CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. F.G. JACOBS
presentadas el 7 de julio de2005 1(1)
Asunto C‑26/04
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
Reino de España
1.Mediante el presente recurso, interpuesto con arreglo al artículo 226CE, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 76/160/CEEdel Consejo(2) (en lo sucesivo, «Directiva sobre las aguas de baño») y del artículo 5 de la Directiva 79/923/CEEdel Consejo(3) (en lo sucesivo, «Directiva sobre las aguas para cría de moluscos»), al no haber «designado oficialmente» como zonas de baño las playas de «A Videira», «Niño do Corvo» y «Canabal» que se encuentran en Moaña, Ría de Vigo, en la costa gallega, y al no haber adoptado un programa de reducción de la contaminación para la Ría deVigo.
Incumplimiento de la Directiva sobre las aguas debaño
La Directiva sobre las aguas debaño
2.Conforme al primer considerando de su exposición de motivos, la Directiva sobre las aguas de baño tiene como finalidad la protección del medio ambiente y de la salud pública mediante la reducción de la contaminación de las aguas de baño y la protección de éstas respecto de una ulterior degradación.
3.El artículo 1 define su ámbito de aplicación como sigue:
«1.La presente Directiva se refiere a la calidad de las aguas de baño, con excepción de las aguas destinadas a usos terapéuticos y de las aguas de piscina.
2.Con arreglo a la presente Directiva, se entenderápor:
a)“aguas de baño” las aguas o parte de éstas, continentales, corrientes o estancadas, así como el agua de mar, en las que elbaño:
–esté expresamente autorizado por las autoridades competentes de cada Estado miembro,o
–no esté prohibido y se practique habitualmente por un número importante de bañistas;
b)“zona de baño” el lugar donde se encuentren las aguas debaño;
c)“temporada de baño” el período durante el cual sea previsible una afluencia importante de bañistas, teniendo en cuenta las costumbres locales, incluidas las eventuales disposiciones locales relativas a la práctica del baño, así como las condiciones meteorológicas».
4.Un anexo de la Directiva, que conforme al artículo 2 es parte integrante de ésta, contiene un cuadro con una lista de parámetros físicos, químicos y microbiológicos aplicables a las aguas de baño. Dicho cuadro contiene, en la columnaG, valores orientativos y, en la columnaI, valores obligatorios a los que deben ajustarse las aguas de baño de los Estados miembros con arreglo al artículo3 de la Directiva.
5.Conforme al artículo 3, apartado 1, los Estados miembros tienen que fijar, para todas las zonas de baño o para cada una de ellas, los valores aplicables a las aguas de baño en lo que respecta a los parámetros que se indican en el anexo. El artículo 3, apartado 2, establece que los valores que fijen los Estados miembros para sus aguas de baño «no podrán ser menos estrictos que los indicados en la columnaI del Anexo». El artículo 3, apartado 3, exige que los Estados miembros traten de cumplir los valores de la columnaG del anexo, que pretenden actuar deguía.
6.Según el artículo 4, apartado 1, los Estados miembros están obligados a adoptar «las disposiciones necesarias para que la calidad de las aguas de baño se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 en un plazo de diez años a partir de la notificación de la presente Directiva».
7.La conformidad con los valores obligatorios ha de ser comprobada por los Estados miembros mediante un procedimiento de muestreo que se establece expresamente en los artículos 5 y 6. La frecuencia de los muestreos y los parámetros que los Estados miembros deben tener en cuenta se establecen en el anexo de la Directiva.
8.Se permiten excepciones a la conformidad con esos parámetros en los supuestos enunciados exhaustivamente en el artículo 8 de la Directiva.
9.Con arreglo al artículo 13, en su versión modificada por la Directiva 91/692/CEEdel Consejo, de 23 de diciembre de 1991, sobre la normalización y la racionalización de los informes relativos a la aplicación de determinadas directivas referentes al medio ambiente,(4) los resultados de los muestreos se han de enviar al finalizar cada temporada de baño a la Comisión, que elabora un informe de síntesis.
10.El artículo 395 del Acta de Adhesión de España y Portugal(5) no prevé ninguna excepción en lo que se refiere a la adaptación del Derecho español a la Directiva sobre las aguas de baño y a la aplicación de ésta por España. En consecuencia, la calidad de las aguas de baño en España debía haberse ajustado a los valores límite obligatorios contenidos en dicha Directiva el 1 de enero de1986.
