CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. L.A. GEELHOED
presentadas el 2 de febrero de 20061(1)
Asunto C‑406/04
Gérald De Cuyper
contra
Office national de l'emploi
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunal du Travail de Bruxelles (Bélgica)]
«Interpretación de los artículos17CE y 18CE por los que se establece la ciudadanía europea a la luz de una disposición de Derecho nacional que supedita la concesión de prestaciones de desempleo a la residencia efectiva en el territorio nacional»
I.Introducción
1.Mediante las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 234CE, el Tribunal de Travail de Bruxelles pregunta en esencia en este asunto si el requisito de residencia exigido en la normativa nacional para tener derecho a una prestación es contrario al derecho reconocido en los artículos 17CE y 18CE de un ciudadano de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, cuando el solicitante sea un desempleado al que se exime de la obligación de permanecer disponible en el mercado laboral.
2.Ello suscita antes de nada la cuestión de cómo debe clasificarse la prestación con arreglo al Derecho comunitario.
3.Una vez realizada su clasificación, el principal problema que debe resolverse es el de la exportabilidad a la luz de la normativa comunitaria en materia de seguridad social.
II.Derecho comunitario pertinente
4.Los artículos 17CE y 18CE disponen:
Artículo 17CE:
«1.Se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. [...]
2.Los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos y sujetos de los deberes previstos en el presente Tratado.»
Artículo 18
«1.Todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el presente Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación. […]»
5.El artículo 7 del Reglamento (CEE) nº1612/68(2) establece:
«1.En el territorio de otros Estados miembros y por razón de la nacionalidad, el trabajador nacional de un Estado miembro no podrá ser tratado de forma diferente que los trabajadores nacionales, en cuanto se refiere a las condiciones de empleo y de trabajo, especialmente en materia de retribución, de despido y de reintegración profesional o de nuevo empleo, si hubiera quedado en situación de desempleo.
2.Se beneficiará de las mismas ventajas sociales y fiscales que los trabajadores nacionales.»
6.El Reglamento (CEE) nº1408/71 se refiere a la aplicación de regímenes de Seguridad Social a los trabajadores que se desplazan dentro de la Comunidad.(3)
7.El artículo 1, letraa), incisoi) define al trabajador como toda persona que esté asegurada en virtud de un seguro obligatorio o facultativo contra una o varias contingencias correspondientes a las ramas de un régimen de seguridad social para trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia.
8.En la medida en que sea pertinente, el artículo 1, letrao) define «institución competente» como la institución a la cual el interesado esté afiliado en el momento de la solicitud de prestaciones.
9.El Estado miembro en cuyo territorio se encuentra la institución competente se designa como «Estado competente».(4)
10.El artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº1408/71 establece:
«A menos que el presente Reglamento disponga otra cosa, las prestaciones en metálico de invalidez, de vejez o de supervivencia, las rentas de accidente de trabajo o de enfermedad profesional y los subsidios de defunción adquiridos en virtud de la legislación de uno o de varios Estados miembros, no podrán ser objeto de ninguna reducción, modificación, suspensión, supresión o confiscación por el hecho de que el beneficiario resida en el territorio de un Estado miembro distinto de aquél en que se encuentra la institución deudora.
[…]»
11.El artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº1408/71 establece:
«El presente Reglamento se aplicará a todas las legislaciones relativas a las ramas de seguridad social relacionadascon:
[…]
c)las prestaciones de vejez;
[…]
g)las prestaciones de desempleo;
[…]»
12.El capítulo6 del títuloIII del Reglamento nº1408/1 establece disposiciones especiales relativas a la prestaciones de desempleo.
13.La sección2 del capítulo6 contiene normas que se refieren a los desempleados que se desplazan a un Estado miembro distinto del Estado competente. El artículo 69 de la sección2 reconoce a los desempleados que se desplazan a otro Estado miembro en busca de trabajo un derecho limitado a su prestación de desempleo.
14.La sección3 del capítulo6 contiene normas relativas a los desempleados que residieran, mientras ocupaban su último empleo, en un Estado miembro distinto del Estado competente. El artículo 71, apartado 1, letraa), de la sección3 se refiere al derecho a la prestación de desempleo de los trabajadores fronterizos que se hallen en paro parcial o accidental o que estén totalmente desempleados. El artículo 71, apartado 1, letrab), de la sección3 se refiere al derecho a la prestación de desempleo de los trabajadores desempleados distintos de los trabajadores fronterizos que residieran, mientras ocupaban su último empleo, en un Estado miembro distinto del Estado competente.
III.Derecho nacional aplicable
15.El artículo 66, apartado 1, del Real Decreto de 25 de noviembre de 1991(5) sobre las normas en materia de desempleo disponeque:
«Para acogerse a las prestaciones, el desempleado debe tener su residencia habitual en Bélgica; además, debe residir de manera efectiva en Bélgica.
El Ministro determinará, previo dictamen del comité de gestión, los supuestos y las condiciones en que las prestaciones pueden ser concedidas al desempleado que no resida de manera efectiva en Bélgica.»
16.Las excepciones ministeriales al requisito de la residencia efectiva se recogen en el artículo 39 del Decreto Ministerial de 26 de noviembre de 1991 relativo a las modalidades de aplicación de la normativa en materia de desempleo y se refieren a cuatro situaciones concretas en las que una estancia temporal de corta duración (es decir, de cuatro semanas cómo máximo) no constituye un obstáculo para la concesión de las prestaciones.
17.El artículo 89, apartado 1, del Real Decreto de 25 de noviembre de 1991, en su versión modificada por el Real Decreto de 22 de noviembre de 1995,(6) establece que las personas en situación de desempleo total que hayan superado la edad de 50años, podrán obtener una exención, siempre que lo soliciten, de determinados requisitos establecidos en otras disposiciones del citado Real Decreto de 22 de noviembre de 1995, si han obtenido, como mínimo, 312prestaciones como persona en situación de desempleo total durante los dos años anteriores a dicha solicitud. Entre los mencionados requisitos se encuentra la obligación de permanecer disponible en el mercado laboral y de aceptar cualquier colocación adecuada, la obligación de comparecer ante el servicio de empleo pertinente o de participar en un plan de apoyo y la obligación de inscribirse como solicitante de empleo.
