Asunto C-420/02 «Incumplimiento de Estado – Infracción de los artículos 4 y 9 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de1991»

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. L.A. GEELHOED
presentadas el 15 de julio de 2004 (1)

Asunto C-420/02

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

República Helénica

«Incumplimiento de Estado – Infracción de los artículos 4 y 9 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de1991»

I.

Introducción

1.Mediante el presente recurso, interpuesto con arreglo al artículo 226CE, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4 y 9 de la Directiva 75/442/CEE, relativa a los residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE (2) (en lo sucesivo, «Directiva»), al no haber adoptado las medidas necesarias para garantizar que la valorización o eliminación de residuos en el emplazamiento de Pera Galini, en la Prefectura de Heraklion, se lleve a cabo sin poner en peligro la salud del hombre, sin crear riesgos para el agua, el aire, el suelo, la fauna ni la flora, y sin provocar incomodidades por el ruido o los olores; y al haber concedido una autorización que no contenía la información necesaria.

II.

Marco jurídico

2.El artículo 4 de la Directiva dispone:

«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valorizarán o se eliminarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente y, en particular:

–

sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora;

–

sin provocar incomodidades por el ruido o los olores;

–

sin atentar contra los paisajes y los lugares de especial interés.

Los Estados miembros adoptarán también las medidas necesarias para prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos.»

3.Según el artículo 9, apartado 1, de la Directiva:

«A efectos de la aplicación de los artículos 4, 5 y 7, cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones citadas en el AnexoIIA deberá obtener una autorización de la autoridad competente mencionada en el artículo6.

[…]»

III.

Procedimiento

4.A raíz de la información recibida en el marco de peticiones dirigidas al Parlamento Europeo en relación con el vertido ilegal de residuos en el emplazamiento de Pera Galini y su funcionamiento no autorizado, la Comisión solicitó a las autoridades griegas, mediante escrito de 23 de febrero de 2000, que le facilitaran información adicional sobre las condiciones de funcionamiento de dicha instalación.

5.El Gobierno griego respondió mediante escrito de 10 de mayo de 2000. Dicho escrito fue seguido de consultas, en diciembre de 2000, y de un nuevo escrito del Gobierno griego, de 20 de marzo de 2001. Sin embargo, la información facilitada no convenció a la Comisión de que el Gobierno griego estuviese actuando de conformidad con sus obligaciones derivadas de los artículos 4 y 9 de la Directiva. Por consiguiente, la Comisión dirigió un escrito de requerimiento al Gobierno griego el 24 de abril de2001.

6.El 21 de diciembre de 2001, al considerar que las autoridades griegas no habían adoptado aún las medidas oportunas para cumplir las disposiciones pertinentes de la Directiva en respuesta al requerimiento formal, la Comisión dirigió un dictamen motivado a la República Helénica. Tras el vencimiento, el 20 de febrero de 2002, del plazo de dos meses señalado en el dictamen motivado, las autoridades griegas aún no habían logrado ajustarse, en opinión de la Comisión, a lo dispuesto en la Directiva. Por consiguiente, la Comisión interpuso el presente recurso, que fue registrado en el Tribunal de Justicia el 21 de noviembre de2002.

IV.

Apreciación de las imputaciones de la Comisión

7.La República Helénica admite que ha incumplido su obligación, con arreglo al artículo 9 de la Directiva, de garantizar que los establecimientos de tratamiento de residuos obtengan una autorización que reúna determinados requisitos, puesto que la autorización relativa al vertedero de Pera Galini fue anulada por el Tribunal de Primera Instancia de Heraklion. Ello significa que únicamente debe examinarse la infracción del artículo 4 de la Directiva que alega la Comisión.

8.El artículo 4 de la Directiva obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valoricen o eliminen sin poner en peligro la salud humana y sin utilizar procedimientos o métodos que puedan dañar el medio ambiente y, en particular, sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora, sin provocar incomodidades por el ruido o los olores, y sin atentar contra los paisajes y los lugares de especial interés.

