Asunto C‑251/07

CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 22 de mayo de 2008(1)

Asunto C‑251/07

Gävle Kraftvärme AB

contra

Länsstyrelsen i Gävleborgs län

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Högsta domstol, (Suecia)]

«Directiva 2000/76 – Incineración de residuos – Clasificación de una instalación destinada a la generación de calor y electricidad – Conceptos de instalación de incineración y de coincineración»

I.Introducción

1.El presente asunto se refiere a la interpretación de la Directiva 2000/76/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de diciembre de 2000, relativa a la incineración de residuos(2) (en lo sucesivo, «Directiva»). En concreto, procede determinar si la valoración de una instalación destinada a la generación de calor y electricidad (en lo sucesivo, «instalación de cogeneración»)(3) debe referirse a la instalación en su conjunto o cada una de las calderas debe ser objeto de un análisis separado, así como en qué se diferencian las instalaciones de incineración de las instalaciones de coincineración.

II.Marco jurídico

2.El artículo 1 de la Directiva establece sus objetivos:

«El objetivo de la presente Directiva es impedir o, cuando ello no sea viable, limitar en la medida de lo posible los efectos negativos sobre el medio ambiente, especialmente la contaminación causada por las emisiones en la atmósfera, el suelo y las aguas superficiales y subterráneas, así como los riesgos para la salud humana derivados de la incineración y coincineración de residuos.

Este objetivo deberá alcanzarse mediante condiciones operativas y requisitos técnicos rigurosos, estableciendo valores límite de emisión para las instalaciones de incineración y coincineración de residuos en la Comunidad y también a través de la observancia de las disposiciones de la Directiva75/442/CEE.»

3.Las instalaciones de incineración y las instalaciones de coincineración se definen en el artículo 3, números 4 y 5 de la Directiva:

«A efectos de la presente Directiva se entenderápor:

[…]

4) “instalación de incineración”, cualquier unidad técnica o equipo, fijo o móvil, dedicado al tratamiento térmico de residuos con o sin recuperación del calor producido por la combustión, incluida la incineración por oxidación de residuos, así como la pirólisis, la gasificación u otros procesos de tratamiento térmico, por ejemplo el proceso de plasma, en la medida en que las sustancias resultantes del tratamiento se incineren a continuación.

Esta definición comprende el emplazamiento y la instalación completa, incluidas todas las líneas de incineración y las instalaciones de recepción, almacenamiento y pretratamiento in situ de los residuos; los sistemas de alimentación de residuos, combustible y aire; la caldera; las instalaciones de tratamiento de los gases de combustión; las instalaciones de tratamiento o almacenamiento in situ de los residuos de la incineración y de las aguas residuales; la chimenea; así como los dispositivos y sistemas de control de las operaciones de incineración, de registro y de seguimiento de las condiciones de incineración;

5)“instalación de coincineración”, toda instalación fija o móvil cuya finalidad principal sea la generación de energía o la fabricación de productos materialesy:

–que utilice residuos como combustible habitual o complementario,o

–en la que los residuos reciban tratamiento térmico para su eliminación.

Si la coincineración tiene lugar de tal manera que el principal propósito de la instalación no sea la generación de energía o producción de productos materiales sino más bien el tratamiento térmico de residuos, la instalación se considerará como instalación de incineración en el sentido del punto4.

Esta definición comprende el emplazamiento y la instalación completa, incluidas todas las líneas de coincineración y las instalaciones de recepción, almacenamiento y pretratamiento in situ de los residuos; los sistemas de alimentación de residuos, combustible y aire; la caldera; las instalaciones de tratamiento de los gases de combustión; las instalaciones de tratamiento o almacenamiento in situ de los residuos de la incineración y de las aguas residuales; la chimenea; así como los dispositivos y sistemas de control de las operaciones de incineración, de registro y de seguimiento de las condiciones de incineración;

[…].»

4.En el artículo 6, apartados 1 y 2, la Directiva establece exigencias diferentes para la explotaciónde las instalaciones de incineración y la de las instalaciones de coincineración:

«1.Las instalaciones de incineración se explotarán de modo que se obtenga un grado de incineración tal que el contenido de carbono orgánico total (COT) de las escorias y las cenizas de hogar sea inferior al 3% o su pérdida al fuego sea inferior al 5% del peso seco de la materia. Si es preciso, se emplearán técnicas adecuadas de tratamiento previo de residuos.