18.El artículo 89 fue recientemente modificado por el Real Decreto de 27 de mayo de 2002,(7) que entró en vigor el 1 de julio de 2002. Con arreglo a esa modificación, la dispensa para los desempleados de edad avanzada de los requisitos establecidos en el Real Decreto de 25 de noviembre de 1991 varía según el desempleado sea mayor de 50 o de 58años de edad. Por lo tanto, los desempleados cuya edad se sitúe entre 50 y 58años pueden acogerse a la dispensa de determinados requisitos pero no de la obligación de permanecer disponible en el mercado laboral y de aceptar cualquier colocación adecuada, de la obligación de comparecer ante el servicio de empleo pertinente o de participar en un plan de apoyo ni de la obligación de inscribirse como solicitante de empleo. En cambio, los desempleados mayores de 58años están exentos de dichos requisitos, así como de los otros.
IV.Hechos y procedimiento nacional
19.El Sr. De Cuyper, ciudadano belga nacido en 1942, ocupó tiempo atrás un empleo en Bélgica y en 1997 obtuvo una prestación de desempleo.
20.En 1998 recibió una dispensa con arreglo al artículo 89, apartado 1, del Real Decreto de 25 de noviembre de 1991 de la obligación de someterse a los procedimientos de control municipales. Dicha dispensa implicaba las siguientes consecuencias:
–En el supuesto de ejercicio de una actividad accesoria, no estaba obligado a demostrar que ya la había ejercido en el período durante el cual había estado ocupado como trabajador por cuenta ajena durante los tres meses anteriores a su solicitud de prestaciones.
–Ya no se encontraba sujeto a la obligación de permanecer disponible en el mercado laboral y de aceptar cualquier empleo adecuado, a la de presentarse ante el servicio de colocación, ni a participar en un plan de apoyo.
–Estaba autorizado a llevar a cabo, por cuenta propia y sin ánimo de lucro, cualquier actividad relacionada con sus propios bienes.
–Estaba exento de la obligación de inscripción como solicitante de empleo.
21.En una declaración relativa a su situación personal y familiar realizada en diciembre de 1999, el Sr. De Cuyper indicó que vivía solo y que residía en Bruselas.
22.A raíz de una investigación rutinaria en abril de 2000 para verificar la exactitud de las declaraciones efectuadas por el demandante, la Oficina Nacional de Empleo (en lo sucesivo, «ONEM») instó al Sr. De Cuyper a presentarse en Bruselas con el fin de mantener una entrevista para comprobar su situación familiar, entrevista a la que se presentó puntualmente. Seguidamente, formuló una declaración a la ONEM en las que manifestó que desde enero de 1999 había residido en el sur de Francia. Allí había comprado un barco que estaba acondicionando como vivienda.
23.El Sr. De Cuyper reconoció que regresaba aproximadamente una vez cada tres meses a Bélgica, donde utilizaba una vivienda amueblada, y que no había notificado a la ONEM su cambio de circunstancias.
24.Sobre la base de estas investigaciones, la ONEM concluyó que había residido en Francia con una amiga jubilada.
25.El Sr. De Cuyper no se presentó a una comparecencia en julio de 2000 a la que había sido convocado para formular observaciones en su defensa.
26.En septiembre de 2000, la ONEM le notificó su decisión de excluirle del derecho a percibir una prestación de desempleo con efectos retroactivos desde 1999, alegando que había incumplido el requisito de residencia efectiva con arreglo al artículo 66 del Real Decreto de 25 de noviembre de 1991 (en lo sucesivo, «requisito de residencia»).
27.El Sr. De Cuyper interpuso un recurso de apelación contra dicha decisión ante el Tribunal du Travail de Bruxelles.
28.De conformidad con la resolución de remisión, de los documentos presentados ante dicho órgano jurisdiccional nacional resulta con claridad que el Sr. De Cuyper no puede acogerse a ninguna de las excepciones ministeriales contempladas en el artículo 39 del Decreto Ministerial de 26 de noviembre de 1991, y, por lo tanto, que está sujeto al requisito de residencia.
29.En estas circunstancias, el Tribunal du Travail planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones con arreglo al artículo234CE:
«¿Constituye un obstáculo a la libertad de circulación y de residencia, reconocida a todo ciudadano europeo en los artículos 17CE y 18CE la obligación de residir de manera efectiva en Bélgica, a la que el artículo 66 del Real Decreto de 25 de noviembre de 1991 sobre la normativa del desempleo supedita la concesión de las prestaciones, aplicada a un desempleado de más de 50años de edad que haya obtenido, con arreglo al artículo 89 de dicho Real Decreto, una dispensa de la obligación de control que supone la exoneración del requisito de permanecer disponible en el mercado laboral?
¿Cumple dicha obligación de residencia en el territorio nacional del Estado competente para la concesión de las prestaciones por desempleo, justificada en Derecho interno por las necesidades del control del cumplimiento de los requisitos legales de indemnización de los desempleados, la exigencia de proporcionalidad a la que debe responder la persecución de dicho objetivo de interés general, por cuanto constituye una limitación a la libertad de circulación y de residencia reconocida a todo ciudadano europeo en los artículos 17CE y 18CE?
¿No tiene por efecto dicha obligación de residencia establecer una discriminación entre los ciudadanos europeos nacionales del Estado miembro competente para garantizar la concesión de las prestaciones por desempleo, al reconocer dicho derecho a los que no hacen uso de su derecho de libre circulación y residencia reconocidos en los artículos 17CE y 18CE, al mismo tiempo que lo deniega a los que pretenden ejercerlo, por el efecto disuasorio que dicha restricción entraña?»
