CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. VERICA TRSTENJAK
presentadas el 11 de septiembre de 20081(1)
Asunto C‑351/07
CEPAV DUE – Consorzio ENI per l’Alta Velocità,
Consorzio COCIV,
Consorzio IRICAV DUE
contra
Presidenza del Consiglio dei Ministri
y
Ministero dei Trasporti e della Navigazione
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italia)]
«Artículos 43CE, 49CE y 56CE – Principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima – Normativa nacional por la cual se revoca la adjudicación de la concesión para la construcción de trazados ferroviarios de alta velocidad y se limita el derecho a indemnización»
I.Introducción
1.La presente petición de decisión prejudicial, presentada por el Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italia) surge en el marco de un litigio entre tres consorcios –Consorcio CEPAV DUE, Consorzio COCIV, Consorzio IRICAV DUE (en lo sucesivo, «CEPAV DUE», «COCIV» e «IRICAV DUE»; respectivamente)–, por una parte, y el Estado italiano, por otra parte, en la persona de la Presidenza del Consiglio dei Ministri y del Ministero dei Trasporti e della Navigazione, sobre la anulación de unas medidas administrativas adoptadas en cumplimiento de una normativa nacional por la cual se revoca la adjudicación de una concesión para realizar una línea de tren de alta velocidad y se limita el derecho a indemnización. Son intervinientes secundarios Rete Ferroviaria Italiana SpA (en lo sucesivo, «RFI») y Treno Alta Velocità SpA (en lo sucesivo,«TAV»).
2.Esta petición de decisión prejudicial hace referencia a los problemas originados por una situación en que, al parecer, se habían vulnerado principios básicos comunitarios de adjudicación de contratos públicos, problemas que afectan especialmente a la obligación y a las opciones de un Estado miembro de corregir a posteriori errores pasados en materia de adjudicaciones.
II.Marco legal
A.Derecho comunitario
3.El artículo 43CE reza:
«En el marco de las disposiciones siguientes, quedarán prohibidas las restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro. [...]
La libertad de establecimiento comprenderá el acceso a las actividades no asalariadas y su ejercicio, así como la constitución y gestión de empresas y, especialmente, de sociedades, tal como se definen en el párrafo segundo del artículo 48, en las condiciones fijadas por la legislación del país de establecimiento para sus propios nacionales, sin perjuicio de las disposiciones del capítulo relativo a los capitales.»
4.El artículo 49CE, párrafo primero, establece:
«En el marco de las disposiciones siguientes, quedarán prohibidas las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Comunidad para los nacionales de los Estados miembros establecidos en un país de la Comunidad que no sea el del destinatario de la prestación.»
5.El artículo 56CE, apartado 1, establece:
«En el marco de las disposiciones del presente capítulo, quedan prohibidas todas las restricciones a los movimientos de capitales entre Estados miembros y entre Estados miembros y terceros países.»
B.Derecho nacional
6.El artículo12 del Decreto-ley nº7, de 31 de enero de 2007(2) (en lo sucesivo, «Decreto-ley nº7/2007»), transformado con modificaciones en el artículo 13 de la Ley nº40, de 2 de abril de 2007,(3) establece:
«Apartado 8quinquiesdecies. Para permitir que la realización del sistema de alta velocidad se desarrolle mediante garantías y modalidades competitivas conformes con la normativa vigente de ámbito nacional y comunitario, dentro de los plazos y los límites presupuestarios compatibles con las prioridades y los programas de inversiones de las infraestructuras ferroviarias, respetando [...] los compromisos adquiridos por el Estado ante la Unión Europea en relación con la reducción del déficit y de la deuda pública:
a)quedan revocadas las concesiones adjudicadas por el Ente Ferrovie dello Stato a TAV SpA el 7 de agosto de 1991 en lo que se refiere a la línea Milán-Verona y a la sublínea Verona-Padua, incluidas las interconexiones correspondientes, así como el 16 de marzo de 1992 en cuanto a la línea Milán-Génova, incluidas las interconexiones correspondientes, y sus respectivas adiciones y modificaciones;
b)queda revocada, asimismo, la autorización otorgada al concesionario de la Rete Ferroviaria Italiana SpA […] para proseguir su relación con la sociedad TAV SpA [respecto a las citadas líneas de alta velocidad].»
El apartado 8sexiesdecies establece que los efectos de la revocación se extenderán también a todas las relaciones jurídicas existentes a este respecto entre TAV y los contratistas generales.
El apartado 8septiesdecies prevé que la compensación por los gastos de los contratistas generales en relación con los proyectos revocados según lo dispuesto en el apartado 8duodevicies se limite únicamente a los gastos efectivamente realizados.