Apreciación
11.La Comisión pretende que se declare que España no ha «designado oficialmente» como zonas de baño las tres playas de que se trata con arreglo a la Directiva sobre las aguas de baño. La Comisión sostiene, sin que España lo contradiga, que tal obligación resulta del artículo 4, apartado 1, de dicha Directiva.
12.Ni el artículo 4, apartado 1, ni ninguna otra disposición de la Directiva sobre las aguas de baño exigen expresamente que los Estados miembros «designen» o «identifiquen» previamente, de forma oficial o de cualquier otra manera, cuáles de sus aguas nacionales han de considerarse aguas de baño a los efectos de la Directiva. No obstante, la Comisión se basa en las conclusiones del Abogado General Léger presentadas en el asunto C‑272/01, Comisión/Portugal, para apoyar su interpretación. Conforme a dichas conclusiones, tal obligación se deriva de una interpretación teleológica de la Directiva sobre las aguas de baño.(6) En su sentencia, el Tribunal de Justicia no abordó este tema puesto que resolvió sobre otros motivos.
13.No estoy convencido de que la obligación de «designar oficialmente» las aguas de baño resulte de las disposiciones de la Directiva sobre las aguas de baño o pueda inferirse de sus objetivos.
14.Como ha declarado el Tribunal de Justicia, la Directiva sobre las aguas de baño exige «de los Estados miembros que alcancen resultados muy precisos y concretos después de un determinado plazo».(7) Para conseguir dichos resultados, impone a los Estados miembros un conjunto de obligaciones específicas y detalladas. Sin embargo, no se incluye de forma expresa la obligación de «designar oficialmente», ni siquiera de «identificar» las aguas de que se trate. La inexistencia de tal obligación en la Directiva sobre las aguas de baño queda tanto más manifiesta por el hecho de que otras Directivas sobre protección del medio ambiente y de la salud pública sí contienen una disposición expresa que exige que los Estados miembros «designen» o «identifiquen» ciertas zonas o aguas en una fecha determinada.(8)
15.Evidentemente, la consecución de los objetivos con arreglo a la Directiva sobre las aguas de baño supone, como señaló el Abogado General Léger, la identificación previa por el Estado miembro de las aguas de baño a las que se aplica dicha Directiva. Así ocurre, concretamente, en el supuesto recogido en el segundo guión del artículo 1, apartado 2, letraa), esto es, cuando el baño no esté prohibido y se practique habitualmente por un número importante de bañistas.
16.No obstante, mientras que de las disposiciones de la Directiva puede deducirse una obligación de identificar las aguas de baño correspondientes sujetas a la Directiva,(9) eso no equivale a exigir que los Estados miembros «designen oficialmente» tales aguas. Esta última obligación implicaría, en mi opinión, no sólo la identificación por el Estado miembro de qué aguas están comprendidas en el ámbito de la Directiva, sino también la adopción de un acto formal expreso al efecto.
17.Puesto que en la Directiva sobre las aguas de baño no se recoge tal obligación específica de designación o procedimiento alguno al efecto, los medios para identificar tales zonas se dejan a discreción de los Estados miembros, siempre que, naturalmente, se tomen muestras de todas las aguas comprendidas en el ámbito de la Directiva y se alcancen los resultados perseguidos por la Directiva. Cabe imaginar el supuesto de que un Estado miembro no haya elaborado una lista oficial de las aguas afectadas, pero sin embargo haya cumplido las obligaciones específicas que le incumben en virtud de la Directiva sobre las aguas de baño y haya alcanzado el nivel de calidad allí establecido. En tales circunstancias, no veo que de la falta de designación oficial se derive una infracción de la Directiva.
18.De los autos se desprende que no se tomaron con la frecuencia exigida muestras de las aguas de las tres playas de que se trata, imputación que España no rebate. Si estas playas, como alega la Comisión, estaban comprendidas en el ámbito de la Directiva de las aguas de baño en el momento pertinente, el incumplimiento no se derivaría de que España no «designara oficialmente» como aguas de baño con arreglo a la Directiva las tres playas de que se trata, sino de que no llevara a cabo los muestreos obligatorios.(10)
19.Sin embargo, la Comisión no solicita que el Tribunal de Justicia se pronuncie a tal efecto. Toda vez que en un recurso interpuesto con arreglo al artículo 226CE la función del Tribunal de Justicia consiste en decidir si el Estado miembro de que se trata ha incumplido sus obligaciones, como alega la Comisión, o las ha cumplido, considero que el Tribunal de Justicia debe desestimar el recurso de la Comisión en lo referente al supuesto incumplimiento de la Directiva sobre las aguas debaño.
