Tribunal de Justicia de la Unión Europea

Asunto C-107/04

Fecha: 17-Mar-2005

CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 17 de marzo de 2005 (1)

Asunto C-107/04

Comité Andaluz de Agricultura Ecológica

contra

Administración del Estado

(Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunal Supremo)

«Petición de decisión prejudicial – Reglamento (CEE) nº2092/91 – Uso de los términos “biológico” y “bio” en productos que no han sido obtenidos con arreglo al método ecológico de producción previsto en el Reglamento (CEE) nº2092/91»

I.: Introducción

1.Esta petición de decisión prejudicial del Tribunal Supremo tiene por objeto la interpretación del Reglamento (CEE) nº2092/91 del Consejo, de 24 de junio de 1991, sobre la producción agrícola ecológica y su indicación en los productos agrarios y alimenticios. (2)

2.Con arreglo a una norma española, el Real Decreto 506/2001, de 11 de mayo (3) (en lo sucesivo, «Real Decreto 506/2001»), los términos «biológico» y «bio» pueden usarse en España en productos que no se hayan obtenido con arreglo al método ecológico de producción regulado en el Reglamento nº2092/91. El Comité Andaluz de Agricultura Ecológica (en lo sucesivo, «Comité Andaluz») ha recurrido contra esta normativa ante el Tribunal Supremo. Alega principalmente que es incompatible con el Reglamento nº2092/91. El Tribunal Supremo desea que el Tribunal de Justicia dilucide si el Reglamento se opone a la normativa española.

II.: Marco jurídico

A.: Derecho comunitario

3.Las disposiciones pertinentes del Reglamento nº2092/91 han sido modificadas en varias ocasiones, y en último lugar mediante el Reglamento (CE) nº392/2004 del Consejo, de 24 de febrero de 2004, por el que se modifica el Reglamento nº2092/91, sobre la producción agrícola ecológica y su indicación en los productos agrarios y alimenticios (4) y, con efectos desde el 1 de mayo de 2004, por el Acta de adhesión. (5)

4.Después de estas modificaciones, el artículo 2 del Reglamento nº2092/91 tiene el siguiente tenor:

«A los fines del presente Reglamento, se considerará que un producto lleva indicaciones que hacen referencia al método ecológico de producción cuando, en su etiquetado, material publicitario o documentos comerciales, dicho producto o sus ingredientes, o las materias primas para piensos se describan en términos que sugieran al comprador que el producto o sus ingredientes, o las materias primas para piensos se han obtenido de conformidad con las normas de producción establecidas en el artículo 6. En particular, los siguientes términos o sus derivados habituales (tales como bio, eco, etc.) o diminutivos, solos o en combinación con otros términos, se considerarán indicaciones que hacen referencia al método ecológico de producción en toda la Comunidad y en todas las lenguas comunitarias, a menos que no se apliquen a los productos agrícolas contenidos en los alimentos o piensos o, a todas luces, no tengan relación con dicho método de producción:

–en español: ecológico,

–en checo: ekologické,

–en danés: økologisk,

–en alemán: ökologisch, biologisch,

–en estonio: mahe o ökoloogiline,

–en griego: βιολογικό,

–en inglés: organic,

–en francés: biologique,

–en italiano: biologico,

–en letón: bioloģiskā,

–en lituano: ekologiškas,

–en húngaro: ökológiai,

–en maltés: organiku,

–en neerlandés: biologisch,

–en polaco: ekologiczne,

–en portugués: biológico,

–en eslovaco: ekologické,

–en esloveno: ekološki,

–en finés: luonnonmukainen,

–en sueco: ekologisk.»

5.El artículo 5, apartados 1 y 3, del Reglamento nº2092/91 regula los requisitos que deben cumplir los productos para que se pueda hacer referencia a la agricultura ecológica en el etiquetado o en la publicidad.

6.El artículo 5, apartado 3bis, del Reglamento nº2092/91 establece una disposición transitoria para marcas ya registradas.

