Asunto C‑310/04
Reino de España
contra
Consejo de la Unión Europea
«Recurso de anulación — Agricultura — Capítulo 10bis del títuloIV del Reglamento (CE) nº1782/2003, introducido por el artículo 1, número 20, del Reglamento (CE) nº864/2004 — Modificación del régimen de ayudas para el algodón — Requisito de que la superficie sea mantenida, como mínimo, hasta la apertura de las cápsulas — Conformidad con el Protocolo nº4 sobre el algodón anejo al Acta de adhesión de la República Helénica a las Comunidades Europeas — Concepto de ayuda a la producción — Obligación de motivación — Desviación de poder — Principios generales de proporcionalidad y de confianza legítima»
Sumario de la sentencia
1.Tribunal de Justicia — Organización — Atribución de asuntos a la GranSala
(Estatuto del Tribunal de Justicia, art.16, párr.3; Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, art.44, ap.4)
2.Agricultura — Política agrícola común — Algodón — Ayuda a la producción
[Acta de adhesión de la República Helénica, Protocolo nº4; Reglamentos (CE) nos1782/2003 y 864/2004 del Consejo, art.1]
3.Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance
[Art. 253CE; Reglamento (CE) nº864/2004 del Consejo]
4.Recurso de anulación — Motivos — Desviación de poder
5.Derecho comunitario — Principios — Protección de la confianza legítima — Límites
[Reglamento (CE) nº864/2004 del Consejo]
6.Agricultura — Política agrícola común — Algodón — Ayuda a la producción
[Acta de adhesión de la República Helénica, Protocolo nº4, ap.2; Reglamento (CE) nº864/2004 del Consejo]
7.Recurso de anulación — Sentencia anulatoria — Efectos
[Art.231CE; Reglamento (CE) nº1782/2003 del Consejo, títuloIV, capítulo 10bis, y art.156, ap.2, letrag), y Reglamento (CE) nº864/2004 del Consejo]
1.Aunque el artículo 16, párrafo tercero, del Estatuto del Tribunal de Justicia obliga a éste a actuar en Gran Sala si así lo solicita, entre otros, una institución de las Comunidades que sea parte en el proceso, la devolución del asunto al Tribunal para su atribución a una formación más importante, con arreglo al artículo 44, apartado 4, de dicho Reglamento de Procedimiento, constituye una medida que la formación a la que se haya atribuido el asunto decide de oficio y libremente. Ahora bien, permitir que una solicitud amparada en el citado artículo 16, párrafo tercero, se presente en un momento muy avanzado del procedimiento, como es el caso de una solicitud presentada después de la finalización de la fase oral y, por tanto, en la fase de deliberación, implica el riesgo de provocar un retraso considerable en el desarrollo del proceso y, por consiguiente, de que se produzcan efectos manifiestamente contrarios al imperativo de la buena administración de la justicia, que exige que el Tribunal de Justicia, en todos los asuntos de que conozca, haga lo necesario para adoptar una decisión que ponga fin a un procedimiento regido por la eficacia y cuya sustanciación se desarrolle dentro de un plazo razonable.
(véanse los apartados 22 y 23)
2.El concepto de ayuda a la producción de algodón, tal como figura en el apartado 3 del Protocolo nº4 anejo al Acta de adhesión de la República Helénica, no se opone a la condición para acogerse a la ayuda específica prevista en el Reglamento nº1782/2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores, introducida por el artículo 1, número 20, del Reglamento nº864/2004, consistente en la obligación de que la superficie sea mantenida, como mínimo, hasta el momento de la apertura de las cápsulas.