30.El Sr. De Cuyper, la ONEM, la Comisión, Bélgica, Francia y Alemania, todos ellos representados en la vista, han presentado observaciones escritas. Los Países Bajos y el Reino Unido sólo han presentado observaciones en la vista.
V.Las cuestiones prejudiciales
31.En esencia, el Tribunal de Travail pregunta si el requisito de residencia, exigido como condición para percibir la prestación por desempleo a desempleados mayores de 50años que estén exentos en particular de la obligación de permanecer disponible en el mercado laboral, constituye una restricción al derecho de los ciudadanos de la Unión Europea de circular y residir libremente en el territorio de la Comunidad contraria a los artículos 17CE y 18CE.
32.Para determinar el Derecho comunitario aplicable en este supuesto, es necesario considerar cómo debe clasificarse una prestación de desempleo pagada a desempleados mayores de 50años que, con arreglo a las normas nacionales sobre el derecho a una prestación de desempleo, están exentas en particular del requisito de permanecer disponible en el mercado laboral (en lo sucesivo, «prestación» o «prestación controvertida»).
Clasificación de la prestación
33.El Sr. De Cuyper, la ONEM, Bélgica, Francia y Alemania parten de la base de que dicha prestación se considera una prestación de desempleo en el sentido del Reglamento nº1408/71. La Comisión sostiene la postura contraria.
34.Parece claro que, contrariamente a las observaciones formuladas por la Comisión, el artículo 7 del Reglamento nº1612/68 no resulta aplicable en el presente asunto.
35.Como alegó el Reino Unido en la vista, dicha disposición otorga al trabajador nacional de un Estado miembro el derecho a disfrutar en el territorio de un segundo Estado miembro de las mismas ventajas sociales y fiscales que los trabajadores nacionales del segundo Estado miembro.
36.Por el contrario, el Sr. De Cuyper solicita el mismo trato del que disfrutan los nacionales del Estado miembro del que él a su vez es nacional y que siguen residiendo en dicho Estado.
37.Por consiguiente, la prestación controvertida no puede considerarse una ventaja social en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº1612/68.
38.Asimismo, la Comisión sostiene que el derecho a una prestación de desempleo supone que el desempleado está disponible para su colocación por el servicio de empleo en el que está inscrito. En el presente caso, se ha dispensado al Sr. De Cuyper, con arreglo al artículo 89 del Real Decreto de 25 de noviembre de 1991, del requisito de permanecer disponible en el mercado laboral.
39.En sus observaciones escritas, la Comisión alegó que la prestación solicitada por el Sr. De Cuyper puede ser considerada una prestación de «jubilación anticipada». En la vista, sin embargo, sugirió que la prestación puede ser considerada no necesariamente una prestación de jubilación anticipada sino una prestación sui generis. En cualquier caso, según la Comisión, la prestación no se halla comprendida dentro el ámbito del Reglamento nº1408/71.
40.En apoyo de dicha alegación cita el asunto Otte,(8) en el que el Tribunal de Justicia distinguió la prestación de desempleo del Reglamento nº1408/71 de la prestación por reconversión, concedida en forma de subvenciones no obligatorias a los mineros de edad avanzada –que habían pasado a situación de desempleo como resultado de la reestructuración de la minería del carbón en Alemania–(9) entre el momento en que se les despide y el momento en que alcanzan la edad de jubilación. La Comisión llama la atención sobre el hecho de que a los beneficiarios de la prestación por reconversión no se les exigía estar inscritos como solicitantes de empleo o permanecer disponibles en el mercado laboral, requisitos ambos de los que también el Sr. de Cuyper está dispensado en virtud del Real Decreto de 25 de noviembre de 1991. Asimismo, señala que en el asunto Otte, el Tribunal de Justicia declaró que los requisitos para la concesión de la prestación por reconversión, que responden al objetivo ligado a la política de empleo que persigue la prestación de reconversión y que consiste especialmente en sustraer a los trabajadores despedidos al ámbito del seguro de desempleo, se diferencian claramente de los que caracterizan a una prestación de desempleo en el sentido del artículo 4, apartado 1, letrag), del Reglamento nº1408/71.(10)
41.Es cierto que la prestación controvertida en el asunto Otte es similar a la abonada al Sr. De Cuyper en la medida en que el solicitante de la prestación está exento de los requisitos de inscribirse como solicitante de empleo y de permanecer disponible en el mercado laboral.
42.Sin embargo, la prestación por reconversión en el asunto Otte debe ser considerada en su contexto adecuado como una prestación pagada a los mineros de edad avanzada que han pasado a la situación de desempleo como resultado de una reestructuración de la minería del carbón alemana. En este sentido, el Tribunal de Justicia declaró que la finalidad fundamental de la prestación por reconversión era la de garantizar a los trabajadores despedidos con ocasión de una medida de racionalización un cierto nivel de ingresos y «les [sustraía] al mismo tiempo al ámbito del seguro de desempleo».(11)
43.Dicho contexto es claramente distinto de aquel en el que el Sr. De Cuyper ha solicitado la prestación.
44.También otros rasgos de la prestación por reconversión la distinguen del presente asunto. Fue concedida a un desempleado que estaba a punto de cumplir las condiciones para acceder a una pensión de jubilación.(12) Al beneficiario de una prestación por reconversión no se le exigía que no emprendiera actividades como trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia cuyos ingresos excedieran de un tope concreto, mientras que en el presente asunto un desempleado sólo puede realizar, por cuenta propia y sin ánimo de lucro, cualquier actividad relacionada con sus propios bienes, de conformidad con el artículo 25, apartado 3, del Real Decreto de 25 de noviembre de1991.
45.Además, el hecho de que la prestación controvertida tenga poco en común con una prestación de vejez apoya la tesis de que no debe considerarse como una prestación de jubilación anticipada.
