agencias de detectives que quieran prestar servicios en el territorio de los Países Bajos deben disponer de una autorización, sin tener en cuenta los requisitos que el prestador de servicios extranjero debe cumplir en el Estado miembro de establecimiento y sometiendo dicha autorización al pago de tasas;

–: los directivos de las empresas de seguridad deben disponer de una autorización, sin tener en cuenta los requisitos que deben cumplir en el Estado miembro de establecimiento y sometiendo dicha autorización al pago de tasas;

–: el personal de las empresas de seguridad privada y agencias de detectives trasladado a los Países Bajos desde el Estado de establecimiento debe estar en posesión de una tarjeta expedida por las autoridades neerlandesas, sin tomar en consideración, al expedir dicha tarjeta, los requisitos que deben cumplir en el Estado de establecimiento.

2): Se desestima el recurso en todo lo demás.

3): El Reino de los Países Bajos soportará sus propias costas y dos tercios de las costas de la Comisión. La Comisión cargará con sus propias costas.

1 –: Lengua original: alemán.

2 –: Sentencia de 29 octubre 1998, Comisión/España (C‑114/97, Rec. p.I‑6717).

3 –: Sentencia de 9 de marzo de 2000, Comisión/Bélgica (C‑355/98, Rec. p.I‑1221).

4 –: Sentencia de 31 de mayo de 2001, Comisión/Italia (C‑283/99, Rec. p.I‑4363).

5 –: Sentencia de 29 de abril de 2004, Comisión/Portugal (C‑171/02, Rec. p.I‑0000).

6 –: Staatsblad 1997, 500.

7 –: Stcrt. 1999, p.60.

8 –: Stcrt. 1999, p.60.

9 –: Directiva 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años (DO 1989, L19, p.16).

10 –: Directiva 92/51/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, relativa a un segundo sistema general de reconocimiento de formaciones profesionales, que completa la Directiva 89/48/CEE (DO L209, p.25).

11 –: Sobre la delimitación respecto a la libertad de establecimiento, véanse, en particular, las sentencias de 30 de noviembre de 1995, Gebhard (C‑55/94, Rec. p.I‑4165), apartados 25 a 28, y de 11 de diciembre de 2003, Schnitzer (C‑215/01, Rec. p.I‑0000), apartados 27a33.

12 –: Sentencia de 13 noviembre 2003, Lindman (C‑42/02, Rec. p.I‑0000), apartado 20; véanse, asimismo, las sentencias de 9 de agosto de 1994, Vander Elst (C‑43/93, Rec. p.I‑3803), apartado 14, de 26 de febrero de 1991, Comisión/Francia (C‑154/89, Rec. p.I‑659), apartado 12, y de 25 de julio de 1991, Säger (C‑76/90, Rec. p.I‑4221), apartado12.

13 –: Sentencias Säger (citada en la nota12), apartado 14, Vander Elst (citada en la nota12), apartado 15, y Comisión/Bélgica (citada en la nota3), apartado35.

14 –: Para ello, el Gobierno neerlandés se remite a los resultados de una investigación llevada a cabo por encargo de la Comisión («A comparative overview of legislation governing the private security industry in the European Union», 2002, incluida en el anexo 1 del escrito de contestación a la demanda).

15 –: Véanse, en particular, las observaciones escritas de la Comisión contenidas en su réplica al escrito de contestación a la demanda del Reino de los Países Bajos.

16 –: La Comisión se remite, a este respecto, al apartado 33 de la Sentencia Comisión/Bélgica (citada en la nota3).

17 –: Sentencia Schnitzer (citada en la nota11), apartado 35; sentencia de 3 de octubre de 2000, Corsten (C‑58/98, Rec. p.I‑7919), apartado 39, y sentencia Säger (citada en la nota12), apartado15.

18 –: Sentencia de 22 de enero de 2002, Canal Satélite Digital (C‑390/99), Rec. p.I‑607), apartado39.

