CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JÁN MAZÁK
presentadas el 24 de mayo de 20071(1)
Asunto C‑199/06
Centre d’exportation du livre français (CELF),
Ministre de la culture et de la communication
contra
Société internationale de diffusion et d’édition
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Francia)]
«Ayudas de Estado – Artículo 88CE, apartado3 – Órganos jurisdiccionales nacionales – Recuperación de ayudas no notificadas – Ayuda declarada compatible con el mercado común»
I.Introducción
1.Mediante la presente petición prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se esclarezca el alcance de la obligación de las autoridades nacionales, con arreglo al artículo 88CE, apartado 3, de recuperar las ayudas de Estado concedidas incumpliendo las obligaciones de notificación y de «standstill» establecidas en dicha disposición, en el supuesto de que la Comisión declare posteriormente tales ayudas compatibles con el mercado común.
II.Antecedentes
A.Procedimientos a nivel comunitario
2.El Centre d’exportation du livre français (en lo sucesivo, «CELF») recibió ayudas de Estado con carácter anual, entre 1980 y 2002. Las ayudas, concedidas sin notificación previa a la Comisión, tenían por objeto reducir los costes de tramitación de pequeños pedidos de libros en francés realizados desde el extranjero.
3.En 1992, la Société internationale de diffusion et d’édition (en lo sucesivo, «SIDE»), una competidora deCELF, denunció ante la Comisión las ayudas de que se trata. Mediante Decisión de 18 de mayo de 1993, la Comisión declaró compatibles estas ayudas con el mercado común.(2)
4.El Tribunal de Primera Instancia anuló parcialmente esta Decisión mediante sentencia de 18 de septiembre de 1995 por vicios de procedimiento.(3) El Tribunal de Primera Instancia consideró que la Comisión había incumplido su obligación de iniciar el procedimiento contradictorio establecido en el artículo 88CE, apartado 2. Con arreglo a dicha sentencia, la Comisión inició este procedimiento formal el 30 de julio de1996.
5.El 10 de junio de 1998, la Comisión adoptó una segunda Decisión relativa a la ayuda en favor deCELF. De acuerdo con el artículo 1 de dicha Decisión, «la ayuda concedida aCELF para la tramitación de pequeños pedidos de libros en francés constituye una ayuda con arreglo al apartado 1 del artículo [87CE]. Habida cuenta de que el Gobierno francés no notificó esta ayuda a la Comisión antes de llevarla a la práctica, la ayuda fue concedida ilegalmente. Sin embargo, la ayuda es compatible, toda vez que cumple las condiciones exigidas para acogerse a la excepción prevista en la letrad) del apartado 3 del artículo[87CE]».(4)
6.Se interpusieron dos recursos de anulación ante los órganos jurisdiccionales comunitarios contra esta Decisión. SIDE interpuso un recurso ante el Tribunal de Primera Instancia. La República Francesa presentó un recurso ante el Tribunal de Justicia basándose en que la Comisión había incurrido en un error de Derecho al no haber aplicado el artículo 86CE, apartado2.
7.Dado que los dos recursos impugnaban la validez del mismo acto, el Tribunal de Primera Instancia decidió suspender el procedimiento en su asunto, hasta que el Tribunal de Justicia dictara sentencia.
8.Mediante sentencia de 22 de junio de 2000, el Tribunal de Justicia desestimó el recurso interpuesto por la República Francesa.(5)
9.Mediante sentencia de 28 de febrero de 2002, el Tribunal de Primera Instancia anuló la última frase del artículo 1 de la Decisión de la Comisión de 10 de junio de 1998, que declaraba compatible la ayuda concedida aCELF. El Tribunal de Primera Instancia adoptó dicha resolución basándose en que la Comisión había incurrido en un error manifiesto de apreciación respecto a la definición del mercado.(6)
10.La Comisión, mediante una tercera Decisión de 20 de abril de 2004,(7) aun reconociendo la naturaleza ilegal de la ayuda(8) aCELF, volvió a declararla compatible con el mercado común. En la actualidad, se encuentra pendiente un recurso de anulación ante el Tribunal de Primera Instancia contra la tercera Decisión de la Comisión.(9)
B.Procedimientos a nivel nacional
11.En paralelo a los procedimientos ante los órganos jurisdiccionales comunitarios, se introdujeron diferentes recursos ante las autoridades nacionales y los órganos jurisdiccionales franceses, relativos a las ayudas concedidas aCELF.
12.Tras la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 18 de septiembre de 2005, SIDE solicitó al Ministre de la culture et de la communication (Ministro de Cultura y Comunicación) que dejara de abonar las ayudas aCELF y que se recuperara el importe de las ayudas ya pagadas.