46.Han sido consideradas prestaciones de vejez las prestaciones que reúnen las características que se detallan a continuación: aquellas que se conceden a los nacionales de edad avanzada para garantizarles medios de subsistencia suficientes(13) y aquellas que dependen de la existencia de un derecho a la pensión; el pago por los organismos del seguro de pensión; el cálculo del importe de la prestación en función de los criterios relativos a la pensión; y el hecho de que la prestación está destinada a completar las prestaciones de vejez.(14)
47.Ninguna de estas características se asemeja a los requisitos para la concesión de la prestación controvertida. Si exceptuamos el hecho de que se paga a personas mayores de 50años, a las que no se exige permanecer disponibles en el mercado laboral, la prestación no se parece en ningún otro aspecto a la prestación de vejez.
48.Por consiguiente, debe desestimarse la alegación de la Comisión de que la prestación solicitada por el Sr. De Cuyper es una prestación de jubilación anticipada.
49.Además del requisito de residencia, los requisitos para la concesión de la prestación con arreglo al artículo 89, apartado 1, del Real Decreto de 25 de noviembre de 1991 son que la persona se encuentre en situación de desempleo, que sea mayor de 50años y que haya recibido más de 312pagos como desempleado en los dos años precedentes a la solicitud.
50.Estos requisitos guardan claramente una relación con el riesgo de desempleo. Por lo tanto, su valor como indicios de que la prestación es una prestación de desempleo, no queda desvirtuado, en mi opinión, por la dispensa de las obligaciones de inscribirse como solicitante de empleo y de permanecer disponibles en el mercado laboral, normalmente asociadas al derecho a una prestación de desempleo.
51.En mi opinión, esa dispensa tampoco modifica el estatuto del Sr. De Cuyper como desempleado. Como ha sostenido la ONEM en la vista, la legislación belga sitúa en pie de igualdad a los desempleados de edad avanzada y a los desempleados más jóvenes. No debe considerarse que los desempleados de edad avanzada, contrariamente a aquellos que se encuentran en situación de jubilación anticipada, han dejado definitivamente el mercado laboral, a pesar de la dispensa de la obligación de inscribirse como solicitantes de empleo y de permanecer disponibles en el mercado laboral; les está permitido reintegrarse al trabajo en un momento ulterior.
52.Cabe señalar asimismo que, con arreglo al Real Decreto de 27 de mayo de 2002, desde julio de 2002, los desempleados de edad avanzada que tengan menos de 58años de edad ya no pueden acogerse a la dispensa de la obligación de inscribirse como solicitantes de empleo y de permanecer disponibles en el mercado laboral.
53.A mi juicio, no hay ningún elemento en la resolución de remisión que indique que la prestación que el Sr. De Cuyper reclama es distinta de las prestaciones pagadas por desempleo involuntario y, por lo tanto, creo que debe considerarse una prestación de desempleo en el sentido del artículo 4, apartado 1, letrag), del Reglamento nº1408/71.
Análisis de la prestación de desempleo en su contexto
54.La regulación legal de las prestaciones relativas al desempleo involuntario ocupa un lugar especial dentro de los sistemas de seguridad social.
55.Estas prestaciones tienen por objeto garantizar la asistencia a los trabajadores y a los miembros de su familia en la contingencia de desempleo temporal e involuntario.
56.Por lo tanto, tienen derecho a dichas prestaciones aquellos que forman parte de la población activa en el mercado legal de trabajo. Normalmente, tales prestaciones se caracterizan por ser un pago que, hasta cierta cantidad, guarda relación con el salario percibido.
57.Las prestaciones se financian, bien a través de los impuestos generales, o bien mediante cotizaciones colectivas más específicas establecidas en función de los ingresos laborales básicos.
58.Estas características suponen que aquellos que reciban prestaciones de desempleo deben permanecer disponibles en el mercado de trabajo, es decir, deben estar inscritos en un organismo que les ayude a encontrar un nuevo puesto de trabajo. Además, los beneficiarios de las prestaciones deben aceptar cualquier oferta de empleo adecuada y no pueden realizar actividades por las que perciban unos ingresos adicionales con respecto a su prestación de desempleo.
59.La finalidad de dichos requisitos –que en un principio, deben cumplirse de manera estricta– es evitar el uso indebido o el abuso de las prestaciones de desempleo, y evitar la competencia desleal en el mercado laboral por parte de aquellos que perciben prestaciones de desempleo.
60.Las prestaciones por desempleo, como parte de la seguridad social prevista específicamente para la población activa, han sido utilizadas de manera creciente desde los años 80 como instrumento de gestión del mercado laboral y de política de empleo.
61.En determinados Estados (fundamentalmente Estados continentales), dicha normativa de seguridad social se ha utilizado para fomentar una política según la cual los trabajadores de edad más avanzada en el mercado de trabajo dejan paso a los solicitantes de empleo más jóvenes. En el contexto de esta política, esos trabajadores de edad avanzada que se encuentran en situación de desempleo están total o parcialmente exentos del requisito de permanecer disponibles en el mercado laboral. Esa parece constituir la razón de ser de la normativa belga de 1991 aplicada en el presente asunto.
62.En otros Estados, y en particular en los Estados escandinavos, la normativa en materia de seguridad social para los desempleados se utiliza como un instrumento para ejecutar una política de mercado laboral «activadora», supeditando asimismo el derecho a una prestación y el importe de ésta a una participación activa en programas de reeducación, dirigidos a mantener o aumentar la capacidad de obtener ingresos de los solicitantes de empleo afectados en el mercado laboral.
63.Más recientemente, la política de mercado laboral en muchos Estados de la Unión Europea ha estado orientada a la mayor participación posible de los empleados de edad avanzada en el mercado de trabajo. Evidentemente, este aspecto guarda relación con los problemas de envejecimiento de la población europea. Dicha política ha llevado a una aplicación mucho más estricta del criterio de la disponibilidad en el mercado laboral para los desempleados de edad avanzada de lo que había venido siendo hasta hace poco. Este cambio se puede percibir también en el Real Decreto de 27 de mayo de2002.(15)
64.Por lo tanto, junto con los razonamientos clásicos contra la exportación de la prestación de desempleo –la prevención del abuso y de la competencia desleal en el mercado laboral– el argumento de que los Estados deben poder utilizar dicha prestación como instrumento de política de empleo es también importante.