20.No obstante, examinaré las alegaciones formuladas por España para el caso de que el Tribunal de Justicia decida no hacer suyo el anterior razonamiento y considere, de acuerdo con las pretensiones de la Comisión, que de la sistemática y la finalidad subyacente de la Directiva sobre las aguas de baño se deriva implícitamente la obligación de «designar oficialmente» las aguas correspondientes de acuerdo con dicha Directiva.
21.España alega, en primer lugar, que, a la vista de sus considerables esfuerzos por mejorar la calidad de las aguas y reducir la contaminación en esa parte de la costa en que se encuentran las tres playas,(11) se da cumplimiento a la finalidad principal de la Directiva sobre las aguas de baño, a saber, la adopción de medidas tendentes a mejorar y regenerar la calidad de las aguas debaño.
22.No veo cómo tal alegación podría tener relevancia en el procedimiento actual, toda vez que no aborda los motivos en que la Comisión basa su recurso por incumplimiento, en concreto, no haber «designado oficialmente» las aguas de que se trata. En cualquier caso, como ha declarado el Tribunal de Justicia, la Directiva sobre las aguas de baño impone a los Estados miembros «la obligación de alcanzar determinados resultados y no les permite alegar, fuera de las excepciones que prevé la propia Directiva, circunstancias particulares para justificar su incumplimiento».(12) Si bien, como sostiene España, este país ha realizado un esfuerzo considerable para alcanzar los resultados que exige la Directiva, eso es encomiable pero no suficiente para el cumplimiento.(13) Por lo tanto, debe desestimarse dicha alegación.
23.En segundo lugar, España niega que la prueba aportada por la Comisión demuestre de forma suficiente y convincente que en octubre de 2001 estaba incumpliendo las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva sobre las aguas de baño y que tal incumplimiento perduraba en septiembre de2002.
24.Para llegar a la conclusión de que las tres playas en cuestión están comprendidas en la definición contenida en el artículo 1, apartado 2, letraa), sobre las aguas en las que el baño «no esté prohibido y se practique habitualmente por un número importante de bañistas» y de que, por tanto, debían haber sido «designadas oficialmente», la Comisión se basa en la información que sobre esas playas proporciona la «Guía de Playas» (en lo sucesivo, «Guía») publicada por el Ministerio de Medio Ambiente español. La Guía ofrece información general sobre las playas españolas, fotos, mapas de acceso, principales características, servicios próximos tales como hospitales, hoteles, zonas de camping, etc. La Guía también indica el grado de ocupación de cada playa. Conforme a las hojas anexas a la demanda de la Comisión, las tres playas de que se trata disfrutan de un alto grado de ocupación.
25.España alega, en esencia, que la Guía es un documento meramente informativo y que no indica cuándo se obtuvo la información. En su opinión, las hojas anexas a la demanda de la Comisión no demuestran que España estuviera incumpliendo sus obligaciones en las fechas alegadas por la Comisión.
26.A mi parecer, una guía que publica oficialmente el Ministerio de Medio Ambiente español y que afirma que el grado de ocupación de las playas de que se trata es alto constituye prueba suficiente sobre la que puede basarse la Comisión a efectos de demostrar que el baño se practica habitualmente por un número importante de bañistas en dichas playas. Además, como señala la Comisión, el Tribunal de Justicia ha aceptado en otras ocasiones folletos publicitarios sobre campings, que mencionan determinadas áreas como zonas de baño, como indicios de que dichas zonas son frecuentadas por un número importante de bañistas.(14)
27.Frente a tal prueba, corresponde a España demostrar lo contrario. En cambio, España sólo ha puesto en cuestión el valor de la prueba aportada por la Comisión, sin facilitar al Tribunal de Justicia las razones de por qué eran erróneas las deducciones extraídas de su Guía por la Comisión. De hecho, creo que España, como autora de la Guía, estaba en una posición única para revelar cuándo y cómo se obtenía la información allí contenida, si con ello podía refutar la alegación de la Comisión. Sin embargo, no lo ha hecho.