13.Mediante resolución de 9 de octubre de 1996, el Ministre de la culture et de la communication desestimó la solicitud de SIDE. SIDE impugnó dicha resolución ante el Tribunal administratif (Juzgado de lo contencioso-administrativo). El Tribunal administratif anuló la resolución del Ministre de la culture et de la communication mediante sentencia de 26 de abril de2001.
14.El Ministre de la culture et de la communication yCELF apelaron contra la sentencia del Tribunal administratif ante la Cour administrative d’appel (Tribunal de lo contencioso-administrativo). Mediante sentencia de 5 de octubre de 2004, la Cour administrative d’appel confirmó la sentencia del Tribunal administratif y ordenó al Estado francés que reclamara, en un plazo de tres meses, las sumas abonadas aCELF entre 1980 y 2002, con apercibimiento de multa de 1.000euros por cada día de retraso.
15.El Ministre de la culture et de la communication yCELF interpusieron sendos recursos ante el Conseil d’État (Francia) contra la sentencia de la Cour administrative d’appel.
1.Cuestiones planteadas
16.En este contexto, el Conseil d’État planteó al Tribunal de Justicia, mediante resolución de 29 de marzo de 2006, las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)En primer lugar, ¿permite el artículo 88[CE] a un Estado que ha concedido a una empresa una ayuda ilegal, ilegalidad declarada por los órganos jurisdiccionales de ese Estado sobre la base de que esta ayuda no había sido notificada previamente a la Comisión Europea con arreglo a lo previsto en ese mismo artículo 88CE, apartado 3, no recuperar dicha ayuda del operador económico que la ha recibido, basándose en el hecho de que la Comisión, a instancia de un tercero, ha declarado que la ayuda es compatible con las normas del mercado común y, de esta forma, ha garantizado de forma efectiva el control exclusivo que ejerce sobre esta compatibilidad?
2)En segundo lugar, de confirmarse esta obligación de restitución, ¿deberían tenerse en cuenta, en el cálculo del importe de las cantidades que deben devolverse, los períodos durante los cuales la ayuda en cuestión había sido declarada compatible con las normas del mercado común por la Comisión Europea antes de que estas Decisiones fueran anuladas por el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas?»
2.Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
17.SIDE,CELF, los Gobiernos francés, danés, neerlandés, alemán y húngaro, la Comisión y el Órgano de Vigilancia de la AELC han presentado observaciones escritas. Todos ellos, salvo los Gobiernos neerlandés y húngaro, presentaron observaciones orales en la vista de 27 de febrero de2007.
III.Apreciación
A.Primera cuestión
18.Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si, con arreglo al artículo 88CE, apartado 3, un Estado miembro que ha otorgado una ayuda ilegal, incumpliendo las obligaciones de notificación y suspensión establecidas por dicha disposición, está obligado a recuperar esa ayuda del beneficiario, cuando la Comisión adopta con posterioridad una decisión que declara tal ayuda compatible con el mercado común.
19.En sus observaciones,CELF y los representantes de Francia, Dinamarca y Alemania alegan que un Estado miembro no está obligado a recuperar una ayuda concedida antes de la adopción de una decisión definitiva por parte de la Comisión, si dicha decisión declara tal ayuda compatible con el mercado común. El Gobierno alemán adoptó esta tesis, tal como acabo de plantearla, durante la vista y difiere sustancialmente de la posición tomada en sus observaciones escritas. SIDE, el Gobierno neerlandés y el Órgano de Vigilancia de la AELC consideran que, en las circunstancias antes mencionadas, la ayuda debe recuperarse. La Comisión estima que, en tales circunstancias, el juez nacional no está obligado a recuperar la ayuda, pero nada le impide hacerlo si, de acuerdo con el Derecho nacional aplicable, se ha establecido la recuperación como consecuencia del incumplimiento de notificación de la ayuda. El Gobierno húngaro, el cual contestó a ambas preguntas conjuntamente, alega que un órgano jurisdiccional nacional sólo puede recuperar la ayuda por el período en que puede considerarse ilegal, en la medida en que lo permita la normativa nacional. Según sus deducciones, en el presente asunto la ayuda en cuestión debe considerarse ilegal desde 1980 a 1993. Como la Comisión no tuvo conocimiento de esa ayuda durante este período, Hungría alega que la Comisión no puede validar la ayuda con efecto retroactivo.