Las instalaciones de incineración se diseñarán, equiparán, construirán y explotarán de modo que la temperatura de los gases derivados del proceso se eleve, tras la última inyección de aire de combustión, de manera controlada y homogénea, e incluso en las condiciones más desfavorables, hasta 850ºC, medidos cerca de la pared interna de la cámara de combustión o en otro punto representativo de ésta autorizado por la autoridad competente, durante dos segundos. Si se incineran residuos peligrosos que contengan más del 1% de sustancias organohalogenadas, expresadas en cloro, la temperatura deberá elevarse hasta 1.100ºC durante dos segundos como mínimo.

Todas las líneas de la instalación de incineración estarán equipadas con al menos un quemador auxiliar que se ponga en marcha automáticamente cuando la temperatura de los gases de combustión, tras la última inyección de aire de combustión, descienda por debajo de 850ºC o 1.100ºC, según los casos; asimismo, se utilizará dicho quemador durante las operaciones de puesta en marcha y parada de la instalación a fin de que la temperatura de 850ºC o 1.100ºC, según los casos, se mantenga en todo momento durante estas operaciones mientras haya residuos no incinerados en la cámara de combustión.

Durante la puesta en marcha y parada, o cuando la temperatura de los gases de combustión descienda por debajo de 850ºC o 1.100ºC, según los casos, el quemador auxiliar no podrá alimentarse con combustibles que puedan causar emisiones mayores que las producidas por la quema de gasóleo, definido en el apartado 1 del artículo 1 de la Directiva 75/716/CEE del Consejo, de gas licuado o de gas natural.

2.Las instalaciones de coincineración se diseñarán, equiparán, construirán y explotarán de modo tal que la temperatura de los gases resultantes de la coincineración se eleve de manera controlada y homogénea, e incluso en las condiciones más desfavorables, hasta una temperatura de 850ºC durante dos segundos. Si se coincineran residuos peligrosos que contengan más de un 1% de sustancias organohalogenadas, expresadas en cloro, la temperatura deberá elevarse hasta 1.100ºC.»

5.Por último, debe hacerse referencia al decimotercer considerando de la Directiva, donde se alude a la relación de esta Directiva con la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación:(4)

«El cumplimiento de los valores límite de emisión establecidos por la presente Directiva debe considerarse condición necesaria pero no suficiente para el cumplimiento de los requisitos que establece la Directiva 96/61/CE; este cumplimiento puede implicar la aplicación de valores límite de emisiones más rigurosos para los contaminantes contemplados en esta Directiva, valores límite de emisión para otras sustancias y para otros medios, y otras condiciones adecuadas.»

III.Hechos y cuestiones prejudiciales

6.Gävle Kraftvärme AB es una empresa perteneciente al consorcio Gävle Energie que, a su vez, es una filial que pertenece por entero a una sociedad anónima propiedad del municipio de Gävle. Una de las funciones de Gävle Kraftvärme es generar la calefacción urbana de la red de calefacción urbana de Gävle.

7.Gävle Kraftvärme explota la instalación de cogeneración de Johannes. Esta central termoeléctrica constituye la instalación básica de producción propia de la empresa en la red de calefacción urbana y genera calor y electricidad. La instalación está compuesta por una caldera de combustibles sólidos, la Caldera 1, que, una vez finalizadas las obras de ampliación que ahora están en curso, tendrá una capacidad instalada total de alimentación de 85MW (megavatios). El calor se produce incinerando principalmente biocarburantes, incluyendo embalajes de madera, aunque también se están incorporando a modo de prueba ciertos residuos combustibles.

8.Actualmente Gävle Kraftvärme está planeando realizar una ampliación de la instalación de cogeneración incluyendo una o dos calderas adicionales de una capacidad instalada combinada de un máximo de 85MW. La empresa tiene previsto construir primero una nueva caldera de residuos de un máximo de 50MW, la Caldera 2, para incinerar los residuos domésticos e industriales. Si resultara necesario, se construiría más adelante una nueva caldera de biocarburantes, la Caldera 3, con una capacidad de alimentación que cubriría las necesidades futuras hasta los 85MW. Sin embargo, no se descarta que Gävle Kraftvärme decida no instalar la nueva caldera de residuos. En tal caso, la empresa podría instalar una caldera de biocarburantes nueva, más grande, de un máximo de 85MW, que cubriría todas las necesidades futuras.