En efecto, a falta de una definición del concepto de producción en el Protocolo nº4, ningún elemento textual o contextual relacionado con dicho acto indica que el concepto de producción tenga, en el marco de dicho Protocolo, un alcance distinto del resultante de su acepción usual, que hace referencia a un proceso integrado en varias fases. A este respecto, el hecho de que en el preámbulo del Protocolo nº4 se mencione la importancia del algodón como materia prima no implica que dicho Protocolo se refiera únicamente al algodón cosechado, pero tal mención, si se la considera dentro del contexto del preámbulo del que forma parte, ha de entenderse en el sentido de que se limita a poner de relieve que, dada la importancia del algodón como materia prima que se ha señalado, el régimen de ayuda al algodón no deberá tener efectos perjudiciales para los intercambios comerciales con los países terceros. Por otro lado, la precisión recogida en el artículo 1 del Reglamento nº4006/87, por el que se modifica el Protocolo nº4 relativo al algodón, de que dicho Protocolo se refiere al algodón sin cardar ni peinar, de la partida 520100 de la Nomenclatura Combinada, no excluye en modo alguno el algodón tal como se presenta en el momento de la apertura de las cápsulas. En efecto, en esa fase el algodón se encuentra, por definición, sin cardar ni peinar, lo mismo que sucede, por lo demás, en la fase ulterior de la cosecha.
(véanse los apartados 41 a 45 y 49)
3.La motivación exigida por el artículo 253CE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional comunitario pueda ejercer su control. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253CE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. Cuando se trata de un acto destinado a una aplicación general, la motivación puede limitarse a indicar, por una parte, la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y, por otra parte, los objetivos generales que se propone alcanzar. Por otro lado, si un acto de alcance general pone de manifiesto la parte esencial del fin perseguido por la institución, es excesivo pretender la motivación específica de cada una de las decisiones técnicas que ella adopta.
Tales requisitos los cumple el Reglamento nº864/2004, por el que se modifica el Reglamento nº1782/2003 por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores. A este respecto, la exposición de motivos del citado Reglamento resume con transparencia y claridad la situación de conjunto que condujo al legislador comunitario a adoptar dicho acto, así como los objetivos generales perseguidos. A continuación, los considerandos quinto y sexto en su conjunto ponen de manifiesto la parte esencial del fin perseguido en cuanto establece el nuevo régimen de ayudas al algodón. Así pues, el legislador comunitario no tenía, además, la obligación de motivar específicamente cada una de las decisiones técnicas que adoptó, tales como la de supeditar la concesión de la ayuda específica para el algodón al requisito de que el cultivo del mismo fuera mantenido hasta la fase de la apertura de las cápsulas.
(véanse los apartados 57 a 60, 64 y 65)
4.Un acto sólo adolece de desviación de poder cuando existen indicios objetivos, pertinentes y concordantes de que dicho acto ha sido adoptado con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias delcaso.
(véase el apartado 69)
5.Cuando un operador económico prudente y diligente está en condiciones de prever la adopción de una medida comunitaria que pueda afectar a sus intereses, no puede invocar el beneficio del principio de protección de la confianza legítima si dicha medida se adopta. Además, si bien tal principio forma parte de los principios fundamentales de la Comunidad, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente, que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias, y esto ocurre especialmente en un ámbito como el de las organizaciones comunes de mercados, cuyo objeto lleva consigo una adaptación constante en función de las variaciones de la situación económica.
A este respecto, un operador económico prudente y diligente estaba en condiciones de prever tanto la adopción del Reglamento nº864/2004, por el que se modifica el Reglamento nº1782/2003 por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores, como la reforma del régimen de apoyo al algodón que lleva consigo. En efecto, dicha reforma se inscribe en el marco de una reforma más amplia que estuvo en la agenda política desde 1992 y que, además, había sido contemplada específicamente en una Comunicación de la Comisión adoptada en 2003, que contiene una propuesta de Reglamento que modifica dicho Reglamento nº1782/2003 y que fue objeto de un anuncio publicado en el Diario Oficial. Por lo demás, el régimen de ayudas en el sector del algodón ya había sido objeto en el pasado de varias reformas importantes.
(véanse los apartados 81, 83 y 84)
6.Habida cuenta de la amplia facultad de apreciación de que dispone el legislador comunitario en materia de política agrícola común, sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, con relación al objetivo que tiene previsto conseguir la institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida. Esta facultad, que implica un control judicial limitado de su ejercicio, no se aplica exclusivamente a la naturaleza y al alcance de las disposiciones que hay que adoptar, sino también, en cierta medida, a la comprobación de los datos de base. No obstante, dicho control judicial, a pesar de su alcance limitado, requiere que las instituciones comunitarias puedan demostrar ante el Tribunal de Justicia que el acto fue adoptado mediante un ejercicio efectivo de su facultad de apreciación, el cual supone la toma en consideración de todos los datos y circunstancias pertinentes de la situación que se haya pretendido regular mediante el acto en cuestión.