20.Tanto la Comisión como los órganos jurisdiccionales nacionales están involucrados en el sistema de control de las ayudas de Estado, establecido en los artículos 87CE y 88CE. Ambos desempeñan funciones distintas, pero complementarias, para asegurar el respeto de la normativa comunitaria sobre ayudas de Estado.(10)
21.Respecto del papel de la Comisión, los artículos 87CE a 89CE, establecen, inter alia, un marco procedimental que permite a la Comisión determinar si los pagos realizados por un Estado miembro o mediante fondos estatales constituyen ayudas en el sentido de estas disposiciones. El artículo 88CE establece un procedimiento por el cual la Comisión examina y controla con carácter permanente los regímenes de ayuda nuevos o ya existentes. El Reglamento (CE) nº659/1999, que establece disposiciones de aplicación del artículo 88CE, complementa este procedimiento.(11)
22.Para asegurar la eficacia del papel de la Comisión en el examen y control de las ayudas, en interés de la Comunidad, el artículo 88CE, apartado 3, impone dos obligaciones inequívocas a los Estados miembros cuando pretenden conceder una nueva ayuda o modificar una existente: una obligación de notificación y una obligación denominada de «standstill». La primera frase del artículo 88CE, apartado 3, obliga a los Estados miembros a informar a la Comisión de los proyectos de ayudas en tiempo útil. La última frase del artículo 88CE, apartado 3, impone una obligación adicional a los Estados miembros: que se abstengan de ejecutar las ayudas antes de que en el procedimiento establecido en el artículo 88CE haya recaído decisión definitiva de la Comisión. Por lo tanto, como señaló el Tribunal de Justicia en el asunto Adria-Wien Pipeline y Wieterdorfer & Peggauer Zementwerke,(12) el artículo 88CE «impone a los Estados miembros obligaciones precisas para facilitar esta tarea de la Comisión y evitar que ésta se encuentre ante un hecho consumado».
23.Los Estados miembros no pueden conceder una ayuda de Estado hasta que la Comisión adopte una decisión definitiva declarando la ayuda en cuestión compatible con el mercado común. El incumplimiento de estas obligaciones convierte la ayuda de Estado en ilegal.(13)
24.La apreciación de la compatibilidad de las ayudas con el mercado común constituye una competencia exclusiva de la Comisión, que actúa bajo el control de los órganos jurisdiccionales comunitarios.(14) Sin embargo, la Comisión no está facultada para declarar ilegal una ayuda de Estado basándose únicamente en el incumplimiento de las obligaciones de notificación y de «standstill» establecidas en el artículo 88CE, apartado 3.(15) Únicamente puede ordenar la devolución de la ayuda cuando, tras la investigación, declara la incompatibilidad de la ayuda con el mercado común.(16)
25.La importancia de la cláusula de «standstill» en el sistema comunitario de control de las ayudas se pone de relieve por el hecho de que la intervención del juez nacional en el sistema surge como resultado del efecto directo de dicha cláusula. De este modo, la cláusula de «standstill» engendra, en favor de los particulares, derechos que los órganos jurisdiccionales nacionales deben salvaguardar.(17) Según reiterada jurisprudencia, cuando se vulnera el artículo 88CE, apartado 3, los órganos jurisdiccionales nacionales deben, conforme a su Derecho nacional, deducir de ello todas las consecuencias, tanto en lo que atañe a la validez de los actos que implican la ejecución de las medidas de ayuda, como a la devolución de las ayudas económicas concedidas contraviniendo esta disposición. En particular, la comprobación de que una ayuda ha sido concedida con infracción de la última frase del artículo 88CE, apartado 3, debe, en principio, dar lugar a su devolución conforme a las normas de procedimiento de Derecho interno.(18)
26.Es jurisprudencia reiterada que una decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda de Estado compatible únicamente surte efecto a partir del momento en que se adopta.(19)
27.Más recientemente, el Tribunal de Justicia reiteró este principio en su sentencia en el asunto Transalpine Ölleitung in Österreich. Con arreglo a la misma, «so pena de vulnerar el efecto directo del artículo 88CE, apartado 3, última frase, y de ignorar los intereses de los justiciables que los órganos jurisdiccionales nacionales tienen la misión de proteger, una decisión de la Comisión por la que se declara la compatibilidad de una ayuda con el mercado común no produce el efecto de regularizar, a posteriori, los actos de ejecución que fueran inválidos por haber sido adoptados incumpliendo la prohibición prevista en tal artículo. Cualquier otra interpretación conduciría a fomentar la inobservancia, por parte del Estado miembro interesado, de dicha disposición y la privaría de su eficacia».(20)
28.Algunas de las partes intervinientes en el presente asunto han solicitado al Tribunal de Justicia que reconsidere el principio antes expresado y la jurisprudencia que lo aplica, o al menos que realice una distinción en este asunto, a la luz de sus hechos concretos.
