CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. M. POIARES MADURO
presentadas el 28 de febrero de 20081(1)
Asunto C‑311/06
Consiglio Nazionale degli Ingegneri
contra
Ministero della Giustizia
y
Marco Cavallera
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Consiglio di Stato (Italia)]
«Trabajadores – Reconocimiento de formaciones profesionales – Ingeniero – Inscripción en el colegio profesional de un Estado miembro diferente de aquél en el que el título ha sido homologado»
1.Mediante la presente remisión prejudicial, se solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la interpretación que procede dar a la Directiva 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años(2) (en lo sucesivo, «Directiva»). Más concretamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta en esencia si, teniendo en cuenta los objetivos de la Directiva, está permitido que un nacional comunitario, que ha cursado la totalidad de su formación académica en su país de origen y que, gracias a la homologación de su título en España, ha obtenido un título que le permite acceder al ejercicio de la profesión en dicho Estado, obtenga el reconocimiento mutuo de su título español en Italia para ejercer la profesión de ingeniero en su Estado de origen aunque no haya cursado ninguna formación académica en España ni haya adquirido experiencia profesional en dicho Estado.
I.Marcos factual y jurídico del litigio
2.El Sr. Cavallera, de nacionalidad italiana, obtuvo el 9 de marzo de 1999 en la Universidad de Turín (Italia) una laurea in ingegneria meccanica (título de ingeniero mecánico) por la que se sancionaba un ciclo de estudios de tres años de duración. Posteriormente, el Sr. Cavallera solicitó al Ministerio de Educación y Ciencia la homologación de su título académico. Concedida la homologación el 17 de octubre de 2001, el Sr. Cavallera se dio de alta posteriormente en el Colegio de Ingenieros de Cataluña, lo que le habilitaba para ejercer la profesión de ingeniero en España.
3.En efecto, hasta la entrada en vigor del Real Decreto nº285/2004,(3) en septiembre de 2004, el procedimiento de homologación de los títulos universitarios extranjeros en España estaba regulado por el Real Decreto nº86/1987. Con arreglo al artículo 1 del Real Decreto nº86/1987,(4) la homologación supone el reconocimiento en España de la validez oficial a los efectos académicos de los títulos de educación superior obtenidos en el extranjero. En virtud del artículo 2 de dicho Real Decreto, esta homologación puede ser supeditada a la realización de pruebas adicionales cuando la formación acreditada no guarde equivalencia con la que proporciona el título español.
4.Este procedimiento se distingue del procedimiento de reconocimiento de las cualificaciones profesionales establecido por el Real Decreto nº1665/1991, que adapta el ordenamiento jurídico español a la Directiva 89/48. Comoquiera que el Sr. Cavallera no disponía de un título en Italia que le permitiera acceder al ejercicio de la profesión de ingeniero mecánico en ese Estado, sino simplemente de un título académico por el que se sanciona una formación universitaria de una duración de tres años, únicamente le era aplicable el procedimiento de homologación. Por consiguiente, en virtud del Real Decreto nº86/1987 obtuvo una resolución de homologación de su formación académica en la que se declaraba la equivalencia de la formación universitaria italiana con la formación universitaria española.
5.En efecto, para tener derecho al reconocimiento otorgado en virtud de la Directiva, debía haber superado previamente el examen de Estado italiano, que, con arreglo al Real Decreto nº2537, de 25 de octubre de 1925,(5) y al Decreto del Presidente de la República (DPR) nº328, de 5 de junio de 2001, (6) condiciona el acceso a la profesión de ingeniero mecánico en Italia.
6.Sin embargo, la resolución de homologación concedida en España es suficiente para ejercer dicha profesión en este Estado. Contrariamente al caso de Italia, España no requiere la superación de un examen de Estado. El acceso a la profesión de ingeniero mecánico en España está subordinado a la mera posesión de un título universitario oficial y a la inscripción en el colegio profesional de ingenieros. Como en Italia, esta inscripción en el colegio profesional constituye un mero trámite administrativo. Dado que la homologación tiene por efecto, conforme al Derecho español, conferir al título extranjero, desde la fecha en que sea concedida y se expida la correspondiente credencial, los mismos efectos del título o grado académico español con el cual se homologa, en todo el territorio nacional, de acuerdo con la normativa vigente, el Sr. Cavallera pudo obtener su inscripción en el Colegio de Ingenieros de Cataluña, lo cual le habilitaba para ejercer la profesión de ingeniero mecánico en España.
7.Al disponer desde entonces de un título español de ingeniero mecánico, el 6 de marzo de 2002 el Sr. Cavallera solicitó a las autoridades italianas competentes el reconocimiento en Italia de dicho título a fin de ejercer por primera vez la profesión de ingeniero mecánico en Italia.
8.Mediante decreto de 23 de octubre de 2002, el Ministro de Justicia italiano estimó su solicitud, reconociendo la validez del título español del Sr. Cavallera a efectos de su inscripción en el Colegio de Ingenieros de Alessandría.
9.El Consiglio nazionale degli Ingegneri (Consejo nacional de ingenieros), demandante en el litigio principal, impugnó el decreto ministerial de reconocimiento del título español ante el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (TAR Lazio). Sostiene que las autoridades italianas no podían conceder este título al Sr. Cavallera en virtud de la Directiva en la medida en que, con arreglo al Derecho nacional, el ejercicio de la profesión de ingeniero requiere, además del título académico que pueda tener el Sr. Cavallera, superar el examen de Estado.
10.El TAR Lazio desestimó el recurso por considerar que el Ministerio de Justicia no había incurrido en error de Derecho. No obstante, el Consiglio di Stato, que conoce del recurso contra esta resolución, considera que la Directiva no es de aplicación a la situación del Sr. Cavallera, dado que éste no obtuvo ningún título en España, en el sentido del artículo 1, letraa), de la Directiva.
