CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ANTONIO TIZZANO
presentadas el 17 de marzo de 2005 (1)
Asunto C-437/03
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
República de Austria
«Directiva 78/686/CEE – Directiva 78/687/CEE – Artículo 1 – Ejercicio de la actividad de odontólogo – Reserva a los profesionales con una formación odontológica de nivel universitario – Excepción – Requisitos»
1.Mediante el presente recurso la Comisión de las Comunidades Europeas reprocha a la República de Austria haber infringido las disposiciones de las Directivas 78/686/CEE y 78/687/CEE que reservan el ejercicio de la actividad de odontólogo a los profesionales que poseen una formación odontológica específica y las que establecen cuándo y en qué condiciones pueden ejercer excepcionalmente dicha actividad los profesionales que poseen una formación médica.
I.Marco jurídico
Normativa comunitaria
2.A lo largo de los años, el Consejo ha procedido a la adopción de dos Directivas paralelas para ciertas actividades a fin de facilitar la libre circulación de los profesionales: una para coordinar los requisitos de formación exigidos en los diferentes Estados miembros para el acceso y el ejercicio de la actividad de que se trata, y otra para regular el reconocimiento recíproco de los diplomas expedidos al finalizar dicha formación.
3.En lo que aquí importa, cabe señalar, en particular, las dos Directivas relativas a la actividad de odontólogo, a saber: la Directiva 78/686/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1978, sobre reconocimiento recíproco de los diplomas, certificados y otros títulos de odontólogo, que contiene además medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios (en lo sucesivo, «Directiva de reconocimiento»),(2) y la Directiva 78/687/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1978, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas a las actividades de los odontólogos (en lo sucesivo, «Directiva de coordinación»),(3) en su versión modificada por el Acta de adhesión de Austria, de Finlandia y de Suecia.
La Directiva de coordinación
4.Con arreglo al artículo 1 de la Directiva de coordinación:
«1.Los Estados miembros subordinarán el acceso a las actividades de los odontólogos ejercidas al amparo de los títulos mencionados en el artículo 1 de la Directiva [de reconocimiento], así como el ejercicio de las mismas, a la posesión de un diploma, certificado u otro título, contemplado en el Anexo A de dicha Directiva, que garantice que el interesado ha adquirido durante el período total de su formación [conocimientos específicos].
[…]
Esta formación deberá atribuirle las competencias necesarias para el conjunto de las actividades de prevención, de diagnóstico y de tratamiento relativas a las anomalías y enfermedades de los dientes, la boca, las mandíbulas y los tejidos correspondientes.
2.Esta formación dentaria exigirá en total, por lo menos, cinco años de estudios teóricos y prácticos a tiempo completo referidos a las materias enumeradas en el Anexo y realizados en una universidad, en un instituto superior con un nivel reconocido como equivalente o bajo el control de una universidad».
5.A continuación, el artículo 2, apartado1, dispone:
«Los Estados miembros velarán para que la formación que permita la obtención de un diploma, certificado u otro título de odontólogo responda, por lo menos, a las condiciones siguientes:
a)[…] el cumplimiento y la confirmación de cinco años de estudios teóricos y prácticos a tiempo completo en el marco del ciclo de formación mencionado en el artículo 1 […]».
6.Por último, el artículo 6, párrafo primero, dispone lo siguiente:
«Se considera que reúnen las condiciones establecidas en la letra a) del apartado 1 del artículo 2, los beneficiarios de los artículos 19, 19bis y 19ter de la Directiva [de reconocimiento]».
La Directiva de reconocimiento
7.El artículo 1 de la Directiva de reconocimiento dispone:
«La presente Directiva se aplicará a las actividades de los odontólogos, entendidas tal como se definen en el artículo 5 de la Directiva [de coordinación] y ejercidas con los títulos siguientes:
[…]
–en Austria: el título que será notificado por Austria a los Estados miembros y a la Comisión el 31 de diciembre de 1998 a más tardar,
[…]».