29.Francia ha alegado, entre otros argumentos, que los asuntos FNCE y Van Calster y otros, que se referían a la solicitud de devolución de cotizaciones recaudadas para financiar ayudas ilegales, difieren sustancialmente del asunto actualmente pendiente ante el órgano jurisdiccional nacional. En el presente asunto, una competidora del beneficiario de una ayuda ilegal solicita al órgano jurisdiccional nacional que ordene la devolución de la misma. Dinamarca alega que el presente asunto debe distinguirse de Transalpine Ölleitung in Österreich, puesto que este último se refería a la ampliación del círculo de beneficiarios de una ayuda ilegal, y por tanto carece de pertinencia para el asunto pendiente ante el órgano jurisdiccional nacional. Alemania alega que debe entenderse que las sentencias en los asuntos FNCE, Van Calster y otros y Transalpine Ölleitung in Österreich imponen una obligación al órgano jurisdiccional nacional de ordenar la recuperación de una ayuda ilegal incluso cuando se ha declarado posteriormente compatible. No obstante, Alemania ha solicitado al Tribunal de Justicia que reconsidere esta jurisprudencia, a la luz de las alegaciones formuladas por Francia y Dinamarca. La Comisión alega que una orden de recuperación de una ayuda ilegal dictada por los órganos jurisdiccionales nacionales puede, en el presente asunto, privar a su decisión de compatibilidad de cualquier efecto práctico. Aduce que, en el presente asunto, una orden de recuperación de la ayuda concedida, dictada por el órgano jurisdiccional nacional, tendría, en su opinión, el mismo efecto que una decisión de la Comisión por la que se declarara incompatible la ayuda y se ordenara su devolución.
30.Las obligaciones de notificación y de «standstill» establecidas por el artículo 88CE, apartado 3, constituyen, en mi opinión, una de las piedras angulares del régimen de ayudas de Estado establecido por el TratadoCE. Así, en sus conclusiones en el asunto Bousssac,(21) el Abogado General Jacobs señaló que la obligación de notificar las ayudas proyectadas es de una importancia tan manifiesta para el funcionamiento del mercado común, que la obligación debe cumplirse rigurosamente tanto en cuanto al fondo como a la forma.(22) En la sentencia Adria-Wien Pipeline y Wieterdorfer & Peggauer Zementwerke, el Tribunal de Justicia recordó que la obligación de «standstill» constituye «la salvaguardia del mecanismo de control establecido por [el] artículo [88CE], el cual, a su vez, es esencial para garantizar el funcionamiento del mercado común».(23)
31.En mi opinión, para preservar el laboriosamente trabajado sistema de control de las ayudas de Estado, el incumplimiento de los requisitos del artículo 88CE, apartado 3, debe constituir algo más que una mera irregularidad de procedimiento que pueda sanarse a posteriori mediante una decisión de la Comisión por la que se declare la ayuda compatible con el mercado común. Tal enfoque reduciría de manera considerable los incentivos de los Estados miembros para cumplir lo establecido en el artículo 88CE, apartado 3, y también el ámbito de la obligación de la Comisión de examinar las ayudas de Estado antes de que se ejecuten. Las infracciones del artículo 88CE, apartado 3, deben, por lo tanto, dar lugar a la imposición de sanciones disuasorias.
32.En contra de lo alegado por algunas de las partes intervinientes, no considero que, por ejemplo, el hecho de que el órgano jurisdiccional nacional obligue al beneficiario de una ayuda ilegal que ha sido posteriormente declarada compatible con el mercado común por la Comisión a pagar intereses por la ayuda por el período en el que se pagó prematuramente sea una sanción efectiva por el incumplimiento de las obligaciones de notificación y de «standstill» establecidas en el artículo 88CE, apartado 3. Además, no considero que la posibilidad de que los competidores obtengan una indemnización por los perjuicios causados por tal pago prematuro suponga una sanción efectiva. Es muy cuestionable que en tales circunstancias los particulares tengan incentivos para interponer recursos ante los órganos jurisdiccionales nacionales si la sanción actual de recuperación de las ayudas se sustituye, por ejemplo, por una mera obligación de abonar intereses por el pago prematuro de la ayuda o por una demanda de indemnización de los daños sufridos. En este sentido, el representante del Gobierno francés alegó en la vista que es difícil que un competidor pueda probar la existencia de un vínculo de causalidad entre el pago prematuro y los daños supuestamente sufridos. Tal enfoque no constituye una disuasión efectiva de incumplir el artículo 88CE, apartado 3, y puede menoscabar de manera considerable la posibilidad de un examen efectivo de la ayuda por parte de la Comisión, con arreglo al artículo88CE.