65.La utilización por los Estados miembros del criterio de la disponibilidad para la aceptación de un empleo como un instrumento de un política del mercado laboral «activadora» es claramente acorde con el reparto de competencias que se efectúa en los artículos del Tratado relativos a las disposiciones sociales y de empleo.
66.El artículo 125CE establece que los Estados miembros y la Comunidad se esforzarán por desarrollar una estrategia coordinada para el empleo, en particular para potenciar una mano de obra cualificada, formada y adaptable y mercados laborales con capacidad de respuesta al cambio económico, con vistas a lograr los objetivos definidos en el artículo 2EU y el artículo 2CE. Estos objetivos incluyen la promoción dentro de la Comunidad de un alto nivel de empleo y de protección social.
67.Con arreglo al artículo 126CE, apartado 1, los Estados miembros, mediante sus políticas de empleo, contribuirán al logro de dichos objetivos.
68.Los artículos 125CE, 127CE, apartado 1, y 129CE se refieren al papel complementario y de coordinación que debe jugar la Comunidad en relación con la política de empleo de los Estados miembros y a la promoción de un alto nivel de empleo. Sin embargo, debe respetarse la competencia de los Estados miembros en este ámbito, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 127CE, apartado1. Las medidas de apoyo adoptadas por la Comunidad no pueden incluir la armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros, a tenor del párrafo segundo del artículo 129CE.
69.Por lo que aquí interesa, el artículo 136CE, que se refiere a las disposiciones sociales, establece que la Comunidad y los Estados miembros tendrán como objetivo el fomento de empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo y una protección social adecuada, para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero y la lucha contra las exclusiones, y a tal fin la Comunidad y los Estados miembros emprenderán acciones en las que se tenga en cuenta la diversidad de las prácticas nacionales.
70.El artículo137CE, apartado 1, establece en particular que la Comunidad apoyará y completará la acción de los Estados miembros en los ámbitos de la seguridad social y protección social de los trabajadores en caso de rescisión del contrato laboral.
71.Las disposiciones adoptadas con arreglo al artículo 137CE no deben afectar, de conformidad con el apartado 4, párrafo primero de dicho artículo, a la facultad reconocida a los Estados miembros de definir los principios fundamentales de sus sistemas de seguridad social y no deben afectar de modo sensible al equilibrio financiero de éstos.
72.En definitiva, resulta claro que la competencia para establecer la política de empleo y de seguridad social sigue correspondiendo básicamente a los Estados miembros, mientras que la Comunidad desempeña un papel complementario y de coordinación.
73.El legislador comunitario parece haber permitido que los Estados miembros utilicen la prestación de desempleo como un instrumento de gestión del mercado laboral y de política de empleo al modificar el Reglamento nº1408/71, cuya nueva versión (Reglamento (CE) nº883/2004)(16) continúa excluyendo de modo expreso la exportación de la prestación de desempleo.
Exportabilidad de la prestación de desempleo con arreglo al Reglamento nº1408/71
74.A la luz de este contexto, que explica la razón de ser de la restricción de la exportación de la prestación de desempleo, debe examinarse seguidamente cómo se refleja dicho principio en las disposiciones del Reglamento nº1408/71 y de qué modo dichas disposiciones se aplican en las presentes circunstancias.
75.El artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº1408/71 se refiere a la supresión de las cláusulas de residencia incluidas en la normativa nacional sobre regímenes de seguridad social. Dicho artículo contiene una prohibición de reducción, modificación, suspensión, supresión o confiscación de determinadas prestaciones de seguridad social por el hecho de que el beneficiario resida en el territorio de un Estado miembro distinto de aquél en que se encuentra la institución deudora. Entre las prestaciones de seguridad social enumeradas en el artículo 10, apartado 1, a las que se aplica dicha prohibición no se incluye la prestación de desempleo.
76.Por consiguiente, como señala la ONEM, por lo que se refiere a las disposiciones nacionales reguladoras de la prestación de desempleo, el Reglamento nº1408/71 no prohíbe en general ni un requisito de residencia ni la suspensión del pago cuando el perceptor reside en otro Estado miembro.
77.El Reglamento nº1408/71 prevé dos excepciones al principio general de que no se prohíben las restricciones a la exportación del derecho a prestaciones de desempleo.
78.El artículo 69 establece el derecho a la prestación de desempleo del desempleado que se desplace a otro Estado miembro durante un período de tiempo de no más de tres meses con el fin de buscar allí un empleo y se inscriba en ese Estado como solicitante de empleo. El artículo 71, apartado 1, establece el derecho a la prestación de desempleo para el trabajador en situación de desempleo que residiera, mientras ocupaba su último empleo, en el territorio de un Estado miembro distinto del Estado de aquel en el que estaba afiliado a la seguridad social.
79.La situación de Sr. De Cuyper no se corresponde con las circunstancias previstas en los artículos 69 y 71. Por lo tanto, resulta aplicable el principio general de que no existe prohibición del establecimiento de un requisito de residencia para adquirir derecho a una prestación.
80.La Comisión sostiene que estar disponible en el mercado laboral y ser solicitante de un empleo son requisitos que no se pueden disociar del estatus de desempleado y que justifican una restricción de la posibilidad de exportar el derecho a prestaciones de desempleo. Una vez que la normativa belga ha eliminado dichos requisitos para los desempleados mayores de 50años, concluye la Comisión, no parece que siga estando justificada una restricción a la exportación del derecho a prestaciones de desempleo.
81.Dicha alegación podría resultar válida de estar los Estados miembros obligados por el Reglamento nº1408/71 a no limitar dicho derecho por motivos relativos a la recolocación.
