CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JÁN MAZÁK
presentadas el 8 de mayo de20081(1)
Asunto C‑203/07P
República Helénica
contra
Comisión de las Comunidades Europeas
«Recurso de casación – Proyecto para establecer una misión diplomática común en Abuja (Nigeria) – Cobro mediante compensación de las cantidades adeudadas por la República Helénica – Reglamentos (CE, Euratom) nº1605/2002 y nº2342/2002 – Admisibilidad – Interpretación de memorandos de acuerdo celebrados al amparo del títuloV del TratadoUE – Principio de buena fe en el Derecho internacional público»
1.Mediante el presente recurso de casación, la República Helénica solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Primera) de 17 de enero de 2007 dictada en el asunto T‑231/04, Grecia/Comisión(2) (en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), en la medida en que concluyó erróneamente que se habían originado obligaciones financieras para la República Helénica como consecuencia de la firma y ratificación por ésta de un memorándum de acuerdo inicial entre la Comisión y los Estados miembros, la firma de un memorándum adicional y su comportamiento.
2.En la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia desestimó por infundado un recurso de anulación del acto mediante el cual la Comisión procedió al cobro mediante compensación de las cantidades adeudadas por la República Helénica a raíz de su participación en los proyectos AbujaI yII para establecer una misión diplomática común en Abuja (Nigeria) para la Comisión y varios Estados miembros de la Unión Europea.
I.Marco jurídico
A.Derecho comunitario
3.El artículo 58 del Estatuto del Tribunal de Justicia dispone lo siguiente :
«El recurso de casación ante el Tribunal de Justicia se limitará a las cuestiones de derecho. Deberá fundarse en motivos derivados de la incompetencia del Tribunal de Primera Instancia, de irregularidades del procedimiento ante el mismo que lesionen los intereses de la parte recurrente, así como de la violación del Derecho comunitario por parte del Tribunal de Primera Instancia [...]»
4.El artículo 71 del Reglamento (CE, Euratom) nº1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas(3) (en lo sucesivo, «Reglamento financiero»), dispone lo siguiente:
«1.El devengo de un título de crédito es el acto por el cual el ordenador delegado o subdelegado:
a)comprueba la existencia de un débito a cargo de un deudor determinado;
b)determina o verifica la realidad y el importe de la deuda;
c)comprueba las condiciones de exigibilidad de la deuda.
2.El ordenador competente realizará, mediante una orden de ingreso remitida al contable, seguida de una nota de adeudo dirigida al deudor, la operación de devengo de los recursos propios transferidos a la Comisión así como de cualesquiera títulos de crédito que sean ciertos, líquidos y exigibles.
[…]»
5.El artículo 72 del Reglamento financiero dispone:
«1.La ordenación de los cobros es el acto por el cual el ordenador delegado o subdelegado competente da instrucción al contable, mediante la emisión de una orden de ingreso, de cobrar los títulos de crédito que previamente ha devengado.
[...]»
6.El artículo 73 del Reglamento financiero dispone:
«El contable aceptará las órdenes de ingreso de los títulos de crédito debidamente expedidas por el ordenador competente. Está obligado a actuar con la diligencia debida para garantizar el cobro de los ingresos de las Comunidades y debe velar por preservar los derechos de éstas.
El contable procederá al cobro, por compensación y por el debido importe, de los títulos de crédito de las Comunidades frente a cualquier deudor que a su vez fuere titular de títulos de crédito ciertos, líquidos y exigibles frente a las Comunidades.
[...]»
7.El artículo 78 del Reglamento (CE, Euratom) nº2342/2002 de la Comisión, de 23 de diciembre de 2002, sobre normas de desarrollo del Reglamento nº1605/2002(4) (en lo sucesivo, «Reglamento de desarrollo»), dispone lo siguiente:
«Procedimiento
1.El devengo de un título de crédito por el ordenador es el reconocimiento de un derecho de las Comunidades frente a un deudor y el consiguiente establecimiento de un título que exija al deudor el pago de la deuda correspondiente.
2.La orden de ingreso es la operación por la que el ordenador competente da instrucción al contable de cobrar el título de crédito devengado.
3.La nota de adeudo es una nota en que se informa al deudor de los siguientes extremos:
a)que las Comunidades han devengado un título de crédito;
b)que el pago de su deuda con las Comunidades es exigible en una fecha cierta (en lo sucesivo, “fecha de vencimiento”);
c)que, a falta de pago en la fecha de vencimiento, la deuda generará intereses al tipo fijado en el artículo 86, todo ello sin perjuicio de la aplicación de disposiciones reglamentarias específicas;
d)siempre que ello fuera posible, la Institución procederá al cobro por compensación tras haber advertido previamente al deudor;
e)a falta de pago en la fecha de vencimiento, la Institución procederá al cobro ejecutando cualquier garantía provisional;
f)si, agotadas las etapas anteriores, no ha podido procederse al cobro íntegro, la Institución procederá al cobro por ejecución forzosa del título de crédito, bien con arreglo al apartado 2 del artículo 72 del Reglamento financiero, bien por vía contenciosa.
El ordenador remitirá la nota de adeudo al deudor y una copia de la misma al contable.»
8.El artículo 79 del Reglamento de desarrollo dispone:
«Devengo de títulos de crédito
A efectos de devengar un título de crédito, el ordenador competente comprobará:
a)la certeza del título de crédito, que no deberá estar sujeto a condiciones;
b)la liquidez del título de crédito, con determinación exacta de su importe en dinero;
c)la exigibilidad del título de crédito, que no deberá estar sujeto a ningún término;
d)la exactitud en la designación del deudor;
e)la exactitud de la imputación presupuestaria del importe a cobrar;
f)la regularidad de los documentos justificativos;
g)la conformidad con el principio de buena gestión financiera [...].»
9.El artículo 83 del Reglamento de desarrollo dispone lo siguiente:
«Cobro por compensación
En cualquier etapa del procedimiento, el contable, tras haber informado al ordenador competente y al deudor, procederá al cobro por compensación del título de crédito devengado, en aquellos casos en que el deudor sea igualmente titular frente a las Comunidades de un título de crédito cierto, líquido y exigible de una cantidad de dinero devengada por una orden de pago.»
B.Derecho internacional
10.El artículo 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados(5) dispone:
«Regla general de interpretación
1.Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto yfin.
2.Para los efectos de la interpretación de un tratado, el contexto comprenderá, además del texto, incluidos su preámbulo y anexos:
a)todo acuerdo que se refiera al tratado y haya sido concertado entre todas las partes con motivo de la celebración del tratado;
b)todo instrumento formulado por una o más partes con motivo de la celebración del tratado y aceptado por las demás como instrumento referente al tratado.
3.Juntamente con el contexto, habrá de tenerse en cuenta:
a)todo acuerdo ulterior entre las partes acerca de la interpretación del tratado o de la aplicación de sus disposiciones;
b)toda práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado por la cual conste el acuerdo de las partes acerca de la interpretación del tratado;
c)toda norma pertinente de derecho internacional aplicable en las relaciones entre las partes.
4.Se dará a un término un sentido especial si consta que tal fue la intención de las partes.»
II.Hechos y antecedentes de la sentencia recurrida
11.En la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia resumió los hechos del recurso planteado ante él del siguiente modo:
«7Como consecuencia del traslado de la capital de Nigeria de Lagos a Abuja, la Comisión tiene alquilado, desde 1993, un edificio en Abuja destinado a albergar su delegación y, provisionalmente, las representaciones de determinados Estados miembros, entre ellos la República Helénica. En el marco de un acuerdo con dichos Estados miembros (en lo sucesivo, “proyecto AbujaI”), la Comisión subarrendó algunos despachos a las citadas representaciones y les prestaba diversos servicios. Los Estados miembros llegaron a un acuerdo sobre el reparto de los costes que se derivaban de sus representaciones. La contribución de la República Helénica ascendía al 5,5% de los costes totales. Al considerar que la República Helénica no había saldado sus deudas al respecto, la Comisión, en 2004, procedió a su cobro mediante compensación de las cantidades correspondientes (véase el apartado 44infra).