33.En mi opinión, por ello debe seguir exigiéndose, en principio, a los órganos jurisdiccionales nacionales que lo sancionen, ordenando la recuperación de las ayudas ilegales con arreglo a la normativa nacional de procedimiento, con independencia de que una decisión posterior de la Comisión declare la ayuda compatible con el mercado común. Este modo de proceder, lejos de debilitar el papel de la Comisión, convirtiendo supuestamente en irrelevante o muy poco relevante en algunos supuestos su decisión definitiva por la que se declara una ayuda compatible, salvaguarda el papel de la Comisión en el sistema de control de ayudas de Estado establecido por los artículos 87CE y 88CE y asegura que no se vea menoscabado.
34.Además, contrariamente a las alegaciones de algunas de las partes intervinientes, no creo que sea posible reinterpretar o alterar la jurisprudencia establecida del Tribunal de Justicia sobre esta materia, como quedó confirmada recientemente en la sentencia Transalpine Ölleitung in Österreich, o trazar una distinción significativa sobre la base de la situación fáctica existente ante el órgano jurisdiccional nacional en el presente asunto y las que se daban en los asuntos FNCE, Van Calster y otros o Transalpine Ölleitung in Österreich. Por ejemplo, de la lectura de las sentencias FNCE y Van Calster y otros se deduce con toda claridad que el Tribunal de Justicia intentó ampliar a las cotizaciones recaudadas para financiar ayudas ilegales el principio general de que una decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda compatible no puede validar con carácter retroactivo la ayuda. El Tribunal de Justicia no pretendió limitar el principio general a la devolución de cotizaciones. Con respecto a la sentencia Transalpine Ölleitung in Österreich, el Tribunal de Justicia volvió a confirmar el principio de que corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales, con arreglo al artículo 88CE, apartado 3, la salvaguardia de los derechos de los justiciables frente a un eventual incumplimiento, por parte de las autoridades nacionales, de la prohibición de ejecutar las ayudas antes de que la Comisión adopte una decisión autorizándolas. Además, y sin perjuicio de lo dicho anteriormente, el Tribunal de Justicia consideró que, a la luz de los hechos concretos del caso, en el que algunas partes habían solicitado que se les aplicara la ampliación de una ayuda en forma de devolución de impuestos, los órganos jurisdiccionales nacionales, cuando salvaguardan los derechos de los justiciables, deben tomar plenamente en consideración el interés comunitario y no deben adoptar una medida que tenga como único efecto ampliar el círculo de beneficiarios de la ayuda. De este modo, el Tribunal de Justicia declaró en el apartado 50 de dicha sentencia que «los órganos jurisdiccionales nacionales deben velar por que se garantice que las reparaciones que concedan invaliden realmente los efectos de la ayuda concedida en contravención del artículo 88CE, apartado 3, y no deben limitarse a ampliar dicha ayuda a un grupo más amplio de beneficiarios».
35.Los representantes de los Gobiernos francés, danés y alemán indicaron en la vista que la decisión del Tribunal de Justicia en este asunto puede tener consecuencias financieras de amplio alcance. En el período transcurrido entre la fecha en que el Tribunal de Justicia dictó la sentencia Ferring(24) y la fecha de la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg(25) los Estados miembros realizaron pagos como compensación por los gastos ocasionados por la ejecución de obligaciones de servicio público, lo que podría, con carácter retroactivo, no satisfacer los cuatro requisitos establecidos en Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, y por ello estar incluido en el artículo 87CE, apartado 1. Sobre la base de la sentencia Ferring, los Estados miembros pueden no haber notificado ciertos pagos en la creencia de que no constituían ayudas.
36.En mi opinión, cualquier ambigüedad que pueda haber surgido en el período transcurrido entre la sentencia Ferring y la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, respecto de los pagos realizados por los Estados miembros como compensación por los gastos ocasionados por la ejecución de obligaciones de servicio público, carece de pertinencia en las circunstancias particulares del asunto que pende ante el órgano jurisdiccional remitente. Dado que los pagos aCELF tuvieron lugar con carácter anual entre 1980 y 2002, parece poco probable que estos pagos a largo plazo pudieran haberse producido por error a consecuencia de la sentencia Ferring, que se dictó el 22 de noviembre de2001.
37.Por lo tanto, concluyo que, con arreglo al artículo 88CE, apartado 3, un Estado miembro que ha otorgado una ayuda ilegal incumpliendo las obligaciones de notificación y suspensión establecidas por dicha disposición está obligado a recuperar del beneficiario tal ayuda, aun cuando en el procedimiento establecido en el artículo 88CE haya recaído una decisión definitiva que la declare compatible con el mercado común.
B.Segunda cuestión
38.La segunda cuestión del órgano jurisdiccional remitente se plantea si la primera se responde del modo que he sugerido en el punto 37 supra. En esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si, a la hora de calcular el importe de las cantidades que deben devolverse, se ha de tener en cuenta la ayuda ilegal pagada en el período posterior a la decisión de la Comisión Europea por la que se declaraba la ayuda en cuestión compatible con el mercado común, pero con anterioridad a la anulación de dicha decisión por el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas.