11.El artículo 1 de la Directiva establece:
«A los efectos de la presente Directiva, se entenderápor:
a)“Título”: cualquier título, certificado u otro diploma o cualquier conjunto de tales títulos, certificados u otros diplomas:
–expedido por una autoridad competente en un Estado miembro, designada con arreglo a las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de dicho Estado,
–que acredite que el titular ha cursado con éxito un ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de tres años, o de una duración equivalente a tiempo parcial, en una universidad, en un centro de enseñanza superior o en otro centro del mismo nivel de formación y, en su caso, que ha cursado con éxito la formación profesional requerida, además del ciclo de estudios postsecundarios,y
–que acredite que el titular posee las cualificaciones profesionales requeridas para acceder a una profesión regulada en dicho Estado miembro o ejercerla,
siempre que la formación sancionada por dicho título, certificado u otro diploma haya sido adquirida, principalmente, en la Comunidad, o cuando su titular tenga una experiencia profesional de tres años certificada por el Estado miembro que haya reconocido el título, certificado u otro diploma expedido en un país tercero.
[…]
b)“Estado miembro de acogida”: el Estado miembro en el que un nacional de un Estado miembro solicite ejercer una profesión que en dicho Estado se halle regulada, y que no sea el Estado en el que haya obtenido su título o en el que haya ejercido por vez primera la actividad de que se trate;
[…]»
12.El artículo 2, párrafo primero, de la Directiva 89/48, dispone:
«La presente Directiva se aplicará a todos los nacionales de un Estado miembro que se propongan ejercer, por cuenta propia o ajena, una profesión regulada en un Estado miembro de acogida.»
13.El artículo 3, párrafo primero, de la Directiva establece:
«Cuando, en el Estado miembro de acogida, el acceso o el ejercicio de una profesión regulada estén supeditados a la posesión de un título, la autoridad competente no podrá denegar a un nacional de otro Estado miembro el acceso a dicha profesión o su ejercicio en las mismas condiciones que a sus nacionales, alegando insuficiencia de cualificación[…]»
14.Al albergar dudas acerca de la interpretación que debe darse al Derecho comunitario y más específicamente a la Directiva 89/48, el Consiglio di Stato planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales, con arreglo al artículo 234CE:
«1)¿Se aplica la Directiva 89/48/CEE al caso de un nacional italiano que: a)ha obtenido en Italia un título de ingeniero por el que se sancionan estudios de una duración de tres años; b)ha obtenido la homologación del título italiano al correspondiente título español; c)se ha incorporado al colegio español de ingenieros, pero no ha ejercido nunca la profesión en España; d)ha solicitado, en virtud del título de homologación español, la incorporación al colegio de ingenieros de Italia?
2)En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿es compatible con la Directiva 89/48/CEE una norma interna (artículo 1 del Decreto Legislativo nº115 de 1992 [(7)]) que no permite el reconocimiento en Italia de un título que ha sido expedido por un Estado miembro y que, a su vez, es fruto exclusivo del reconocimiento de un título italiano anterior?»
II.Análisis jurídico
15.En consecuencia, la cuestión principal que se plantea en el presente asunto es determinar en qué medida un nacional comunitario puede invocar las disposiciones de la Directiva en su Estado miembro de origen a fines del reconocimiento de un título que se deriva de una mera homologación de unos estudios universitarios de una duración de tres años cursados en su Estado miembro de origen, sin que, por lo tanto, el migrante haya seguido una formación académica o profesional complementaria en el Estado miembro de expedición del título.
16.Este asunto me obliga a examinar de manera consecutiva el ámbito de aplicación de la Directiva y la posibilidad de que un nacional que se encuentra en una situación como la que ha dado lugar a la cuestión prejudicial planteada invoque dicha Directiva.
A.Aplicabilidad de la Directiva al litigio
17.La Directiva 89/48 establece un sistema general de reconocimiento de títulos y, más precisamente, de cualificaciones profesionales entre los Estados miembros, basado en el principio de reconocimiento mutuo. En virtud del artículo 2 de la Directiva, ésta se aplica a todos «los nacionales de un Estado miembro que se propongan ejercer […] una profesión regulada en un Estado miembro de acogida.» El artículo 1, letrab), de la Directiva define el Estado miembro de acogida como «el Estado miembro en el que un nacional de un Estado miembro solicite ejercer una profesión que en dicho Estado se halle regulada, y que no sea el Estado en el que haya obtenido su título o en el que haya ejercido por vez primera la actividad de que se trate». En el caso de autos, ha de considerarse que se han cumplido dichos requisitos, en la medida en que el Sr. Cavallera es un nacional comunitario que dispone de un título, expedido por España, que le permite acceder a la profesión de ingeniero en dicho Estado y cuyo reconocimiento solicita en Italia, Estado miembro de acogida del que es a la vez nacional.
18.Varios Estados miembros han señalado que no se cumplían estos requisitos, previa lectura de varias versiones lingüísticas, que se refieren, en las disposiciones antes mencionadas, así como en el artículo 2, párrafo primero, y en el artículo 3, párrafo primero, letraa), a un nacional de un Estado miembro distinto del Estado miembro de acogida.(8) No obstante, la interpretación literal de estas variantes en las versiones lingüísticas debe descartarse visto el objetivo perseguido por la Directiva. El Tribunal de Justicia precisó muy pronto que la libre circulación de trabajadores y el derecho de establecimiento constituyen libertades fundamentales que no se realizarían plenamente si los Estados miembros pudieran negar el disfrute de las disposiciones del Derecho comunitario a aquéllos de sus nacionales que hayan hecho uso de las facilidades previstas por ese Derecho y que hayan adquirido una capacitación profesional en un Estado miembro distinto de aquel cuya nacionalidad poseen.(9) De este modo, un nacional de un Estado puede invocar la Directiva en su propio Estado miembro. Estas diferencias en las versiones lingüísticas deben interpretarse en realidad en el sentido de que recuerdan el requisito del elemento de extranjería para aplicar el Derecho comunitario. Dado que el Sr. Cavallera dispone de un título español, cuyo reconocimiento en Italia solicita, se puede considerar que su situación presenta manifiestamente un vínculo con el Derecho comunitario, por lo que, a mi juicio, únicamente los artículos antes citados no permiten excluir los hechos del caso de autos del ámbito de aplicación de la Directiva.