8.Además, el artículo 2 prevé:
«Cada Estado miembro reconocerá los diplomas, certificados y otros títulos de odontólogo expedidos a los nacionales de los Estados miembros por los otros Estados miembros con arreglo al artículo 1 de la Directiva [de coordinación] y enumerados en el AnexoA de la presente Directiva, y les dará en su territorio, para el acceso a la práctica odontológica y el ejercicio de la misma, igual efecto que a los diplomas, certificados y otros títulos por él concedidos».
9.Con arreglo al artículo 19ter, que es el más relevante para el presente asunto:
«Desde el momento en que la República de Austria adopte las medidas necesarias para cumplir la presente Directiva, los Estados miembros reconocerán, a efectos del ejercicio de las actividades mencionadas en el artículo 1 de la presente Directiva, los diplomas, certificados y otros títulos de medicina expedidos en Austria a personas que hayan iniciado su formación universitaria antes del 1 de enero de 1994, acompañados de una certificación expedida por las autoridades competentes austriacas, que acredite que esas personas se han dedicado en Austria, efectivamente, de forma lícita y con carácter principal, a las actividades mencionadas en el artículo 5 de la Directiva [de coordinación] durante al menos tres años consecutivos en el transcurso de los cinco años anteriores a la expedición de la certificación y que esas personas están autorizadas para ejercer dichas actividades en las mismas condiciones que los titulares del diploma, certificado, o título equivalente contemplado en el AnexoA de la presente Directiva.
Quedarán dispensadas del requisito de los tres años de ejercicio contemplado en el párrafo primero las personas que hayan aprobado los estudios, de al menos tres años, que las autoridades competentes acrediten como equivalentes a la formación mencionada en el artículo 1 de la Directiva [de coordinación]».
10.Por último, el anexoA incluye las denominaciones de los diplomas, certificados y otros títulos de odontólogo expedidos por los Estados miembros.
Normativa nacional
11.Con anterioridad a su adhesión a la Unión Europea, podían ejercer en Austria la actividad de odontólogo dos categorías de profesionales, carentes ambas de una formación odontológica de nivel universitario:
–los «Dentisten» (dentistas), que realizaban una formación de tres años de duración en un instituto no universitario (desde el 31 de diciembre de 1975 dicha formación ya no se efectúa);
–y los «Fachärzte für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde» (médicos especialistas en odontología; en lo sucesivo, «Fachärzte»), que cuentan con una formación universitaria en medicina completada con una especialización en odontología.
12.Tras la adhesión, y a fin de dar ejecución a las Directivas de coordinación y de reconocimiento, Austria adoptó tres disposiciones (la Ärztegesetz 1998,(4) la Novelle zum Dentistengesetz (5) y la EWR-Ärzte-Qualifikationsnachweisverordnung),(6) que proceden a una refundición del conjunto de la legislación en la materia.
13.En particular, con las mismas se introdujo la figura profesional del «Zahnarzt» (odontólogo) que, como lo exige el artículo 1 de la Directiva de coordinación, accede y ejerce la profesión tras haber realizado una formación universitaria en el sector específico de la odontología.
14.Además, por lo que se refiere a las figuras ya existentes se estableció lo siguiente:
–los «Dentisten» aún activos pueden solicitar que su colegio profesional expida la certificación prevista en el artículo 19ter de la Directiva de reconocimiento y de este modo seguir en ejercicio, aunque bajo la denominación de «Zahnarzt» o «Zahnarzt (Dentist)» (artículos4, apartado3, y 6 de la Novelle zum Dentistengesetz);
–en cambio, los «Fachärzte» siguen en ejercicio bajo su propia denominación (artículos17 y 23 de la Ärztegesetz).
15.En consonancia con el modificado marco normativo, el 29 de julio de 1999 Austria notificó a la Comisión, con arreglo al artículo 1 de la Directiva de reconocimiento, que los títulos bajo los que se ejerce la actividad de odontólogo en su territorio son los de «Zahnarzt», «Zahnarzt (Dentist)» y «Facharzt».