9.Como ha declarado el Tribunal de Justicia, aunque «esta disposición no especifica el contenido concreto de las medidas que deben adoptarse para garantizar que los residuos serán eliminados sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar al medio ambiente, no es menoscierto que obliga a los Estados miembros en cuanto al resultado que debe alcanzarse, dejándoles al mismo tiempo un margen de apreciación en la evaluación de la necesidad de tales medidas. Por lo tanto, en principio, no cabe deducir directamente de la discrepancia de una situación de hecho con los objetivos fijados en el artículo 4, párrafo primero, de la Directiva 75/442 modificada que el Estado miembro afectado haya incumplido necesariamente las obligaciones que le impone esta disposición, a saber, adoptar las medidas necesarias para garantizar que los residuos sean eliminados sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar al medio ambiente. No obstante, la persistencia de esta situación de hecho, en especial cuando entraña una degradación significativa del medio ambiente durante un período prolongado, sin que intervengan las autoridades competentes, puede poner de manifiesto que los Estados miembros han sobrepasado el margen de apreciación que les confiere este precepto». (3)

10.La Comisión afirma que el funcionamiento (desde 1994) del vertedero en el emplazamiento de Pera Galini, en la Prefectura de Heraklion, en Creta, es fuente de contaminación medioambiental y entraña riesgos para la salud de la población local. Las medidas adoptadas para evitar el aumento de la contaminación (zanjas de drenaje, vallas, zonas de protección contra incendios, cobertura de los residuos con arena) son insuficientes, a la luz de las obligaciones derivadas del artículo 4 de la Directiva, para garantizar el funcionamiento adecuado de la instalación. La Comisión indica que estas medidas deberían ir acompañadas de estudios hidrogeológicos y de un análisis de la impenetrabilidad del subsuelo, así como de otras medidas de protección. Señala que, según un informe elaborado por la Prefectura de Heraklion en enero de 2002, el muro de protección construido al efecto no contiene las aguas de lixiviación, y que éstas confluyen en un riachuelo que va a parar al mar. Tampoco se demostró que las rocas sobre las que se asienta el emplazamiento fuesen impermeables, de forma que evitasen la contaminación de las aguas subterráneas. Por otra parte, no se llevaban a cabo inspecciones periódicas, la calidad del agua no se analizaba, ni tampoco se recogía y trataba el biogas. Los programas y planes de gestión de residuos a que aluden las autoridades griegas aún no han pasado de la fase de estudio. Además, la Comisión pone de relieve que, de hecho, las autoridades griegas no niegan que el vertedero incumpla la legislación griega, como lo demuestra el hecho de que la autorización para su explotación fuese anulada por el Tribunal de Primera Instancia de Heraklion. La Comisión llega a la conclusión de que la República Helénica ha excedido el margen de discrecionalidad que le corresponde con arreglo al artículo 4 de la Directiva.

11.Durante la vista, la Comisión aludió a un informe técnico que le había enviado el Gobierno griego el 17 de noviembre de 2003, en el que se exponían los distintos requisitos necesarios para garantizar que el vertedero se explotara de forma que no constituyese una amenaza para el medio ambiente ni para la salud humana. No obstante, dichos requisitos debían aplicarse en el futuro, en una fecha aún no especificada, y con toda seguridad no serían aplicables al término del plazo fijado en el dictamen motivado de la Comisión.

12.El Gobierno griego afirma que, a la vista de las medidas que adoptó con respecto al vertedero, no ha excedido el margen de discrecionalidad que el artículo 4 otorga a los Estados miembros. Alega que la forma en que funciona actualmente la instalación no pone en peligro el medio ambiente ni la salud humana. Según él, el informe a que se refiere la Comisión fue elaborado a raíz de una inspección sobre el terreno, que tuvo lugar en un momento en que las circunstancias eran particularmente difíciles debido a las constantes e intensas precipitaciones. Señala que, según otro informe elaborado en marzo de 2003, el agua de desagüe se recoge en cisternas estancas y se recicla en el acto; y que el 10 de febrero de 2003 se presentó el informe de evaluación del impacto ambiental relativo al proyecto de rehabilitación del vertedero, acometido en el marco del plan regional de gestión de residuos. Además, afirma que la impermeabilidad de las rocas sobre las que se asienta el emplazamiento fue confirmada mediante un análisis geológico llevado a cabo para la ejecución del plan de gestión de residuos, y que las mediciones de la calidad del agua efectuadas por las autoridades competentes no ponen de manifiesto que se hayan rebasado los límites establecidos. Por otra parte, el Gobierno griego alude a un plan regional de gestión de residuos para Creta que prevé, entre otras cosas, la construcción y puesta en funcionamiento de una instalación XYTA. Señala que en 2003 se estaba elaborando una solicitud, dirigida al Fondo de Cohesión, para que contribuyese a financiar la construcción de dicha instalación. Una vez que ésta haya entrado en funcionamiento, el emplazamiento de Pera Galini será clausurado. El Gobierno griego también menciona un plan para la creación de una instalación de reciclado de materiales de embalaje. En principio, debía haberse realizado para finales de 2003; en el escrito de dúplica dicha fecha se sustituye por2004.