8El 18 de abril de 1994, el Reino de Bélgica, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, Irlanda, la República Italiana, el Reino de los Países Bajos, la República Portuguesa y la Comisión (en lo sucesivo, “socios”), tomando como base el artículo J.6 del Tratado sobre la Unión Europea (actualmente artículo 20UE, tras su modificación), celebraron un memorándum de acuerdo (en lo sucesivo, “memorándum inicial”) relativo a la construcción, para sus misiones diplomáticas en Abuja, de un complejo común de embajadas con servicios auxiliares comunes (en lo sucesivo, “proyecto AbujaII”). El memorándum inicial se completó, tras la adhesión de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia, con un protocolo de adhesión.
9El artículo 1 del memorándum inicial establece que las embajadas de los Estados miembros y la delegación de la Comisión son misiones diplomáticas distintas, sujetas al Convenio de Viena sobre relaciones diplomáticas, de 18 de abril de 1961, y, por lo que se refiere a los Estados miembros, al Convenio de Viena sobre relaciones consulares, de 24 de abril de 1963.
10El artículo 10 del memorándum inicial señalaba que la Comisión actúa, como coordinadora del proyecto AbujaII, “en nombre” de los demás socios.
11Según el artículo 11 del memorándum inicial, la Comisión es responsable de la ejecución de los estudios de arquitectura relativos a la viabilidad del proyecto AbujaII, a la estimación inicial de los costes y a las fases de diseño. Este artículo también prevé la celebración de un memorándum de acuerdo adicional sobre “el proyecto detallado de las construcciones, la distribución de costes y la participación de cada miembro participante en los locales al finalizar el proyecto [AbujaII]” (en lo sucesivo, “memorándum adicional”). Por último, el artículo 11 crea un Comité permanente de dirección, compuesto por representantes de todos los socios y presidido por la Comisión, para coordinar y controlar el proyecto AbujaII. El Comité permanente de dirección se encarga de presentar informes periódicos al grupo de trabajo “asuntos administrativos”, creado en el Consejo en el marco de la política exterior y de seguridad común (PESC) (en lo sucesivo, “Grupo de asuntos administrativos PESC”).
12El artículo 12 del memorándum inicial tiene el siguiente tenor:
“Previa aprobación del [memorándum adicional] a que se refiere el artículo 11, el proyecto [AbujaII] será financiado directamente mediante las contribuciones de los miembros participantes, a prorrata de la parte del proyecto asignada a cada miembro. La contribución de la Comisión irá a cargo de la correspondiente partida presupuestaria.
Los costes de redacción del proyecto (1ª fase) se financiarán mediante los créditos para gastos administrativos de la Comisión. La estimación de dichos costes asciende a 140.000ecus. Si el proyecto [AbujaII] se llevare a cabo, estos costes correrán a cargo de las contribuciones de todos los miembros participantes, con arreglo a la participación de cada cual en el proyecto.”
13El artículo 13 del memorándum inicial dispone:
“Al aprobar el [memorándum adicional], todos los miembros participantes garantizarán el pago total de los costes que les correspondan. Los costes totales para cada miembro consistirán en la sumade:
a)la totalidad de los costes de la parte individual de cada miembro en el proyectoy,
b)la parte alícuota de los costes de cada miembro en lo que respecta a las zonas comunes y públicas, calculada en la misma proporción que su parte alícuota de la suma total de las zonas individuales.”
14El artículo 14 del memorándum inicial establece que la Comisión, con el acuerdo y la participación de los Estados participantes, abonará las sumas adeudadas a los terceros (contratantes).
15El artículo 15, apartado 1, del memorándum inicial estipula:
“En caso de que un miembro participante decida retirarse del proyecto [AbujaII] y en consecuencia no firme el [memorándum adicional] a que se refiere el artículo 11, dejarán de serle aplicables las disposiciones del presente Memorándum de Acuerdo, incluidas las obligaciones financieras a que se refieren los artículos 12 y13.”
16El 29 de marzo de 1995, la Comunidad, representada por la Comisión, celebró un primer contrato con una empresa común integrada, por una parte, por Dissing & Weitling arkitektfirma A/S, ganador de un concurso de arquitectura organizado por la Comisión para el proyecto AbujaII y, por otra parte, por COWIconsult Consulting Engineers and Planners A/S (en lo sucesivo, “consultores”). Según el artículo 1 de dicho contrato, la Comisión confirma la intención de los socios de celebrar un “contrato final” con los consultores. Según el artículo 2, los consultores se comprometen a preparar el proyecto controvertido. El coste de esta preparación ascendió a 212.547,59euros.
17En la reunión entre los representantes de los servicios competentes de los ministerios de Asuntos Exteriores de los Estados miembros afectados y los arquitectos de Dissing & Weitling arkitektfirma, se determinaron las necesidades reales de la representación de cada Estado miembro y la parte de gastos correspondiente a cada uno deellos.
18El 26 de octubre de 1995, se reunió el subgrupo de trabajo “asuntos inmobiliarios”, creado en el marco de la PESC. Del acta de la reunión se desprende que el subgrupo instó a la Comisión:
“[…]
–a terminar la fase [de diseño de base];
–a llegar a los acuerdos necesarios con el estudio de arquitectos para que [presentaran] los [planos de la fase de diseño intermedio] en los plazos establecidos por el [Comité permanente de dirección];
–a celebrar los contratos [relativos al estudio del suelo y a la exploración del solar]; este último [contrato era] indispensable para redactar el memorándum adicional;
–y a adelantar los gastos correspondientes a estas etapas”.
19El subgrupo confirmó que “las cantidades abonadas por la Comisión [constituían] un adelanto de su parte en el fondo ad hoc autónomo, que previamente se [había considerado] la fórmula apropiada para financiar el proyecto [AbujaII]”, y que, “en caso de que el proyecto no se [realizara], los otros miembros [reembolsarían] a la Comisión conforme a las modalidades acordadas para las fases precedentes”.
20El 24 de noviembre de 1995, se reunió el Comité permanente de dirección (véase el apartado 11 supra). En el acta de esta reunión figura que se sometió a la aprobación de la Comisión consultiva de compras y contratos de la Comisión (CCCC) un contrato de “asistencia técnica” con los consultores, por un importe de 2.676.369euros (en lo sucesivo, “contrato principal”). Asimismo, se indica que, “en caso de que no se realice el proyecto, los otros miembros reembolsarán a la Comisión”.
21El 27 de diciembre de 1995, la Comisión celebró el contrato principal, que tenía por objeto el diseño de base y la fase intermedia del proyecto AbujaII (artículos 4.4 y 4.5) y, en su caso, los planos detallados (artículo4.6).
22El 19 de septiembre de 1996, el Grupo de asuntos administrativos PESC aprobó el proyecto intermedio.
23El 21 de noviembre de 1996, el Grupo de asuntos administrativos PESC instó a la Comisión a adoptar las medidas ad hoc para que los arquitectos comenzaran a elaborar los planos detallados. El Grupo señaló que el contrato formal correspondiente a esta fase se celebraría una vez finalizado el memorándum adicional. En dicha reunión, la Comisión comunicó al citado Grupo el importe de los gastos que había adelantado hasta el 15 de noviembre de 1996 para la preparación del proyecto AbujaII, a saber, alrededor de 2,8millones de euros.
24El 24 de febrero de 1997, este mismo Grupo se reunió y decidió no esperar a la finalización del memorándum adicional para elaborar los planos detallados y los documentos contractuales. El acta de dicha reunión contiene las resoluciones siguientes:
“Se insta a la Comisión a llegar a los acuerdos necesarios con los arquitectos para la preparación de los documentos y a adelantar los fondos necesarios para las obras conforme a las modalidades establecidas en el proyecto. Como en casos anteriores, los demás participantes reembolsarán a la Comisión los adelantos que haya abonado con arreglo a los procedimientos previstos a estos efectos en [el memorándum inicial].”
25En los meses siguientes, varios Estados miembros se retiraron del proyecto AbujaII. El 28 de abril de 1997, el Grupo de asuntos administrativos PESC encargó a la Comisión que llegara a “los acuerdos bilaterales con el Reino de Dinamarca para el reembolso de la parte que le [correspondía] en los gastos del proyecto contraídos por la Comisión en nombre de sus miembros”. Se tomó una decisión similar tras la retirada de Irlanda en septiembre de 1997, así como de la República Portuguesa, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia.