16.Con posterioridad a dicha notificación, Austria modificó nuevamente la legislación de que se trata, disponiendo que los Fachärzte pueden optar entre ejercer bajo esta denominación o bien bajo la de «Zahnarzt» (artículo 43, apartado 7, de la Ärztegesetz en su versión modificada por la Ärztegesetz-Novelle).(7)
II.Hechos y procedimiento
17.Tras haber examinado las mencionadas disposiciones, la Comisión formuló dudas acerca de su compatibilidad con las Directivas de reconocimiento y de coordinación y, en consecuencia, el 24 de julio de 2000 envió a Austria un escrito de requerimiento.
18.A dicho escrito siguió, con fecha de 18 de julio de 2001, un dictamen motivado en el que se requería a dicho Estado para que, dentro del plazo de dos meses, cumpliera las obligaciones derivadas de las mencionadas Directivas.
19.Al no considerar satisfactorias las aclaraciones y respuestas proporcionadas, la Comisión, mediante recurso presentado el 16 de octubre de 2003, solicitó al Tribunal de Justicia que declare:
«1)La República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 1, 2 y 19ter de la Directiva [de reconocimiento], y del artículo 1 de la Directiva [de coordinación], al permitir a los dentistas austriacos (Dentisten), contemplados en los artículos 6 y 4, apartado 3, de la Dentistengesetz (Ley relativa a los dentistas), ejercer su actividad bajo la denominación “Zahnartz” (odontólogo) o “Zahnartz (Dentist)” [odontólogo (dentista)], así como beneficiarse de la excepción prevista en el artículo 19ter de la Directiva [de reconocimiento], pese a que los mismos no reúnen los requisitos mínimos exigidos en el artículo 1 de la Directiva [de coordinación] para que les sean de aplicación las Directivas [de reconocimiento] y [de coordinación].
2)La República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 1 y 19 ter de la Directiva [de reconocimiento], al permitir, con arreglo a los artículos 17 y 23 de la Ärztegesetz (Ley sobre los médicos), que los “Fachärzte für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde” (médicos especialistas en odontología) austriacos sigan ejerciendo su actividad bajo esta denominación en violación del artículo 19ter de la Directiva [de reconocimiento], y al haber previsto una equiparación incompleta entre los odontólogos y dichos médicos especialistas, que tienen el derecho de ejercer su actividad en las mismas condiciones que los titulares de diplomas, certificados y otros títulos contemplados en el anexoA (odontólogos)».(8)
III.Análisis jurídico
Introducción
20.Antes de examinar los dos reproches que la Comisión dirige a Austria, me parece necesario aclarar el alcance de las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud de las Directivas en cuestión, en particular por lo que se refiere al hecho de reservar la actividad de odontólogo a determinados profesionales.
21.Con arreglo al artículo 1 de la Directiva de coordinación, los Estados miembros tienen la obligación de reservar dicha actividad únicamente a quienes estén en posesión de un título obtenido al finalizar una formación odontológica de nivel universitario conforme a las exigencias mínimas previstas en la propia Directiva.
22.Dado que, con anterioridad a la adopción de las Directivas (o antes de la adhesión a la Unión), en algunos Estados miembros la actividad de odontólogo se ejercía por médicos que no poseían dicha formación específica, el legislador comunitario introdujo en los artículos19, 19bis y 19ter de la Directiva de reconocimiento (a los que se refiere el artículo 6, apartado1, de la Directiva de coordinación) las medidas excepcionales correspondientes en favor de dichos médicos. En particular, se previeron medidas de este tipo para Italia, España y la propia Austria.(9)
23.Gracias a dichas disposiciones, los médicos que ya ejercían la actividad de odontólogo se han visto equiparados a los profesionales que poseían la nueva formación, con la consecuencia de que, en las condiciones establecidas por la Directiva, los mismos pueden seguir ejerciendo su actividad en el Estado de origen y hacer que se reconozcan sus títulos en los demás Estados miembros.