9.Gävle Kraftvärme solicitó por tanto una autorización para explotar la instalación de cogeneración de Johannes con capacidad instalada total de alimentación de un máximo de 170MW. En la solicitud también se pedía autorización para seguir empleando la actual caldera de combustibles sólidos (Caldera1) con una capacidad instalada total de alimentación de 85MW y para instalar y poner en funcionamiento una nueva caldera de residuos (Caldera2) con una capacidad instalada total de alimentación de un máximo de 50MW, así como una nueva caldera de biocarburantes con una capacidad instalada total de alimentación de un máximo de 85MW. No obstante, la capacidad combinada de las dos nuevas calderas no superaría los 85MW. En la solicitud también se pidió autorización para llevar a cabo los oportunos cambios adicionales y construir las nuevas instalaciones necesarias para las operaciones ampliadas.

10.La solicitud prevé la incineración en las Calderas 1 y 2 de un máximo anual de 150.000toneladas de combustible sólido obtenido a partir de residuos. De esa cantidad de residuos, un máximo de 10.000toneladas estarían formadas por residuos peligrosos consistentes en madera barnizada o madera tratada con protectores.

11.La autoridad competente estimó que el propósito principal de la instalación es la generación de energía por lo que –de acuerdo con la solicitud de Gävle Kraftvärme– la autorizó como instalación de coincineración. El Länsstyrelse i Gävleborgs (organismo estatal de la administración regional) recurrió esta decisión. En su opinión, la Caldera 2 debía ser clasificada como una instalación de incineración de residuos y no como una instalación de coincineración. Su recurso fue estimado.

12.Actualmente está pendiente de resolución ante el órgano jurisdiccional remitente el recurso presentado por Gävle Kraftvärme. La empresa se opone a una clasificación separada de las calderas. En su opinión, la central de Johannes constituye una instalación que debe ser evaluada en su conjunto.

13.El Högsta domstol, órgano jurisdiccional remitente, solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie con carácter prejudicial sobre las siguientes cuestiones:

«1)Si una instalación de cogeneración está compuesta por varias unidades (calderas), ¿debe interpretarse la Directiva […] en el sentido de que cada unidad ha de ser valorada como una instalación separada o la valoración debe referirse a la instalación de cogeneración en su conjunto?

2)¿Debe interpretarse la Directiva en el sentido de que una instalación construida para la incineración de residuos, pero cuyo principal objetivo es la producción de energía, ha de ser clasificada como una instalación de incineración o como una instalación de coincineración?»

14.Han presentado observaciones escritas la República de Austria, el Reino de Suecia y la Comisión de las Comunidades Europeas. En la vista de 17 de abril de 2008 sólo presentó observaciones la Comisión.

IV.Apreciación jurídica

A.Sobre la primera cuestión – Concepto de instalación

15.El Högsta domstol plantea en primer lugar la cuestión de si en una instalación de cogeneración compuesta por varias unidades (calderas) cada unidad debe valorarse como una instalación, o si la valoración debe referirse a la instalación de cogeneración en su conjunto.

16.La Directiva distingue entre instalaciones de incineración e instalaciones de coincineración. Las instalaciones de incineración («Verbrennungsanlage» en alemán) comprenden, según la definición contenida en el artículo 3, número 4, de la Directiva en su versión alemana «jede technische Einheit oder jede Anlage» (cualquier unidad técnica o instalación). Otras versiones lingüísticas evitan la doble mención del término «instalación» («Anlage» en alemán). Así, la versión francesa define una «installation» como «équipement» o como «unité technique», en inglés se define un «plant» como «technical unit» o «equipment». La versión sueca secunda las dos últimas versiones lingüísticas y define una «förbränningsanläggning» como una «teknisk enhet» o un «utrustning».

17.Las instalaciones de incineración son, por tanto, unidades técnicas o equipos.

18.En cuanto a la definición de «instalación de coincineración» según el artículo 3, número 5, de la Directiva, las versiones lingüísticas coinciden: ésta se define en todos los casos como instalación. Sin embargo, esto no puede interpretarse en el sentido de que el concepto de instalación es diferente según se trate de una instalación de coincineración o de una instalación de incineración. Más bien, esta definición se basa implícitamente en la definición de instalación de incineración.