Por último, el apartado 8duodevicies dispone: «se añade el siguiente texto al artículo 21quinquies de la Ley nº241, de 7 de agosto de 1990[…]:
“Cuando la revocación de un acto administrativo de eficacia continuada o limitada a un único momento incida en relaciones contractuales, la cuantía de la indemnización que la administración deba abonar a los interesados se calculará únicamente con arreglo al daño emergente y tomando en consideración tanto el hecho de que los contratantes conocieran o pudieran conocer que el acto administrativo objeto de revocación era contrario al interés público, como la eventual responsabilidad de los contratantes o de terceros en la errónea apreciación de la compatibilidad de dicho acto con el interés público.”»
III.Hechos del litigio principal y cuestiones prejudiciales
7.A comienzos de los años noventa, las autoridades italianas decidieron desarrollar una red de ferrocarriles de alta velocidad.
8.Para la realización de esta red se concibió un sistema consistente en distintas fases: Ferrovie dello Stato (sociedad italiana de ferrocarriles; en lo sucesivo, «FS»),(4) en virtud de la concesión otorgada por el Ministero dei Trasporti e della Navigazione el 7 de agosto de 1991, y del Reglamento de desarrollo de 24 de septiembre de 1991, encomendó a TAV, fundada por ella misma, el proyecto, la construcción y la explotación de la red de ferrocarriles de alta velocidad. Del Reglamento de desarrollo de 24 de septiembre de 1991 se desprende que la concesionaria TAV debía cumplir sus obligaciones mediante contratistas generales pertenecientes a los principales grupos empresariales italianos, o bien empresas totalmente garantizadas por éstos (en lo sucesivo, «disposición del año 1991»). A tal fin fueron seleccionados tres grandes grupos empresariales italianos, de los cuales uno, FIAT, actuaría por sí mismo como contratista general, mientras que los otros dos asumirían garantías sobre los consorcios generales de empresas IRICAV UNO, IRICAV DUE,CEPAV UNO yCEPAV DUE. Al consorcio COCIV se le encomendaría la realización de una línea más. Por último, los contratistas generales encomendarían a empresas adjudicatarias la ejecución de las obras.
9.Así pues, el sistema diseñado configuraba las siguientes relaciones entre las distintas entidades:
–Ministero dei Trasporti e della Navigazione > FS (posteriormente,RFI);
–RFI >TAV;
–TAV > contratistas generales;
–contratistas generales > empresas adjudicatarias.
10.El órgano jurisdiccional remitente expone que únicamente el primero de estos vínculos tenía naturaleza jurídica pública y fue adjudicado en forma de concesión. El segundo, inicialmente también de carácter concesional, pasó a ser de naturaleza contractual con la privatización de FS. Los demás vínculos tuvieron desde el principio carácter contractual.
11.La concesión adjudicada por FS a TAV se refería a seis líneas de alta velocidad de construcción prioritaria y a otra línea cuya construcción estaba condicionada. Entretanto, la FS se escindió en distintas sociedades, entre ellasRFI.(5)
12.En el año 2000, las autoridades italianas revocaron por ley las concesiones adjudicadas a TAV en lo referido a algunas de las líneas proyectadas. Esta revocación fue anulada mediante una nueva ley del año 2002. A raíz de esto, la Comisión Europea remitió a Italia un escrito de requerimiento, pues entendía que la restricción de la adjudicación de concesiones a empresas italianas constituía una infracción de los artículos 43CE y 49CE. Tras introducirse algunas enmiendas en las normas sobre el reparto de las obras pendientes, concluyó el correspondiente procedimiento.(6)
13.Mediante el artículo 12 del Decreto-ley nº7/2007 se decidió revocar la concesión en cuanto a las líneas concedidas en 1991 y 1992 y aún no construidas Milán-Verona, Milán-Génova y Verona-Padua. Esto afectaba a las demandantes del procedimiento principal, ya que al mismo tiempo se revocaba la autorización otorgada por el Ministero dei Trasporti e della Navigazione a RFI para proseguir su relación con TAV respecto a las citadas líneas de alta velocidad, y los efectos de esta revocación se extendían también a todas las relaciones vinculadas entre TAV y los contratistas generales. Del artículo 12 del Decreto-ley nº7/2007 se desprende que la compensación por los servicios prestados por las demandantes se ha de limitar únicamente a los gastos efectivamente realizados, excluyéndose la posibilidad de indemnizar el lucro cesante.
14.En el litigio ante el órgano jurisdiccional remitente en relación con esta situación, las tres demandantes del procedimiento principal han solicitado la anulación de estas disposiciones, alegando que son contrarias a los artículos 43CE, 49CE y 56CE y a los principios comunitarios de seguridad jurídica y de confianza legítima. A este respecto, han propuesto la petición de una decisión prejudicial.
15.El Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italia) ha planteado, mediante resolución de 23 de mayo de 2007, la siguiente cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia:
«¿Son contrarias a lo dispuesto en los artículos 43CE, 49CE y 56CE, así como a los principios comunitarios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, las disposiciones del artículo12 del Decreto-ley nº7, de 31 de enero de 2007, transformado con modificaciones en el artículo 13 de la Ley nº40, de 2 de abril de 2007, en la medida en que establecen la revocación de las concesiones relativas a la realización de los trazados ferroviarios de alta velocidad que se indican en ese artículo, extendiendo los correspondientes efectos de dicha revocación a los contratos celebrados con los contratistas generales, y en la medida en que limitan la indemnización que puede concederse a estos últimos según se establece en el apartado 8duodevicies de dicho artículo?»