B.: Derecho nacional

7.En el Reino de España la producción agrícola ecológica y su indicación en los productos agrarios y alimenticios estaba regulada en un principio mediante el Real Decreto 1852/1993, de 22 de octubre. (6) Con arreglo a su artículo 3, apartado1, un producto llevaba indicaciones referentes al método ecológico de producción cuando en el etiquetado, en la publicidad o en los documentos comerciales, el producto o sus ingredientes se identificasen con el término «ecológico». Además, en el artículo 3, apartado 1, se establecía que también podían utilizarse las siguientes indicaciones: «obtenido sin el empleo de productos químicos de síntesis», «biológico», «orgánico», «biodinámico», así como los vocablos «eco» y«bio».

8.El Real Decreto 1852/1993 fue modificado mediante el Real Decreto 506/2001, de 11 de mayo. El nuevo tenor del artículo 3, apartado 1, es el siguiente:

«De conformidad con lo establecido en el artículo 2 del Reglamento (CEE) nº2092/91, según la redacción dada por el Reglamento (CE) nº1804/1999, en todo caso se considerará que un producto lleva indicaciones referentes al método ecológico de producción cuando el producto, sus ingredientes o las materias primas para la alimentación animal se identifiquen en el etiquetado, en la publicidad o en los documentos comerciales, mediante el término “ecológico” o su prefijo “eco”, solos o combinados con el nombre del producto, sus ingredientes o la marca comercial.»

9.Por consiguiente, con arreglo al Real Decreto 506/2001 las indicaciones «biológico» y «bio» ya no están reservadas exclusivamente a los productos de la agricultura ecológica.

III.: Procedimiento y cuestiones prejudiciales

10.Tras la publicación del Real Decreto 506/2001, mediante el cual fue modificado el Real Decreto 1852/1993, el Comité Andaluz interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Supremo solicitando la anulación del Real Decreto506/2001.

11.Según ha indicado el Tribunal Supremo, en el Derecho español las personas físicas o jurídicas cuyos intereses puedan resultar afectados por una disposición general de carácter reglamentario pueden interponer una acción de nulidad. Si la disposición general es contraria al ordenamiento jurídico, por incurrir en vicios formales o de fondo, se declara su nulidad erga omnes.

12.El Comité Andaluz basa su recurso de anulación, fundamentalmente, en que el nuevo Real Decreto es incompatible con el Reglamento nº2092/91.

13.Mediante auto de 1 de diciembre de 2003, el Tribunal Supremo planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1): ¿El Reglamento (CEE) nº2092/91 del Consejo, de 24 de junio de 1991, completado por el Reglamento (CE) nº1804/1999 del Consejo, de 19 de julio de 1999, sobre la producción agrícola ecológica y su indicación en los productos agrarios y alimenticios, considera, en todos los Estados miembros, a los términos “Biológico y “Ecológico y sus prefijos “Bio” y “Eco” como indicaciones que sugieren al comprador que el producto o los ingredientes han sido obtenidos conforme a las normas de la producción ecológica?

2): ¿El Reglamento (CEE) nº2092/91 del Consejo, de 24 de junio de 1991, completado por el Reglamento (CE) nº1804/1999 del Consejo, de 19 de julio de 1999, sobre la producción agrícola ecológica y su indicación en los productos agrarios y alimenticios, reserva necesariamente, en todos los Estados miembros, los términos “Biológico” y “Ecológico” y sus prefijos “Bio” y “Eco”, para los productos que se han obtenido conforme a las normas establecidas para la producción ecológica en dicho Reglamento?

3): ¿El artículo 2 del Reglamento (CEE) nº2092/1991 del Consejo, de 24 de junio de 1991, completado por el Reglamento (CE) nº1804/1999 del Consejo, de 19 de julio de 1999, sobre la producción agrícola ecológica y su indicación en los productos agrarios y alimenticios, limita, en español, la reserva del término “Ecológico” y su prefijo “Eco” para los productos que se han obtenido conforme a las normas establecidas para la producción ecológica en dicho Reglamento, de tal manera que puede no ser contraria a la previsión de la normativa europea la utilización en España del término “Biológico” y su prefijo “Bio” para productos no ecológicos, si el uso de tal término y prefijo les ha convertido en término y prefijo de carácter genérico al no designar, en España, productos alimenticios de determinadas características relacionadas con el método de producción ecológica?»