19.Esta definición uniforme de instalación se pone especialmente de manifiesto en los términos, prácticamente idénticos, empleados en la concretización de ambos tipos de instalaciones llevada a cabo en el artículo 3, número 4, párrafo segundo, y número 5, párrafo tercero, de la Directiva. Según estas disposiciones, la definición comprende el emplazamiento de la instalación de incineración, o, en su caso, de coincineración y la instalación completa, incluidas todas las líneas de incineración y las instalaciones de recepción, almacenamiento y pretratamiento in situ de los residuos; los sistemas de alimentación de residuos, combustible y aire; la caldera; las instalaciones de tratamiento de los gases de combustión; las instalaciones de tratamiento o almacenamiento in situ de los residuos de la incineración y de las aguas residuales; la chimenea; así como los dispositivos y sistemas de control de las operaciones de incineración, de registro y de seguimiento de las condiciones de incineración.

20.Esta concretización del concepto de instalación no alude a una pluralidad de calderas, sino únicamente a una caldera. Esto constituye un indicio de que una instalación cuenta normalmente con una única(5) caldera.

21.Esta interpretación se corresponde con determinadas normas contenidas en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre la incineración de residuos para las instalaciones de incineración, toda vez que estas normas sólo pueden ser aplicadas a las calderas por separado. El artículo 6, apartado 1, párrafo primero, exige un grado de incineración que limite el contenido de carbono orgánico total de las escorias y las cenizas de hogar al 3% o su pérdida al fuego al 5%. Una perspectiva que englobase varias calderas no permitiría ninguna alusión al grado de incineración.

22.Según el artículo 6, apartado 1, párrafos tercero y cuarto, de la Directiva, las instalaciones de incineración deben disponer de un quemador auxiliar.(6) Cada caldera necesita su propio quemador auxiliar.

23.Por consiguiente, deberá examinarse en principio cada una de las calderas por separado –con los correspondientes elementos asociados– para determinar si constituye una instalación de incineración o de coincineración.

24.La argumentación del Gobierno austriaco y del Gobierno sueco suscita sin embargo el interrogante de hasta qué punto es posible que varias calderas se aglutinen formando una única instalación. Esta posibilidad se ve avalada por la definición de instalación de combustión del artículo 2, número 7, párrafo tercero, de la Directiva 2001/80/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2001, sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión:(7) cuando dos o más nuevas instalaciones independientes estén instaladas de manera que sus gases residuales, a juicio de las autoridades competentes y teniendo en cuenta factores técnicos y económicos, puedan ser expulsados por una misma chimenea, la combinación resultante de tales instalaciones se considerará como una única unidad.

25.No obstante, tal y como acertadamente sostiene la Comisión, esta regulación se refiere a otra Directiva con objetivos diferentes. Una aplicación a las instalaciones de incineración y de coincineración sólo es posible tras un detallado examen.

26.Así, en principio sería posible tratar varias instalaciones de coincineración como una unidad a efectos de aplicar valores de emisión, dado que, según lo previsto en el anexoII.2, estos valores son más estrictos cuanto mayor sea la instalación. Con todo, este extremo no es objeto del presente asunto.

27.En cualquier caso, la combinación de instalaciones parciales no debe llevar a la elusión de normas de protección del medio ambiente. Esto sería contrario al objetivo recogido en el artículo 1 de la Directiva, según el cual la misma pretende impedir efectos negativos sobre el medio ambiente así como riesgos para la salud humana. Esta es la razón por la que, por ejemplo, una instalación de incineración con varias calderas debe disponer de un quemador auxiliar para cada una de esas calderas.

28.Una elusión ilícita de la disposición de carácter protector concurriría especialmente si las instalaciones de incineración y las de coincineración se combinasen de tal manera que, en definitiva, la instalación resultante sólo quedase sometida a las exigencias, en parte menos rigurosas,(8) aplicables a una instalación de coincineración. En consecuencia, todos los participantes rechazan una apreciación conjunta de las instalaciones de incineración y de coincineración.

29.Por consiguiente, al aplicar la Directiva a una instalación de cogeneración provista de varias unidades (calderas), en principio deberá considerarse que cada unidad, es decir, cada una de las calderas con los elementos asociados constituye una instalación. No obstante, es posible que varias instalaciones unidas entre sí sean consideradas como una única instalación a efectos de la aplicación de algunas de las disposiciones de la Directiva, siempre que con ello no se eluda la aplicación de disposiciones orientadas a impedir efectos negativos sobre el medio ambiente y riesgos para la salud humana.