13.Según jurisprudencia reiterada, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado, (4) en el caso de autos, el 20 de febrero de 2002. A la luz de la interpretación que el Tribunal de Justicia hace del artículo 4 de la Directiva (citada en el apartado 9 anterior), la cuestión que se plantea es si en ese momento la República Helénica había rebasado el margen de apreciación de que goza con arreglo a dicha disposición, al no haber adoptado medidas adecuadas para prevenir la contaminación medioambiental procedente del emplazamiento de Pera Galini.

14.Para determinar si tal es el caso, debe señalarse que, pese a la existencia de un margen de apreciación con respecto a las medidas que deban adoptarse, los Estados miembros están obligados a garantizar que se alcancen los objetivos de la Directiva. Resulta claro que el objetivo del artículo 4 consiste en garantizar que los residuos sean valorizados o eliminados de forma que no resulten nocivos para la salud humana o que no entrañen un deterioro de la calidad medioambiental. El Tribunal de Justicia ha admitido que los casos aislados de gestión de los residuos de forma contradictoria con los objetivos de la Directiva pueden no ser suficientes para constituir una infracción del artículo 4 de la Directiva. No obstante, si tales infracciones aisladas adquieren un carácter más estructural, ello puede ser demostrativo de que existe una infracción de la Directiva. En este sentido, el Tribunal de Justicia se refiere a una situación persistente de no conformidad con la Directiva, que entrañe una degradación significativa del medio ambiente durante un período de tiempo prolongado. (5) Por lo tanto, es preciso examinar si, al término del plazo de dos meses señalado en el dictamen motivado de la Comisión de 21 de diciembre de 2001, la situación del emplazamiento de Pera Galini podía considerarse una situación estructural como la descrita.

15.Se desprende de los datos obrantes en autos y presentados en la vista de 24 de junio de 2004 que el emplazamiento de Pera Galini ha estado en funcionamiento desde 1992 y que los problemas medioambientales se observaron a raíz de una inspección efectuada por las autoridades nacionales el 11 de febrero de 1998. Desde entonces, el emplazamiento ha estado funcionando ininterrumpidamente al menos hasta la interposición del presente recurso. Este marco temporal indica claramente que el problema es de carácter estructural. Yo añadiría que el hecho de que el propio asunto se suscitase a raíz de una petición formulada al Parlamento Europeo también sugiere que el problema es de larga duración.

16.Mientras la Comisión cita un informe nacional relativo a una inspección de 24 de junio de 2002 que confirma su postura y el Gobierno griego invoca un informe elaborado a raíz de una visita al emplazamiento el 12 de marzo de 2003 que refuta las conclusiones del primer informe, yo no considero que dichos documentos por sí solos sean decisivos. El argumento principal de la defensa del Gobierno griego, contenido en las observaciones que formuló durante la vista, consiste en señalar que se están preparando diversos planes y estudios en diversas instancias gubernamentales con el objetivo de mejorar las instalaciones de tratamiento de residuos en Creta. Por lo que se refiere al emplazamiento de Pera Galini, dichos planes prevén su rehabilitación y su clausura definitiva una vez que la proyectada instalación XYTA haya entrado en funcionamiento. Esto no se ha llevado a cabo desde el 25 de marzo de 2003, fecha de la dúplica del Gobierno griego. No sólo la propia existencia de dichos planes implica un reconocimiento de la amenaza que representa el emplazamiento de Pera Galini para el medio ambiente y la salud humana, sino que además resulta obvio que dichos planes no han entrado en vigor o no han dado como resultado medidas adecuadas adoptadas al término del plazo fijado en el dictamen motivado de la Comisión.

17.Por consiguiente, procede afirmar que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva.

V.

Conclusión

18.En consecuencia, propongo al Tribunal de Justiciaque:

–

Declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4 y 9 de la Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE, al no haber adoptado las medidas necesarias para garantizar que la valorización o eliminación de residuos se lleve a cabo sin poner en peligro la salud del hombre, sin crear riesgos para el agua, el aire, el suelo, la fauna ni la flora, y sin provocar incomodidades por el ruido o los olores, y al haber concedido una autorización que no contenía la información necesaria.

–

Condene en costas a la República Helénica.

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1 –

Lengua original: inglés.

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2 –

Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L194, p.39; EE15/01, p.129), en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L78, p.32).

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3 –

Sentencia de 9 de septiembre de 1999, Comisión/Italia (C‑365/97, Rec. p.I‑7773), apartados 67 y68.

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4 –

Véanse, entre otras, las sentencias de 20 de marzo de 2003, Comisión/Italia (C‑143/02, Rec. p.I‑2877), apartado 11, y de 12 de junio de 2003, Comisión/España (C‑446/01, Rec. p.I‑6053), apartado15.

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5 –

Véase la sentencia, citada en la nota 3, apartado68.