SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 14 de abril de 2005 (*)
«FEOGA – Exclusión de ciertos gastos – Almacenamiento público de aceite de oliva – Sector de cultivos herbáceos»
En el asunto C‑468/02,
que tiene por objeto un recurso de anulación interpuesto, con arreglo al artículo 230CE, el 31 de diciembre de2002,
Reino de España, representado por la Sra. L. Fraguas Gadea, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. S. Pardo Quintillán, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. A. Rosas (Ponente), Presidente de Sala, y el Sr. R. Schintgen y la Sra. N. Colneric, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Léger;
Secretario: Sr. R. Grass;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones,
dicta la siguiente
Sentencia
1En su recurso, el Reino de España solicita la anulación de la Decisión 2002/881/CE de la Comisión, de 5 de noviembre de 2002, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (DO L306, p.26), en la medida en que establece unas correcciones financieras por un importe de 37.621,55euros, imputables al ejercicio financiero de 1999, en relación con el almacenamiento público de aceite de oliva, y de 1.229.951euros, imputables a los ejercicios financieros de 1999 y de 2000, en relación con las cantidades abonadas por el organismo pagador de la Comunidad Autónoma de Castilla y León en el sector de los cultivos herbáceos.
2Dichas correcciones financieras corresponden al importe, incrementado con los intereses de demora, de la fianza exigida en la venta mediante licitación de cinco lotes de aceite de oliva rechazados por el adjudicatario, y a un 2% de una parte de los gastos a cargo del organismo pagador mencionado, respectivamente.
Marco jurídico
Normativa general sobre financiación de la política agrícola común
3El Reglamento (CEE) nº729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L94, p.13; EE03/03, p.220), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº1287/95 del Consejo, de 22 de mayo de 1995 (DO L125, p.1) (en lo sucesivo, «Reglamento nº729/70»), constituye la normativa básica en la materia, en lo que respecta a los gastos anteriores al 1 de enero de2000.
4Según los artículos 1, apartado 2, letrab), y 3, apartado 1, de este Reglamento, la sección de Garantía del FEOGA financiará las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas, emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas.
5Con arreglo al artículo 5, apartado 2, letrac), de dicho Reglamento, la Comisión de las Comunidades Europeas decidirá los gastos que deben excluirse de la financiación comunitaria si comprueba que los gastos no se han efectuado de conformidad con dichas normas.
6El artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº729/70 dispone que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo, prevenir y perseguir las irregularidades y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.
Normativa comunitaria sobre almacenamiento público de aceite de oliva
7El Reglamento (CEE) nº2960/77 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1977, relativo a las modalidades de puesta a la venta del aceite de oliva en poder de los organismos de intervención (DO L348, p.46; EE03/13, p.164), dispone que la puesta a la venta de dicho aceite se efectuará, en principio, mediante licitación, adjudicándose el contrato a la persona que ofrezca el precio más elevado en respuesta a la convocatoria de ofertas.
8Según el duodécimo considerando de este Reglamento, para garantizar el cumplimiento de las obligaciones que se desprenden de la presentación de una oferta, procede prever la prestación de una fianza.
9Con arreglo al artículo 7, apartado 6, letraa), de dicho Reglamento, la oferta únicamente será válida si va acompañada de una fianza de licitación. El apartado6, letrab), de dicho artículo exige igualmente una declaración del licitador renunciando a toda impugnación de la exactitud de la denominación bajo la cual se haya puesto a la venta el aceite objeto de la oferta.
10Conforme al artículo 8, apartado 2, del mismo Reglamento, la fianza se devolverá sin demora cuando los licitadores no hayan recibido la adjudicación de la venta, e igualmente cuando el comprador pague el importe definitivo del precio de venta.