39.Esta cuestión parece haber sido inducida por el hecho de que la Comisión declaró la ayuda en cuestión compatible con el mercado común en tres ocasiones, y, hasta la fecha, el Tribunal de Primera instancia anuló las decisiones de la Comisión en otras dos. En efecto, mediante esta pregunta, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si tal situación puede constituir una circunstancia excepcional que pueda impedir la devolución de la ayuda ilegal respecto de algunos períodos.
40.Como con la primera cuestión, la segunda cuestión también ha suscitado diferentes reacciones en las partes intervinientes.
41.Es jurisprudencia reiterada que los actos de las instituciones comunitarias disfrutan, en principio, de una presunción de legalidad y, por lo tanto, producen efectos jurídicos mientras no hayan sido revocados, anulados en el marco de un recurso de anulación o declarados inválidos a raíz de una cuestión prejudicial o de una excepción de ilegalidad.(26) Sin embargo, con arreglo al artículo 231CE, si el recurso de anulación resulta fundado, el Tribunal de Justicia declara nulo y sin valor alguno el acto impugnado. La anulación de un acto tiene como consecuencia su desaparición con efecto retroactivo para todos los justiciables.(27)
42.En el presente asunto, las Decisiones de la Comisión de 18 de mayo de 1993 y de 10 de junio de 1998, por las que se declaraba la ayuda aCELF compatible con el mercado común, fueron anuladas por el Tribunal de Primera Instancia mediante sentencias de 18 de septiembre de 1995 y de 28 de febrero de 2002, respectivamente. En consecuencia, estas sentencias condujeron a la desaparición con efecto retroactivo de las Decisiones en cuestión. Teniendo en cuenta la respuesta dada a la primera cuestión, la tercera Decisión de la Comisión de 20 de abril de 2004, por la que se declaran compatibles con el mercado común las ayudas pagadas aCELF entre 1980 y 2002, no tiene por efecto regularizar a posteriori dichos pagos ilegales y, en principio, el Estado miembro debe recuperarlos.
43.No obstante, el órgano jurisdiccional nacional en el presente asunto debe examinar, antes de ordenar la recuperación de la ayuda concedida aCELF, si ésta puede albergar alguna confianza legítima o si existe alguna circunstancia especial que se oponga a la devolución de la ayuda. A este respecto algunas de las partes intervinientes han alegado que, dado que la Comisión adoptó con arreglo a su competencia exclusiva en la materia, varias decisiones por las que se declaraba la ayuda aCELF compatible con el mercado común, el órgano jurisdiccional nacional no debe tener en cuenta, al calcular el importe que ha de recuperarse, las cantidades abonadas durante el período posterior a la decisión de la Comisión que declara la ayuda compatible con el mercado común y la anulación de dicha decisión por el Tribunal de Primera Instancia.
44.No comparto esta opinión. Como antes se indicó, normalmente un Estado miembro debe notificar, con arreglo al artículo 88CE, apartado 3, cualquier proyecto de ayuda, y no ha de ejecutarlo antes de que la Comisión adopte una decisión definitiva por la que se declare tal ayuda compatible con el mercado común. Es jurisprudencia reiterada que, habida cuenta del carácter imperativo del control de las ayudas estatales que efectúa la Comisión con arreglo al artículo 88CE, las empresas beneficiarias de una ayuda sólo pueden, en principio, depositar una confianza legítima en la validez de la ayuda cuando ésta se conceda observando el procedimiento que prevé dicho artículo. En circunstancias normales, todo agente económico diligente debe poder comprobar si ha sido observado dicho procedimiento.(28)
45.Además, como señaló el Abogado General Tizzano en sus conclusiones en el asunto P&O European Ferries (Vizcaya) y Diputación Foral de Vizcaya/Comisión,(29) un agente económico diligente debería ser consciente de que una decisión de la Comisión puede ser impugnada ante los órganos jurisdiccionales comunitarios. El Tribunal de Justicia también declaró en el asunto Italia/Comisión que, «[…] hasta que la Comisión adopte una decisión de aprobación, e incluso hasta que venza el plazo señalado para interponer un recurso contra dicha decisión, el beneficiario no tiene certeza alguna acerca de la legalidad de la ayuda prevista, que es la única que puede originar en él una confianza legítima».(30)
46.Por otra parte, como ha señalado el Tribunal de Primera Instancia, sostener lo contrario privaría de eficacia al control ejercido por el órgano jurisdiccional comunitario respecto a la legalidad de una decisión de la Comisión por la que se declara compatible una ayuda de Estado.(31) La anulación de tal decisión terminaría siendo una verdadera victoria pírrica, ya que no podrían eliminarse los efectos negativos de la decisión mediante la recuperación de la ayuda. Si cualquier decisión de la Comisión que declare compatible con el mercado común una ayuda ilegal generara automáticamente una confianza legítima de los beneficiarios de la misma, no existiría ningún interés por parte de sus competidores, o de otros terceros perjudicados por la decisión, en buscar su anulación.