19.Tras formular esta precisión, también es necesario que el título que tiene el Sr. Cavallera responda a la definición de «título», precisada por la Directiva 89/48, para que ésta sea de aplicación. Con arreglo al artículo 1, letraa), de la Directiva, deben cumplirse tres requisitos cumulativos para que el título y/o la experiencia profesional cuyo reconocimiento se solicita puedan ser considerados títulos.
20.En primer lugar, el título ha de ser expedido por la autoridad competente de un Estado miembro. En el caso de autos, este requisito ha de considerarse cumplido, puesto que el título fue expedido por el Ministerio de Educación y Ciencia, el cual, con arreglo a la normativa española, está facultado para expedir títulos de ingeniero técnico industrial. En segundo lugar, el título debe acreditar que se ha cursado «un ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de tres años o de una duración equivalente a tiempo parcial, en una universidad, en un centro de enseñanza superior o en otro centro del mismo nivel de formación y, en su caso, que ha cursado con éxito la formación profesional requerida, además del ciclo de estudios postsecundarios».(10) En tercer lugar, el título debe dar acceso a una profesión en el país de origen. Es decir, el título debe permitir el ejercicio efectivo de una profesión en el Estado que lo ha expedido. Sin perjuicio del cumplimiento del segundo requisito, ha de considerarse que esta última exigencia también se ha cumplido. En efecto, el título español que posee el demandado le autoriza a ejercer la profesión de ingeniero mecánico en el Estado de expedición del diploma, en este caso, España.
21.En consecuencia, las principales divergencias de interpretación del artículo 1, letraa), de la Directiva se cristalizan esencialmente en el segundo requisito, que implica que el título sanciona un ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de tresaños.
22.Quienes se oponen a la aplicación de la Directiva al caso de autos se basan esencialmente en este punto para negar la calificación de título al título obtenido en España por el demandado. En apoyo de su argumentación alegan, en esencia, que la solicitud de reconocimiento dirigida por el Sr. Cavallera a las autoridades italianas no se fundamenta en un título obtenido como resultado de una formación académica o profesional española sino, simplemente mediante una decisión de homologación concedida por España en la que se declara la equivalencia del título académico italiano con el título académico español. Por consiguiente, la mera homologación tiene como consecuencia abrir al demandado el acceso a la profesión de ingeniero en España.
23.En efecto, consta claramente que el demandado no ha estudiado ni trabajado en España, de manera que, más exactamente, no ha seguido ninguna formación profesional o académica en dicho Estado. En consecuencia, el título de ingeniero mecánico obtenido en España resulta de una «simple» homologación del título universitario/académico italiano con el título de Ingeniero Técnico Industrial, Especialidad en Mecánica. En otros términos, el título español resulta de una transformación de su título académico italiano en un título de competencia profesional español mediante un procedimiento administrativo de homologación.
24.Por tanto, todo depende de la interpretación que se siga del concepto de «título» recogido en la Directiva. Según una interpretación estricta, la decisión de homologación no es asimilable a un título en el sentido de la Directiva, de manera que dicha decisión no puede dar lugar a una operación de reconocimiento mutuo sobre la base del sistema general establecido por la Directiva. En cambio, según una interpretación amplia, tal decisión puede ser considerada título en el sentido de dicha Directiva. No obstante, si se acepta esta última hipótesis, se plantea necesariamente la posibilidad de que el Sr. Cavallera invoque los derechos conferidos por la Directiva, teniendo en cuenta el principio comunitario de prohibición de las prácticas abusivas.
25.Desde este momento, es necesario admitir que la elección de una interpretación restrictiva o amplia de la Directiva ofrece dos opciones de igual valor al Tribunal de Justicia, dado que a la interpretación amplia le acompaña la aplicación del principio de prohibición de las prácticas abusivas. Estos enfoques representan dos medios, como se verá, que pueden ser utilizados indistintamente por el Juez comunitario para llegar a idéntico resultado. Sin embargo, mis preferencias se inclinan hacia una interpretación amplia de este texto, y más concretamente del concepto de «título». Esta opción ofrece no sólo la ventaja de preservar la facultad de apreciación de los Estados miembros acerca de los requisitos de acceso y de ejercicio de las profesiones cubiertas por la Directiva, sino que, sobre todo, evita excluir del ámbito de aplicación de la Directiva situaciones que entran perfectamente en el objetivo de libre circulación, como se desarrollará más abajo.
26.En apoyo de la interpretación restrictiva del concepto de título, que excluye que una decisión de homologación, como la aquí descrita, sea asimilable a un título, la Comisión de las Comunidades Europeas se remite al duodécimo considerando de la Directiva 2005/36/CE,(11) que reemplaza desde su entrada en vigor a la Directiva 89/48. Dicho considerando excluye de su ámbito de aplicación «[e]l reconocimiento por parte de los Estados miembros de las decisiones de reconocimiento adoptadas por otros Estados miembros de conformidad con la presente Directiva […] para obtener en su Estado miembro de origen otros derechos diferentes de los que les confiere la cualificación profesional obtenida en ese Estado miembro, a menos que acrediten que han obtenido otras cualificaciones profesionales en el Estado miembro de acogida».