14.Después de la adopción del Reglamento nº392/2004, el Tribunal Supremo, a petición del Tribunal de Justicia, ha aclarado que su decisión sobre la validez del Real Decreto debe basarse en la versión actual del Reglamento nº2092/91. Por tanto, la respuesta a la petición de decisión prejudicial no debe limitarse a la versión del Reglamento nº2092/91 resultante del Reglamento nº1804/1999, sino que ha de incluir también las últimas modificaciones.

IV.: Apreciación jurídica

15.El órgano jurisdiccional remitente solicita con sus cuestiones una interpretación del artículo 2 del Reglamento nº2092/91, en la versión que resulta del Reglamento nº392/2004. Pretende saber, en esencia, si es compatible con el Reglamento permitir el uso de «biológico» y del prefijo «bio» en productos que no cumplen las exigencias del Reglamento.

16.El artículo 2 del Reglamento nº2092/91 determina cuándo debe considerarse que la designación de un producto hace referencia al método ecológico de producción. El artículo 5 del Reglamento nº2092/91 establece los requisitos del método ecológico de producción que deben cumplirse para que un producto pueda hacer referencia a dicho método. Es decir, sólo los productos en cuya producción se hayan respetado las exigencias del Reglamento nº2092/91 podrán llevar indicaciones que hagan referencia al método ecológico de producción.

17.Con arreglo al Real Decreto 506/2001, los productos que no cumplan los requisitos establecidos por el Reglamento nº2092/91 pueden llevar también la indicación «biológico» o«bio».

18.Para determinar cuándo debe considerarse que un producto lleva una indicación que hace referencia al método ecológico de producción, el artículo 2 del Reglamento nº2092/91, en su versión resultante del Reglamento nº392/2004, emplea una definición general, completada con una relación de términos específicos en cada lengua. En el caso del español, el artículo 2 del Reglamento nº2092/91 sólo incluye expresamente en esta relación de términos que constituyen indicaciones que hacen referencia al método ecológico de producción el término «ecológico», pero no «biológico» ni«bio».

19.El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si, con arreglo al Reglamento nº2092/91, también deben considerarse indicaciones que hacen referencia al método ecológico de producción términos que no son mencionados expresamente en el artículo 2 para la lengua comunitaria de que se trate –en el presente caso, el español–, pero que se mencionan expresamente en el caso de otras lenguas oficiales.

20.Con arreglo a la definición general recogida en primer lugar en el artículo2, debe considerarse que un producto lleva una indicación que hace referencia al método ecológico de producción cuando

«dicho producto […] se [describa] en términos que sugieran al comprador que el producto […] se [ha] obtenido de conformidad con las normas de producción establecidas en el artículo6».

De este modo, la definición general establece que el criterio que debe aplicarse es la percepción de los consumidores.

21.Esta definición se concreta a continuación en una enumeración para cada lengua de los términos cuyo uso, así como el de sus derivados o abreviaciones, caracteriza al producto como obtenido con arreglo al método ecológico de producción.

22.El tenor del Reglamento en su versión resultante del Reglamento nº392/2004 aclara de forma explícita que el término contemplado para una lengua no sólo se considerará una indicación que hace referencia al método ecológico de producción en dicha lengua, sino también en todas las lenguas oficiales:

«[...] En particular, los siguientes términos o sus derivados habituales (tales como bio, eco, etc.) o diminutivos, solos o en combinación con otros términos, se considerarán indicaciones que hacen referencia al método ecológico de producción en toda la Comunidad y en todas las lenguas comunitarias […].» (7)

Por tanto, los términos contemplados en las respectivas lenguas oficiales se habrán de tener en cuenta en todos los Estados miembros y en su traducción a las demás lenguas comunitarias. Los Gobiernos español y francés comparten esta opinión.

23.Así, para el «español» no se menciona el término «biológico», que comprende también su abreviación «bio», sino únicamente el término «ecológico». Sin embargo, la relación menciona para el alemán y el neerlandés el término «biologisch»; para el francés, «biologique»; para el griego, «βιολογικό»; para el italiano, «biologico»; para el letón, «bioloģiskā», y para el portugués, «biológico». Por tanto, con arreglo al artículo 2 del Reglamento nº2092/91, la traducción del término «biologisch» y su abreviación «bio» se han de considerar en todas las lenguas oficiales y en todos los Estados miembros como indicaciones de un producto obtenido con arreglo al método ecológico de producción. El artículo 2 del Reglamento nº2092/91 define de este modo la percepción del consumidor.