26El 12 de noviembre de 1997, la Comisión celebró con los arquitectos un anexo al contrato principal que tenía por objeto la preparación de los planos detallados y la asunción de los gastos de desplazamiento, por un importe de 1.895.696euros.
27El 18 de junio de 1998, el Grupo de asuntos administrativos PESC se refirió a la posibilidad de una retirada del Reino de Bélgica del proyecto AbujaII. Del acta de dicha reunión se desprende que el Comité permanente de dirección observó que el Reino de Bélgica pagaría su parte de los costes tal y como se fijaron tras la aprobación del diseño intermedio.
28El 10 de junio de 1998, la Comisión remitió a la República Helénica una orden de pago por un importe de 153.367,70euros, correspondiente a la parte de la República Helénica en la fase inicial del proyecto, a saber, el 5,06% de los costes totales. El plazo para el pago expiraba el 31 de diciembre de1998.
29El 9 de diciembre de 1998, la República Federal de Alemania, la República Helénica, la República Francesa, la República Italiana, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria y la Comisión firmaron el memorándum adicional. El artículo 11 del memorándum adicional preveía la creación de un fondo para financiar el proyecto.
30En virtud de su artículo 14, el memorándum adicional comenzó a aplicarse provisionalmente el primer día del segundo mes que siguió a su firma y entró en vigor el primer día del segundo mes que siguió a la fecha en la que los Estados miembros y la Comisión declararon que lo habían ratificado.
31El 28 de abril de 1999, la Comisión convocó una licitación para la construcción de las embajadas de los Estados miembros afectados y de la delegación de la Comunidad (DO 1999, S 82). En ella se indicaba que la embajada de la República Helénica tendría una superficie de 677m2.
32El 3 de septiembre de 1999, la Comisión “reiteró” su invitación de 1998 en el marco del Grupo de asuntos administrativos PESC con el fin de que los Estados miembros le reembolsaran las cantidades que había pagado a los consultores por la fase de diseño intermedio. La Comisión señaló que algunos Estados miembros ya habían pagado los importes adeudados, pero que otros, entre ellos la República Helénica, no los habían reembolsado antes de que expirara el plazo el 31 de diciembre de 1998. La Comisión añadía que remitiría a los socios otra orden de pago relativa, por una parte, a los costes de los planos detallados y, por otra, a los costes de adaptación derivados de la retirada del Reino de Bélgica, del Reino de España y de la República Portuguesa.
33El 20 de septiembre de 1999, el Comité permanente de dirección se reunió para preseleccionar las empresas de construcción. El representante de la República Helénica firmó el acta de la reunión. En el Diario Oficial S54, de 17 de marzo de 2000, se publicó una licitación para continuar con la construcción.
34Mediante orden de pago de 17 de febrero de 2000, la Comisión solicitó a la República Helénica que le pagara una cantidad de 168.716,94euros por la preparación del expediente de licitación relativo a los planos detallados.
35Debido a la retirada de la República Francesa, el 22 de junio de 2000, el Comité permanente de dirección decidió enfocar el proyecto de otra manera (en lo sucesivo, proyecto “AbujaII reducido”). El proyecto AbujaII reducido contemplaba, entre otras cosas, la supresión de los edificios y de los servicios auxiliares comunes, así como una reducción de superficie. El representante de la República Helénica en esta reunión manifestó su acuerdo con el proyecto, a condición, no obstante, de que lo aprobaran sus superiores. El 29 de junio, la Comisión envió el acta de la reunión de 22 de junio de 2000 a la República Helénica y la instó a dar una respuesta formal relativa al proyecto AbujaII reducido.
36El 5 de septiembre de 2000, la Comisión reiteró su solicitud a los representantes de la República Helénica. Tras un nuevo requerimiento el 14 de septiembre de 2000, la Comisión, el 25 de septiembre de 2000, remitió a la República Helénica un escrito por fax, con un plazo para responder que expiraba el 30 de septiembre de 2000, en el que señalaba que su silencio se interpretaría como una retirada del proyecto. El 2 de octubre de 2000, las autoridades griegas informaron a la Comisión de que no podían dar una respuesta en relación con el proyecto AbujaII reducido. En consecuencia, la Comisión respondió, en la misma fecha, que había encargado a los arquitectos que procedieran a adaptar el proyecto AbujaII reducido sin contar con la República Helénica.
37Mediante escrito de 28 de enero de 2002, la Comisión envió a la República Helénica una nota de adeudo por un importe de 1.276.484,50euros relativa a los costes de construcción del proyecto AbujaII. Posteriormente la Comisión anuló dicha nota de adeudo.
38Tras haber abierto su propia embajada en Abuja, el 13 de julio de 2002 la República Helénica abandonó los locales provisionales que ocupaba en el marco del proyecto AbujaI.
39Mediante escrito de 11 de octubre de 2002, la Comisión notificó formalmente a la República Helénica las notas de adeudo relativas a los proyectos AbujaI y AbujaII que todavía no habían sido abonadas y la instó a pagar una cantidad total de 861.813,87euros y de 11.000dólares estadounidenses(USD).
40Tras una serie de negociaciones entre las partes, mediante escrito de 31 de enero de 2003, la Comisión recordó a la República Helénica que no había saldado sus deudas relativas a los proyectos AbujaI y AbujaII y la instó a pagar una cantidad total de 516.374,96euros y de 12.684,89USD antes de que terminara el mes de febrero de 2003. La Comisión añadía que, a falta de pago en la fecha de expiración del plazo, procedería a reclamar las cantidades controvertidas por todas las vías jurídicas a su disposición.
41Durante los meses siguientes, la República Helénica y la Comisión discutieron acerca del importe de las cantidades adeudadas.
42El 29 de diciembre de 2003, la República Helénica remitió a su representante permanente ante la Unión Europea un escrito redactado como sigue:
“Dado que la Comisión, al aplicar el procedimiento de compensación, mantiene su postura en relación con la deuda de nuestro país en el marco del proyecto AbujaII le rogamos que siga el procedimiento y que nos comunique si, y en qué medida, se ha llevado a la práctica para que la República Helénica pueda examinar si interpone un recurso contra la Comisión Europea.
En cuanto al proyecto AbujaI, recordamos que hemos reconocido nuestra deuda hasta mayo de 2002, mientras que el importe reclamado por la Comisión cubre un período que va hasta julio de 2002 y más allá de esta fecha. Habida cuenta de que tenemos la intención de saldar la deuda citada, le rogamos que se ponga en contacto con los servicios financieros competentes de la Comisión para comprobar los elementos del importe total exacto de la deuda en euros hasta mayo de2002.”
43El 16 de febrero de 2004, la Comisión remitió a la República Helénica un escrito en el que indicaba las deudas de ésta en el marco de los proyectos AbujaI y AbujaII que todavía no se habían saldado. De la tabla que se adjuntaba a dicho escrito, que se refería, entre otras, a once notas de adeudo relativas a los proyectos AbujaI y AbujaII que no se habían abonado, resulta que la Comisión solicitaba a la República Helénica el pago de 565.656,80euros. En dicho escrito, la Comisión precisó:
“[La República Helénica transmitió] a la Comisión el crédito siguiente: […]
2000GR161PO005OBJ 1 GRECIA CONTINENTAL – Interim payement – 4.774.562,67euros.
Con arreglo a las condiciones de pago fijadas por [el artículo 73, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento financiero], la Comisión procederá a la compensación de deudas y créditos teniendo también en cuenta, en su caso, los intereses de demora.
En caso de que los créditos que ha comunicado superen los importes compensados, el saldo neto al que tenga derecho se le abonará a la mayor brevedad […]”
44El 10 de marzo de 2004, la Comisión entregó fondos a la República Helénica en el marco del programa operativo regional de Grecia continental. Pues bien, en vez de abonar un importe de 4.774.562,67euros (véase el apartado 43 supra), la Comisión sólo pagó 3.121.243,03euros. De este modo, procedió al cobro por compensación de la deuda que la República Helénica todavía no había saldado, deuda en la que 565.656,80euros correspondían a los proyectos AbujaI y AbujaII (en lo sucesivo, “acto impugnado”).»