27.Esta alegación no es convincente. En primer lugar, la decisión que esgrime el Sr. Cavallera no es «una decisión de reconocimiento» basada en la Directiva, sino una decisión de homologación adoptada con arreglo al Derecho nacional. En efecto, el título italiano no es un «título» en el sentido del artículo 1, letraa), de la Directiva. Éste es precisamente el problema en el caso de autos, puesto que el título obtenido en Italia por el Sr. Cavallera, si bien sanciona un ciclo de estudios de tres años, no permite el acceso a la profesión de ingeniero en Italia. En estas circunstancias, no se cumple el tercer requisito para que el título sea calificado de título en el sentido de la Directiva. Además, la homologación y la subsiguiente inscripción en el colegio de ingenieros en España se realizó únicamente sobre la base del Derecho nacional y no fundamentándose en la Directiva89/48.
28.En segundo lugar, existe una cierta contradicción en examinar el duodécimo considerando de la Directiva 2005/36 con fines interpretativos para determinar si la decisión controvertida responde a la definición de «título» en el sentido de la Directiva 89/48. En efecto, el motivo sólo puede ser pertinente en la medida en que se presupone que la decisión de homologación no constituye un título como lo define la Directiva 89/48, es decir, si ya se ha optado por una interpretación restrictiva del título. En estas circunstancias, ello equivale a partir de una interpretación del concepto de título para extraer la interpretación que procede dar a dicho concepto. Considero que la demostración de este extremo adolece de algunas lagunas.
29.En cambio, la interpretación restrictiva puede justificarse vistos los considerandos primero y quinto de la Directiva, de los que se desprende, en esencia, que un título de competencia profesional no puede asimilarse a un título sin que exista una adquisición, en todo o en parte, de cualificaciones en el Estado miembro de expedición del título.
30.Por otro lado, parece que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia confirma esta posición. En particular, el Tribunal de Justicia había considerado en la sentencia Kraus, antes citada, que el nacional de un Estado miembro sólo puede invocar en dicho Estado el título obtenido en otro Estado miembro si dicho documento «prueba la posesión de una capacitación adicional [en comparación con la formación cursada en el Estado miembro de origen] y confirma, en consecuencia, la aptitud de su titular para ocupar un puesto determinado[…]».(12)
31.De ello se puede deducir que en el caso de autos debe haberse cursado en España al menos una parte de la formación académica o haber obtenido una formación profesional en dicho Estado para que la Directiva sea aplicable. Ahora bien, como se ha demostrado y como subraya la Comisión, el Sr. Cavallera no ha seguido estudios ni obtenido cualificación o competencia específica alguna en dicho Estado, salvo que se considere que la adquisición de un título de competencia profesional por la mera vía de la homologación equivale a la obtención de tal cualificación profesional.
32.No obstante, esta elección interpretativa presenta el riesgo de excluir del ámbito de aplicación de la Directiva situaciones que en realidad responden perfectamente a los objetivos de la libre circulación. En efecto, el sistema general de reconocimiento de títulos debe poder aplicarse a una decisión de homologación cuando ésta es expedida por un Estado miembro en el que se ha adquirido una experiencia profesional, derivada en particular del ejercicio de la profesión en el territorio de dicho Estado miembro. En efecto, en estas circunstancias la homologación que acredita las cualificaciones académicas del solicitante y la experiencia profesional adquirida en el territorio de dicho Estado deben permitir a esta persona ejercer su profesión en otro Estado miembro en virtud del reconocimiento mutuo de sus cualificaciones profesionales realizado sobre la base de la Directiva.(13) En otros términos, a mi juicio, una decisión de homologación debe poder responder, en determinadas circunstancias, a la calificación de título so pena de comprometer los objetivos que persigue la Directiva. Ahora bien, la interpretación restrictiva puede llevar a una exclusión sistemática del ámbito de aplicación de la Directiva de estas situaciones.
33.Además, al basarse el reconocimiento mutuo de los títulos en el principio de confianza mutua, una interpretación demasiado restrictiva de la Directiva podría menoscabar dichos principios. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha recordado frecuentemente que «la Directiva 89/48 no tiene como objetivo, contrariamente a las directivas sectoriales sobre profesiones específicas, armonizar las condiciones de acceso o de ejercicio de las distintas profesiones a las que se aplica. Los Estados miembros conservan sus competencias para definir dichas condiciones dentro de los límites impuestos por el Derecho comunitario».(14)
34.Desde esta perspectiva, debe considerarse que puede España determinar libremente el acceso a la profesión de ingeniero en España tanto sobre la base de una decisión de homologación de una formación cursada en el territorio de otro Estado miembro como sobre la base de un título que sanciona sus propias formaciones, en la medida en que la única exigencia establecida por la Directiva es que el título acredite «que el titular ha cursado con éxito un ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de tres años […] y que acredite que el titular posee las cualificaciones profesionales requeridas para acceder a una profesión regulada en dicho Estado miembro o ejercerla».(15)
35.Leyendo este artículo, poco importan las modalidades o procedimientos por los que se ha concedido el título y en qué territorio se han cursado las formaciones mientras se hayan realizado de manera primordial en territorio comunitario.(16) De este modo, la interpretación amplia de la Directiva garantiza el respeto del margen de apreciación reservado a los Estados miembros en lo relativo a la calificación de «título». En la medida en que España considera que el Sr. Cavallera dispone de competencias profesionales suficientes y necesarias para ejercer en su territorio, es difícil negar la condición de «título» al título expedido por España al Sr. Cavallera.(17)
36.Para convencerse de ello, basta con recordar que el artículo 3, párrafo primero, letraa), de la Directiva 89/48 prohíbe incluso a los Estados miembros denegar a un nacional el acceso a una profesión si éste «está en posesión del título prescrito por otro Estado miembro para acceder a dicha profesión o ejercerla en su territorio».