16.El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas acerca de si el artículo 12 del Decreto-ley nº7/2007, por el que se resolvió la revocación de las concesiones, cumple los requisitos señalados por la jurisprudencia comunitaria.
17.El órgano jurisdiccional remitente entiende que la disposición nacional en cuestión es discriminatoria, en la medida en que se aplica, de forma manifiestamente selectiva, solamente a algunos de los sujetos titulares de relaciones contractuales para la realización de obras públicas; en particular, a los contratistas generales encargados de la ejecución de las obras en los tramos ferroviarios anteriormente indicados. Además, la disposición no expone la existencia de razones claras y específicas de interés público, limitándose a aludir a supuestos motivos de conveniencia económica, para revocar las concesiones y dejar, por consiguiente, sin efecto los contratos con los citados contratistas generales. Tampoco ofrece ninguna garantía sobre la idoneidad del acto legislativo para lograr el objetivo que se pretende: no se demuestra la reducción de los costes y sí, en cambio, parece que da lugar inevitablemente a una ampliación de los plazos de ejecución. Por último, no señala un claro nexo de estrecha correlación entre los medios empleados y la finalidad que se persigue, por lo que no resulta clara la adecuación del medio empleado al objetivo que se pretende alcanzar.
IV.Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
18.La resolución de remisión fue presentada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 30 de julio de2007.
19.En su resolución de remisión, el órgano jurisdiccional remitente solicitó que la cuestión prejudicial se tramite mediante el procedimiento acelerado con arreglo al artículo 104bis, apartado1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia. Esta solicitud fue desestimada por el Presidente del Tribunal de Justicia mediante auto de 19 de octubre de2007.
20.Han presentado alegaciones escritas dentro del plazo previsto por el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de JusticiaCEPAV DUE, COCIV e IRICAV DUE, RFI y TAV, así como el Gobierno italiano y la Comisión.
21.Una vez concluida la fase escrita del procedimiento, el 11 de junio de 2008 se celebró la vista en la que se oyeron las observaciones orales deCEPAV DUE, COCIV e IRICAV DUE, RFI y TAV, así como del Gobierno italiano y la Comisión.
V.Principales alegaciones de las partes
22.CEPAV DUE, COCIV e IRICAV DUE alegan que la adjudicación de la ejecución de las obras de la red de ferrocarriles de alta velocidad en Italia tuvo lugar, de manera totalmente acorde con el Derecho comunitario, en los años 1991 y 1992, es decir, antes de que expirase el plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva 90/531.(7) Sin embargo, los tres consorcios que actúan como partes en el litigio principal se ven ahora perjudicados por una discriminación prohibida por los artículos 43CE y 49CE, ya que la supresión de los acuerdos controvertidos solamente les afecta a ellos, y a ningún otro operador económico. A este respecto, creen necesario advertir que los artículos 43CE, 49CE y 56CE también son de aplicación cuando las empresas afectadas pertenecen a un mismo Estado miembro. En su opinión, la relevancia de la red europea de ferrocarriles de alta velocidad impide por sí sola considerar que el presente asunto se refiere a una situación meramente interna, limitada al ámbito del Derecho nacional.
23.Alegan que la limitación de la eventual indemnización a las pérdidas efectivamente sufridas, excluyendo el lucro cesante,(8) es contraria también a los principios comunitarios de seguridad jurídica y de confianza legítima. Basándose en los contratos celebrados, que no se referían sólo al proyecto, sino también a la ejecución de las obras de los diferentes tramos (algo que TAV, a su juicio erróneamente, rebate), desarrollaron una confianza legítima en poder beneficiarse de las ventajas previstas en el acuerdo original. Además, dicha confianza se vio reforzada, a su parecer, cuando otras empresas implicadas en la realización de la red general pudieron continuar con la ejecución, una vez concluida la fase de proyecto, tras la celebración de un nuevo acuerdo con TAV. Por su parte, los consorcios implicados en los tramos controvertidos estaban, en algunos casos, a punto de culminar dicho nuevo acuerdo con TAV; incluso en parte se había llegado ya a un acuerdo sobre las condiciones de un contrato adicional.
24.Por otro lado, señalan que sólo si el total de la adjudicación tuvo lugar realmente en 1991, antes de concluir el plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva 90/531, sería conforme con el Derecho comunitario la adjudicación, celebrada en su momento sin anuncio de licitación. En su opinión, este hecho corroboró también su confianza en que se mantendrían los contratos. Por último, hacen referencia a la confianza generada por la larga duración de los contratos, especialmente también desde que se anuló la revocación de la concesión en el año2002.