III.Procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia y sentencia recurrida
12.La República Helénica interpuso ante el Tribunal de Justicia un recurso contra el acto de compensación, que fue remitido posteriormente al Tribunal de Primera Instancia y registrado con la referencia T‑231/04. En el procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia, la República Helénica invocó un único motivo basado en la infracción de los memorandos de acuerdo inicial y adicional y de lo dispuesto en el Reglamento financiero y en el Reglamento nº2342/2002.
13.En la primera parte del motivo, la República Helénica alegó la infracción de los memorandos inicial y adicional.
14.En primer lugar, el Tribunal de Primera Instancia abordó la cuestión de si era competente para conocer del recurso, dado que una de las cantidades que fue compensada estaba comprendida en el ámbito de aplicación del títuloV del TratadoUE, con respecto al cual Tribunal de Justicia no tiene competencia, puesto que dicha competencia no se establece en el artículo 46UE. Sin embargo, dado que la Comisión había procedido al cobro de las cantidades controvertidas mediante un acto adoptado con arreglo al Reglamento financiero y al Reglamento nº2342/2002, el Tribunal de Primera Instancia concluyó que el acto de compensación estaba comprendido en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario y, en consecuencia, podía ser recurrido en virtud del artículo 230CE. El Tribunal de Primera Instancia consideró que, por tanto, era competente para conocer del recurso.
15.A continuación, el Tribunal de Primera Instancia examinó la responsabilidad financiera de la República Helénica en los proyectos AbujaI y AbujaII.
16.Por lo que se refiere al proyecto AbujaI, la República Helénica había reconocido que estaba obligada a pagar los importes adeudados en concepto de gastos de alquiler y de funcionamiento, si bien negaba su responsabilidad por el importe total de 72.714,47euros que la Comisión le imputaba. El Tribunal de Primera Instancia declaró que la República Helénica no había probado que la Comisión hubiera cometido un error en lo que respecta al importe adeudado. Además, la República Helénica no había cuestionado las distintas notas de adeudo que había recibido y no había explicado por qué consideraba que no adeudaba la diferencia entre el importe que admitía y el que le reclamaba la Comisión. Por consiguiente, no cabía estimar la alegación mediante la que la República Helénica negaba su responsabilidad por las deudas correspondientes al proyecto AbujaI.
17.Por lo que se refiere al proyecto Abuja II, el Tribunal de Primera Instancia señaló que durante más de seis años –del 18 de abril de 1994 al 30 de septiembre de 2000– la República Helénica, por su comportamiento, dejó entrever de manera constante a los demás socios que mantenía su participación en el proyecto AbujaII. Después de la firma del memorándum adicional en diciembre de 1998, participó en el citado proyecto durante casi dos añosmás.
18.De tales hechos el Tribunal de Primera Instancia dedujo que la apreciación de las obligaciones de la República Helénica no podía limitarse a los memorandos inicial y adicional, sino que debía tomar en consideración también las expectativas que dicho Estado miembro creó, por su comportamiento, en los demás socios.
19.A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia declaró que el principio de buena fe es una regla de Derecho internacional consuetudinario, que se impone a la Comunidad y a los demás socios participantes, y que «es, en el Derecho internacional público, corolario del principio de protección de la confianza legítima».
20.El Tribunal de Primera Instancia señaló entonces que, puesto que la República Helénica había firmado el memorándum inicial y que, asimismo, lo había ratificado, era uno de los socios del proyecto AbujaII y, como tal, le incumbían determinadas obligaciones reforzadas de cooperación y de solidaridad entre los otros participantes.
21.El Tribunal de Primera Instancia afirmó que el memorándum inicial se refería a las fases previas del proyecto AbujaII y que, una vez concluida la primera fase, los socios habían decidido, antes de la firma del memorándum adicional, continuar con el proyecto y asumir los gastos relativos al diseño detallado del edificio. En efecto, en una reunión de 24 de febrero de 1997, en la que participaron dos representantes de la República Helénica, los socios autorizaron a la Comisión a llegar a los acuerdos necesarios con los arquitectos para la elaboración de los planes detallados sin esperar al memorándum adicional. El Tribunal de Primera Instancia declaró que, al proceder de esa manera, los socios completaron las fases previas, llegando de este modo a un acuerdo implícito de llevar a cabo el proyecto. Pues bien, al haber decidido en la reunión de 24 de febrero de 1997 llevar a cabo el proyecto, los socios dejaron de ser libres –a juicio del Tribunal de Primera Instancia– para retirarse de él sin financiar su parte de los gastos preliminares y de los gastos posteriores.
22.A continuación, el Tribunal de Primera Instancia señaló que, aunque algunos Estados miembros se retiraron posteriormente del proyecto, la República Helénica no adoptó ningún comportamiento que hiciera albergar alguna duda acerca de su participación y, el 9 de diciembre de 1998, la República Helénica firmó el memorándum adicional junto con los demás socios que no se habían retirado del proyecto. El Tribunal de Primera Instancia constató que no fue hasta el verano de 2000 en que, por primera vez, la República Helénica manifestó su reticencia a mantener su participación.
23.Según el Tribunal de Primera Instancia, no cabe duda de que la República Helénica estaba en su derecho de retirarse del proyecto, pero, a la vista de la evolución de los compromisos desde la fase inicial y a pesar de la falta de ratificación del memorándum adicional, la República Helénica no podía retirarse sin que se la considerara responsable de los gastos derivados de su participación en el proyecto AbujaII.
24.Además, el Tribunal de Primera Instancia declaró que las obligaciones financieras de la República Helénica se desprendían también de lo dispuesto en el memorándum inicial, concretamente de su artículo 15, apartado 1. Con arreglo a dicha disposición, un Estado no será responsable de las obligaciones financieras derivadas del proyecto cuando no se firme el memorándum adicional. Sin embargo, el Tribunal de Primera Instancia sugirió que, cuando un Estado ha firmado el memorándum adicional (como sucede con la República Helénica), lo contrario resulta asimismo cierto.
25.En cuanto a la alegación de que la ratificación del memorándum adicional es un requisito necesario para su entrada en vigor, el Tribunal de Primera Instancia declaró que, en virtud del artículo 14 del memorándum adicional, éste se aplicará provisionalmente a la República Helénica desde el 1 de febrero de 1999 hasta octubre 2000. Para el Tribunal de Primera Instancia, esto implicaba que la República Helénica no podía ignorar esta aplicación provisional alegando que no había ratificado el memorándum adicional.
26.Por último, en lo que respecta a la alegación de la República Helénica de que el incremento del coste del proyecto podía considerarse un «cambio radical de circunstancias» que la exoneraría de sus obligaciones financieras, el Tribunal de Primera Instancia declaró que, tratándose de un proyecto de construcción de un edificio, el incremento de su coste no puede considerarse un «cambio radical de circunstancias». Además, la República Helénica había aceptado el incremento del coste del proyecto, que era conocido desde los orígenes del proyecto AbujaII, y no había planteado objeción alguna cuando se aumentó su parte en el proyecto como consecuencia de la retirada de varios Estados miembros entre 1997 y1999.
27.Por todos estos motivos, el Tribunal de Primera Instancia declaró que la República Helénica debía ser considerada responsable de todos los gastos derivados de su participación en el proyecto AbujaII.
28.Por consiguiente, el Tribunal de Primera Instancia desestimó la primera parte del motivo por infundada.
29.En la segunda parte del motivo único, la República Helénica alegó una infracción del Reglamento financiero y del Reglamento nº2342/2002.
30.En lo que respecta a la alegación de la República Helénica de que el importe y la justificación de las sumas reclamadas estaban manifiestamente rodeados de incertidumbre, tanto en el marco del proyecto AbujaI como en el del proyecto AbujaII, el Tribunal de Primera Instancia subrayó que no cabe excluir la compensación con arreglo al artículo 73, apartado 1, del Reglamento financiero cuando se ha impugnado una de las deudas o cuando ha habido negociaciones entre la Comisión y el deudor en relación con tales deudas. En caso contrario, el deudor podría retrasar indefinidamente el cobro de una deuda.