82.Sin embargo, el artículo 10, apartado 1, y las normas sobre el derecho a la prestación de desempleo, considerados conjuntamente, indican claramente lo contrario: no se prohíbe a los Estados miembros restringir la exportación del derecho. Resultaría extraño interpretar dichas disposiciones en el sentido de que los Estados miembros tienen que justificar una norma como la controvertida en este caso que impone una restricción al derecho de exportación.
83.Por las razones expuestas anteriormente, las disposiciones del Reglamento nº1408/71 no confieren a un desempleado al que no se exige mantenerse disponible en el mercado laboral derecho a percibir una prestación de desempleo cuando resida en un Estado miembro distinto del Estado competente.
84. Además, existen razones prácticas para no autorizar la exportación de la prestación de desempleo, a las cuales ya he aludido anteriormente(17) y a las que varias partes se han referido en sus alegaciones.
85.En primer lugar, los Estados miembros deben poder utilizar las prestaciones de desempleo como instrumentos de gestión de su mercado laboral y de su política de empleo, y ello es especialmente cierto dada la aplicación más estricta, en los últimos años, del criterio de la disponibilidad en el mercado de trabajo a los desempleados de edad avanzada. Evidentemente, el requisito de residencia es necesario para garantizar una ejecución satisfactoria de tal política.
86.En segundo lugar, como sostiene Francia, un desempleado tiene mayores oportunidades de encontrar trabajo en el Estado de su último empleo. Por lo tanto, si el derecho a percibir una prestación de desempleo se condiciona a la residencia en ese Estado, se hace en interés de la política de empleo.
87.En tercer lugar, como alegan la ONEM, Francia y Alemania, el requisito de la residencia es necesario para permitir los controles que se han de realizar de la situación familiar del solicitante y de cualquier actividad remunerada que pueda afectar al derecho a la prestación de desempleo. Dichas comprobaciones son necesarias para evitar abusos. Aparte de las situaciones excepcionales recogidas en los artículos 69 y 71 del Reglamento nº1408/71, que no son aplicables en el presente supuesto, no existe una cooperación organizada entre las autoridades de los Estados miembros para controlar la situación de una persona que reciba una prestación de desempleo y que se traslade del Estado competente a otro Estado miembro.
88.Por lo tanto, en este supuesto, no existe un sistema de comprobación para verificar la situación familiar del Sr. De Cuyper y cualquier actividad remunerada que pueda realizar mientras reside en Francia. A falta de un sistema de cooperación entre las autoridades belgas y francesas para comprobar que el derecho a percibir una prestación de desempleo es conforme a Derecho, ninguna de las autoridades estatales es competente para comprobar tales extremos.
89.De lo anterior se desprende que el requisito de la residencia resulta adecuado para garantizar que se llevan a cabo las comprobaciones efectivas de la situación familiar del desempleado y de cualquier actividad remunerada.
90.En cuarto lugar, permitir la exportación de la prestación de desempleo equivaldría a admitir la competencia desleal en el mercado laboral del Estado miembro al que se desplaza el desempleado. Esa sería claramente la consecuencia si los nacionales de un Estado miembro que pudieran acogerse a dicho derecho pudieran acceder al mercado laboral de un segundo Estado miembro: estos disfrutarían una ventaja fiscal injusta frente a los nacionales del segundo Estado miembro que intentaran acceder al mercado laboral pero cuyo ingreso, naturalmente, no estaría generalmente subvencionado.
91.En quinto lugar, como los Países Bajos alegaron en la vista, debe mantenerse un vínculo entre la financiación y la concesión de las prestaciones. El pago de prestaciones con cargo al presupuesto de un Estado miembro es expresión de la solidaridad entre sus residentes. Es un modo de favorecer la cohesión social y de evitar la marginación social y los problemas que ésta plantea. La exportación de las prestaciones puede socavar la cohesión social y llevar a que los residentes de un Estado miembro tengan que soportar una carga financiera desproporcionada.
Aplicación de los artículos 17CE y 18CE cuando sea aplicable el Reglamento nº1408/71
92.En el supuesto de que el Reglamento nº1408/71 resulte aplicable, la cuestión que se suscita es la de cómo deben resolverse las cuestiones planteadas a la luz de los artículos 17CE y18CE.
Alegaciones de las partes
93.El Sr. De Cuyper sostiene que el requisito de residencia contenido en el artículo 66 del Real Decreto de 25 de noviembre de 1991 es contrario al derecho de los ciudadanos de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de la Comunidad. La Comisión formula una alegación similar, a saber, si la prestación controvertida se considera una ventaja social en el sentido del artículo 7, apartado2, del Reglamento nº1612/68 o una prestación de desempleo con arreglo al Reglamento nº1408/71.
94.El Sr. De Cuyper alega que el requisito de residencia disuade al ciudadano de la Unión del ejercicio de su derecho a circular libremente al privarlo del derecho a percibir una prestación de desempleo cuando se traslada a otro Estado miembro. En ese caso, sostiene el Sr. De Cuyper, no se le permite el ejercicio de tal derecho puesto que sin él ya no dispone de los suficientes recursos para no suponer una carga financiera para el Estado miembro al que se traslada y, por lo tanto, pierde el derecho a residir en Francia con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 90/364/CEE.(18) Asimismo, sostiene que el requisito de residencia resulta desproporcionado a la finalidad de comprobar el cumplimiento de las condiciones para mantener el derecho a la prestación de que se trata, en particular cuando se haya concedido la dispensa de la obligación de comparecer ante los servicios de empleo y de permanecer disponible en el mercado laboral. Además, alega que, si se compara a los titulares del derecho, el requisito de residencia discrimina también a los beneficiarios que ejercen su derecho como ciudadanos de la Unión de trasladarse a otro Estado miembro con respecto a aquellos que permanecen en Bélgica.