24.Se trata pues, como es evidente, de una normativa excepcional con respecto a las disposiciones generales relativas a los requisitos de formación previstos en la Directiva de coordinación. Como tal, según los principios consolidados en esta materia, la misma debe interpretarse de forma restrictiva.(10)
25.Ello quiere decir, en lo que aquí importa, que no puede permitirse el ejercicio de la actividad de odontólogo a profesionales que no sean los indicados en las Directivas comunitarias, en particular en el artículo 1 de la Directiva de coordinación y en las disposiciones correspondientes que establecen excepciones expresas al mismo.
26.Precisamente de conformidad con dichos principios, por lo demás, el Tribunal de Justicia tuvo ocasión de aclarar, en la sentencia Comisión/Italia de 1 de junio de 1995,(11) que la normativa de que se trata no puede extenderse a otras categorías de personas con la finalidad de autorizar el ejercicio de la actividad en cuestión, ni siquiera cuando dicho ejercicio se limite al territorio nacional. En efecto, el Tribunal de Justicia replicó a Italia, que pretendía precisamente extender la excepción a este último caso, (12) que no incumbe a los Estados miembros «crear una categoría de odontólogos que no correspond[e] a ninguna de las categorías establecidas por las Directivas de que se trata» y que, por lo tanto, no pueda reconducirse al sistema querido por las Directivas. (13)
27.Aclarado este punto, que tal vez podía suscitar alguna duda, el presente asunto ya no presenta ningún aspecto de verdadero desacuerdo entre las partes, porque de hecho la propia Austria reconoce, como veremos en breve, el carácter fundado de las alegaciones de la Comisión.
28.Las mismas, como se ha visto, giran en torno a la interpretación de una de las disposiciones de carácter excepcional de la Directiva a la que me he referido hace poco, y en concreto del artículo 19ter, que dispone lo siguiente:
«Desde el momento en que la República de Austria adopte las medidas necesarias para cumplir la presente Directiva, los Estados miembros reconocerán, a efectos del ejercicio de las actividades mencionadas en el artículo 1 de la presente Directiva, los diplomas, certificados y otros títulos de medicina expedidos en Austria a personas que hayan iniciado su formación universitaria antes del 1 de enero de 1994, acompañados de una certificación expedida por las autoridades competentes austriacas, que acredite que esas personas se han dedicado en Austria, efectivamente, de forma lícita y con carácter principal, a las actividades mencionadas en el artículo 5 de la Directiva [de coordinación] durante al menos tres años consecutivos en el transcurso de los cinco años anteriores a la expedición de la certificación y que esas personas están autorizadas para ejercer dichas actividades en las mismas condiciones que los titulares del diploma, certificado, o título equivalente contemplado en el AnexoA de la presente Directiva.
Quedarán dispensadas del requisito de los tres años de ejercicio contemplado en el párrafo primero las personas que hayan aprobado los estudios, de al menos tres años, que las autoridades competentes acrediten como equivalentes a la formación mencionada en el artículo 1 de la Directiva [de coordinación]». (14)
Sobre el primer motivo, relativo a los «Dentisten»
29.Mediante el primer motivo, la Comisión reprocha a Austria el hecho de haber permitido de forma contraria a Derecho que los «Dentisten» siguieran ejerciendo la actividad de odontólogo bajo la denominación «Zahnarzt» o «Zahnarzt (Dentist)».
30.A este respecto, la Comisión ha observado con razón que los «Dentisten» aún activos no han realizado cursos de nivel universitario y no satisfacen, pues, los requisitos mínimos de formación previstos por el artículo 1 de la Directiva de coordinación; por otro lado, los mismos no poseen un diploma de medicina y, por tanto, no pueden invocar la normativa excepcional contenida en el artículo 19 ter de la Directiva de reconocimiento.