B.Sobre la segunda cuestión – Clasificación de una instalación

30.Con la segunda cuestión, el Högsta domstol desea averiguar si, según la interpretación de la Directiva, una instalación construida para la combustión de residuos, pero con la finalidad principal de generar energía, debe clasificarse como una instalación de incineración o como una instalación de coincineración.

31.La diferencia entre ambos tipos de instalaciones reviste capital importancia para la Directiva, ya que ésta prescribe requisitos diferentes para cada una de estas instalaciones. Por este motivo, se excluye la posibilidad de que una instalación sea al mismo tiempo una instalación de incineración y decoincineración.

32.Las versiones alemana y sueca de la definición de instalación de incineración contenida en el artículo 3, número 4, de la Directiva están redactadas en términos relativamente amplios: una instalación de incineración concurre en el momento en que la instalación está dedicada al tratamiento térmico de residuos (versión alemana)(9) o destinada al mismo (versión sueca).(10) A primera vista, según esta definición, una instalación construida para la combustión de residuos sería una instalación de incineración. El Gobierno sueco propone delimitar las instalaciones de incineración y las de coincineración sobre la base de esta definición. En su opinión, una instalación de coincineración en el sentido de la Directiva sería aquella que no fuese una instalación de incineración.

33.Esto es, sin embargo, contradictorio. Tal definición de instalación de incineración no conduce a delimitar ambas instalaciones sino que abarca necesariamente todas las instalaciones de coincineración.(11) Es cierto que, según el artículo 3, número 5, de la Directiva, las instalaciones de coincineración se caracterizan por su finalidad principal, a saber, la generación de energía o la fabricación de productos materiales. No obstante, estas instalaciones también deben estar dedicadas o destinadas al tratamiento térmico de residuos y por tanto a la incineración. En caso contrario, no serían instalaciones de coincineración sino instalaciones de combustión de otrotipo.

34.La necesaria delimitación de ambos tipos de instalaciones se infiere más bien –tal y como sostiene la Comisión– del artículo 3, número 5, párrafo segundo, de la Directiva. Según este artículo, una instalación se considerará como instalación de incineración si la coincineración tiene lugar de tal manera que el principal propósito de la instalación no sea la generación de energía o producción de productos materiales sino más bien el tratamiento térmico de residuos.

35.Por consiguiente, la diferencia entre ambos tipos de instalaciones radica en su finalidad principal: si ésta consiste en el tratamiento térmico de residuos, se trata de una instalación de incineración, mientras que si la finalidad principal consiste en la generación de energía o la fabricación de productos materiales, se trata de una instalación de coincineración.

36.La referencia a la finalidad principal es, por lo demás, más evidente en la versión francesa de la definición de instalación de incineración del artículo 3, número 4, de la Directiva que en las versiones alemana y sueca. Según la versión francesa, la instalación debe estar destinada expresamente («destiné spécifiquement») al tratamiento térmico de residuos.

37.Dado que en caso de discrepancia entre las diversas versiones lingüísticas de una disposición, ésta deberá interpretarse de modo uniforme en función del sistema general y de la finalidad de la normativa en que se integra,(12) el artículo 3, número 4, de la Directiva debe interpretarse, teniendo en cuenta la versión francesa, de tal manera que no resulte incompatible con el artículo 3, número 5, párrafo segundo, de esta Directiva.

38.Tal y como sostiene el Gobierno austriaco, una interpretación orientada por la finalidad principal concuerda con la jurisprudencia acerca de la distinción entre eliminación de residuos y valorización de los mismos. Conforme a dicha jurisprudencia, del artículo 3, apartado 1, letrab), de la Directiva marco sobre residuos(13) así como de su cuarto considerando se desprende que la característica esencial de una operación de valorización de residuos reside en el hecho de que su finalidad principal es que los residuos puedan cumplir una función útil, sustituyendo el uso de otros materiales que hubieran debido emplearse para desempeñar este cometido, lo que permite preservar los recursos naturales.(14) Por tanto, la combustión de residuos constituye, en particular, una operación de valorización, cuando su objetivo principal es que los residuos puedan desempeñar una función útil, como medio de generar energía, sustituyendo el uso de una fuente de energía primaria que habría debido utilizarse para desempeñar esta función.(15)