37.Por todas estas razones, me parece que debe considerarse que la Directiva es de aplicación al caso de autos. No obstante, la aplicabilidad de la Directiva no se confunde con la posibilidad de que sea invocada. En efecto, como se ha subrayado, la particularidad de las circunstancias fácticas del presente asunto, que se manifiestan en particular por una confusión entre el Estado de origen y el Estado de acogida, incita a profundizar el análisis sobre el terreno de la posible invocación de la Directiva y, más precisamente, sobre el abuso de derecho.
B.Posibilidad de invocar la Directiva
38.El derecho al reconocimiento mutuo de títulos en territorio comunitario es un derecho inherente a la libre circulación de personas garantizada por el TratadoCE. La solicitud de reconocimiento en el Estado de acogida de un título obtenido en otro Estado miembro para ejercer una profesión no constituye en sí misma una utilización abusiva del Derecho comunitario. Sin embargo, «las facilidades creadas por el Tratado no pueden dar lugar a que personas que gozan de las mismas eludan abusivamente la aplicación de las legislaciones nacionales o a que los Estados miembros se vean en la imposibilidad de adoptar las medidas necesarias para impedir tales abusos».(18)
39.Cuando el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre la compatibilidad con el Derecho comunitario de la norma interna (el artículo 1 del Decreto Legislativo nº115 de 1992) que niega el reconocimiento en Italia de un título, que ha sido expedido por un Estado miembro y que a su vez es fruto exclusivo de la homologación de un título obtenido con anterioridad en Italia, aborda este problema de manera incidental.
40.Ahora bien, si un Estado desea invocar dicho principio en apoyo de una normativa nacional restrictiva, debe además, a falta de toda justificación basada en razones imperiosas de interés general, asegurarse de que la circunstancia contemplada por la situación controvertida cumple los requisitos de una práctica abusiva, tal y como la define la jurisprudencia. Esto supone un examen in concreto de cada situación particular a fines de verificar si se reúnen los requisitos de la práctica abusiva.
41.Si bien incumbe al órgano jurisdiccional nacional comprobar si en el litigio principal concurren los elementos constitutivos de una práctica abusiva, sin embargo el Tribunal de Justicia, al pronunciarse sobre la cuestión prejudicial, puede aportar, en su caso, precisiones destinadas a orientar al órgano jurisdiccional nacional en su interpretación.(19) Dado que el Tribunal de Justicia aún no ha intervenido sobre esta cuestión en el marco del sistema general de reconocimiento de títulos, me parece importante aportar indicaciones referidas a la ejecución en este ámbito particular de los criterios generales que caracterizan una práctica abusiva.
42.De este modo, sobre la base de estas precisiones, será más fácil aportar al juez nacional los elementos que le permitan determinar la compatibilidad de la normativa nacional restrictiva con el Derecho comunitario.
1.Identificación de una práctica abusiva en el marco del sistema general de reconocimiento mutuo de títulos
43.EnDerecho comunitario existe un principio de prohibición de prácticas abusivas según el cual «los justiciables no pueden prevalerse de las normas comunitarias de forma abusiva o fraudulenta». (20) Este principio tiene en lo sucesivo un contenido relativamente bien precisado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.(21)
44.El abuso supone la conjunción de dos criterios, intrínsecamente vinculados y basados ambos en elementos objetivos.(22) Para que se pueda concluir en su caso la existencia de una práctica abusiva, es necesario, por una parte, que se desprenda de un conjunto de elementos objetivos que, a pesar del respeto formal de los requisitos establecidos por la normativa comunitaria, no se logra el objetivo perseguido por dicha normativa, y, por otra parte, que resulte de estos elementos que el objetivo esencial de la operación realizada es obtener una ventaja de la normativa comunitaria creando artificialmente las condiciones exigidas para su obtención.(23)
45.En primer lugar, en relación con el primer criterio, relativo a la existencia de contradicción entre el resultado alcanzado y el objetivo perseguido por la disposición comunitaria, procede examinar si el reconocimiento del título español en Italia conduce a la obtención de una ventaja contraria al objetivo perseguido por el sistema general de reconocimiento de títulos.
46.Esta primera etapa en la identificación de una práctica abusiva implica distinguir con precisión los objetivos perseguidos por la Directiva. El reconocimiento mutuo pretende ante todo facilitar la libre circulación de personas en territorio comunitario, favoreciendo la libertad de establecimiento, la libre prestación de servicios y la libre circulación de los trabajadores.
47.Este objetivo comporta en realidad tres dimensiones. Implica que un nacional cualificado pueda ejercer su profesión en otro Estado miembro, a pesar de las diferencias de normativa entre el Estado miembro de origen y el Estado miembro de acogida.(24) Supone también que un nacional pueda elegir el Estado miembro en el que desea adquirir sus competencias profesionales.(25) Por último, tiene por objeto permitir a las instituciones educativas de un Estado miembro prestar servicios a nacionales de otros Estados miembros e incluso prestar estos servicios en territorio de otros Estados miembros.(26) Formulado de otro modo, el sistema de reconocimiento de títulos se aplica a los nacionales que deseen «ejercer una profesión por cuenta propia o por cuenta ajena en un Estado miembro distinto de aquél en el que hayan adquirido su capacitación profesional»,(27) que quieren «[adquirir] una capacitación profesional en un país miembro distinto del país [cuya nacionalidad poseen]»(28) o también a quien desee «[adquirir], en otro Estado miembro, una capacitación universitaria complementaria a su formación debase».(29)
48.De este modo, la Directiva 89/48 y las directivas sectoriales que la acompañan tienen explícitamente por objeto facilitar el ejercicio efectivo de la libre circulación de personas. Por consiguiente, el reconocimiento de títulos está estrechamente vinculado al ejercicio efectivo de las libertades reconocidas por el Tratado a fin de favorecer «la interpenetración económica y social en el interior de la Comunidad»(30) en este ámbito. Es por ello que un nacional de un Estado miembro que no ha trabajado ni estudiado ni obtenido un título por el que se sanciona una formación en un Estado miembro distinto de su Estado de origen no puede invocar los derechos que le confiere la Directiva89/48.(31)
49.En consecuencia, esta interpenetración económica y social buscada a través del sistema de reconocimiento de títulos supone, como mínimo, cursar, en parte o en su totalidad, una formación en el territorio del Estado miembro de expedición del diploma o en el marco de formaciones que éste imparte, o, con carácter más general, la adquisición de una experiencia académica o profesional que territorial o materialmente guarde relación con el Estado miembro de expedición del título cuyo reconocimiento se solicita en otro Estado miembro.