31.El Tribunal de Primera Instancia consideró que, aun cuando en 2002 pudiera haber existido incertidumbre acerca de los créditos, a raíz de los contactos entre las partes y de un nuevo examen del expediente, cuando procedió al cobro en 2004 la Comisión había llegado a una conclusión cierta con respecto a las cantidades adeudadas.
32.Asimismo, el Tribunal de Primera Instancia declaró que la República Helénica no había aportado prueba alguna que demostrara que la Comisión no había seguido el procedimiento previsto en los Reglamentos controvertidos y que no estaba facultada para concluir que el crédito era «cierto, líquido y exigible». Por lo tanto, en la fecha del acto impugnado se cumplían los requisitos previstos para el cobro mediante compensación.
33.Por último, el Tribunal de Primera Instancia desestimó la alegación de la República Helénica de que la Comisión no estaba habilitada para proceder al cobro por compensación porque los supuestos titulares de los créditos controvertidos eran los socios y no la Comunidad, y la compensación no tenía por objeto, por lo tanto, proteger los intereses financieros de las Comunidades, lo que constituye el objeto de los Reglamentos mencionados. Por el contrario, el Tribunal de Primera Instancia consideró que la Comunidad era titular de los créditos controvertidos porque la Comisión actuaba como agente de los socios participantes en los proyectos AbujaI yII.
34.En consecuencia, el Tribunal de Primera Instancia desestimó la segunda parte del motivo único por infundada.
IV.Pretensiones formuladas ante el Tribunal de Justicia
35.La República Helénica solicita al Tribunal de Justiciaque:
–Declare la admisibilidad del presente recurso de casación.
–Anule la sentencia de Tribunal de Primera Instancia, en la parte impugnada.
–Estime el recurso, con arreglo a las pretensiones que en él se formulan.
–Condene en costas a la Comisión.
36.La Comisión solicita al Tribunal de Justiciaque:
–Declare la inadmisibilidad del presente recurso de casación.
–Con carácter subsidiario, declare el recurso manifiestamente infundado y se desestime en su totalidad.
–En cualquier caso, condene en costas a la recurrente.
V.Recurso de casación
A.Motivos de casación
1.Primer motivo de casación
37.La República Helénica alega que el Tribunal de Primera Instancia interpretó erróneamente los artículos 12, 13 y 15 del memorándum de acuerdo inicial, el artículo 14 del memorándum adicional y los principios de buena fe y protección de la confianza legítima.
38.La República Helénica alega que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error al declarar que las obligaciones de los Estados miembros en virtud del proyecto AbujaII estaban determinadas por el comportamiento de cada Estado miembro, en lugar de tener un carácter meramente contractual determinado por las disposiciones de los dos memorandos mencionados. Aduce que, por el contrario, conforme a una interpretación correcta de los artículos 12, 13 y 15 del memorándum de acuerdo inicial y del artículo 14 del memorándum adicional, es preciso reconocer que no se originaron obligaciones financieras para la República Helénica, puesto que ésta únicamente había firmado el memorándum adicional pero no lo había ratificado. En consecuencia, la República Helénica no había aprobado dicho memorándum y no se habían cumplido, pues, con respecto a dicho Estado miembro, los requisitos necesarios para el nacimiento de obligaciones financieras.
39.La República Helénica sostiene que el principio de buena fe sólo es pertinente para determinar si un Estado miembro participaba en el proyecto AbujaII, no para determinar las obligaciones derivadas de dicha participación. Tales obligaciones deben determinarse exclusivamente con arreglo a las estipulaciones contractuales, ya que el comportamiento del Estado miembro carece de pertinencia a ese respecto.
40.En este sentido, la República Helénica sostiene que el Tribunal de Primera Instancia interpretó erróneamente el artículo 13 del memorándum inicial, el cual, «al aprobar el [memorándum adicional]», exige a los Estados miembros afectados «el pago total de los costes que les correspondan». La mera aplicación provisional del memorándum adicional no es suficiente para que se originen las obligaciones financieras establecidas en los artículos 12 y 13 del memorándum inicial, que exigen la aprobación del memorándum adicional.
41.El Tribunal de Primera Instancia interpretó también erróneamente el artículo 14 del memorándum adicional, que dejaba claro que era necesario que éste se aprobara mediante ratificación para que entrara en vigor y se originaran así obligaciones financieras para los Estados miembros participantes.
2.Segundo motivo de casación
42.La República Helénica alega que el Tribunal de Primera Instancia interpretó erróneamente el artículo 15 del memorándum de acuerdo inicial al declarar que, antes de la firma del memorándum adicional, los participantes habían concluido implícitamente, el 24 de febrero de 1997, un acuerdo para la realización del proyecto y que, de ese modo, el artículo 15, apartado 1, fue derogado o cuando menos modificado.
B.Admisibilidad
1.Primer motivo de inadmisibilidad
43.La Comisión alega que el recurso de casación es inadmisible porque está basado en la interpretación de memorandos de acuerdo que no forman parte del Derecho comunitario. Por consiguiente, el recurso no se funda en ninguno de los motivos enumerados en el artículo 58 del Estatuto del Tribunal de Justicia como posible fundamento de un recurso de casación.
44.El artículo 58 de dicho Estatuto dispone que el recurso de casación ante el Tribunal de Justicia se limitará a las cuestiones de Derecho. Se entiende que dicha disposición limita la competencia del Tribunal de Justicia en materia de casación a un control de la legalidad de la decisión del Tribunal de Primera Instancia.
45.En el presente asunto, se deriva una dificultad del hecho de que, como el Tribunal de Primera Instancia manifestó, «las relaciones entre la Comisión y los Estados miembros que resultan de su cooperación en el marco del diseño, de la planificación y de la ejecución de los proyectos AbujaI y AbujaII están comprendidas en el ámbito de aplicación del títuloV del TratadoUE».(6) Sin embargo, como el Tribunal de Primera Instancia señaló acertadamente, «en el TratadoUE, en la versión resultante del Tratado de Ámsterdam, las competencias del Tribunal de Justicia se enumeran taxativamente en el artículo 46UE. Éste no establece ninguna competencia del Tribunal de Justicia en relación con las disposiciones del títuloV del TratadoUE».(7) En consecuencia, los memorandos de acuerdo no están, como tales, comprendidos entre las competencias del Tribunal de Justicia.
46.No obstante, en lo que respecta al litigio de que conoció, el Tribunal de Primera Instancia declaró que «ha quedado acreditado que la Comisión procedió al cobro de las cantidades controvertidas mediante un acto adoptado con arreglo al Reglamento financiero y al Reglamento nº2342/2002, de modo que el acto de compensación está comprendido en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario».(8)
47.Asimismo, el Tribunal de Primera Instancia afirmó que «del ámbito de aplicación del Reglamento financiero, y en concreto de su artículo 1, resulta que el procedimiento de cobro por compensación instaurado en su artículo 73, apartado 1 [...], sólo se aplica a las cantidades que formen parte del presupuesto comunitario. Pues bien, no se discute que, en virtud del artículo 268CE, que dispone la consignación en el presupuesto tanto de los gastos de la Comunidad como de determinados gastos en que incurran las instituciones como consecuencia de las disposiciones del Tratado sobre la Unión Europea relativas a la política exterior y de seguridad común, la Comisión esté habilitada para imputar al presupuesto comunitario los gastos realizados en el marco de los proyectos AbujaI y AbujaII».(9)
48.A mi juicio, el Tribunal de Primera Instancia extrajo las deducciones lógicas correctas del artículo 268CE, que establece que no sólo los gastos comunitarios, sino también determinados gastos ocasionados por las instituciones en virtud de las disposiciones del Tratado de la Unión Europea relativas a la política exterior y de seguridad común, deben correr a cargo del presupuesto comunitario. Dicha disposición se refleja en el artículo 28UE, apartado 2. Tales disposiciones han tenido el efecto de asimilar en gran medida el tratamiento presupuestario de dicho gasto al del gasto realizado con arreglo a TratadoCE.(10) De ello se desprende que el artículo 73, apartado 1, del Reglamento financiero, que establece la compensación de deudas a favor de la Comunidad frente a cualquier deudor que a su vez fuere titular de títulos de crédito frente a la Comunidad, es igualmente aplicable tanto a los gastos que hayan causado a las instituciones las disposiciones del Tratado de la Unión Europea relativas a la política exterior y de seguridad común y que hayan sido imputados al presupuesto comunitario, como a los gastos comunitarios.