11El Reglamento (CE) nº561/1999 de la Comisión, de 15 de marzo de 1999, relativo a la apertura de una licitación permanente para la puesta a la venta del aceite de oliva en poder del organismo de intervención español (DO L69, p.13), tiene por objeto la venta, mediante cinco licitaciones, de determinadas cantidades de aceite de oliva y establece normas especiales para garantizar la regularidad de las operaciones y de los controles efectuados.
12Con arreglo al artículo 10 de dicho Reglamento, previamente a la retirada del lote adjudicado, el organismo de intervención, el adjudicatario y el organismo almacenador tomarán una muestra para la realización de un análisis contradictorio. En su párrafo segundo, letraa), este artículo dispone lo siguiente:
«En caso de que el resultado final de los análisis de dicha muestra ponga de manifiesto una diferencia entre la calidad del aceite de oliva que va a retirarse y la descripción de la calidad que figura en la licitación, […] se aplicarán las siguientes disposiciones:
i)El organismo de intervención informará en esa misma fecha a los servicios de la Comisión, de conformidad con el anexo I, así como al almacenador y al adjudicatario.
ii)El adjudicatario podrá:
–bien aceptar el lote con la calidad comprobada;
–bien rechazar el lote en cuestión, no obstante la declaración presentada en virtud de la letrab) del apartado 6 del artículo 7 del Reglamento (CEE) nº2960/77. En este caso, el adjudicatario informará en esa misma fecha al organismo de intervención y a la Comisión de conformidad con el anexoII.
Una vez realizados estos trámites, el adjudicatario quedará inmediatamente liberado de cualquier obligación relativa al lote en cuestión, incluida la fianza».
13Según el sexto considerando del Reglamento nº561/1999, los Estados miembros deberán adoptar todas las medidas complementarias compatibles con la normativa vigente que sean necesarias para la buena ejecución de la acción prevista, así como para la información a la Comisión.
Normativa comunitaria relativa a los pagos compensatorios en el sector de los cultivos herbáceos
14El Reglamento (CEE) nº3508/92 del Consejo, de 27 de noviembre de 1992, por el que se establece un sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayuda comunitarios (DO L355, p.1), dispone que cada Estado miembro creará un sistema integrado de gestión y control, que se aplicará al régimen de ayuda a los productores de determinados cultivos herbáceos y cubrirá todas las solicitudes de ayuda presentadas, y en particular los aspectos relacionados con los controles administrativos, las inspecciones sobre el terreno de una selección de explotaciones agrarias, que completarán dichos controles administrativos, y, en su caso, las comprobaciones que se realicen mediante sistemas de detección aérea o espacial.
15El Reglamento (CEE) n° 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias (DO L391, p.36), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº1648/95 de la Comisión, de 6 de julio de 1995 (DO L156, p.27) (en lo sucesivo, «Reglamento nº3887/92»), señala en su séptimo considerando que el cumplimiento de las disposiciones en materia de ayudas comunitarias debe ser controlado eficazmente.
16A estos efectos, el artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº3887/92 dispone que los controles administrativos y sobre el terreno se efectuarán de modo que se asegure la comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas y primas.
17Según el apartado 4 de este artículo, la autoridad competente determinará las solicitudes que vayan a ser objeto de controles sobre el terreno, principalmente a partir de un análisis de riesgos. Dicho análisis tendrá en cuenta el importe de la ayuda, el número de parcelas o la superficie por las que se solicite la ayuda, la evolución en comparación con el año anterior, las comprobaciones efectuadas en los controles de los años anteriores y otros parámetros que los Estados miembros deberán definir.
18El artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº3887/92 dispone que, en caso de diferencia entre la superficie declarada en una solicitud de ayuda «superficies» y la efectivamente determinada en un control, el importe de la ayuda se reducirá en función del excedente comprobado. Según el párrafo tercero de dicho apartado, si se trata de una falsa declaración hecha deliberadamente o por negligencia grave, el productor de que se trate será excluido del régimen de ayudas para el año civil considerado y, en caso de falsa declaración hecha deliberadamente, de todos los regímenes de ayuda contemplados en el apartado 1 del artículo 1 del Reglamento nº3508/92 para el año civil siguiente al considerado, por una superficie igual a la que figuraba en la solicitud que le ha sido rechazada.