24.Por consiguiente, se ha de considerar que también en España los términos «biológico» y «bio» son indicaciones del método ecológico de producción.

25.Esta protección en toda la Comunidad de un término utilizado únicamente en un Estado miembro para designar a los productos de la agricultura ecológica fue un deseo expreso del legislador. El tenor actual del artículo 2 del Reglamento nº2092/91 resulta del Reglamento nº392/2004. Según el segundo considerando del Reglamento nº392/2004, la protección de los derivados o abreviaciones habituales es también aplicable independientemente de la lengua en la que se empleen. La ponente del Parlamento Europeo manifestó con claridad que la nueva redacción del artículo 2 excluiría el uso del término «bio» para productos que no cumplieran las exigencias del método ecológico de producción. (8)

26.También el objetivo del Reglamento nº2092/91 y la salvaguardia del mercado interior, que debe tomarse en consideración a la hora de interpretar el Derecho secundario de conformidad con el Tratado, confirman que la abreviación «bio» constituye una indicación del método ecológico de producción.

27.El objetivo del Reglamento nº2092/91 es el fomento de la agricultura ecológica. Para alcanzar este objetivo, el Reglamento pretende proteger al consumidor de las indicaciones engañosas. El consumidor debe poder identificar con facilidad los productos de la agricultura ecológica. Además, el Reglamento también pretende impedir la competencia desleal en detrimento de los productores de productos ecológicos. Los productos obtenidos con arreglo a las normas del método ecológico han de ser protegidos frente a los productos de la agricultura convencional, que son más baratos. (9)

28.Sería contrario a este objetivo que un mismo término, como «bio», estuviera reservado en un Estado miembro a los productos de la agricultura ecológica y en otros Estados miembros el mismo término no estuviera protegido. Si «bio» sólo estuviera protegido en alguna de las lenguas comunitarias como indicación del método ecológico de producción, los consumidores, al comprar en otros Estados miembros o al comprar productos comercializados en otras lenguas, podrían pensar erróneamente que son productos de la agricultura ecológica. Los mencionados productos quedarían también expuestos en el tráfico transfronterizo a la competencia directa de productos más baratos de la agricultura convencional.

29.De esta forma no sólo se pondría en peligro la consecución del objetivo del Reglamento consistente en impedir la competencia desleal. Tales diferencias en la protección de las indicaciones también podrían obstaculizar el comercio intracomunitario de productos de la agricultura ecológica. En cambio, con una protección uniforme en toda la Comunidad no sólo quedarían excluidos los obstáculos potenciales a la libre circulación de mercancías, sino que, además, se contribuiría al establecimiento de terminología uniforme en toda la Comunidad, lo que fomentaría el comercio de estos productos.

30.Por tanto, los trabajos preparatorios y la interpretación teleológica del artículo 2 del Reglamento nº2092/91 confirman que todos los términos citados para cada una de las lenguas y sus abreviaciones, así como su traducción a otras lenguas, se deben considerar indicaciones del método ecológico de producción en toda la Comunidad.

31.Ahora bien, el Derecho comunitario no se opone en todos los casos a que un término que sirve en una lengua comunitaria como indicación del método ecológico de producción se utilice en otra lengua comunitaria en productos que no hayan sido obtenidos con arreglo a dicho método.

32.Así, el artículo 2 del Reglamento permite expresamente el uso de un término protegido en otra lengua cuando dicho término «no se [aplique] a los productos agrícolas contenidos en los alimentos o piensos o, a todas luces, no [tenga] relación con dicho método de producción».

33.Por consiguiente, si no existe riesgo alguno de que los consumidores de un Estado miembro asocien los productos de la agricultura ecológica con un término que en la lengua de otro Estado miembro se use para dichos productos, o con su traducción, y, por ende, no existe riesgo de confusión, dicho término o su traducción también podrán ser usados en el primer Estado miembro en productos que no hayan sido obtenidos con arreglo al método ecológico de producción. Esta excepción podría aplicarse, por ejemplo, en el caso de la traducción del término mencionado para el estonio («mahe», que puede ser traducido por «suave»).

34.Corresponde al órgano jurisdiccional determinar si, a todas luces, los términos «biológico» y «bio» no sugieren a los consumidores españoles ninguna asociación con el método ecológico de producción.