25.En último lugar, consideran que la confianza también vino confirmada por la conclusión del procedimiento de infracción por parte de la Comisión Europea. Previamente a dicha conclusión, el 28 de julio de 2004, tuvo lugar una reunión de los tres consorcios que actúan como partes en el procedimiento principal, TAV y los ministerios italianos competentes, en la que se dio a conocer que la Comisión Europea no proseguiría con el procedimiento de infracción si se incrementaba del 40% anterior a más de un 50% el porcentaje del volumen adjudicado a terceros mediante anuncio de licitación. Entonces, los tres consorcios afectados se mostraron dispuestos a un aumento de hasta el 60%. Exponen que en ese momento sólo se pidió dicho consentimiento a los tres mencionados consorcios debido a que, para los tramos que ya estaban en fase de ejecución, era demasiado tarde para una concesión adicional de esa naturaleza.
26.De todas estas razones se concluye, en su opinión, de forma evidente que TAV no infringió en modo alguno la Directiva 90/531 con su adjudicación a favor de los citados consorcios.
27.Por lo tanto, la revocación de la concesión en virtud del artículo 12 del Decreto-ley nº7/2007 no puede justificarse invocando el Derecho comunitario. Y tampoco consideran ciertos los otros motivos aducidos por el legislador para dicha revocación, como la reducción de los plazos de ejecución y de los costes, por lo que no bastan para justificar esa disposición legal. Dichos motivos obedecen, además, exclusivamente a razones de oportunidad económica, por lo que no responden a razones imperiosas del interés general, que son las únicas que podrían justificarla. Por lo demás, las medidas no son, en su opinión, adecuadas para alcanzar el fin propuesto ni respetan el principio de proporcionalidad.
28.Afirman que de todo ello se deriva una situación de absoluta inseguridad en cuanto a la contratación con el sector público en Italia, lo que no sólo hace menos atractiva, sino prácticamente carente de interés la participación de empresas, en particular también las de otros Estados miembros, en licitaciones para contratos públicos en Italia. Esta situación no es, a su juicio, compatible con los artículos 43CE, 49CE y 56CE. Representa un obstáculo a la libertad de establecimiento, a la libre prestación de servicios y a la libre circulación de capitales. Esta última se ve indebidamente restringida, en especial, cuando el sector público italiano actúa contractualmente de una manera tan incierta que hace que pierdan atractivo las aportaciones de capital procedentes de los demás Estados miembros a empresas italianas que operen en el sector de la contratación pública. Y dicha pérdida de interés de operar en el sector italiano de la contratación pública es perjudicial también para la libertad de establecimiento y para la libre prestación de servicios.
29.RFI y TAV comienzan señalando que es un objetivo prioritario de la política comunitaria de transportes desarrollar una red europea de ferrocarriles de alta velocidad.
30.Desde el punto de vista de RFI y TAV, la cuestión prejudicial es total o parcialmente inadmisible, sobre todo porque todos los hechos sustanciales del procedimiento principal sucedieron en un mismo Estado miembro. Además, el órgano jurisdiccional remitente no ha explicado de forma suficiente los aspectos de hecho y de Derecho de la remisión en lo que respecta a la relevancia del artículo56CE.
31.Con carácter subsidiario, alegan RFI y TAV que las disposiciones nacionales controvertidas se limitaron a subsanar la anterior regulación discriminatoria. Ésta era, en su opinión, incompatible con el Derecho comunitario, ya que preveía la adjudicación de contratos exclusivamente a empresas nacionales, sin un procedimiento que garantizase la transparencia y la igualdad de oportunidades para otros operadores económicos de la Comunidad. Las disposiciones nacionales de que ahora se trata no infringen en modo alguno los artículos 43CE, 49CE y 56CE. Por el contrario, garantizan su observancia, pues, en la medida en que, con respecto a los tramos de la red italiana de ferrocarriles de alta velocidad cuyas obras de ejecución aún no habían comenzado, pusieron fin a las adjudicaciones anteriores para someter los proyectos a una nueva adjudicación conforme a la normativa comunitaria.
32.RFI y TAV opinan que, en caso de que realmente haga falta una justificación, las disposiciones nacionales controvertidas quedan justificadas por razones imperiosas del interés general. La red italiana de trenes de alta velocidad, que, con arreglo al artículo 3CE, apartado 1, letrao), y a los artículos 154CE y siguientes, forma parte de la política de redes transeuropeas, debe desarrollarse lo más rápidamente posible. A su parecer, la adjudicación directa del proyecto en el año 1991, ajena a todo procedimiento transparente y que fue confirmada en el año 2002, no representa la mejor opción de desarrollo del proyecto. Por este motivo fue necesario rescindir los acuerdos contractuales de 1991 en la medida en que no se hubieran llegado a concretar, a fin de dar solución a una larga serie de dificultades y al bloqueo en que se encontraba el desarrollo de este fundamental proyecto de infraestructuras.