Sobre la corrección financiera relativa al almacenamiento público de aceite de oliva
Alegaciones de las partes
19Según el Gobierno español, la corrección financiera relativa al almacenamiento público de aceite de oliva corresponde al importe de la fianza depositada por un adjudicatario que rechazó los lotes que le habían sido adjudicados. La Comisión excluyó de la financiación comunitaria dicho importe a causa del incumplimiento de la obligación de información que el artículo 10, párrafo segundo, letraa), incisoii), del Reglamento nº561/1999 impone al adjudicatario.
20Dicho Gobierno considera, por una parte, que las autoridades españolas competentes actúan como representantes de la Comisión y que una notificación presentada a dichas autoridades debe considerarse dirigida a los propios servicios de la Comisión. Por otra parte, alega que dichas autoridades informaron implícitamente a la Comisión del rechazo formulado por el adjudicatario mediante un telefax de 29 de junio de 1999, en el que le solicitaban autorización para incluir los lotes de que se trata en la próxima licitación. Por lo demás, a su juicio, no se produjo ningún quebranto para el presupuesto comunitario, ya que los lotes de aceite de oliva rechazados siguieron formando parte de las existencias de intervención y sometidos a la normativa comunitaria.
21La Comisión estima que, al no informarla de que rechazaba los cinco lotes en cuestión, dicho adjudicatario incumplió la obligación que le imponía el artículo 10, párrafo segundo, letraa), incisoii), del Reglamento nº561/1999. Como la posibilidad de rechazar los lotes constituye una excepción a la regla establecida en el artículo 7, apartado 6, del Reglamento nº2960/77, el adjudicatario sólo queda liberado de toda obligación si observa el procedimiento previsto en caso de rechazo, y la prestación de la fianza sirve precisamente para garantizar el cumplimiento de las obligaciones que se desprenden de la presentación de una oferta. Por consiguiente, las autoridades españolas hubieran debido retener la fianza correspondiente a dichos lotes y abonarla posteriormente al FEOGA. El perjuicio económico sufrido por este último se deriva de la liberación indebida de la fianza.
Apreciación del Tribunal de Justicia
22Según los propios términos del artículo 10, párrafo segundo, letraa), incisoii), del Reglamento nº561/1999, en el caso de que el adjudicatario rechace los lotes en las circunstancias previstas en dicho Reglamento, deberá informar a la vez al organismo de intervención y a la Comisión para obtener la devolución de la fianza que depositó al presentar su oferta.
23En primer lugar, es preciso señalar que, en los casos en que la normativa comunitaria relativa a la financiación de la política agrícola común exige que se respeten ciertos requisitos de forma en un procedimiento de licitación, el incumplimiento de alguno de estos requisitos en dicho procedimiento constituye una violación del Derecho comunitario, y los gastos correspondientes al mismo no pueden en principio imputarse al FEOGA en la liquidación de cuentas del ejercicio de que se trate (véanse, por analogía, las sentencias de 7 febrero de 1979, Francia/Comisión, asuntos acumulados 15/76 y 16/76, Rec. p.321, apartado 10, y de 27 de febrero de 1985, Italia/Comisión, 55/83, Rec. p.683, apartado21).
24Por lo tanto, procede examinar el motivo del Gobierno español en el que se alega que una notificación presentada a los servicios de la autoridad española competente debe considerarse dirigida a la Comisión.
25No cabe acoger esta tesis. En efecto, en contra de lo que sostiene dicho Gobierno, no se deduce en absoluto de los autos que a los servicios del organismo de intervención se les haya atribuido poder alguno para representar a la Comisión frente a los adjudicatarios, ni que la observancia de la disposición que establece la obligación de informar controvertida se derive de una norma de Derecho nacional que disponga que dichos servicios trasmitirán a los servicios competentes de la Comisión la notificación que se les haya presentado. Además, no existe dato alguno en los autos que permita pensar que dicha transmisión se haya producido efectivamente.