31.Así pues, al permitir que los «Dentisten» sigan ejerciendo su actividad, Austria ha mantenido en su ordenamiento «una categoría de odontólogos que no correspond[e] a ninguna de las categorías establecidas por las Directivas de que se trata» y que, en consecuencia, es incompatible con las mismas.
32.Austria ha reconocido el carácter fundado de dichos argumentos.
33.Por estas razones, y a la vista de lo afirmado en los puntos 25 y 26, en mi opinión debe estimarse el primer motivo de la Comisión.
Sobre el segundo motivo, relativo a los «Fachärzte»
34.Mediante el segundo motivo, la Comisión reprocha a Austria el hecho de haber permitido de forma contraria a Derecho que los «Fachärzte» (médicos especialistas en odontología), que están contemplados en la disposición excepcional del artículo 19ter, sigan ejerciendo la actividad de odontólogo bajo su denominación en lugar de bajo la de «Zahnarzt».
35.Como ha observado la Comisión y la propia Austria reconoce, también considero que el carácter fundado de este motivo se deduce de una interpretación literal y teleológica del artículo 19ter.
36.En cuanto al tenor de la disposición, recordaré que, con arreglo a la misma, para permitir que los «Fachärzte» ejerzan la actividad de odontólogo y obtengan el reconocimiento de su título en los demás Estados miembros, Austria debe expedirles una certificación de la que resulte, entre otras cosas, que los mismos «están autorizad[o]s para ejercer dichas actividades en las mismas condiciones que los titulares del diploma, certificado, o título equivalente contemplado en el AnexoA», es decir, los titulares de aquellos diplomas que prueban que se ha realizado la formación odontológica prevista por la Directiva de coordinación (es decir, los «Zahnärzte»).
37.Ahora bien, para poder garantizar la observancia de dicho requisito y expedir de este modo una certificación que corresponda a la realidad, la legislación austriaca debe imponer a los «Fachärzte» y a los «Zahnärzte» las «mismas condiciones» para el ejercicio de la actividad de odontólogo, entre las cuales también se incluye, sin duda, la denominación bajo la cual se ejerce dicha actividad.
38.Por otra parte, como ha observado la Comisión, además de desprenderse del texto del artículo 19ter, la imposición de una sola denominación también está en consonancia con la finalidad, perseguida por las Directivas en cuestión, de instaurar «una separación clara de las profesiones de odontólogo y de médico».(15)
39.En efecto, de este modo todos los profesionales austriacos que ejercen la odontología deberán hacerlo bajo una única denominación (la de «Zahnarzt»-odontólogo), la cual, a diferencia de la expresión «Facharzt» (médico especialista en odontología), no contiene ninguna referencia al ejercicio de la medicina y permite, pues, una distinción más clara e inmediata con respecto a quienes desarrollan esta última actividad.
40.A la luz de las observaciones que preceden, considero que el segundo motivo de la Comisión también debe estimarse.
IV.Sobre las costas
41.A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha pedido que se condene en costas a Austria, que ha perdido el proceso, procede condenarla en costas.
V.Conclusión
42.A la luz de las consideraciones que preceden, propongo por ello que el Tribunal de Justicia declare:
«1)La República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 1 y 19 ter de la Directiva 78/686/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1978, sobre reconocimiento recíproco de los diplomas, certificados y otros títulos de odontólogo, que contiene además medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios, y del artículo 1 de la Directiva 78/687/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1978, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas a las actividades de los odontólogos, al permitir a los dentistas austriacos (Dentisten), contemplados en los artículos 6 y 4, apartado 3, de la Dentistengesetz (Ley relativa a los dentistas), ejercer su actividad bajo la denominación “Zahnartz” (odontólogo) o “Zahnartz (Dentist)” [odontólogo (dentista)], así como beneficiarse de la excepción prevista en el artículo 19 ter de la Directiva 78/686, pese a que los mismos no reúnen los requisitos mínimos exigidos en el artículo 1 de la Directiva 78/687 para que les sean de aplicación las Directivas 78/686 y 78/687.