39.Sin que ello conduzca a una conclusión diferente, el Gobierno sueco argumenta acertadamente en contra de esta solución que la misma limita la aplicación de la normativa de protección del medio ambiente aplicable a las instalaciones de incineración, la cual, como también señala la Comisión, es más rigurosa. Las diferencias consisten esencialmente en las exigencias contenidas en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva, las cuales sólo son aplicables a las instalaciones de incineración. Esta disposición establece el contenido de carbono orgánico total de las escorias y las cenizas de hogar así como el límite de pérdida al fuego, y exige asimismo un quemador auxiliar.(16) No obstante, respecto al quemador auxiliar se admiten excepciones, con arreglo al artículo 6, apartado 4, siempre que se sigan respectando los valores límites fijados por laDirectiva.

40.Estas diferencias han sido previstas expresamente por el legislador comunitario. Por lo demás, éste parece haber partido de que las exigencias que la Directiva sobre la incineración de residuos impone a las instalaciones de coincineración ya suponían un claro reforzamiento de la protección del medio ambiente. Así, de la exposición de motivos de la Propuesta de Directiva sobre la incineración de residuos se infiere que, en opinión de la Comisión, las instalaciones de coincineración no estaban comprendidas en las Directivas existentes hasta la fecha.(17)

41.Con la Directiva el legislador ha aproximado los requisitos exigidos a las instalaciones de coincineración a aquellos aplicables a las instalaciones de incineración. El objetivo perseguido es que a la parte del combustible compuesta por residuos resulten aplicables las mismas exigencias que a la incineración de residuos propiamente dicha. También para el resto de los combustibles se establecen valores límite, que, en algunos casos, resultan ser más estrictos que las exigencias que se derivan de la Directiva 2001/80. Según el artículo 7, apartado 4 y apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva sobre la incineración de residuos, cuando se coincineren residuos municipales mezclados, no tratados, o más de un 40% de residuos peligrosos, serán incluso aplicables los valores límite establecidos para la instalaciones de incineración.

42.Asimismo debe señalarse que los requisitos de la Directiva no son taxativos, sino que, de acuerdo con su decimotercer considerando, pueden establecerse criterios más rigurosos sobre la base de la Directiva 96/61. Además, especialmente cuando esta última Directiva no resulta aplicable, los Estados miembros pueden adoptar una normativa más rigurosa al amparo del artículo 176CE.(18)

43.La respuesta al interrogante sobre si efectivamente casi todas las instalaciones en las que se incineran residuos deben clasificarse como instalaciones de coincineración, tal y como teme el Gobierno sueco, requiere de un análisis práctico. Depende, sobre todo, de cómo se identifique la finalidad principal de la instalación. Ésta debe deducirse de circunstancias objetivas,(19) máxime habida cuenta de que no es posible controlar la intención subjetiva del titular de la explotación.

44.Como sostiene el Gobierno sueco, la calificación de instalación de coincineración no puede depender únicamente de si se utiliza la energía generada durante la incineración de los residuos. Al contrario, en la Directiva se recoge por partida doble, a saber, en el artículo 4, apartado 2, letrac), y en el artículo 6, apartado 6, que también las instalaciones de incineración deberán utilizar el calor residual en la medida en que esto sea factible o viable.

45.Si una instalación está diseñada técnicamente para incinerar sólo residuos, esto es cuanto menos un indicio de que la generación de energía no es la finalidad principal de la instalación. Esto rige a fortiori cuando los titulares de la instalación prevén la posibilidad de paralizar ocasionalmente la generación de energía cuando carecen de residuos adecuados. La situación es diferente cuando la instalación, esencial o temporalmente, se explota incluso en su totalidad, con otros combustibles.(20)

46.Relevante es también sin duda una consideración de la incineración de residuos desde una perspectiva económica. La necesidad de comprar los residuos y así reemplazar combustibles alternativos más costosos constituye un indicio de que la finalidad principal es la generación de energía. Un aspecto decisivo de la generación de calefacción urbana lo constituyen también los costes de inversión de la infraestructura para la distribución del calor comparados con los costes de construcción de la instalación decombustión.