28.Por lo tanto, si el Tribunal de Justicia considerase que existe una obligación implícita con arreglo a la Directiva sobre las aguas de baño de «designar oficialmente» las aguas de baño correspondientes, debe llegar a la conclusión de que al no hacerlo así por lo que respecta a las playas de «A Videira», «Niño do Corvo» y «Canabal» que se encuentran en Moaña, Ría de Vigo, en la costa gallega, España ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 4, apartado 1, de dicha Directiva.
Incumplimiento de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos
La Directiva sobre las aguas para cría de moluscos
29.Conforme a los considerandos primero y segundo de su exposición de motivos, los objetivos de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos son proteger las aguas contra la contaminación, incluidas las aguas para cría de moluscos y salvaguardar determinadas poblaciones de moluscos de las diferentes consecuencias nefastas resultantes del vertido de substancias contaminantes en las aguas marítimas.
30.El artículo 1 dispone: «la presente Directiva se referirá a la calidad de aguas para cría de moluscos y se aplicará a las aguas costeras y a las aguas salobres declaradas por los Estados miembros que requieran una protección o mejora para permitir la vida y el crecimiento de los moluscos […] y para contribuir de esta forma a la buena calidad de los moluscos directamente comestibles por el hombre».
31.El artículo 3, apartado 1, establece que «para las aguas declaradas, los Estados miembros fijarán valores para los parámetros indicados en el Anexo, en la medida en que aparezcan valores en la columna G o en la columna I. Se atendrán a las observaciones que figuran en estas dos columnas». El artículo 3, apartado 2, exige que los Estados miembros no fijen valores menos estrictos que los que figuran en la columnaI del anexo y se esfuercen por cumplir los valores que figuran en la columnaG, siendo éstos más orientativos que obligatorios.
32.El artículo 5 establece que «los Estados miembros establecerán programas para reducir la contaminación y asegurar que las aguas declaradas se habrán adecuado, en un plazo de seis años desde la declaración efectuada con arreglo al artículo 4, a los valores fijados por los Estados miembros con arreglo al artículo 3 así como a las observaciones que figuran en las columnasG e I del Anexo».
33.El artículo 6 dispone que «para la aplicación del artículo 5, las aguas declaradas se considerarán conformes a la presente Directiva, si muestras de dichas aguas tomadas según la frecuencia mínima prevista en el Anexo, en un mismo lugar de muestreo y durante un período de doce meses, mostraren que respetan los valores fijados por los Estados miembros con arreglo al artículo 3 así como las observaciones que figuran en las columnasG e I del Anexo» por lo que respecta a porcentajes específicos de muestras para cada uno de los parámetros recogidos en el anexo.
34.Con arreglo al parámetro 10 del anexo, «Coliformes fecales/100ml», se establece un valor orientativo de «<300 en la carne de los moluscos y en el líquido intervalvar». Pese a que tal valor aparece en la columna G, una nota a pie de página dispone que «a la espera de una adopción de una directiva relativa a la protección de los consumidores de los productos de moluscos, este valor debería ser obligatoriamente respetado en aquellas aguas en las que vivan los moluscos directamente comestibles», por lo que se convierte en un valor obligatorio para el período transitorio.
35.El artículo 395 del Acta de Adhesión de España y Portugal(15) no incluye ninguna excepción en lo que se refiere a la adaptación del Derecho español a la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos y a la aplicación de ésta por España. En consecuencia, los programas a los que se refiere el artículo 5 de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos debían haberse aplicado, a más tardar, el 30 de octubre de1987.
Otras normas comunitarias pertinentes
36.La Directiva relativa a la protección de los consumidores de los productos de moluscos aludida en el anterior apartado 34 (en lo sucesivo, «Directiva sobre la protección de los consumidores de moluscos») fue adoptada por el Consejo el 15 de julio de 1991.(16) El capítuloI de su anexo exige que las autoridades competentes determinen las diversas zonas de producción, incluyendo aquellas zonas en que se puedan recolectar moluscos para consumo humano directo. Tales moluscos deberán cumplir los requisitos establecidos en el capítuloV del anexo, que establece las condiciones bajo las que los moluscos bivalvos vivos (a los que me referiré genéricamente como «moluscos») pueden destinarse al consumo humano «inmediato». Dichas condiciones se refieren principalmente a las características físicas y a la composición química y bacteriológica de los moluscos.
Apreciación
37.La Comisión considera que España ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 5 de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos, al no haber adoptado un programa de reducción de la contaminación para la Ría deVigo.