33.Afirman que los principios del Derecho comunitario, tales como la seguridad jurídica y la confianza legítima, no pueden invocarse, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para justificar el mantenimiento de prácticas contrarias al Derecho comunitario. Alegan, asimismo, que no es aceptable que, en la actual situación nacional, los consorcios afectados, de quienes cabía esperar una conducta propia de operadores económicos experimentados y prudentes, alimentasen una confianza en la continuación de los contratos.
34.El Gobierno italiano entiende que la cuestión prejudicial es inadmisible; en primer lugar, porque el órgano jurisdiccional de apelación no ha precisado la relación entre las disposiciones comunitarias mencionadas en la cuestión prejudicial y las disposiciones nacionales controvertidas en el litigio principal; en segundo lugar, porque dicho órgano ha ignorado que las disposiciones nacionales versan sobre una situación puramente interna del Estado miembro, y, en tercer lugar, porque el Tribunal de Justicia no tiene competencias para juzgar la proporcionalidad de las medidas controvertidas en el procedimiento principal.
35.La Comisión sostiene que el Tribunal de Justicia carece, en este caso, de competencias para responder a la cuestión prejudicial, ya que el objeto del procedimiento principal es un asunto puramente interno de un Estado miembro y no se aprecian elementos de conexión con las situaciones previstas en el Tratado. La revocación de los contratos inicialmente reconocidos es una situación que afecta únicamente a empresas italianas, y sólo a éstas podría afectar, en vista de la excluyente resolución por la que se adjudicaron. En su opinión, debe diferenciarse de esta cuestión la de la legalidad de aquella adjudicación. Además, el órgano jurisdiccional remitente no precisa la forma en que están implicadas las disposiciones del Tratado que menciona. En cuanto a los principios comunitarios de seguridad jurídica y de confianza legítima, la Comisión señala que sólo son relevantes en la medida en que el litigio se inscriba en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario.
VI.Apreciación jurídica
A.Sobre la admisibilidad de la cuestión remitida
36.TantoCEPAV DUE, COCIV e IRICAV DUE como el Gobierno italiano y la Comisión consideran que la presente petición de decisión prejudicial es inadmisible, porque el litigio en que se basa versa sobre un asunto de naturaleza puramente interna que debe resolverse atendiendo exclusivamente al Derecho nacional. En su opinión, no es de aplicación aquí el Derecho comunitario.
37.Llegados aquí, debemos analizar paso por paso la admisibilidad de la cuestión remitida.
38.A este respecto, procede recordar que, en el marco de la cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales prevista en el artículo 234CE, corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que ha de asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto pendiente ante él, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia.(9)
39.Por lo tanto, cuando las cuestiones planteadas por los órganos jurisdiccionales nacionales versan sobre la interpretación de una disposición de Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia está obligado, en principio, a pronunciarse, salvo que resulte evidente que la petición de decisión prejudicial pretende, en realidad, que este Tribunal se pronuncie mediante un litigio inventado o formule opiniones consultivas respecto a cuestiones generales o hipotéticas, que la interpretación del Derecho comunitario solicitada no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio, o que el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera adecuada a las cuestiones planteadas.(10)
40.En el primer paso del análisis de la cuestión remitida cabe señalar que no corresponde al Tribunal de Justicia, en el procedimiento de decisión prejudicial, pronunciarse acerca de si las disposiciones nacionales vulneran el Derecho comunitario. Por lo tanto, no está facultado para responder a la cuestión tal como le ha sido formulada. Sin embargo, a fin de ofrecer al órgano jurisdiccional remitente una respuesta útil, el Tribunal de Justicia sí puede modificar esa formulación.
41.Formulando la cuestión de otro modo, lo que se solicita al Tribunal de Justicia es que decida si es compatible con los artículos 43CE, 49CE y 56CE, así como con los principios comunitarios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima una normativa nacional como la presente, en la medida en que revoca la concesión de las obras de construcción de trazados ferroviarios de alta velocidad, extendiendo sus efectos revocatorios a los contratos celebrados con los contratistas generales, y limita la indemnización que a estos últimos puede concederse.
42.Conforme a esta redacción, la cuestión se refiere a la interpretación del Derecho comunitario y, por ende, ha de responderse en un procedimiento con arreglo al artículo 234CE, salvo que alguna de las circunstancias mencionadas en el punto 39 de estas conclusiones excluya la respuesta, lo cual no se aprecia en el presente caso. Ciertamente, no se puede rechazar de plano, por lo que al artículo 56CE se refiere, la crítica expresada en algunas de las observaciones presentadas, según la cual el Tribunal de Justicia no dispone de suficientes elementos de hecho o de Derecho para dar una respuesta adecuada a la cuestión que se le plantea. Sin embargo, no por ello es inadmisible, pues, en cualquier caso, sí hay en conjunto datos suficientes para responder por lo que respecta los artículos 43CE y 49CE, y, como más adelante se demostrará, también hay elementos para responder con respecto al artículo56CE.