26Por otra parte, con arreglo al tenor literal del artículo 10, párrafo segundo, letraa), incisoii), del Reglamento nº561/1999, el adjudicatario sólo quedará liberado de sus obligaciones, incluida la relativa a la fianza, cuando haya informado al organismo de intervención y a la Comisión de que rechaza los lotes en cuestión. Es éste un requisito cumulativo para el que no cabe admitir excepción alguna, pues la disposición de que se trata constituye en sí misma una excepción, de interpretación estricta, a la regla general formulada en los artículos 7, apartado 6, y 8, apartado 2, del Reglamento nº2960/77, considerados conjuntamente, según la cual la fianza que acompaña a la oferta presentada por el adjudicatario del contrato únicamente se liberará cuando se haya pagado el importe definitivo del precio (sobre la aplicación literal de las disposiciones reglamentarias en materia de política agrícola, véase, en particular, la sentencia de 29 de enero de 1998, Prolacto, C‑346/96, Rec. p.I‑345, apartados 43 y69).
27En apoyo de sus alegaciones, el Gobierno español sostiene asimismo haber informado implícitamente a la Comisión del rechazo de los lotes en cuestión por parte del adjudicatario al enviar el telefax de fecha 29 de junio de 1999 en el que solicitaba una autorización para incluir dichos lotes en la próxima licitación.
28No parece que el artículo 10, párrafo segundo, letraa), incisoii), del Reglamento nº561/1999 pueda interpretarse de un modo que permita tomar en consideración dicho argumento. En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que, incluso en los casos de aplicación objetivamente errónea del Derecho comunitario derivada de una interpretación adoptada de buena fe por las autoridades nacionales, los artículos 2 y 3 del Reglamento nº729/70 exigen que los costes resultantes de dicha aplicación sean asumidos por los Estados miembros. Esta interpretación estricta de los requisitos de asunción de gastos por parte del FEOGA viene impuesta por la finalidad de este último Reglamento, pues la gestión de la política agrícola común en condiciones de igualdad entre los operadores económicos de los Estados miembros se opone a que las autoridades nacionales de un Estado miembro favorezcan a los operadores de dicho Estado mediante una interpretación amplia de una determinada disposición, en perjuicio de los operadores de los demás Estados miembros en los que se mantiene una interpretación más estricta (véanse, en particular, las sentencias de 7 febrero de 1979, Países Bajos/Comisión, 11/76, Rec. p.245, apartados 8 y 9, e Italia/Comisión, antes citada, apartado31).
29El Gobierno español impugna además la corrección financiera aplicada alegando que el FEOGA no sufrió ningún perjuicio económico.
30La fianza depositada al presentar una oferta tiene por objeto cubrir la eventual pérdida económica sufrida en caso de impago del precio de venta. En el caso que se examina no se pagó el precio de venta, ya que el adjudicatario decidió rechazar los lotes que le habían sido adjudicados. En principio, pues, lo procedente es retener la fianza y abonarla a continuación al FEOGA, a menos que resulte aplicable la excepción establecida en el artículo 10, párrafo segundo, letraa), incisoii), del Reglamento nº561/1999. Ahora bien, como se ha indicado anteriormente, en el presente asunto no se cumplieron los requisitos que establece dicha disposición. Por consiguiente, la fianza fue liberada indebidamente, y esta liberación indebida de la fianza constituye un perjuicio económico para elFEOGA.
31Habida cuenta de las consideraciones precedentes, procede desestimar por infundada la argumentación desarrollada por el Gobierno español en contra de la corrección financiera aplicada en lo que respecta al almacenamiento público de aceite de oliva.