38.La Comisión afirma, sin ser contradicha por España, que la Ría de Vigo fue declarada por España como aguas para cría de moluscos. Por tanto, la Ría de Vigo está comprendida en el ámbito del artículo 5 de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos y, en consecuencia, se debe establecer un programa para reducir la contaminación y asegurar que sus aguas se adecúan a los niveles exigidos por la Directiva. Dado que tal programa nunca se comunicó a la Comisión pese a los requerimientos formales de ésta, dicha institución llegó a la conclusión de que el programa no se había adoptado.
39.España presenta dos alegaciones en su defensa. En primer lugar, aduce que la Ría de Vigo no está comprendida en el ámbito de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos y, en segundo lugar, en caso de que lo estuviera, alega, con carácter subsidiario, que España ha cumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo5.
40.Por lo que respecta a su primera alegación principal, España sostiene que de acuerdo con el artículo 1, la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos se aplica sólo a aquellas aguas destinadas a la producción de moluscos para consumo humano «directo». Puesto que, conforme a la última clasificación de 1998, los moluscos recogidos en las aguas para cría de moluscos de la Ría de Vigo están sometidos a un tratamiento posterior antes de ser comercializados para consumo humano, considera que dichas aguas no están comprendidas en aquella categoría. Además, España alega que diversos actos comunitarios regulan la producción y comercialización de moluscos distinguiendo entre distintas zonas de producción en función de si los moluscos allí recogidos se destinan al consumo humano directo o se someten a un ulterior tratamiento previo al consumo. A su juicio, en interés de una interpretación uniforme y para evitar contradicciones internas entre actos comunitarios relativos a materias conexas, la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos debe interpretarse a la luz de dichos actos comunitarios afines. España hace referencia al Reglamento (CE) nº854/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, por el que se establecen normas específicas para la organización de controles oficiales de los productos de origen animal destinados al consumo humano,(17) y, en particular, a su anexoII que describe los controles oficiales a los que deben someterse los moluscos destinados al consumo humano.
41.A mi parecer, dichas alegaciones deben desestimarse.
42.Por lo que respecta al ámbito de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos, es cierto que al referirse al objetivo de contribuir a la buena calidad de los «moluscos directamente comestibles por el hombre», el artículo 1 de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos genera ambigüedad en cuanto a su alcance exacto. No obstante, coincido con la Comisión en que, conforme a una interpretación sistemática, debe concluirse que su ámbito incluye todas las aguas para cría de moluscos y no sólo las que producen moluscos directamente comestibles por el hombre.(18)
43.En primer lugar, el ámbito de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos se define en términos amplios en el artículo 1, en el sentido de que se aplica a todas «las aguas costeras y a las aguas salobres declaradas por los Estados miembros que requieran una protección o mejora para permitir la vida y el crecimiento de los moluscos […]». La alusión a «la vida y el crecimiento de los moluscos» no ofrece más detalles. La frase «y para contribuir de esta forma a la buena calidad de los moluscos directamente comestibles por el hombre» no limita, a mi juicio, el ámbito de la Directiva a dicho objetivo, sino que más bien indica otro objetivo adicional que puede alcanzarse por los mismos medios. El uso de la locución adverbial «de esta forma» es significativo a este respecto.
44.En segundo lugar, nada en la exposición de motivos de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos sugiere la intención del legislador comunitario de restringir el ámbito de dicha Directiva en el sentido alegado por España. De hecho, la exposición de motivos se refiere siempre a las aguas para cría de moluscos de forma genérica(19) y en ningún lugar se encuentra referencia alguna a aguas donde se recolecten «moluscos directamente comestibles por el hombre». Lo mismo cabe decir respecto del título de la Directiva, que se refiere genéricamente a la calidad de las aguas para cría de moluscos.
45.En tercer lugar, con arreglo a los artículos 3, apartado 1, y 5, los Estados miembros deben atenerse a las observaciones que figuran tanto en la columnaG como en la I del anexo. Con arreglo al parámetro 10 del anexo, «Coliformes fecales/100ml», se establece un valor orientativo de «≤300 en la carne de los moluscos y en el líquido intervalvar». Pese a que tal valor aparece en la columnaG, una nota a pie de página dispone que «a la espera de una adopción de una directiva relativa a la protección de los consumidores de los productos de moluscos, este valor debería ser obligatoriamente respetado en aquellas aguas en las que vivan los moluscos directamente comestibles».