50.Por tanto, no se puede considerar que la circunstancia de que la formación que ha permitido obtener el título cuyo reconocimiento se solicita se haya seguido en el territorio del Estado miembro en el que se desea hacer valer dicho título sea contraria a los objetivos perseguidos por la libre circulación de personas, siempre que dicha formación guarde relación con otro Estado miembro, en particular porque se imparte en el marco del sistema educativo de dicho Estado. En estas circunstancias, el ejercicio del derecho a la libre circulación debe considerarse efectivo en la medida en que el nacional comunitario ha podido beneficiarse del acceso a la formación académica y/o profesional impartida en el marco de un sistema de un Estado miembro distinto a su Estado de origen.(32) Del mismo modo, dicha circunstancia cumple perfectamente el objetivo de libre prestación de servicios en la medida en que no obstaculiza la prestación de un servicio educativo de una institución de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro. En efecto, la Directiva 89/48 tiene como objetivo a largo plazo el establecimiento de un mercado europeo de trabajo, lo que no puede realizarse sin que surja un mercado educativo a escala europea.
51.Del mismo modo, el que un nacional comunitario haya querido aprovecharse de un acceso a una profesión en otro Estado miembro más ventajoso que en aquél en el que ha cursado estudios, responde en sí perfectamente a los objetivos comunitarios.
52.En cambio, cuando un nacional desea invocar en el EstadoA, en el que ha cursado la totalidad de su formación académica, que no le permite acceder a la profesión que desea en dicho Estado, o invocar en otro Estado miembroC, un título obtenido en un Estado miembroB que le da tal acceso en dicho Estado, pero sin que haya adquirido experiencia profesional o académica alguna que guarde relación con el Estado miembro que ha expedido dicho título, en otras palabras, sin que haya estudiado en el marco de las formaciones que imparte dicho EstadoB o haya trabajado en él, se puede dudar razonablemente de la existencia de un ejercicio efectivo de la libre circulación en la medida en que no se ha desarrollado ninguna actividad en el Estado miembro de acogida. En suma, no existe la interpenetración económica y social que subyace en la libre circulación de trabajadores.
53.El resultado al que llega dicho nacional sobre la base de la Directiva, cumpliendo los requisitos formales para su aplicación, no corresponde ni al ejercicio de una profesión por cuenta propia o ajena en un Estado miembro distinto a aquél en el que adquirió sus cualificaciones profesionales ni a la adquisición de cualificaciones profesionales en un país miembro distinto de aquel cuya nacionalidad posee ni a la adquisición en otro Estado miembro, o bajo la tutela de éste, de una cualificación universitaria complementaria a su formación de base. En estas circunstancias, el beneficio del reconocimiento mutuo permitiría a la persona acceder en su Estado de origen a una profesión para la que, en consideración al Derecho nacional aplicable, carece de las cualificaciones profesionales necesarias. Ahora bien, el décimo considerando de la Directiva indica explícitamente que el sistema general de reconocimiento establecido «no tiene por objeto modificar las normas profesionales, incluso deontológicas, aplicables a las personas que ejerzan una actividad profesional en el territorio de un Estado miembro, ni sustraer a los migrantes de la aplicación de estas normas». Por lo tanto, en este supuesto, y a pesar del respeto formal de los requisitos de aplicación del Derecho comunitario, el resultado obtenido es manifiestamente contrario al objetivo perseguido por la Directiva.
54.No obstante, la aparente contradicción del resultado obtenido con los objetivos perseguidos por el sistema general de reconocimiento de títulos no puede por sí misma caracterizar una práctica abusiva. En efecto, es necesario además que la ventaja obtenida a través de las disposiciones del Derecho comunitario no pueda justificarse objetivamente por ninguna otra consideración que la de eludir las disposiciones de la normativa nacional a fin de obtener el acceso a una profesión en un Estado miembro sin cumplir los requisitos paraello.
55.Para apreciar este requisito, se puede «tomar en consideración el carácter puramente artificial de estas operaciones»,(33) en el caso de autos las operaciones de homologación y de reconocimiento, a fin de determinar si se puede considerar que tienen alguna justificación aparte del mero interés en eludir las normativas nacionales aplicables, vistos los diferentes objetivos enunciados.
56.En el caso de autos, a falta de cualquier ejercicio efectivo de la libre circulación, el montaje creado parece verosímilmente artificial. Lejos de favorecer la interpenetración económica y social, el resultado obtenido tiende a permitir a un nacional comunitario el acceso a una profesión en su Estado miembro de origen sin haber obtenido las cualificaciones requeridas con arreglo a las prescripciones de Derecho de dicho Estado miembro y sin que haya sido necesario adquirir las competencias profesionales y/o académicas en el marco de un sistema impartido por otro Estado miembro. Esto tiene por objeto obtener ventajas comunitarias en una situación fáctica que, en realidad, es puramente interna, pero que ha sido situada artificialmente en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario.