43.Por otro lado, la valoración material de si unas medidas nacionales como las que aquí se debaten están sometidas a las disposiciones comunitarias examinadas constituye una cuestión de interpretación del Derecho comunitario, no de admisibilidad de la cuestión. Por lo tanto, sólo en el marco de dicha interpretación puede valorarse si estamos ante unos hechos que deban considerarse «puramente internos».
B.Sobre la cuestión prejudicial
44.La cuestión, reformulada en el punto 41 de estas conclusiones, de si es compatible con los artículos 43CE, 49CE y 56CE, así como con los principios comunitarios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima una normativa nacional como la presente, en la medida en que revoca la concesión de las obras de construcción de trazados ferroviarios de alta velocidad, extendiendo sus efectos revocatorios a los contratos celebrados con los contratistas generales, y limita la indemnización que a estos últimos puede reconocerse, consta de dos partes que examinaré por separado.
1.Primera parte de la cuestión prejudicial
45.En la primera parte de la cuestión prejudicial se trata de la interpretación de los artículos 43CE, 49CE y 56CE y de los principios comunitarios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, en cuanto a la compatibilidad, respecto de ellos, de una normativa nacional que revoca la concesión de las obras de construcción de trazados ferroviarios de alta velocidad, extendiendo sus efectos revocatorios a los contratos celebrados con los contratistas generales.
a)Significado de la primera parte de la cuestión
46.Como punto de partida cabe recordar que la Comunidad favorece la interconexión e interoperabilidad de las redes nacionales de trenes de alta velocidad, lo que quedó especialmente plasmado en la Directiva 96/48/CE del Consejo, de 23 de julio de 1996, relativa a la interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo de alta velocidad,(11) y en la nueva redacción de ésta que ha supuesto la Directiva 2008/57/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 2008, sobre la interoperabilidad del sistema ferroviario dentro de la Comunidad.(12)
47.A fin de dar una respuesta útil a las cuestiones prejudiciales, el examen por el Tribunal de Justicia no se puede restringir a una observación de la normativa nacional, como la expresamente citada por el órgano jurisdiccional remitente del artículo 12 del Decreto-ley nº7/2007, por la cual se revocaron las mencionadas concesiones de las obras de construcción de trazados ferroviarios de alta velocidad. Antes bien, para formarse una imagen completa es necesario tener en cuenta también las circunstancias del caso en que se produjo la revocación.
48.Por el contrario, una perspectiva como la planteada por el órgano jurisdiccional remitente y aceptada también por los consorcios que actúan como partes en el litigio principal, e incluso por la Comisión,(13) se limita a apreciar superficialmente la controversia del procedimiento principal, pues pasa por alto la situación de partida sobre cuya finalización ahora se discute. En mi opinión, esa perspectiva es desacertada.
49.En concreto, con respecto a la situación general hay que recordar que, según los hechos comprobados, con motivo de la adjudicación de las obras de ejecución de una red de ferrocarriles de alta velocidad, las autoridades estatales adoptaron una normativa según la cual la concesionaria TAV debía cumplir sus obligaciones mediante contratistas generales pertenecientes a los principales grupos empresariales italianos, o bien empresas totalmente garantizadas por éstos. La apreciación jurídica de este asunto debe contemplar esta disposición del año 1991 por la que se adjudicaron concesiones.
50.A la luz de los nuevos términos en que queda formulada la cuestión prejudicial, que hace referencia a la «compatibilidad» de la rescisión controvertida, este enfoque integral de la situación conlleva también inevitablemente la cuestión de la «necesidad» de dicha rescisión. De la remisión no se desprende con claridad si el órgano jurisdiccional remitente quiso incluir también esta perspectiva, aludida por RFI y por TAV ante el Tribunal de Justicia.
51.A este respecto, procede recordar que, en el marco de un procedimiento con arreglo al artículo 234CE, basado en una clara separación de las funciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, toda apreciación de los hechos del asunto es competencia del juez nacional. Sin embargo, para proporcionarle una respuesta útil, el Tribunal de Justicia puede, en aras de la cooperación con los órganos jurisdiccionales nacionales, facilitarle todas las indicaciones que considere necesarias.(14) En el caso presente, esto implica que una respuesta útil debe considerar tanto la perspectiva de la «compatibilidad» como la de la «necesidad».
b)Aclaración relativa al Derecho comunitario aplicable
52.Procede aclarar, por otro lado, cuáles son las disposiciones de Derecho comunitario aplicables.