19 –: Sentencia de 17 de diciembre de 1981, Webb (279/80, Rec. p.3305), apartado 17; sentencias Säger (citada en la nota12), apartado 15; Comisión/Bélgica (citada en la nota3), apartado 37; Corsten (citada en la nota17), apartado 35; Canal Satélite Digital (citada en la nota18), apartados 36 a 38, y Comisión/Portugal (citada en la nota5), apartados 60y66.

20 –: Véase, en este sentido, por ejemplo, la sentencia Canal Satélite Digital (citada en la nota18), apartado 37, y la jurisprudencia que allí secita.

21 –: Jurisprudencia reiterada desde la sentencia de 20 de febrero de 1979, Rewe-Zentral, denominada «Cassis de Dijon» (120/78, Rec. p.649), apartado 8. En el ámbito de la libre prestación de servicios, véase, por ejemplo, la sentencia Canal Satélite Digital (citada en la nota18), apartado37. También la sentencia Corsten (citada en la nota17), apartados 31 y 35, se basa en esta consideración.

22 –: El solo hecho de que un Estado miembro imponga disposiciones menos rigurosas que otro no significa que éstas sean desproporcionadas y, por lo tanto, incompatibles con el Derecho comunitario: véanse las sentencias de 10 de mayo de 1995, Alpine Investments (C‑384/93, Rec. p.I‑1141), apartado 51; de 12 de diciembre de 1996, Reisebüro Broede (C‑3/95, Rec. p.I‑6511), apartado 42; de 1 de febrero de 2001, Mac Quen y otros (C‑108/96, Rec. p.I‑837), apartados 33 y 34, y de 11 de julio de 2002, Gräbner (C‑294/00, Rec. p.I‑6515), apartados 46y47.

23 –: En el mismo sentido –en relación con las profesiones artesanales– véase la sentencia Corsten (citada en la nota17), apartado31.

24 –: Véase la jurisprudencia citada en la nota19.

25 –: En el mismo sentido –en relación con la obligación de inscripción en el Registro de Oficios– véase la sentencia Corsten (citada en la nota17), apartados 45, 47 y 48; véase también la sentencia Schnitzer (citada en la nota11), apartado 36a39.

26 –: Véanse, en particular, los puntos 35 a 42 de estas conclusiones.

27 –: Sentencias Comisión/Bélgica (citada en la nota3), apartado 39, y Comisión/Portugal (citada en la nota5), apartado66.

28 –: La Comisión se remite a la sentencia Comisión/Bélgica (citada en la nota3), apartado40.

29 –: En el mismo sentido, el Abogado General Alber en las conclusiones presentadas el 16 de septiembre de 2003 en el asunto C‑171/02 (Comisión/Portugal, Rec. p.I‑0000, punto 88). El presente asunto se distingue en particular por los bienes jurídicos que se pretende proteger (véase el punto 32 supra) de otras obligaciones de identificación, como la del guía turístico, sobre la que versa la sentencia de 22 de marzo de 1994, Comisión/España (C‑375/92, Rec. p.I‑923), apartado 21, y la jurisprudencia que allí secita.

30 –: Sobre la procedencia de un régimen de control preventivo, véase también el punto 34 de las presentes conclusiones, puesto que las afirmaciones que allí se recogen son aplicables al personal de las empresas de seguridad privada y agencias de detectives.

31 –: Véase la jurisprudencia citada en la nota19.

32 –: Podría exigirse, a lo sumo, la certificación de que el trabajador de que se trata tiene un conocimiento básico de las normas aplicables en el Estado miembro de acogida, por ejemplo las relativas al uso de armas de fuego, al ejercicio del derecho de defensa o al del derecho de detención por parte de los particulares. No obstante, tales medidas no deben dificultar o retrasar sobremanera el ejercicio de la libre prestación de servicios.

33 –: Sentencia Canal Satélite Digital (citada en la nota18), apartado 35, y la jurisprudencia que allí se cita.

34 –: Con el mismo resultado, véase la sentencia Comisión/Portugal (citada en la nota5), apartado66.