95.La Comisión alega que de considerar que la prestación es una ventaja social en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº1612/68, la negativa a concederla en el supuesto de que el beneficiario se traslade a otro Estado miembro es contraria al derecho del ciudadano de la Unión a recibir el mismo trato que los nacionales de su propio Estado miembro que permanecen en dicho Estado. En su opinión, en el asunto Pusa(19) el Tribunal de Justicia aplicó ese razonamiento a la situación de un nacional finlandés residente en España que solicitaba que se le dispensara el mismo trato que a los finlandeses que residían en Finlandia.
96.La Comisión señala que las consideraciones objetivas relativas a la necesidad de garantizar que el beneficiario mantenga un vínculo con el mercado laboral pertinente resultan irrelevantes habida cuenta de la dispensa de la obligación de permanecer disponible en el mercado de trabajo. Además, las consideraciones que se refieren a las dificultades administrativas para comprobar el cumplimiento de los requisitos para la concesión de la prestación no pueden justificar excepciones a las normas de Derecho comunitario y dicho principio se aplica en particular cuando se alega una restricción al ejercicio de una libertad fundamental.(20)
97.Si la prestación se considera como una prestación de desempleo en el sentido del Reglamento nº1408/71, la Comisión alega que los requisitos para la conservación del derecho pueden estar justificados porque guardan una conexión con la promoción de la búsqueda de empleo. Habida cuenta de que se ha concedido una exención del requisito de la búsqueda de empleo, la restricción a la exportación del derecho a la prestación de desempleo ya no se justifica.
98.La ONEM, Bélgica, Francia y Alemania alegan que cualquier restricción al derecho de los ciudadanos de la Unión de circular y residir libremente puede estar justificada.
99.La ONEM sostiene que la restricción al derecho de circular libremente impuesta por el requisito de residencia se justifica por el principio recogido en el Reglamento nº1408/71 de que el derecho a percibir prestaciones de desempleo no puede exportarse y por el hecho de que no pueden realizarse las comprobaciones necesarias para garantizar el cumplimiento de los requisitos para acceder al derecho a una prestación de desempleo. Habida cuenta de que la residencia en Bélgica es necesaria para que la ONEM pueda garantizar que las prestaciones no se paguen de forma indebida, el requisito de la residencia resulta proporcionado. Dicho requisito se aplica con independencia de la nacionalidad y, por lo tanto, no supone un trato desigual.
100.Francia alega que el requisito de la residencia puede justificarse por tres motivos. En primer lugar, en el asunto Müller-Fauré y van Riet(21) el Tribunal de Justicia declaró que puesto que no existe una armonización, corresponde a los Estados miembros determinar los requisitos que confieren derecho a las prestaciones en materia de seguridad social. Por consiguiente, en general los Estados miembros pueden elegir los requisitos exigibles para la concesión de prestaciones de desempleo. En segundo lugar, el requisito de residencia se justifica porque un desempleado tiene mayores posibilidades de encontrar un trabajo en el Estado de su último empleo. En tercer lugar, se justifica también por la necesidad de comprobar si el beneficiario desarrolla alguna actividad remunerada así como su situación familiar.
101.Alemania alega que el requisito de residencia persigue la finalidad legítima de garantizar la comprobación de que concurren los requisitos para que un beneficiario pueda percibir la prestación de desempleo y evitar cualquier abuso en la concesión de dichas prestaciones. Dado que no hay ningún otro modo de garantizar la consecución de dicha finalidad sino a través de comprobaciones sobre el terreno, el requisito de residencia resulta adecuado y, concluye Alemania, proporcionado. A su juicio, los artículos 12CE y 18CE únicamente pueden dar lugar a una prohibición de discriminación para la normativa directamente relacionada con la libre circulación y residencia en otro Estado miembro.
Apreciación
102.El Sr. De Cuyper es una nacional belga que reside en Francia. Se trata de un ciudadano de la Unión que ha ejercido el derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. Su pretensión ante el órgano jurisdiccional nacional trae causa del hecho de que cuando se trasladó a vivir a Francia perdió su derecho a la prestación que percibía mientras vivía en Bélgica.
103.Esta situación se halla comprendida dentro del ámbito de aplicación del Derecho comunitario y, por lo tanto, el Sr. De Cuyper puede ejercer los derechos que éste le concede, en particular el derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros.(22)
104.Para la aplicación del artículo 18CE no es necesario que se acredite la existencia de la discriminación.
105.Esta disposición otorga a todo ciudadano de la Unión el derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en dicho Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación. De su tenor no resulta que sea aplicable sólo cuando se pruebe la existencia de discriminación.
106.Además, aun cuando la libertad de circulación en otros aspectos esté explícitamente garantizada en el Tratado mediante una prohibición de discriminación, el Tribunal de Justicia ha interpretado que ese derecho excluye medidas no discriminatorias.(23) La jurisprudencia sobre el artículo 39CE ilustra que la libre circulación de los trabajadores, por ejemplo, puede excluir medidas no discriminatorias.(24)
107.Por consiguiente, no es necesario interpretar el artículo 18CE, que establece un derecho a circular y residir libremente, sin referirse a prohibición o discriminación alguna, en el sentido de que sólo pueda aplicarse en aquellos supuestos en que la medida sea discriminatoria.
108.La cuestión, más bien, es si la medida impone una restricción al ejercicio por parte de un ciudadano de la Unión de su derecho a circular y residir libremente y, de existir dicha restricción, si está justificada.
109.En el presente asunto, procede examinar si el requisito de residencia es una restricción injustificada para los que ejercen tal derecho.
110.Evidentemente, el efecto del requisito de residencia es limitar el derecho del ciudadano de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de la Comunidad.
111.En consecuencia, procede examinar si dicha restricción puede estar justificada al amparo de los artículos 17CE y 18CE.