53.Con independencia de la cuestión –cuya apreciación compete a la justicia nacional–(15) de si la adjudicación inicial fue una adjudicación de concesiones de servicios o una adjudicación de contratos de servicios, se hace necesaria aquí, en cualquier caso, una interpretación del Derecho primario comunitario. En caso de tratarse de la adjudicación de una concesión de servicios –tal como presume el órgano jurisdiccional remitente–, se aplicará el Derecho primario a falta de una normativa aplicable de Derecho derivado.(16) En caso de tratarse de la adjudicación de un contrato de servicios en el sector del transporte, también será de aplicación el Derecho primario, en concreto por no ser aplicable en el momento de los hechos el Derecho derivado pertinente.(17) Por último, cabe señalar que una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal debe valorarse, en todo caso, a la luz de los principios del Derecho primario, aun cuando la situación (caracterizada por una trama de relaciones en distintas capas, con sucesivas subcontrataciones) en parte no se pueda considerar materia de contratación pública. En efecto, es obvio que tampoco al margen del Derecho de contratación pública puede un Estado miembro infringir de forma discriminatoria las disposiciones del Derecho primario.
54.Una disposición de Derecho nacional que regule una situación como la presente, excluyendo a las empresas y grupos de empresas extranjeros, entre ellos los de los demás Estados miembros, de forma proteccionista a favor de las empresas y los grupos de empresas nacionales, puede afectar, aparte del principio general del artículo 12CE, también a las obligaciones derivadas de la libertad de establecimiento garantizada por el artículo 43CE y de la libre prestación de servicios garantizada por el artículo 49CE. En efecto, con tal disposición quedan excluidas del desarrollo de la red de ferrocarriles de alta velocidad en Italia las empresas y los grupos de empresas de los demás Estados miembros, que, de otro modo, sí podrían participar si se respetase alguna de las tres mencionadas libertades, ya que, en principio, y según las circunstancias del caso, también puede verse perjudicado el principio de la libre circulación de capitales, consagrado en el artículo 56CE, apartado 1, pues no se puede descartar que una disposición excluyente de esta naturaleza afecte también a las aportaciones de capital. Sin embargo, en este caso me limitaré a analizar los artículos 43CE y 49CE, que son sin lugar a dudas los más afectados.
c)Interpretación del Derecho primario aplicable
55.Los artículos 43CE y49CE, como expresamente se deduce del tenor literal de estas disposiciones, contienen una prohibición de las restricciones, dirigida tanto a las restricciones de carácter discriminatorio como a las de carácter no discriminatorio.(18) En su calidad de normas de prohibición de discriminaciones, proscriben toda discriminación directa o indirecta por razón de la nacionalidad.(19)
56.Aquí no es necesario examinar en detalle la prohibición de restringir las libertades fundamentales, incluida la justificación de la restricción si se cumplen determinados requisitos.(20) Es evidente que la obligación de contratar empresas italianas y la consiguiente exclusión de las empresas de otros Estados miembros constituye una situación de discriminación directa en que se prevé un trato diferente para las empresas y grupos empresariales nacionales y para extranjeros, es decir, una discriminación por razón de la nacionalidad. Según la jurisprudencia, tal situación sólo puede ser compatible con el Derecho comunitario si puede acogerse a una disposición expresa que establezca una excepción, como es, por ejemplo, el artículo 46CE(21) en el caso de regímenes especiales por razones de orden público, seguridad y salud públicas.(22) Dado que aquí ni se ha alegado ni se aprecia siquiera una de esas razones, debe interpretarse que existe una discriminación directa incompatible con el Tratado.
57.Nada cambia a este respecto el hecho de que, en su caso, desde el principio o posteriormente, haya también en parte capital extranjero implicado, pues, prescindiendo de su eficacia, es determinante la intención con que el Gobierno introdujo la disposición del año 1991.(23) En el caso presente, del tenor de la disposición se desprende inequívocamente la intención proteccionista.
58.En tal situación, los Estados miembros están obligados en todo momento a adoptar las medidas necesarias para poner fin inmediatamente a la discriminación. En particular, el artículo 10CE obliga a todas las autoridades nacionales competentes de los Estados miembros a garantizar la observancia de las normas de Derecho comunitario dentro del ámbito de sus competencias.(24) Esto implica también la obligación de reinstaurar una situación conforme al Derecho comunitario.
59.De este modo, se han ilustrado las dos perspectivas, mencionadas al principio, de la «compatibilidad» y de la «necesidad». En una situación como la presente, las medidas conducentes a reinstaurar la conformidad con el Derecho comunitario no sólo son compatibles con éste, sino que vienen exigidas porél.
d)Principios comunitarios de seguridad jurídica y protección de la confianza legítima
60.A continuación debe examinarse el significado de los principios comunitarios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima a que se refiere la cuestión prejudicial en el contexto de la subsanación de una infracción de obligaciones en una situación como la presente.