57.Por tanto, debe considerarse como una ventaja contraria a las disposiciones de la Directiva el acceso a una profesión regulada en un Estado miembro sin cumplir los requisitos establecidos por la normativa nacional aplicable, invocando un título obtenido en otro Estado miembro en el que no se ha adquirido ninguna cualificación profesional cursando una formación académica complementaria en el sistema educativo de dicho Estado miembro o adquiriendo una experiencia profesional que guarde relación con dicho Estado miembro, cuando no se puede invocar ninguna justificación vinculada al objetivo de libre circulación.
58.Si el juez nacional concluye que el Sr. Cavallera ha hecho un uso abusivo del Derecho comunitario, deberá concluir que el interesado no puede invocar las disposiciones de la Directiva, aunque su título cumpla los requisitos formales para ser calificado de título en el sentido de ésta. No obstante, esta conclusión no basta por sí misma para declarar conforme a Derecho comunitario la normativa interna que tiene por objeto restringir el reconocimiento de títulos para aplicarla al caso de autos.
2.Requisitos de la conformidad de la legislación restrictiva italiana para luchar contra las prácticas abusivas
59.Esta segunda etapa del razonamiento está estrechamente vinculada a la primera. Corresponde al juez nacional apreciar si la restricción al reconocimiento mutuo de los títulos prevista por la normativa italiana puede «justificarse por motivos de lucha contra los montajes artificiales y, en su caso, si resulta proporcionada con relación a este objetivo».(34)
60.Habida cuenta de los objetivos anteriormente descritos, para que una restricción al reconocimiento de títulos pueda «estar justificada por motivos de lucha contra prácticas abusivas, el objetivo específico de tal restricción debe ser oponerse a comportamientos consistentes en crear montajes puramente artificiales, carentes de realidad económica»,(35) es decir, montajes que demuestren que no ha existido en ningún momento un ejercicio efectivo de las libertades de circulación. Por tanto, estos montajes revelan que las operaciones tenían como objetivo exclusivo eludir la aplicación de la normativa nacional relativa al acceso a la profesión.
61.En el caso de autos, la normativa italiana que deniega el reconocimiento «de un título de un Estado miembro y que, a su vez, es fruto exclusivo del reconocimiento de un título italiano anterior» puede contribuir verdaderamente a dicho objetivo.
62.No obstante, la normativa nacional de que se trata debe, además, ser proporcionada al objetivo perseguido, no debe ir más allá de lo necesario para alcanzarlo. En el caso de autos, todo dependerá de la interpretación de la expresión «fruto exclusivo». Como se ha indicado, si el nacional puede justificar la adquisición de competencias profesionales en el territorio del Estado miembro de expedición del título, debe poder invocarlo en su Estado de origen mediante un reconocimiento mutuo de títulos.
63.Por tanto, corresponderá al juez nacional verificar si con la expresión «fruto exclusivo» el legislador no excluye dichas situaciones y se contenta con prever la situación en que un nacional de un Estado miembro no puede justificar en el Estado miembro de expedición del título ninguna experiencia profesional o académica complementaria en relación con la que ya había obtenido inicialmente en Italia. En cambio, la aplicación de dicha normativa debe excluirse cuando la solicitud de reconocimiento puede justificarse por alguno de los objetivos de la libre circulación, tal como se han precisado en el punto 47 de las presentes conclusiones.
64.En consecuencia, una normativa nacional sólo puede restringir el reconocimiento mutuo de títulos, cuando se cumplen los requisitos formales de dicho reconocimiento, si se justifica por motivos de lucha contra prácticas abusivas caracterizadas, en particular, por montajes artificiales y sin perjuicio de que sea proporcionada a este objetivo específico.
III.Conclusión
65.Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, sugiero al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente manera a las cuestiones prejudiciales planteadas:
«1)Una decisión de homologación como la controvertida en el litigio principal constituye un título en el sentido del artículo 1, letraa), de la Directiva 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años, cuando cumple los requisitos objetivos fijados por dicha disposición.
2)No obstante, la Directiva 89/48 debe interpretarse en el sentido de que no puede ser invocada en apoyo de una solicitud de reconocimiento de un título cuando constituye una práctica abusiva.
Por un lado, la constatación de la existencia de tal práctica exige que la solicitud de reconocimiento tenga como resultado, a pesar de la aplicación formal de los requisitos previstos por las disposiciones pertinentes de la Directiva 89/48, la obtención de una ventaja cuya concesión sería contraria al objetivo establecido en sus disposiciones. Por otro lado, también debe resultar de un conjunto de elementos objetivos que las operaciones en cuestión tengan como objetivo esencial la obtención de esa ventaja.
Debe considerarse como una ventaja contraria a las disposiciones pertinentes de la Directiva 89/48 el acceso a una profesión regulada en un Estado miembro sin cumplir los requisitos establecidos por la normativa nacional aplicable, invocando un título obtenido en otro Estado miembro en el que no se ha adquirido ninguna cualificación profesional sea cursando una formación académica complementaria en el sistema educativo de dicho Estado miembro o adquiriendo una experiencia profesional que guarde relación con dicho Estado miembro, cuando no se puede invocar ninguna justificación vinculada al objetivo de libre circulación.
3)Una normativa nacional sólo puede restringir el reconocimiento mutuo de títulos, cuando se cumplen los requisitos formales de dicho reconocimiento, si se justifica por motivos de lucha contra prácticas abusivas caracterizadas, en particular, por montajes artificiales y sin perjuicio de que sea proporcionada a este objetivo específico.»
1 – Lengua original: francés.
2– DO1989, L19, p.16.
3– Real Decreto de 20de febrero de 2004, BOE de 4de marzo de2004.
4– Real Decreto de 16de enero de1987, BOE de 23 deenero de1987.