Sobre la corrección financiera relativa a los pagos compensatorios en el sector de los cultivos herbáceos
Alegaciones de las partes
32El Gobierno español impugna la corrección financiera efectuada por la Comisión en lo que respecta a los pagos realizados por el organismo pagador de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, que asciende a un 2% de los gastos de que se trata. En primer lugar, según dicho Gobierno, la normativa comunitaria no exige que el análisis de riesgos tenga en cuenta los resultados de los controles administrativos de la campaña en curso. En segundo lugar, resulta imposible por razones prácticas, relacionadas con la precocidad de las cosechas en la referida Comunidad Autónoma, efectuar todos los controles administrativos antes de realizar las inspecciones sobre el terreno. En último lugar, la falta de política clara en materia de detección y tratamiento de los casos de falsas declaraciones hechas deliberadamente o por negligencia grave se debe a una laguna en la normativa comunitaria, que no establece criterios cuantitativos ni cualitativos al respecto.
33La Comisión considera que, en lo relativo a las cosechas de 1998 y 1999, el sistema de control establecido por las autoridades españolas para la identificación de los casos de falsas declaraciones hechas deliberadamente o por negligencia grave presenta deficiencias, ya que, por una parte, los controles administrativos del año en curso no son incluidos en el análisis de riesgos que sirve para determinar las solicitudes de ayuda que serán objeto de inspecciones sobre el terreno y, por otra parte, no existen directrices claras que permitan al personal que lleva a cabo tales inspecciones detectar y tratar dichos casos.
Apreciación del Tribunal de Justicia
34Si bien es cierto que el artículo 6, apartado 4, del Reglamento nº3887/92 no exige expresamente que los controles administrativos de la campaña en curso se incluyan en el análisis de riesgos que sirve para determinar las solicitudes de ayuda que serán objeto de inspecciones sobre el terreno, no hay razón alguna para estimar que la lista de los factores que deben tomarse en consideración en el análisis de riesgos, recogida en dicho apartado, tiene carácter exhaustivo.
35En efecto, aunque la normativa comunitaria en materia de concesión de ayudas y primas no impone expresamente a los Estados miembros establecer medidas de vigilancia y procedimientos de control como aquellos a los que alude la Comisión en la liquidación de cuentas controvertida, no es menos cierto que, en su caso, esta obligación derivaría implícitamente del hecho de que, en virtud de la normativa de que se trata, incumbe a los Estados miembros aplicar los regímenes de primas y organizar un sistema eficaz de control y de vigilancia (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, C‑8/88, Rec. p.I‑2321, apartado16).
36De los términos de dicha normativa, tal como se han recordado en los apartados 3 a 6 y 14 a 18 de esta sentencia, se desprende que los Estados miembros tienen la obligación de organizar un conjunto de controles administrativos y sobre el terreno que permitan garantizar que se han observado correctamente los requisitos materiales y formales para la concesión de las primas. Si no existe una organización de conjunto de los controles de esta índole o si su aplicación por parte de un Estado miembro es tan deficiente que subsisten dudas acerca de la observancia de dichos requisitos, la Comisión actúa lícitamente al negarse a reconocer determinados gastos efectuados por el Estado miembro de que se trata (véase la sentencia Alemania/Comisión, antes citada, apartados 20 y21).
37En consecuencia, el mero hecho de que ninguna normativa imponga expresamente la obligación de incluir los resultados de los controles administrativos de la campaña en curso en el análisis de riesgos que sirve para determinar las solicitudes de ayuda que serán objeto de inspecciones sobre el terreno no basta para rechazar la postura de la Comisión. Por lo tanto, procede analizar la cuestión de la eficacia del conjunto de controles administrativos y sobre el terreno aplicados en la Comunidad Autónoma de Castilla y León en lo que respecta a la detección y el tratamiento de los casos de falsas declaraciones hechas deliberadamente o por negligencia grave.