35.No obstante, cabe señalar al órgano jurisdiccional remitente algunos indicios pertinentes para responder a esta cuestión. (10) En tal apreciación puede tenerse en cuenta que la versión anterior del Real Decreto 1852/1993 preveía expresamente el uso de los términos «biológico» o «bio», junto al término «ecológico», en los productos que respetasen las exigencias del Reglamento. Si el legislador español ya había equiparado los términos «biológico» o «bio» con el término «ecológico» y «eco», se puede concluir que el consumidor español tiene la misma percepción. Así, hay que suponer que el legislador se basó para adoptar dicha norma en la percepción existente entre los consumidores y que, además, dicha norma reforzó o, al menos, difundió tal percepción.

36.No cabe oponer a esta conclusión que el Real Decreto en su versión anterior sólo se aplicaba a los productos de origen vegetal. Si «bio» y «biológico» indican el método de producción contemplado en el Reglamento para determinados productos, debe considerarse que el consumidor pensará en este método en relación con otros productos y que, por tanto, el uso de dichas indicaciones puede ser engañoso. (11)

37.Tampoco la modificación controvertida del Real Decreto invalida la conclusión sobre la percepción del consumidor español que se deriva del texto de las normas españolas. Por un lado, aún existen normativas autonómicas que fomentan la confianza del consumidor en las indicaciones «bio» y «biológico». Por otro, no cabe llegar sin más a la conclusión contraria, es decir, que la percepción del consumidor ha cambiado debido a la derogación de una norma sobre el uso de dichas indicaciones. Las expectativas del consumidor basadas en las normas anteriores seguirán existiendo, al menos durante algún tiempo. Por tanto, la supresión abrupta de la protección de determinadas indicaciones implica necesariamente un riesgo de confusión para los consumidores. Dicha supresión sólo estaría justificada si constara objetivamente que el consumidor no asocia los términos que se dejan de proteger con el método de producción contemplado en el Reglamento.

V.: Conclusión

38.Por consiguiente, propongo responder del siguiente modo a la petición de decisión prejudicial del Tribunal Supremo:

«1): Con arreglo al Reglamento (CEE) nº2092/91 del Consejo, de 24 de junio de 1991, sobre la producción agrícola ecológica y su indicación en los productos agrarios y alimenticios, en su versión resultante del Reglamento (CE) nº392/2004 del Consejo, de 24 de febrero de 2004, los términos “biologisch” y “ökologisch” y sus abreviaciones están reservados, en principio, en todos los Estados miembros y en su traducción a todas las demás lenguas comunitarias –es decir, en español, los términos “biológico” y “ecológico”, así como “bio” y “eco”– a los productos obtenidos con arreglo a las normas establecidas en dicho Reglamento para el método ecológico de producción.

2): Conforme al artículo 2 del Reglamento nº2092/91, la traducción a otra lengua comunitaria de un término mencionado expresamente en el artículo2 sólo puede ser usada en productos que no hayan sido obtenidos según el método de producción ecológica cuando, a todas luces, el término traducido carezca en la lengua de destino de cualquier relación con dicho método de producción.»

1 –: Lengua original: alemán.

2 –: DO L198, p.1.

3 –: BOE nº126, de 26 de mayo de 2001, p.18609.

4 –: DO L65, p.1.

5 –: Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión – Anexo II, sección 6, parte A, número 8 (DO 2003, L236, pp.346 y ss., especialmente pp.350 y351).

6 –: BOE nº283, de 26 de noviembre de 1993, p.33528.

7 –: El subrayado es mío.

8 –: Informe de la diputada Danielle Auroi sobre la propuesta de Reglamento del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº2092/91 sobre la producción agrícola ecológica y su indicación en los productos agrarios y alimenticios, de 6 de noviembre de 2003, A5-392/2003, p.12.

9 –: Véanse los considerandos segundo y quinto del Reglamento nº2092/91.

10 –: A este respecto, véanse también mis conclusiones de hoy en el asunto C‑135/03 (Comisión/España, Rec. p.I‑0000).

11 –: El Reglamento nº2092/91, antes de ser completado mediante el Reglamento nº1804/1999, también adolecía de un defecto sistemático similar, ya que la protección de determinados términos no abarcaba los productos de origen animal.