2)La República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 19ter de la Directiva 78/686, al permitir, con arreglo a los artículos 17 y 23 de la Ärztegesetz (Ley sobre los médicos), que los “Fachärzte für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde” (médicos especialistas en odontología) austriacos sigan ejerciendo su actividad bajo esta denominación, y al haber llevado a cabo una equiparación incompleta entre los odontólogos y dichos médicos especialistas, que tienen el derecho de ejercer su actividad en las mismas condiciones que los titulares de diplomas, certificados y otros títulos contemplados en el anexoA (odontólogos).
3)Se condena en costas a la República de Austria.»
1 – Lengua original: italiano.
2 – DO L233, p.1. La Directiva de reconocimiento ha sido modificada por: Directiva 89/594/CEE del Consejo, de 30 de octubre de 1989, por la que se modifican las Directivas 75/362/CEE, 77/452/CEE, 78/686/CEE, 78/1026/CEE y 80/154/CEE sobre reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos de médico, de enfermero responsable de cuidados generales, de odontólogo, de veterinario y de matrona, respectivamente, así como las Directivas 75/363/CEE, 78/1027/CEE y 80/155/CEE sobre la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas a las actividades de médico, de veterinario y de matrona o asistente obstétrico respectivamente (DO L341, p.19); Directiva 90/658/CEE del Consejo, de 4 de diciembre de 1990, por la que se adaptan determinadas Directivas relativas al reconocimiento mutuo de títulos profesionales con motivo de la unificación alemana (DO L353, p.73); Directiva 2001/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2001, por la que se modifican las Directivas 89/48/CEE y 92/51/CEE del Consejo, relativas al sistema general de reconocimiento de las calificaciones profesionales, y las Directivas 77/452/CEE, 77/453/CEE, 78/686/CEE, 78/687/CEE, 78/1026/CEE, 78/1027/CEE, 80/154/CEE, 80/155/CEE, 85/384/CEE, 85/432/CEE, 85/433/CEE y 93/16/CEE del Consejo, relativas a las profesiones de enfermero responsable de cuidados generales, odontólogo, veterinario, matrona, arquitecto, farmacéutico y médico (DO L206, p.1); y por las Actas de adhesión de Grecia (DO 1979, L291, p.17), de España y de Portugal (DO 1985, L302, p.23) y de Austria, de Finlandia y de Suecia (DO1994, C241, p.21).
3 – DO L233, p.10. La Directiva de formación fue modificada a su vez por la Directiva 2001/19 y por el Acta de adhesión de Austria, de Finlandia y de Suecia.
4 – BGB1.I nº169/1998.
5 – BGB1.I nº45/1999.
6 – BGB1.II nº57/1999.
7 – BGBl. nº110/2001
8 –Traducción no oficial.
9 – Con posterioridad a la ampliación, también se introdujeron medidas análogas para la República Checa y Eslovaquia (nuevos artículos19quater y 19quinquies de la Directiva de reconocimiento).
10 – Sentencias de 26 de febrero de 1975, Bonsignore (67/74, Rec. p.297); de 23 de marzo de 1983, Peskeloglou (77/82, Rec. p.1085), y de 14 de diciembre de 1989, Agegate (C‑3/87, Rec. p.4459).
11 – Sentencia de 1de junio de 1995, Comisión/Italia (C‑40/93, Rec. p.I‑1319).
12 – Véase la sentencia Comisión/Italia, antes citada, apartado18.
13 – Sentencia Comisión/Italia, antes citada, apartado 24. Véanse también los autos de 5 de noviembre de 2002, Klett (C‑204/01, Rec. p.I‑10007), apartado 33; y de 17 de octubre de 2003, Vogel (C‑35/02, Rec. p.I‑12229), apartado28.
14 –El subrayado esmío.
15 – Sentencia de 29 de noviembre de 2001, Comisión/Italia (C‑202/99, Rec. p.I‑9319), apartado 51. Véase también el auto Vogel, antes citado, apartado 33. El subrayado esmío.