47.Si, por el contrario, por la incineración de los residuos se exigen tasas que superan las ganancias obtenidas con la generación de energía, debe partirse de que la finalidad principal consiste en la incineración de residuos. Esto rige a fortiori cuando la instalación forma parte de una infraestructura destinada a la eliminación deresiduos.

48.Como también resalta la Comisión y en contra de las reservas del Gobierno sueco, ante los puntos de vista mencionados juega un papel secundario que la instalación sea explotada por un empresario cuyo propósito principal sea el tratamiento de residuos o, por el contrario, la generación de energía. Dado que depende de cada instalación, en principio incluso de la caldera respectiva y del resto de los elementos asociados, la finalidad principal de la empresa en su conjunto no puede ser determinante.

49.No obstante, como acertadamente sostuvo la Comisión, tras haber sido preguntada sobre este extremo en la vista, la finalidad principal de una instalación no se fija con carácter irrevocable sino que los criterios decisivos pueden alterarse. Así, no puede descartarse que un nuevo titular modifique la explotación de una instalación de tal manera que resulte necesario valorar nuevamente la finalidad de lamisma.

50.Así pues, procede declarar que la clasificación de una instalación en la que se incineran residuos depende de si la finalidad principal de la misma consiste en el tratamiento térmico de residuos o en la generación de energía o la fabricación de productos materiales. La finalidad principal debe inferirse de circunstancias objetivas.

V.Conclusión

51.Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que responda como sigue a las cuestiones prejudiciales planteadas:

«1)En la aplicación de la Directiva 2000/76/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de diciembre de 2000, relativa a la incineración de residuos, a una instalación de cogeneración compuesta por varias unidades (calderas), cada unidad, es decir, cada caldera con los elementos asociados, debe ser valorada como una instalación. No obstante, para la aplicación de algunos preceptos separados de esta Directiva es posible que varias instalaciones unidas entre sí sean consideradas una instalación siempre que con ello no se eludan disposiciones destinadas a impedir efectos negativos sobre el medio ambiente así como los riesgos para la salud humana.

2)La clasificación de una instalación en la que son incinerados residuos como instalación de incineración en el sentido del artículo 3, número 4, de la Directiva 2000/76/CE o como instalación de coincineración en el sentido del artículo 3, número 5, de esta Directiva, depende de si su finalidad principal consiste en el tratamiento térmico de residuos o en la generación de energía o en la fabricación de productos materiales. La finalidad principal debe inferirse de circunstancias objetivas.»

1 – Lengua original: alemán.

2– DO L332, p.91.

3– Véase la definición contenida en el artículo 3 de la Directiva 2004/8/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, relativa al fomento de la cogeneración sobre la base de la demanda de calor útil en el mercado interior de la energía y por el que se modifica la Directiva 92/42/CEE (DO L52, p.50).

4– DO L257, p.26.

5– Sobre la cuestión de cómo deben valorarse las instalaciones desprovistas de caldera de incineración propia gira el asunto C‑317/07, Lahti Energia, pendiente ante este Tribunal (véase asimismo la Comunicación en DO 2007, C211, p.26), que analizará próximamente el Tribunal deJusticia.

6– Acerca de los quemadores auxiliares como la mejor técnica disponible para las instalaciones de incineración de residuos, véase la Reference Document on the Best Available Techniques for Waste Incineration, agosto 2006, pp.269 y ss. (http://ec.europa.eu/comm/environment/ippc/brefs/wi_bref_0806.pdf). La Comisión ha redactado este documento en colaboración con expertos de los Estados miembros sobre la base de la Directiva96/61.

7– DO L309, p.1.

8– Véase al respecto, más en detalle, el punto39.

9– Al parecer, aquí la versión alemana sigue, a diferencia de otras versiones lingüísticas, el texto del artículo 2, número 2, de la Directiva 94/67/CE del Consejo, de 16 de diciembre de 1994, relativa a la incineración de residuos peligrosos (DO L365, p.34).

10– «Förbränningsanläggning: varje stationär eller mobil teknisk enhet eller utrustning avsedd för värmebehandling av avfall med eller utan återvinning av alstrad värme.»