112.Como la ONEM y Bélgica sostienen, el artículo 18CE, apartado1, establece que dicha restricción quedará sujeta a las limitaciones y condiciones previstas en el Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación. El artículo 42CE prevé la adopción, en materia de seguridad social, de las medidas necesarias para el establecimiento de la libre circulación de los trabajadores. Habida cuenta de que el Reglamento nº1408/71 fue aprobado en virtud del artículo 42CE, debe ser considerado como una medida adoptada para la aplicación del Tratado, con arreglo al artículo 18CE, apartado1.
113.Por consiguiente, considero que es incuestionable que el derecho a la libre circulación consagrado en el artículo 18CE está limitado por el principio general derivado del Reglamento nº1408/71 de que la prestación de desempleo no puede exportarse.
114.Está opinión está respaldada por la jurisprudencia, citada por Francia, según la cual el Derecho comunitario no restringe la facultad de los Estados miembros para organizar sus sistemas de seguridad social. Más que armonizar, el Reglamento nº1408/71 lo que hace es vincular los sistemas de seguridad social de los Estados miembros preservando la competencia nacional. Como el Tribunal de Justicia ha señalado anteriormente, a falta de armonización, corresponde a los Estados miembros determinar los requisitos que confieren derecho a las prestaciones en materia de seguridad social.(25)
115.Por lo tanto, en general, la Comunidad no puede intervenir en el establecimiento de tales requisitos, como resulta asimismo del artículo137CE.(26)
116.Además, de sostener que el requisito de residencia es una limitación injustificada a la libre circulación de los ciudadanos de la Unión, se estaría desvirtuando por completo la finalidad de las normas que regulan la prestación de desempleo en el Reglamento nº1408/71 y se iría en contra de los dispuesto en el artículo 10, apartado 1, de dicho Reglamento
117.No hay motivo alguno para suponer que la introducción de los artículos del Tratado sobre la ciudadanía de la Unión persiguiera dicho efecto.
118.De lo anterior se desprende que con arreglo al Derecho comunitario un requisito establecido por un Estado miembro que exija que el beneficiario de una prestación de desempleo resida en dicho Estado no es contrario a los artículos 17CE y18CE.
119.Por consiguiente, el requisito de residencia establecido por el artículo 66 del Real Decreto de 25 de noviembre de 1991 no es contrario a los artículos 17CE y 18CE: esa limitación del derecho de un ciudadano de la Unión a la libre circulación y residencia se justifica porque dicho derecho a la prestación de desempleo no puede exportarse a otro Estado miembro de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento nº1408/71.
VI.Conclusión
120.A la vista de los motivos expuestos anteriormente, considero que el Tribunal de Justicia debería responder a las cuestiones planteadas por el Tribunal de Travail del siguientemodo:
«No es contrario a los artículos 17CE y 18CE exigir, como requisito para la concesión de la prestación de desempleo con arreglo al artículo 66 del Real Decreto de 25 de noviembre de 1991, que un desempleado mayor de 50años que se acoge a una excepción en virtud del artículo 89 de dicho Decreto resida en Bélgica.»
1 – Lengua original: inglés.
2– Reglamento del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (DO L257, p.2; EE05/01, p.77), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº2434/92 del Consejo, de 27 de julio de 1992 (DO L245, p.1).
3– Reglamento del Consejo, de 14 de junio 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, en su versión modificada y actualizada por el Reglamento (CEE) nº2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983 (DO L230, p.6; EE05/03, p.53), anexoI. El texto del Reglamento con sus ulteriores modificaciones se puede encontrar en la parte 1 del anexo A del Reglamento (CE) nº118/97 del Consejo, de 2 de diciembre de 1996 (DO 1997, L28, p.1).
4– Artículo 1, letraq).
5– Moniteur belge, 31 de diciembre de1991.
6– Moniteur belge, 8 de diciembre de1995.
7– Moniteur Belge, 11 de junio de2002.
8– Sentencia de 11 de julio de 1996 (C‑25/95, Rec. p.I‑3745).
9– Véanse los apartados 5 y 6 de la sentencia.
10– Apartado 37.
11– Apartado 27.
12– En el asunto Otte, la prestación por reconversión se pagaba únicamente al solicitante que, de haber conservado su empleo, habría cumplido las condiciones para acceder a una pensión de jubilación en un plazo máximo de cinco años (véase el apartado 6 de la sentencia).
13– Sentencia de 5 de mayo de 1983, Piscitello (139/82, Rec. p.1427), apartados 11 y16.
14– Sentencia de 6 de julio de 2000, Movrin (C‑73/99, Rec. p.I‑5625), apartados 39 a40.
15– Véase el apartado 18 anterior.
16– Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social (DO L166, p.1). Véanse en particular los artículos 64 y65.
17– Véase el apartado 64.
18– Directiva del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa al derecho de residencia (DO L180, p.26).
19– Sentencia de 29 de abril de 2004 (C‑224/02, Rec. p.I‑5763), apartados 18 a32.
20– A este respecto, la Comisión cita la sentencia de 26 de enero de 1999, Terhoeve (C‑18/95, Rec. p.I‑345).
21– Sentencia de 13 de mayo de 2003 (C‑385/99, Rec. p.I‑4509)
22– Sentencia de 11 de julio de 2002, D'Hoop (C‑224/98, Rec. p.I‑6191), apartados 27 a29.
23– En relación con la libre circulación de servicios, véase la sentencia de 25 de julio de 1991, Säger (C‑76/90, Rec. p.I‑4221), apartado 12. En el contexto de la libre circulación de capitales, véanse las sentencias de 4 de junio de 2002, Comisión/Francia (C‑483/99, Rec. p.I‑4781), apartado 41, y Comisión/Portugal (C‑367/98, Rec. p.I‑4731), apartado45.
24– Sentencias de 15 de diciembre de 1995, Bosman (C‑415/93, Rec. p.I‑4921), apartado 103, y de 27 de enero de 2000, Graf (C‑190/98, Rec. p.I‑493), apartado18.
25– Véase la sentencia Müller-Fauré y van Riet, citada en la nota 21, apartado100.
26– Véanse los puntos 69 y 70supra.