46.Como señala la Comisión, la especificación hecha en esa nota a pie de página implica que el valor que figura en el anexo sigue siendo un valor orientativo para todas las aguas para cría de moluscos distintas de aquellas «en las que vivan los moluscos directamente comestibles» y que, por lo tanto, el ámbito de la Directiva es más amplio que el que España sostiene.
47.Con respecto a la alegación de España referente a la interpretación de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos a la luz de posteriores actos comunitarios que regulan la producción y comercialización de moluscos, he de señalar que de la exposición de motivos de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos(20) se desprende que su principal objetivo es el medio ambiente más que la protección del consumidor. Que la Directiva regule algunos aspectos relativos a la protección de los consumidores de moluscos es algo subsidiario respecto de su principal objetivo. Sólo se pretendía que dichas disposiciones fueran transitorias hasta la adopción de una directiva específica dirigida a la protección del consumidor en esta materia, a saber, la Directiva sobre la protección de los consumidores de moluscos.(21)
48.Es esta última Directiva la que establece las normas sanitarias aplicables a la producción y puesta en el mercado de moluscos destinados al consumo humano «inmediato» o a un ulterior tratamiento previo al consumo humano. Si bien las dos Directivas están estrechamente relacionadas, siguen siendo actos legislativos diferentes que persiguen objetivos distintos aunque complementarios. Así, mientras que el objetivo de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos es principalmente la calidad de las aguas donde viven y crecen los moluscos, el objetivo de la Directiva sobre la protección de los consumidores de moluscos es concretamente la calidad de los propios moluscos para hacerlos aptos para el consumo humano, directamente o tras un proceso ulterior. Esto viene corroborado claramente por el hecho de que los parámetros, valores y medios de análisis recogidos en sus respectivas disposiciones y anexos, aunque puedan coincidir algunos, son muy diferentes.
49.Cabe aplicar el mismo razonamiento a otros actos comunitarios adoptados en ámbitos conexos, incluyendo el Reglamento nº854/2004, citado por España para apoyar su posición.(22) El principal objetivo de dicho Reglamento es el establecimiento de controles oficiales de los productos de origen animal, entre otros, los moluscos, y no la calidad de las propias aguas para cría de moluscos.
50.Por último, no veo disposición alguna en la Directiva sobre la protección de los consumidores de moluscos o en el Reglamento nº854/2004 que apoye el argumento de que la intención del legislador era alterar o modificar el ámbito de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos en el sentido alegado por España.
51.Parece que España confunde los objetivos, ámbito y obligaciones de esos distintos actos comunitarios. Precisamente, el capítuloI del anexo de la Directiva sobre la protección de los consumidores de moluscos y el anexo del Reglamento nº854/2004 exigen que las autoridades nacionales competentes distingan entre las zonas de producción de moluscos según éstos se destinen al consumo humano inmediato o no. Por lo tanto, tal clasificación por zonas resulta pertinente sólo respecto de la aplicación de dichos actos comunitarios.
52.Habida cuenta de lo anterior, considero que el ámbito de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos no se limita a aquellas aguas donde se recolectan moluscos destinados al consumo humano directo, sino que comprende todas las aguas declaradas como aguas para cría de moluscos por los Estados miembros con arreglo al artículo 1 de aquélla. Puesto que España no rebate que las aguas de la Ría de Vigo estén clasificadas como aguas para la cría de moluscos, les resulta aplicable la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos.
53.Con carácter subsidiario, España sostiene que, en cualquier caso, ha adoptado normas para cumplir con lo exigido en el artículo 5 de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos, a saber, el «Plan General de Saneamiento de Galicia 2000-2015» y la Ley8/2001 de la Comunidad Autónoma de Galicia, de protección de la calidad de las aguas de las Rías de Galicia y de ordenación del servicio público de depuración de las aguas residuales urbanas.