38Según lo dispuesto en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº3887/92, corresponde a los Estados miembros efectuar los controles administrativos y sobre el terreno de modo que se asegure la comprobación eficaz del cumplimiento de los requisitos de concesión de las ayudas y primas.
39A este respecto procede recordar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual el control administrativo y la inspección sobre el terreno fueron concebidos por el legislador comunitario como dos medios de comprobación que, aun cuando son distintos, se complementan recíprocamente (véase, en este sentido, la sentencia de 3 octubre de 1996, Alemania/Comisión, C‑41/94, Rec. p.I‑4733, apartado43).
40Dicha jurisprudencia afirma igualmente que el control administrativo, que precede a las inspecciones sobre el terreno, debe efectuarse de modo que permita a las autoridades nacionales extraer todas las conclusiones posibles, de certeza o de duda, en cuanto al respeto de los requisitos de concesión de las ayudas y primas (véase, en este sentido, la sentencia de 3 octubre de 1996, Alemania/Comisión, antes citada, apartado17).
41Por lo tanto, la constatación realizada por la Comisión en el presente asunto, según la cual los resultados de los controles administrativos de la campaña en curso no se incluyen en el análisis de riesgos que sirve para determinar las solicitudes de ayuda que serán objeto de inspecciones sobre el terreno, constituye un dato capaz de suscitar serias dudas en cuanto al establecimiento de un conjunto de controles administrativos y sobre el terreno, adecuado y eficaz, que permita detectar y tratar los casos de falsas declaraciones hechas deliberadamente o por negligencia grave.
42Ahora bien, el Gobierno español, que no aporta dato alguno que contradiga dicha constatación, se limita a sostener, por una parte, que las inspecciones sobre el terreno no tienen por qué aportar elementos de juicio que amplíen lo comprobado en el control administrativo y aclaren en mayor medida la conducta del declarante y, por otra parte, que la falta de política clara en materia de detección y tratamiento de los casos de falsas declaraciones hechas deliberadamente o por negligencia grave tiene su origen en la normativa comunitaria aplicable a los pagos contemplados en el presente asunto.
43Como dicho Gobierno no ha logrado disipar las dudas expresadas por la Comisión, procede hacer constar que no se ha cumplido la obligación de garantizar un conjunto de controles administrativos y sobre el terreno que asegure la comprobación eficaz del cumplimiento de los requisitos de concesión de las ayudas y primas, en lo que respecta a la detección y tratamiento de los casos de falsas declaraciones hechas deliberadamente o por negligencia grave.
44Además, según reiterada jurisprudencia, un Estado miembro no puede invocar dificultades prácticas para justificar la falta de aplicación de medidas de control adecuadas (véase, en particular, la sentencia de 21 de febrero de 1991, Alemania/Comisión, C‑28/89, Rec. p.I‑581, apartado18).
45En consecuencia, procede rechazar el motivo invocado por el Gobierno español en el que alega que le resulta imposible en la práctica efectuar los controles administrativos dentro de unos plazos que le permitan integrarlos en el análisis de riesgos de la campaña en curso.
46Lo mismo puede decirse del motivo en el que se alega que la determinación de la existencia de intención fraudulenta o de negligencia grave en una falsa declaración requiere de la autoridad española competente un juicio de valor que sobrepasa sus competencias.
47Por lo tanto, no cabe acoger la argumentación expuesta por el Gobierno español en contra de la corrección financiera que representa un 2% de una parte de los gastos a cargo del organismo pagador de la Comunidad Autónoma de Castilla y León en el sector de los cultivos herbáceos.
48Habida cuenta del conjunto de consideraciones precedentes, procede desestimar el recurso.
Costas
49En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. La Comisión ha solicitado la condena en costas del Reino de España y los motivos formulados por éste han sido desestimados, por lo que procede condenarlo en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) decide:
1)Desestimar el recurso.
2)Condenar en costas al Reino de España.
Firmas
* Lengua de procedimiento: español.