49.Como acto de Derecho comunitario, el acto de compensación está sujeto al control del Juez comunitario en virtud del artículo 230CE. Dicho control, para ser efectivo y exhaustivo, exigirá con frecuencia(11) la verificación de la existencia de las deudas objeto de compensación. En el presente asunto, el Tribunal de Primera Instancia tuvo que interpretar los memorandos inicial y adicional, en la medida en que su interpretación era necesaria para garantizar el control jurisdiccional exhaustivo de la legalidad del acto de compensación.
50.En mi opinión, como consecuencia lógica del hecho de que el Tribunal de Primera Instancia estuviera facultado para extraer conclusiones jurídicas en lo que respecta a los dos memorandos de acuerdo y de que así lo hiciera, es completamente legítimo que, en el marco de un recurso de casación ante el Tribunal de Justicia, un motivo de casación pueda referirse a la interpretación dada a estos dos memorandos. Sin embargo, aunque dicho motivo de casación versa sobre una cuestión de Derecho que debe ser abordada en el presente asunto para verificar la legalidad de un acto de Derecho comunitario (el acto de compensación), dicho motivo de casación no se basa, de hecho, en una supuesta interpretación errónea del Derecho comunitario. Habida cuenta de que los motivos de casación invocados por la recurrente no se encuentran entre los indicados en el artículo 58 del Estatuto del Tribunal de Justicia, debe determinarse si el Tribunal de Justicia puede, no obstante, resolver sobre motivos de casación basados en tales cuestiones de Derecho.
51.A este respecto, procede señalar en primer lugar que, en el contexto de procedimientos distintos del recurso de casación, el Tribunal de Justicia se ha visto obligado con frecuencia a interpretar disposiciones de Derecho internacional público.(12)
52.En segundo lugar, ha de recordarse que la finalidad de los procedimientos de casación es establecer un sistema de protección jurídica de dos niveles que refuerce la legitimidad de las resoluciones judiciales.(13)
53.Por último, no cabe descartar que una interpretación restrictiva del artículo 58 del Estatuto del Tribunal de Justicia tuviera efectos para otro tipo de recursos, que afectan a cuestiones de Derecho que, en términos estrictos, no versan sobre la interpretación del Derecho comunitario. Así sucede con los recursos contra las sentencias dictadas por el Tribunal de Primera Instancia en virtud del artículo 238CE. En tales litigios, es probable que el Tribunal de Primera Instancia adopte conclusiones basadas de manera principal, si no exclusiva, en la legislación nacional aplicable al contrato que contenga la cláusula de arbitraje. Si la pretensión de la Comisión basada en el artículo 58 del Estatuto del Tribunal de Justicia fuera admitida en el presente asunto en relación con las apreciaciones relativas al títuloV del TratadoUE, ello podría excluir también, a mi juicio, que el recurrente de una sentencia del Tribunal de Primera Instancia adoptada con arreglo al artículo 238CE invocara satisfactoriamente errores de Derecho relativos a conclusiones adoptadas por el Tribunal de Primera Instancia con arreglo a una legislación nacional determinada. En mi opinión, ello es difícil de conciliar con el deseo de establecer un sistema de protección jurídica de dos niveles.
54.Por consiguiente, estimo que procede considerar que los motivos de Derecho relativos a la interpretación de los memorandos de acuerdo están comprendidos en el ámbito de las cuestiones de Derecho susceptibles de control por el Tribunal de Justicia en el marco del presente recurso de casación.
55.En consecuencia, procede desestimar el primer motivo de inadmisibilidad.
2.Segundo motivo de inadmisibilidad
56.La Comisión sostiene que el recurso de casación es inadmisible porque los motivos de casación carecen de efectos. A juicio de la Comisión, la sentencia recurrida seguiría siendo válida aun en el improbable supuesto de que los dos motivos de casación fueran considerados admisibles y fundados. Más concretamente, la Comisión afirma que la recurrente no cuestiona la afirmación contenida en el apartado 100 de la sentencia recurrida en el sentido de que sólo las partes que se retiraron del proyecto sin firmar el memorándum adicional quedan exentas de sus obligaciones financieras, a diferencia de las partes que lo firmaron sin ratificarlo. Según la Comisión, la recurrente tampoco cuestiona la declaración del apartado 101 de la sentencia recurrida de que la República Helénica también incurre en responsabilidad financiera como consecuencia de la aplicación provisional del memorándum adicional.
57.Aunque la República Helénica no haya impugnado expresamente las afirmaciones de los apartados 100 y 101, de su alegación relativa al primer motivo de casación y de las partes de la sentencia recurrida a las que se refiere, se desprende claramente que discrepa básicamente de las afirmaciones del Tribunal de Primera Instancia en tales apartados. En primer lugar, cuestiona la conclusión jurídica de que, a tenor del artículo 15, apartado 1, del memorándum inicial, la firma del memorándum de acuerdo adicional lleva aparejadas obligaciones financieras para la República Helénica distintas de las correspondientes a las partes que no firmaron el memorándum adicional. En segundo lugar, en la medida en que la República Helénica rechaza la posibilidad de que se derivaran obligaciones financieras antes de la ratificación del memorándum adicional y sostiene expresamente que el Tribunal de Primera Instancia interpretó erróneamente el artículo 14 del memorándum adicional, que establece la aplicación provisional de dicho memorándum, cuestiona necesariamente que la aplicación provisional del memorándum adicional a sus firmantes pudiera tener el efecto de imponer obligaciones financieras a los firmantes del memorándum adicional que no ratificaron este último. Por lo tanto, es evidente que el primer motivo de casación abarca también las conclusiones del Tribunal de Primera Instancia establecidas en los apartados 100 y 101 de la sentencia recurrida. En consecuencia, si el Tribunal de Justicia hubiera de declarar fundado el primer motivo de casación, estaría declarando implícitamente que las conclusiones formuladas por el Tribunal de Primera Instancia en los apartados de 100 y 101 de la sentencia recurrida no tienen validez.
58.Por consiguiente, procede desestimar este motivo de inadmisibilidad.
C.Sobre el fondo del asunto
1.Primer motivo de casación
59.La cuestión clave en el presente asunto es si el Tribunal de Primera Instancia cometió un error al considerar que la República Helénica tenía una deuda financiera frente al presupuesto comunitario derivada de las obligaciones financieras contraídas en virtud de su participación prevista en el proyecto AbujaII.
60.En la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia apreció la existencia de obligaciones financieras a la luz de la formulación de los memorandos inicial y adicional, así como a la luz del principio de buena fe y el de confianza legítima. Además, en los apartados 100 y 101 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia declaró que se había originado una obligación financiera con arreglo al artículo 15, apartado 1, del memorándum inicial (dado que la República Helénica había firmado el memorándum adicional), y del hecho de que, a tenor del artículo 14 del memorándum adicional, éste debía aplicarse provisionalmente con efectos a partir del primer día del segundo mes posterior a su firma.
61.La República Helénica sostiene que la determinación de una obligación financiera debe basarse exclusivamente en el tenor de las estipulaciones contractuales y que el comportamiento de la República Helénica no puede tenerse en cuenta para determinar la existencia de obligaciones financieras. En esencia, la República Helénica considera que sólo son pertinentes las cláusulas contractuales y que no podría nacer ninguna obligación financiera antes de haber expresado su consentimiento a someterse al memorándum adicional, es decir, antes de haberlo ratificado.