47.En mi opinión, en el contexto de la recuperación de ayudas ilegales por un Estado miembro y a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la expresión «decisión definitiva», tal y como se recoge en el artículo 88CE, apartado 3, debe entenderse en el sentido de una decisión de la Comisión por la que se declara compatible con el mercado común una ayuda y que no ha sido objeto de un recurso de anulación con arreglo al artículo 230CE, en el plazo de dos meses establecido en dicho artículo, o, en caso de que se haya interpuesto tal recurso, que los órganos jurisdiccionales comunitarios hayan estimado su validez.
48.De acuerdo con lo anteriormente expuesto, considero que procede responder a la segunda cuestión que la obligación de recuperar las ayudas ilegales se aplica a cualquier período anterior a la adopción por la Comisión de una decisión definitiva por la que se declara compatible la ayuda con el mercado común, con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 88CE, entendiendo que la expresión «decisión definitiva» se refiere a una decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda compatible con el mercado común y que no ha sido objeto de un recurso de anulación con arreglo al artículo 230CE, en el plazo de dos meses establecido en dicho artículo, o, en caso de que se haya interpuesto tal recurso, que los órganos jurisdiccionales comunitarios hayan estimado su validez.
IV.Conclusión
49.Por lo tanto, considero que procede responder a las cuestiones planteadas por el Conseil d’État, del modo siguiente:
«1)Con arreglo al artículo 88CE, apartado 3, un Estado miembro que ha otorgado una ayuda ilegal incumpliendo las obligaciones de notificación y suspensión establecidas por dicha disposición está obligado a recuperar del beneficiario tal ayuda, aun cuando en el procedimiento establecido en el artículo 88CE haya recaído una decisión definitiva que la declare compatible con el mercado común.
2)La obligación de recuperar las ayudas ilegales se aplica a cualquier período anterior a la adopción por la Comisión de una decisión definitiva por la que se declara la ayuda compatible con el mercado común, con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 88CE, entendiendo que la expresión “decisión definitiva” se refiere a una decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda compatible con el mercado común y que no ha sido objeto de un recurso de anulación con arreglo al artículo 230CE, en el plazo de dos meses establecido en dicho artículo, o, en caso de que se haya interpuesto tal recurso, que los órganos jurisdiccionales comunitarios hayan estimado su validez.»
1 – Lengua original: inglés.
2– Ayuda a los exportadores de libros en lengua francesa, NN127/92 (DO 1993, C174, p.6).
3– Sentencia SIDE/Comisión (T‑49/93, Rec. p.II‑2501). En la primera parte del fallo, el Tribunal de Primera Instancia anuló la Decisión de la Comisión de 18 de mayo de 1993, por la que se declaran compatibles con el mercado común determinadas ayudas (NN127/92) concedidas por el Gobierno francés a los exportadores de libros en lengua francesa, en la medida en que se refiere a la subvención concedida exclusivamente aCELF para compensar el exceso de coste del despacho de pedidos de pequeña cuantía de libros en lengua francesa efectuados por libreros establecidos en el extranjero.
4– Decisión 1999/133/CE, relativa a la ayuda estatal en favor de la Coopérative d'exportation du livre français (CELF) (DO L44, p.37).
5– Sentencia Francia/Comisión (C‑332/98, Rec. p. I‑4833).
6– Sentencia SIDE/Comisión (T‑155/98, Rec. p.II‑1179).
7– Decisión 2005/262/CE, relativa a la ayuda otorgada por Francia en beneficio de la Coopérative d'exportation du livre français (CELF) (DO L85, p.27).
8– El artículo 1 de la Decisión establece que «la ayuda concedida a la Coopérative d'exportation du livre français (CELF) para la tramitación de pequeños pedidos de libros en lengua francesa, aplicada por Francia entre 1980 y 2001, constituye una ayuda según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado. Dado que Francia no notificó esta ayuda a la Comisión antes de aplicarla, ésta se concedió ilegalmente. La ayuda es sin embargo compatible con el mercado común en virtud de la letrad) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado».
9– Asunto T‑348/04, SIDE/Comisión, pendiente ante el Tribunal de Primera Instancia (DO 2004, C262, p.57).