11– Véanse las conclusiones del Abogado General Jacobs, presentadas el 26 de septiembre de 2002 en el asunto que recayó la sentencia de 13 de febrero de 2003, Comisión/Alemania (C-228/00, Rec. p.I‑1439), punto 80, quien partió de que las directivas sobre incineración de residuos anteriormente vigentes, que contenían una definición de instalación de incineración semejante a la de la versión alemana de la Directiva, también se aplicaban a las instalaciones para valorización de residuos. Se trataba de la Directiva 89/369/CEE del Consejo, de 8 de junio de 1989, relativa a la prevención de la contaminación atmosférica procedente de nuevas instalaciones de incineración de residuos municipales (DO L163, p.32), la Directiva 89/429/CEE del Consejo, de 21 de junio de 1989, relativa a la reducción de la contaminación atmosférica procedente de instalaciones existentes de incineración de residuos residuales (DO L203, p.50) y la Directiva 94/67, citada en la nota9.

12– Sentencias de 12 de noviembre de 1969, Stauder (29/69, Rec. p.419), apartado 3; de 24 de octubre de 1996, Kraaijeveld y otros (C‑72/95, Rec. p.I-5403), apartado 28; de 23 de noviembre de 2006, ZVK (C‑300/05, Rec. p. I-11169), apartado 16 y de 14 de junio de 2007, Euro Tex (C‑56/06, Rec. p. I-4859), apartado27.

13– Esta jurisprudencia está basada en la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L194, p.39; EE15/01, p.129) en la versión resultante de la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L78, p.32) y la Decisión 96/350/CE de la Comisión, de 24 de mayo de 1996 (DO L135, p.32). Esta Directiva fue derogada por la Directiva 2006/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006, relativa a los residuos (DO L114,p.9) y reemplazada, sin modificación alguna de su contenido, por una versión consolidada.

14– Sentencias de 27 de febrero de 2002, ASA (C‑6/00, Rec. p.I‑1961), apartado 69; de 19 de junio de 2003, Mayer Parry Recycling (C‑444/00, Rec. p.I‑6163), apartado 63, y de 7 de octubre de 2004, Comisión/Italia (C‑103/02, Rec. p.I‑9127), apartado62.

15– Sentencias Comisión/Alemania, apartado 46, citada en lanota 11, y de 13 de febrero de 2003, Comisión/Luxemburgo (C‑458/00, Rec. p.I‑1553), apartado 37, así como de 3 de abril de 2003, SITA (C‑116/01, Rec. p.I‑2969), apartado53.

16– A tal respecto, véanse supra los puntos 4, 21y22.

17– COM(1998)558 final, pp.7 y 13. Véase, no obstante, la tesis contraria defendida por el Abogado General Jakobs en sus conclusiones presentadas en el asunto C‑228/00 (citadas en la nota 11), quien, al menos en los casos de valorización de residuos partió de la aplicabilidad de estas directivas. El Tribunal de Justicia no se ha manifestado respecto a esta cuestión.

18– Véase la sentencia de 14 de abril de 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe (C‑6/03, Rec. p.I‑2753).

19– Sobre la determinación de objetivos que encierran un abuso de Derecho véanse las sentencias de 21 de febrero de 2006, Halifax y otros (C‑255/02, Rec. p.I-1609), apartado 75, y de 8 de noviembre de 2007, Ing. Auer (C‑251/06, Rec. p. I-0000), apartado 46; sobre la determinación de una entrega intracomunitaria en el marco del Derecho sobre el impuesto sobre el valor añadido, véase la sentencia de 27 de septiembre de 2007, Teleos y otros, (C‑409/04, Rec. p. I-7797), apartados 39 y 40; sobre la elección de la base jurídica de una medida comunitaria, véanse las sentencias de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo (45/86, Rec. p.1493), apartado 11; de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo (Titandioxid, C‑300/89, Rec. p.I‑2867), apartado 10, y de 23 de octubre de 2007, Comisión/Consejo (C‑440/05, Rec. p. I-0000), apartado 61; sobre el fin del tratamiento de datos, véanse mis conclusiones de 8 de mayo de 2008 presentadas en el asunto Satakunnan Markkinapörssi y Satamedia (C‑73/07, pendiente ante este Tribunal), punto85.

20– Las declaraciones sobre coincineración en el Reference Document on Best Available Techniques for Large Combustion Plants, julio 2006, p.489 (http://ec.europa.eu/comm/environment/ippc/brefs/lcp_bref_0706.pdf), se basan en la suposición de que los residuos sólo representan una pequeña parte de los combustibles empleados. La Comisión ha redactado este documento en colaboración con expertos de los Estados miembros sobre la base de la Directiva96/61.