5 – Por el que se aprueba la normativa relativa a las profesiones de ingeniero y de arquitecto, GURI nº37 de 15de febrero de1926.
6 – Por el que se modifica y completa la normativa relativa a los requisitos de admisión al examen de Estado y a las pruebas correspondientes para el ejercicio de determinadas profesiones, así como la normativa relativa a los colegios profesionales interesados, suplemento ordinario a la GURI nº190 de 17de agosto de2001.
7–Decreto de 27 de enero de 1992 (GURI nº40, de 18 de febrero de 1992, p.6).
8– Véanse las versiones italiana y húngara del artículo 1, letrab), de la Directiva 89/48, las versiones alemana y húngara del artículo 2, párrafo primero, de la Directiva 89/48 y las versiones española, italiana y eslovena del artículo 3, párrafo primero, de la Directiva89/48.
9– Véanse, en particular, las sentencias de 7de febrero de1979, Knoors (115/78, Rec. p.399), apartado20, y de 31 de marzo de 1993, Kraus (C‑19/92, Rec. p.I‑1663), apartado16.
10– Artículo 1, letraa), segundo guión, de la Directiva89/48.
11– Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales (DO L255, p.22).
12– Apartado19 (el subrayado es mío), y sentencia de 9de septiembre de2003, Burbaud (C‑285/01, Rec. p.I‑8219), apartados50 y52.
13– Véase, en este sentido, la sentencia Kraus, antes citada (apartados15 a18).
14– Sentencia de 7 deseptiembre de2006, Price (C‑149/05, Rec.p.I‑7691), apartado54.
15– Artículo 1, letraa), primer guión, de la Directiva89/48.
16– Véanse, en este sentido, los puntos 34 a 39 de las conclusiones presentadas por el Abogado General Bot, el 19de abril de2007 en el asunto Comisión/Grecia (C‑274/05, pendiente ante el Tribunal de Justicia).
17– Por otro lado, subrayo que el procedimiento de homologación no se adquiere de pleno derecho, sino que pasa por una verificación precisa de las cualificaciones del solicitante: véanse los artículos 4 y ss. del Real Decreto nº86/1987, de 16de enero de 1987, BOE de 23 de enero de 1987, aplicable en el momento de los hechos.
18– Véanse las sentencias Knoors, antes citada (apartado25); de 3 deoctubre de1990, Bouchoucha (C‑61/89, Rec. p.I‑3551), apartado14; de 7de julio de1992, Singh (C‑370/90, Rec. p.I‑4265), apartado24; de 9 de marzo de 1999, Centros (C‑212/97, Rec. p.I‑1459), apartado24; de 21 de noviembrede 2002, X e Y (C‑436/00, Rec. p.I‑10829), apartados41 y45, y de 30 de septiembrede 2003, Inspire Art (C‑167/01, Rec. p.I‑10155), apartado136.
19– Véase, en particular, la sentencia de 21 de febrero de 2006, Halifax y otros (C‑255/02, Rec. p.I‑1609), apartados 76 y77.
20– Sentencias de 12de mayo de 1998, Kefalas y otros (C‑367/96, Rec. p.I‑2843), apartado 20; de 23 de marzo de2000, Diamantis (C‑373/97, Rec. p.I‑1705), apartado 33; Halifax y otros, antes citada (apartado68), y de 12 de septiembre de2006, Cadbury Schweppes y Cadbury Schweppes Overseas (C‑196/04, Rec. p.I‑7995), apartado35.
21– Para recordar los desarrollos jurisprudenciales en materia de abuso de derecho, me remito al punto 62 de mis conclusiones presentadas en el asunto Halifax y otros, antes citado.
22– Sobre la importancia de mantener una demostración de la práctica abusiva basada en elementos objetivos sin que sea útil buscar la intención del supuesto autor, véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Halifax y otros, antes citado (puntos 70 y71).
23– Véanse las sentencias de 14de diciembre de2000, Emsland‑Stärke, (C‑110/99, Rec. p.I‑11569), apartados52 y 53, y, en el mismo sentido, Centros, antes citada (apartado 24); Halifax y otros, antes citada (apartados74 y 75), y Cadbury Schweppes y Cadbury Schweppes Overseas, antes citada (apartado64).
24– Véanse más específicamente, en relación con la libertad de establecimiento, las sentencias antes citadas Centros (apartado 25); X e Y (apartado 42), y Cadbury Schweppes y Cadbury Schweppes Overseas (apartados 41 y42).
25– Hay que relacionar este objetivo con el artículo 3CE, apartado1, letraq), y el artículo149CE, apartado2, segundo guión, que tienen por objeto la movilidad de profesores y estudiantes. Véanse también las sentencias de 11de julio de 2002, D’Hoop (C‑224/98, Rec.p.I‑6191), apartados 30 a32, y de 7 de julio de 2005, Comisión/Austria (C‑147/03, Rec. p.I‑5969), apartado44.
26– Véase el punto 39 de las conclusiones presentadas por el Abogado General Bot en el asunto Comisión/Grecia, antes citado.
27– Sentencia de 2de julio de1998, Kapasakalis y otros (C‑225/95 a C‑227/95, Rec.p.I‑4239), apartado18.
28– Sentencia Kraus, antes citada (apartado16).
29– Ibidem (apartado17).
30– Sentencia Cadbury Schweppes y Cadbury Schweppes Overseas, antes citada (apartado53).
31– Véase, en particular, la sentencia Kapasakalis y otros, antes citada (apartado22).
32– Véase el punto 39 de las conclusiones presentadas por el Abogado General Bot en el asunto Comisión/Grecia, antes citado.
33– Sentencia Halifax y otros, antes citada (apartado81).
34– Sentencia Cadbury Schweppes y Cadbury Schweppes Overseas, antes citada (apartado57).
35– Ibidem (apartado55).