54.Comenzaré por señalar que de los autos se desprende que España no notificó a la Comisión esas normas que supuestamente había adoptado en aplicación del artículo 5 de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos, pese a los requerimientos de la Comisión, ni respondió al dictamen motivado de la Comisión. Sólo por estas deficiencias se podría justificar ya el recurso de la Comisión.(23)
55.En el asunto Comisión/Alemania(24) la Comisión alegó que Alemania había incumplido las obligaciones que le incumbían con arreglo al artículo 5 de la Directiva sobre las aguas continentales(25) y al artículo 5 de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos, al no haber presentado los programas exigidos en dichas disposiciones. El Tribunal de Justicia declaró que «del tenor literal del artículo 5 de [la Directiva] 79/923, así como del detallado dispositivo de control de la calidad de las aguas establecido en [esta misma Directiva] se desprende claramente que los Estados miembros tienen la obligación de establecer programas específicos con el fin de reducir la contaminación […] de las aguas para cría de moluscos en un plazo de [...] seis años[…]».(26)
56.El Tribunal de Justicia desestimó la alegación de Alemania de que la existencia de unos programas generales de saneamiento de las aguas podía considerarse adaptación suficiente del Derecho interno al artículo 5 de la Directiva sobre las aguas continentales. Asimismo declaró que el objetivo perseguido por los referidos programas generales, a saber, reducir la contaminación de las aguas por las aguas residuales, no se corresponde necesariamente con el objetivo más específico de la Directiva sobre las aguas continentales, consistente en mejorar la calidad de las aguas continentales para hacerlas aptas para la vida de los peces.(27)
57.Aunque tales afirmaciones se realizaron en relación con el artículo 5 de la Directiva sobre las aguas continentales, cabe considerar que las conclusiones a las que llegó el Tribunal de Justicia son también aplicables al presente contexto, dado que el tenor literal de las disposiciones es prácticamente idéntico. A mi juicio, las medidas de aplicación propuestas por España no cumplen las condiciones de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos. Tanto al «Plan General de Saneamiento de Galicia» como a la Ley8/2001 les falta, en mi opinión, la precisión necesaria para cumplir las exigencias del artículo 5 de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos en el sentido interpretado por el Tribunal de Justicia. Como la Comisión afirma acertadamente, no se adoptó ninguna norma específicamente para cumplir las obligaciones derivadas de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos, sino más bien para dar cumplimiento a otras Directivas comunitarias en el ámbito del tratamiento y de la calidad de las aguas.(28)
58.Lo que es más importante, como señala la Comisión sin ser contradicha por España, ninguna de esas normas contiene disposiciones precisas que garanticen que la calidad de las aguas gallegas, y en particular en la Ría de Vigo, se adecúa a los parámetros físicos y químicos, precisos y detallados, establecidos en el anexo de la Directiva, algo que, además, debía haberse alcanzado en octubre de 1987. Como he manifestado en una ocasión anterior, si bien esas normas generales pueden contribuir indirectamente a mejorar la limpieza de las aguas, no es evidente, al menos sin corroboración, que tengan necesariamente el efecto pretendido por la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos, a saber, permitir la vida y el crecimiento de los moluscos.(29)
Conclusión
59.En consecuencia, propongo al Tribunal de Justiciaque:
1)Declare que España ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 5 de la Directiva 79/923/CEEdel Consejo, de 30 de octubre de 1979, relativa a la calidad exigida a las aguas para cría de moluscos, al no haber adoptado en la fecha indicada un programa de reducción de la contaminación para la Ría deVigo.
2)Desestime el recurso de la Comisión en todo lo demás.
3)Condene a cada parte al pago de sus propias costas.
1– Lengua original: inglés.
2– De 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño (DO 1976, L31, p.1; EE15/01, p.133).
3– De 30 de octubre de 1979, relativa a la calidad exigida a las aguas para cría de moluscos (DO L281, p.47; EE15/02, p.156).
4 – DO L377, p.48.
5 – DO1985, L302, p.32.
6 – «[Los objetivos de la Decisión sobre las aguas de baño] no se lograrían si las playas […] en las que el baño no está expresamente autorizado, pero tampoco prohibido, por […] y en las que se practica el baño no fueran identificadas como zonas de baño con arreglo a la Directiva y quedaran así fuera del control de la Comisión» (conclusiones de 23 de octubre de 2003 en el asunto en el que recayó la sentencia de 15 de julio de 2004, Rec. p.I-0000), punto34.
7 – Véase la sentencia de 18 de junio de 2002, Comisión/Francia (C‑60/01, Rec. p.I‑5679), apartado 28 y jurisprudencia allí citada.
8 – Véanse, por ejemplo, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos, citada en la nota 3; el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 78/659/CEE del Consejo, de 18 de julio de 1978, relativa a la calidad de las aguas continentales que requieren protección o mejora para ser aptas para la vida de los peces (DO L222, p.1; EE15/02, p.111); el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura (DO L375, p.1). Véase también el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas (DO L135, p.40).