62.En primer lugar, cabe recordar, como he indicado antes en relación con la admisibilidad del presente recurso de casación, que los dos memorandos controvertidos fueron adoptados con arreglo al títuloV del Tratado de la Unión Europea, relativo a la política exterior y de seguridad común, comúnmente denominado «el segundo pilar» de la Unión Europea. Las disposiciones de este título dan lugar a derechos y obligaciones sujetos al Derecho internacional.(14) Ello implica que, desde un punto de vista jurídico, los memorandos son acuerdos internacionales,(15) que, como se indica en su exposición de motivos, fueron celebrados entre, por una parte, la Comisión Europea y, por otra, varios Estados, entre ellos la República Helénica.(16) De la naturaleza de dichos instrumentos jurídicos se desprende que deben interpretarse con arreglo a las normas del Derecho internacional público.(17)
63.A este respecto, del Derecho internacional consuetudinario, codificado(18) en el artículo 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, se desprende que existen tres elementos principales para la interpretación de un tratado: i) el texto; ii) el contexto, y iii) su objeto yfin.
64.En lo que concierne a los memorandos controvertidos, la disposición que resulta más pertinente para determinar las obligaciones financieras de una parte saliente es, sin duda, el artículo 15, apartado 1, del memorándum inicial. Éste regula los efectos de la retirada de un socio del proyecto AbujaII. En esencia, establece que si un socio decide retirarse del proyecto AbujaII al no firmar el memorándum adicional, los términos del memorándum inicial –incluidas las obligaciones financieras a que se hace referencia en sus artículos 12 y 13– dejarán de ser aplicables al socio saliente.
65.Es evidente que la República Helénica cuestiona la apreciación del Tribunal de Primera Instancia en el apartado 100 de la sentencia recurrida(19) por cuanto, en su recurso de casación formulado en el presente asunto, afirma que la situación jurídica de un Estado que haya firmado, pero no ratificado, el memorándum adicional y que, en consecuencia, no es parte de éste, no es distinta –en especial en lo que respecta a las obligaciones financieras– de la situación jurídica de un Estado que no haya firmado nunca el memorándum adicional.
66.A mi juicio, no cabe estimar dicha alegación.
67.En primer lugar, el artículo 15, apartado 1, del memorándum inicial hace referencia expresamente a la firma del memorándum adicional, y no a su ratificación. Ello indica que las partes acordaron conceder especial importancia, en el contexto de la retirada de las partes del proyecto AbujaII, a la firma del memorándum adicional en lugar de a su ratificación. Esta elección de un hecho futuro como punto de partida para el desencadenamiento de determinados efectos jurídicos es independiente del hecho de que sólo la ratificación del memorándum adicional permite su entrada en vigor.
68.Por lo tanto, no hay nada que sugiera que el memorándum de acuerdo adicional tuviera que ser ratificado y tuviera que entrar en vigor para que las disposiciones relativas a la retirada establecidas en el artículo 15, apartado 1, del memorándum inicial desplegaran sus efectos jurídicos.
69.En mi opinión, el Tribunal de Primera Instancia estaba facultado, en consecuencia, para declarar, en el apartado 100 de la sentencia recurrida, que las obligaciones financieras de la República Helénica se derivan de los términos del memorándum inicial. A mi juicio, ello basta para sostener que debe confirmarse la sentencia del Tribunal de Primera Instancia.
70.En segundo lugar, y en apoyo de esta última conclusión, hay que señalar que, mediante su firma, la República Helénica había acordado, con arreglo al artículo 14 del memorándum adicional, que este último memorándum debía aplicarse provisionalmente con efectos a partir del primer día del segundo mes siguiente a la firma hasta su entrada en vigor después de la ratificación por los firmantes o la notificación al resto de los firmantes de la intención de no ratificar el acuerdo.
71.Si bien, como he mostrado antes, la firma del memorándum adicional basta para que el artículo 15, apartado 1, del memorándum inicial despliegue sus efectos jurídicos, el hecho de que el memorándum adicional se aplicara provisionalmente tiene un significado adicional a efectos de determinar si la República Helénica estaba ya sujeta a obligaciones financieras cuando se retiró del proyecto AbujaII.
72.Pese a que un acuerdo internacional no tiene, en principio, efectos vinculantes sobre un Estado firmante hasta después de su ratificación,(20) las partes contratantes pueden establecer que un acuerdo se aplique provisionalmente antes de su entrada en vigor.(21) La finalidad de dicha aplicación provisional es eliminar los incentivos para que los firmantes abandonen el régimen de un tratado mediante la demora o la falta de ratificación del tratado obligándolos a soportar los costes de las obligaciones del tratado inmediatamente en el momento de la firma.(22)
73.Por consiguiente, es evidente que el hecho de que los firmantes del memorándum adicional acordaran que éste debía aplicarse provisionalmente demuestra su intención de aceptar los efectos, financieros o de otra índole, derivados de la aplicación provisional del memorándum hasta el momento en que un firmante notificara al resto de los socios su intención de no ratificar el memorándum adicional.
74.En consecuencia, considero que el Tribunal de Primera Instancia no cometió un error al considerar, en el apartado 101 de la sentencia recurrida, que la República Helénica no podía ignorar esta aplicación provisional alegando que no había ratificado el memorándum.
75.De ello se desprende que el Tribunal de Primera Instancia podía declarar correctamente en los apartados 100 y 101 de la sentencia recurrida que la existencia de una obligación financiera se deriva del artículo 15, apartado 1, del memorándum inicial y de la aplicación provisional del memorándum adicional.
76.Por lo tanto, es dudoso que, para el resultado del presente recurso de casación, sea pertinente si el Tribunal de Primera Instancia cometió un error al aplicar los principios de buena fe y de protección de la confianza legítima en relación con los artículos 12, 13 y 15 del memorándum de acuerdo inicial y el artículo 14 del memorándum de acuerdo adicional.
77.En cualquier caso y en aras de la exhaustividad, cabe señalar brevemente que, en mi opinión, el Tribunal de Primera Instancia podía invocar también el principio de buena fe en apoyo de la conclusión de que existía una obligación financiera para la República Helénica como consecuencia de su ratificación del memorándum inicial y de la firma del memorándum adicional.
78.Como el Tribunal de Primera Instancia señaló correctamente, el principio de buena fe es una regla de Derecho internacional consuetudinario que ha sido reconocida por el Tribunal Permanente de Justicia Internacional, creado en el marco de la Sociedad de Naciones.(23) Es, en cierta medida,(24) el equivalente en el Derecho internacional público del principio de protección de la confianza legítima existente en el ordenamiento jurídico comunitario.(25)
79.Cabe añadir que, más recientemente, el Tribunal de Justicia Internacional declaró que «uno de los principios básicos que rigen la creación y el cumplimiento de obligaciones jurídicas, con independencia de su origen, es el principio de buena fe».(26)
80.Sin embargo, la definición precisa(27) y la función del principio de buena fe en el Derecho internacional no son fáciles de comprender.(28) No obstante, no se discute que el principio de buena fe, cuando se aplica a las relaciones contractuales en el marco del Derecho internacional, supone una aplicación razonable y equitativa de estipulaciones contractuales a las circunstancias del caso concreto. El principio de buena fe es sobre todo un principio orientador para la interpretación de circunstancias de hecho.(29)
81.Lo que parece más relevante en el asunto del que conoce el Tribunal de Justicia es que la buena fe exige que la intención manifestada se ajuste a la intención real y, con carácter más general, que la realidad jurídica se ajuste a la apariencia jurídica (es decir, se ajuste a las apariencias creadas por las declaraciones o el comportamiento de los operadores jurídicos).(30) Este efecto del principio de buena fe parece coincidir con el principio «allegans contraria non est audiendus», comúnmente conocido como el principio del estoppel en el Derecho internacional.(31)
82.Habida cuenta de los distintos hechos acreditados por el Tribunal de Primera Instancia, en virtud de los cuales la República Helénica suscitó en el resto de las partes las expectativas de que, desde abril de 1994 hasta septiembre del 2000, continuaría participando en el proyecto AbujaII, el Tribunal de Primera Instancia se remitió acertadamente al principio de buena fe en apoyo de su conclusión de que la República Helénica no podía retirarse sin ser declarada responsable de los gastos relativos a su participación en el proyecto AbujaII.
83.Dicha conclusión se confirma –más allá de la comprensión general del principio de buena fe– por la existencia de una obligación incrementada de buena fe(32) que incumbe a los Estados miembros de la Unión Europea en lo que respecta a sus relaciones mutuas y con instituciones de la Unión Europea como consecuencia de su pertenencia a laUE. En el presente asunto, dicha obligación era aplicable a la República Helénica en sus relaciones con la Comisión y los Estados socios en el proyecto AbujaII.