Pues bien, los costes salariales que tienen carácter fijo, tales como los costes de la mano de obra de los agricultores y de sus familias, no se incluyeron y, por ende, no se tuvieron en cuenta en el estudio comparativo, elaborado por la Comisión, sobre la rentabilidad previsible del cultivo de algodón bajo el régimen de ayudas al algodón establecido por el Reglamento nº864/2004, por el que se modifica el Reglamento nº1782/2003 por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores, estudio el referido que sirvió de fundamento para determinar el importe de la ayuda específica para el algodón. Sin embargo, parece difícilmente cuestionable en sí misma la pertinencia de los costes salariales de que se trata para calcular los costes de producción del algodón y la rentabilidad previsible de dicho cultivo.
Por otra parte, no se han examinado los efectos potenciales de la reforma del régimen de ayudas para el algodón sobre la situación económica de las empresas desmotadoras. Ahora bien, la producción de algodón resulta imposible desde el punto de vista económico sin que en las proximidades de las regiones productoras estén presentes empresas de ese tipo operando en condiciones económicamente viables, habida cuenta de que el algodón apenas tiene valor comercial antes de su transformación y no puede ser transportado a mucha distancia. Así pues, la producción de algodón y su transformación por las empresas desmotadoras se encuentran indisociablemente ligadas entre sí. Por lo tanto, los potenciales efectos de la reforma del régimen de ayudas al algodón sobre la viabilidad económica de las empresas desmotadoras constituyen un dato básico que ha de tenerse en cuenta para valorar la rentabilidad del cultivo de algodón.
A este respecto, el Consejo, del que emana el Reglamento nº864/2004, no ha demostrado ante el Tribunal de Justicia que el nuevo régimen de ayudas al algodón establecido por dicho Reglamento haya sido adoptado mediante un ejercicio efectivo de su facultad de apreciación, el cual suponía la toma en consideración de todos los datos y circunstancias pertinentes del caso concreto. De lo anterior se deduce que los datos aportados por las instituciones comunitarias no permiten al Tribunal de Justicia verificar si el legislador comunitario pudo legítimamente, sin rebasar los límites de la amplia facultad de apreciación de que dispone, llegar a la conclusión de que fijar el importe de la ayuda específica para el algodón en el 35% del total de las ayudas existentes en el anterior régimen de ayudas era suficiente para garantizar el objetivo formulado en el considerando quinto del Reglamento nº864/2004, consistente en hacer posible la rentabilidad y, por ende, la continuación del cultivo de este producto, objetivo que constituye el reflejo de los fines enunciados en el apartado 2 del Protocolonº4 anejo al Acta de adhesión de la República Helénica. Por consiguiente, se ha vulnerado el principio de proporcionalidad.
(véanse los apartados 98, 117, 121, 122, 124, 126, 128, 131 a 135)
7.Según el artículo 156, apartado 2, letrag), del Reglamento nº1782/2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores, añadido por el artículo1, apartado 28, del Reglamento nº864/2004, el nuevo régimen de ayudas para el algodón previsto en el capítulo 10bis del títuloIV del citado Reglamento nº1782/2003 se aplica desde el 1 de enero de 2006 al algodón sembrado a partir de dicha fecha. Por lo tanto, es posible que los agricultores de los Estados miembros afectados hayan adoptado ya algunas disposiciones para adaptarse a ese régimen con vistas a beneficiarse del apoyo que prevé o, cuando menos, que dichos agricultores se vean obligados a adoptar tales medidas en breve. También es posible que las autoridades competentes de esos Estados miembros hayan adoptado ya las medidas necesarias para la aplicación del referido régimen o que tengan que adoptar próximamente medidas de ese tipo. En vista de tales circunstancias, y a fin de evitar toda inseguridad jurídica en cuanto al régimen aplicable a las ayudas en el sector del algodón a raíz de la anulación del mencionado capítulo 10bis del títuloIV del Reglamento nº1782/2003, procede suspender los efectos de dicha anulación hasta que se adopte, dentro de un plazo razonable, un nuevo Reglamento.
(véanse los apartados 139 a 141)