10– Véase la sentencia de 11 de julio de 1996, SFEI y otros (C‑39/94, Rec. p.I‑3547), apartado 41, y, más recientemente, la sentencia de 14 de septiembre de 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich (C‑368/04, Rec. p.I‑9957), apartado37.
11– Reglamento del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88CE] (DO L83, p.1).
12– Sentencia de 8 de noviembre de 2001 (C‑143/99, Rec. p.I‑8365), apartado23.
13– Véase la sentencia Transalpine Ölleitung in Österreich, citada en la nota 10, apartado 40 y la jurisprudencia que en él secita.
14– Véanse las sentencias de 21 de noviembre de 1991, Fédération Nationale du Commerce Extérieur, denominada «FNCE» (C‑354/90, Rec. p. I‑5505), apartado 14; SFEI y otros, citada en la nota 10, apartado 42, y de 17 de junio de 1999, Piaggio (C‑295/97, Rec. p.I‑3735), apartado 31. De este modo, un órgano jurisdiccional nacional no puede declarar incompatible con el mercado común una ayuda: véase, por analogía, el auto de 24 de julio de 2003, Sicilcassa y otros (C‑297/01, Rec. p.I‑7849), apartado 47. Ello sin perjuicio de los limitados poderes del Consejo, con arreglo a los artículos 87CE, apartado 3, letrae), y 88CE, apartado2.
15– Véase, por ejemplo, la sentencia FNCE, citada en la nota 14, apartados 13 y14.
16– Lo anterior va sin perjuicio de la facultad de la Comisión para adoptar una decisión provisional por la que se ordene la suspensión de los pagos de la ayuda hasta la adopción de la decisión definitiva.
17– Véanse las sentencias de 11 de diciembre de 1973, Lorenz (120/73, Rec. p.1471), apartado 8; FNCE, citada en la nota 14, apartado 11, y SFEI y otros, citada en la nota 10, apartado39.
18– Véase por ejemplo, la sentencia de 21 de julio de 2005, Xunta de Galicia (C‑71/04, Rec. p.I‑7419), apartado49.
19– Véanse las sentencias FNCE, citada en la nota 14, apartados 16 y 17; de 21 de octubre de 2003, Van Calster y otros (C‑261/01 y C‑262/01, Rec. p.I‑12249), apartados 62 y 63, y Xunta de Galicia, citada en la nota 18, apartado31.
20– Véase Transalpine Ölleitung in Österreich, citada en la nota 10, apartado41.
21– Sentencia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, denominada «Boussac» (C‑301/87, Rec. p.I‑307).
22– Véanse las conclusiones en el asunto Boussac, citado en la nota 21, punto 19. El Abogado General Jacobs puso énfasis en la necesidad de asegurar el estricto cumplimiento de los procedimientos establecidos en el artículo 88CE, especialmente a falta de regulación procedimental sobre la materia.
23– Citada en la nota 12, apartado25.
24– Sentencia de 22 de noviembre de 2001 (C‑53/00, Rec. p.I‑9067).
25– Sentencia de 24 de julio de 2003 (C‑280/00, Rec. p.I‑7747).
26– Sentencia de 5 de octubre de 2004, Comisión/Grecia, (C‑475/01, Rec. p.I‑8923), apartado 18 y la jurisprudencia que en él secita.
27– Véase la sentencia de 1 de junio de 2006, P&O European Ferries (Vizcaya) y Diputación Foral de Vizcaya/Comisión (C‑442/03P y C‑471/03P, Rec. p.I‑4845), apartado 43 y la jurisprudencia que en él secita.
28– Véanse las sentencias de 20 de septiembre de 1990, Comisión/Alemania (C‑5/89, Rec. p.I‑3437), apartado 14, y de 14 de enero de 1997, España/Comisión (C‑169/95, Rec. p.I‑135), apartado51.
29– «[…] el control jurisdiccional que ejerce el órgano jurisdiccional comunitario sobre las decisiones en materia de ayudas de Estado no puede considerarse un evento excepcional e imprevisible, al ser parte integrante y esencial del sistema establecido por el Tratado en dicha materia. Por tanto, un agente económico diligente debería ser consciente de que una decisión de la Comisión por la que se declara que una medida estatal no constituye una ayuda de Estado puede ser impugnada, dentro del plazo de dos meses señalado en el artículo 230CE, ante el órgano jurisdiccional comunitario». Sentencia citada en la nota 27; véase el punto 153 de las conclusiones.
30– Sentencia de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión (C‑91/01, Rec. p.I‑4355), apartado66.
31– Véase la sentencia de 5 de agosto de 2003, P&O European Ferries (Vizcaya) y Diputación Foral de Vizcaya/Comisión (T‑116/01 y T‑118/01, Rec. p.II‑2957), apartado209.