84.Por todas estas razones, considero que el primer motivo de casación carece de fundamento.
2.Segundo motivo de casación
85.Puesto que considero que ya se habían derivado obligaciones financieras para Grecia de las estipulaciones de los memorandos inicial y adicional, carece de pertinencia para el resultado del presente recurso de casación si el Tribunal de Primera Instancia determinó correctamente que dichas obligaciones financieras se derivaron también de un acuerdo implícito celebrado en la reunión del 24 de febrero de2007.
86.Por lo tanto, el segundo motivo de casación carece de efectos y debe ser desestimado.
87.De cuantas consideraciones anteceden se deduce que procede desestimar el recurso de casación en su totalidad.
VI.Costas
88.A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 118 del citado Reglamento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Puesto que la Comisión ha solicitado la condena en costas de la República Helénica y se han desestimado los motivos formulados por ésta, procede condenar en costas a la República Helénica.
VII.Conclusión
89.Por las razones expuestas, propongo al Tribunal de Justiciaque:
1)Desestime el recurso de casación.
2)Condene en costas a la República Helénica.
1 – Lengua original: inglés.
2– Rec. p.II‑63.
3– DO L248, p.1
4– DO L357, p.1.
5– Compilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol.1155, p.331.
6– Apartado 74 de la sentencia recurrida.
7– Apartado 73 de la sentencia recurrida.
8 Apartado 74 de la sentencia recurrida.
9– Apartado 111 de la sentencia recurrida. En la medida en que atañe al presente asunto, el artículo 268CE dispone: «Los gastos administrativos que causen a las instituciones las disposiciones del Tratado de la Unión relativas a la política exterior y de seguridad común y a la cooperación en los ámbitos de la justicia y de los asuntos de interior correrán a cargo del presupuesto. Los gastos operativos que origine la ejecución de dichas disposiciones podrán correr a cargo del presupuesto, en las condiciones que establezcan las citadas disposiciones.»
10– Véase Léger, P.: Commentaire article par article des traitésUE etCE, 2000, p.1806.
11– No sucedería así, por ejemplo, cuando el acto de compensación fuera impugnado simplemente por motivos procesales.
12– Véase, como ejemplo reciente, en el marco de un recurso por incumplimiento, la sentencia de 30 de mayo de 2006, Comisión/Irlanda (C‑459/03, Rec. p.I‑4635), y, en el contexto de una remisión prejudicial, la sentencia de 11 de septiembre de 2007, Merck Genéricos Productos Farmacéuticos (C‑431/05, Rec. p.I‑7001).
13– Véase Waelbroeck, D.: «Le transfert des recours directs au Tribunal de première instance des Communautés européennes – vers une meilleure protection des justiciables?», en La réforme du système juridictionnel communautaire, Éditions de l’université de Bruxelles, 1994, pp.87 a97.
14– Véase, en este sentido, Garbagnati Ketvel, M-G: «The jurisdiction of the European Court of Justice in respect of Common Foreign and Security Policy», en International and Comparative Law Quarterly, vol. 55, enero de 2006, pp.77 a 120, especialmente p.82; Macleod, I., Hendry, I.D., y Hyett, S., The External Relations of the European Communities, Clarendon Oxford Press, 1996, p.424.
15– En apoyo de esta apreciación, cabe señalar que los memorandos parecer exigir la ratificación por las partes antes de poder entrar en vigor. Esta formalidad está en principio reservada a los actos convencionales de Derecho internacional público.
16– Aunque sin duda este tipo de acuerdos plantea distintas cuestiones jurídicas interesantes, como la facultad de la Comisión para celebrar tales acuerdos al amparo del títuloV del TratadoUE, no hay duda de que excede del alcance del presente asunto analizarlas con una mayor exhaustividad.
17– En lo que respecta al memorándum adicional, esta apreciación no excluye, a mi juicio, la aplicación, cuando puedan ser determinados, de «los principios generales comunes a los sistemas jurídicos de los Estados miembros de la Comunidad Europea», como se indica en el artículo 13, apartado 2, del memorándum adicional, conjuntamente con las normas de Derecho internacional.
18– En efecto, el Tribunal Internacional de Justicia ha reconocido que los principios contenidos en los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena reflejan el Derecho internacional consuetudinario (Libia/Chad, Rec. 1994, p.4, apartado41).
19– «Como la República Helénica ha reconocido (véase el apartado 56 supra), del artículo 15, apartado 1, del memorándum inicial resulta expresamente que un socio participante que no firme el memorándum adicional no será responsable de las obligaciones financieras derivadas del proyecto (véase el apartado 15 supra). Pues bien, ha quedado acreditado que la República Helénica firmó el memorándum adicional. En las circunstancias del presente asunto, el artículo 15, apartado 1, del memorándum inicial debe interpretarse estrictamente en el sentido contrario al que le da la República Helénica.»
20– Normalmente, un firmante sólo estará vinculado con arreglo al Derecho internacional después de haber ratificado el contrato según las normas de su legislación interna.
21– Artículo 25 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
22– Niebrugge, A.M.: «Provisional application of the Energy Charter Treaty: the Yukos arbitration and the future place of provisional application in international law», Chicago Journal of International Law, verano de 2007, vol.8, pp.355 y359.
23– Sentencia recurrida, apartado85.
24– La equivalencia entre los dos principios no es, a mi juicio, total, puesto que el principio de buena fe en el Derecho internacional público parece tener un mayor alcance que el principio de la confianza legítima en el Derecho comunitario.
25– Considero que el uso del término «equivalente» es más adecuado a este respecto porque es más neutral que el término «corolario» que el Tribunal de Primera Instancia utilizó en el apartado 87 de la sentencia recurrida al invocar la jurisprudencia de dicho Tribunal en la sentencia de 22 de enero de 1997, Opel Austria/Consejo (T‑115/94, Rec. p.II‑39), apartado 93. En efecto, a mi juicio, el término «corolario» implica necesariamente que el principio de protección de la confianza legítima prevalece, en tiempo e importancia, sobre el principio de buena fe de Derecho internacional. A este respecto, cabe remitirse también al Abogado General Jacobs, quien, en el punto 76 de sus conclusiones presentadas en el asunto Racke (sentencia de 16 de junio de 1998, C‑162/96, Rec. p.I‑3655), no utilizó el término «corolario», sino que lo expresó del siguiente modo: «en la sentencia Opel Austria/Consejo se vinculó el principio de buena fe de Derecho internacional público al principio de protección de la confianza legítima de Derecho comunitario.»
26– Australia/Francia (Pruebas nucleares), Rec. 1974, p.253, en la p.268.
27– Para una definición, véase O’Connor, J.F.: Good Faith in International Law, Dartmouth Publishing Company, 1991, p.124.
28– Véase, entre otros, Virally, M.: «Review essay: good faith in public international law», en The American Journal of International Law, 1983, vol. 77, p.130.
29– Serge Sur señala en L’interprétation de droit international public, París, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1974: «l’interprétation des circonstances n’est pas soumis à des règles, encore moins à des méthodes très précises. Leur diversité constitue une base multiple et il ne reste qu’un principe, celui de la bonne foi». Véase también Zoller, E.: La bonne foi en droit international public, Pedone, 1977, p.227.
30– Véase Michel Virally, citado en la nota 28 supra, pp.131 y133.
31– Cheng, B.: General Principles of Law as applied by International Courts and Tribunals, ed. Martinus Nijhoff – La Haya, 1953, pp.141 y 142; Lord McNair: The Laws of Treaties, Oxford Clarendon Press, 1961, p.485. Como Lord McNair ha explicado, este principio impide a una parte que realiza o suscribe una declaración, en la que otra persona confía hasta el punto de influir en su posición, afirmar posteriormente una situación diferente.
32– Véase Elisabeth Zoller, citada en la nota 29 supra, p.157. La autora considera que existe una buena fe reforzada (la autora utiliza la expresión «bonne foi renforcée») en las organizaciones internacionales, que se aplica tanto a los Estados miembros como a los órganos de la organización.