9 – Cabe destacar que en el asunto Comisión/Portugal, citado en la nota 6, la Comisión había impugnado que Portugal no hubiera identificado todas las aguas interiores correspondientes, y no el no haberlas «designado oficialmente» como ocurre en el presentecaso.
10 – No respetar la frecuencia mínima de muestreo allí establecida constituye un incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva, incluso cuando tal incumplimiento tiene un alcance reducido y escasas consecuencias prácticas: véanse las sentencias de 30 de enero de 2003, Comisión/Dinamarca, (C‑226/01, Rec. p.I‑1219), apartados 32 y 33, y de 8 de junio de 1999, Comisión/Alemania (C‑198/97, Rec. p.I‑3257), apartado46.
11 – España hace referencia, a este respecto, al «Plan General de Saneamiento de Galicia 2000-2015», aprobado por la Xunta de Galicia en noviembre de 2000, uno de cuyos objetivos es realizar las inversiones necesarias para garantizar el baño en las playas gallegas, y al nuevo sistema de saneamiento del municipio de Moaña, donde se ubican las tres playas, que se estaba ejecutando cuando la denuncia fue presentada y que concluyó en julio de2003.
12 – Sentencia Comisión/Alemania, citada en la nota 10, apartado35.
13 – Ibidem, y la jurisprudencia allí citada. Véase, más recientemente, la sentencia Comisión/Portugal, citada en la nota 6, apartado34.
14 – Sentencia de 25 de mayo de 2000, Comisión/Bélgica (C‑307/98, Rec. p.I‑3933), apartado32.
15 – Citada en la nota 5.
16 – Directiva 91/492/CEE, por la que se fijan las normas sanitarias aplicables a la producción y puesta en el mercado de moluscos bivalvos vivos (DO L268, p.1).
17 – DO L139, p.206.
18 – Cabe señalar que el artículo 1 del primer acto de aplicación de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos en España, el Real Decreto 38/1989, sólo se refiere a los moluscos comestibles por el hombre, sin especificar que sean moluscos «directamente» comestibles. Tal distinción sólo se introdujo, al aplicar la Directiva sobre la protección de los consumidores de moluscos, en el Real Decreto 345/1993 (Normas de calidad de las aguas y de la producción de moluscos y otros invertebrados marinos vivos; BOE nº74, de 27 de marzo de 1993), de conformidad con lo requerido en aquella Directiva. Dicho Real Decreto derogó el Real Decreto 38/1989 e incorporó a su texto las disposiciones del primero, consolidándose ambos actos jurídicos. El texto refundido se mantuvo cuando se adoptó la Directiva 97/61/CE del Consejo, de 20 de octubre de 1997, que modifica el anexo de la Directiva 91/492/CEEpor la que se fijan las normas sanitarias aplicables a la producción y puesta en el mercado de moluscos bivalvos vivos (DO L295, p.35). Esta Directiva se aplicó mediante el Real Decreto 571/1999, de 9 de abril (BOE nº86, de 10 de abril de1999).
19 – Véanse, por ejemplo, los considerandos primero, tercero, séptimo y décimo.
20 – Véanse los considerandos primero, segundo y décimo.
21 – Citada en la nota16.
22 – Citado en la nota17.
23 – Véase la sentencia de 16 de junio de 2005, Comisión/Italia (C‑456/03, Rec. p.I-0000), apartado 27, y la jurisprudencia allí citada.
24 – Sentencia de 12 de diciembre de 1996 (C‑298/95, Rec. p.I‑6747).
25 – Directiva 78/659/CEE del Consejo, de 18 de julio de 1978, relativa a la calidad de las aguas continentales que requieren protección o mejora para ser aptas para la vida de los peces (DO L222, p.1; EE15/02, p.111).
26 – Sentencia Comisión/Alemania, citada en la nota 24, apartado24.
27 – Ibidem, apartados 25 y 26. Véanse también mis conclusiones presentadas en ese mismo asunto, puntos 17 y18.
28 – De su propia redacción se desprende que el «Plan General de Saneamiento de Galicia» se adoptó fundamentalmente para cumplir las obligaciones derivadas de la Directiva 91/271, citada en la nota 8. La Ley 8/2001, aunque establece objetivos cualitativos para las aguas de las Rías de Galicia, se refiere en general a la regulación y control de vertidos de aguas residuales urbanas e industriales en las Rías gallegas.
29 – Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Alemania, citado en la nota24, puntos 17 y18. Véase, asimismo, el apartado 26 de la sentencia recaída en ese mismo asunto.