61.Como ya expuse en mis conclusiones presentadas en el asunto C‑503/04, Comisión/Alemania,(25) según reiterada jurisprudencia un Estado miembro está obligado a adoptar todas las medidas adecuadas para eliminar el incumplimiento de la obligación, sin poder invocar la existencia de obstáculos de cualquier tipo. Se prohíbe a los Estados miembros, en particular, invocar problemas nacionales al ejecutar una norma comunitaria o al adaptar su ordenamiento jurídico a ella. Esta prohibición también es aplicable a posibles disposiciones, prácticas o circunstancias de su ordenamiento jurídico.(26)
62.Esto se aplica también a los conflictos que puede generar, con los respectivos cocontratantes, la revocación de contratos celebrados en contra del Derecho comunitario.(27) En su sentencia Comisión/Alemania, el Tribunal de Justicia dejó claro que un Estado miembro no puede eludir su propia responsabilidad en Derecho comunitario invocando los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, el principio pacta sunt servanda ni el derecho de propiedad, aun suponiendo que el cocontratante pueda oponerlos al poder adjudicador en caso de resolución del contrato.(28)
63.El Derecho comunitario no precisa cómo y con qué medidas debe llevarse a cabo dicha terminación o corrección de la situación contraria al Derecho comunitario. En particular, no se encuentran hasta ahora en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a infracciones del Tratado en materia de contratación pública ejemplos que muestren los criterios para solventar tal situación triangular contraria al Derecho comunitario.
64.Sin embargo, sí se extraen directrices para solventar tal situación triangular de manera conforme al Derecho comunitario de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de recuperación de ayudas por los Estados miembros, pues la situación de necesidad de corregir actuaciones pasadas o recién iniciadas contrarias a Derecho comunitario es comparable a la que se da en el contexto de tal recuperación.
65.De la jurisprudencia en materia de recuperación de ayudas se desprende que, a falta de disposiciones comunitarias precisas, la necesaria corrección debe efectuarse con arreglo al Derecho nacional, sin perjuicio de los límites impuestos por el Derecho comunitario.(29) Esto último significa que las modalidades previstas por el Derecho nacional no pueden hacer prácticamente imposible o excesivamente difícil la realización de la normativa comunitaria. La aplicación de la legislación nacional debe hacerse de manera no discriminatoria en relación con los procedimientos encaminados a zanjar los litigios nacionales del mismotipo.(30)
66.A este respecto no se considera contrario al Derecho comunitario que el Derecho nacional tome en consideración, además del principio de legalidad, los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, dado que estos últimos forman parte del ordenamiento jurídico comunitario. Sin embargo, el interés de la Comunidad, en el caso que ahora nos ocupa, en un mercado sin discriminaciones, debe tenerse plenamente en cuenta a la hora de apreciar los intereses en juego.(31)
67.De la anterior jurisprudencia se desprende que el beneficiario únicamente puede impugnar una corrección que le prive de las ventajas de que ha disfrutado hasta ahora si hubiese actuado de buena fe en lo que se refiere a la regularidad de la medida que lo benefició.(32)
68.A este respecto cabe recordar que la interpretación que, en el ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 234CE, hace el Tribunal de Justicia de una norma de Derecho comunitario aclara y precisa, cuando es necesario, el significado y el alcance de dicha norma, tal como debe o habría debido ser entendida y aplicada desde el momento de su entrada en vigor. En otros términos, una sentencia prejudicial no tiene un valor constitutivo, sino puramente declarativo, con la consecuencia de que sus efectos se remontan, en principio, a la fecha de entrada en vigor de la norma interpretada.(33)
69.Corresponde al juzgador nacional valorar en el caso concreto las medidas nacionales en cuestión adoptadas para corregir una situación contraria al Derecho comunitario. No obstante, el Tribunal de Justicia, en aras de la cooperación eficaz, puede señalar los aspectos derivados de la interpretación del Derecho comunitario. En las actuales circunstancias es oportuno advertir que no se puede presumir que existiera la mencionada buena fe respecto de una disposición indiscutible y directamente discriminatoria como la obligación de contratar empresas italianas y la consiguiente exclusión de empresas de los demás Estados miembros. En mi opinión, tampoco resultan en principio convincentes argumentos como los expresados por los consorcios que actúan como partes en el asunto principal con respecto a la confianza legítima, invocando que acontecimientos posteriores reforzaban o confirmaban la supuesta confianza en el mantenimiento de los contratos. Ni esos acontecimientos posteriores ni la larga duración de la relación contractual (incluido el hecho de que se revocase una interrupción de la misma) bastan para desvirtuar el conocimiento de que se estaba extrayendo provecho de una situación realmente discriminatoria. Ni siquiera la conclusión de un procedimiento de infracción por la Comisión Europea, por incompresible que fuera, es capaz de borrar del mapa un conocimiento de esa naturaleza. En particular a la luz de la jurisprudencia existente, según la cual la Comisión no tiene ninguna obligación de iniciar ni de seguir procedimientos de infracción,(34) del hecho de que no se continuase un procedimiento ya iniciado no puede concluirse que fuera conforme a Derecho comunitario una situación como la que aquí se examina.
70.En consecuencia, procede responder a la primera parte de la cuestión prejudicial que, en principio, los artículos 43CE, 49CE y 56CE no se oponen a una normativa nacional como la presente, en la medida en que revoca la concesión de las obras de construcción de trazados ferroviarios de alta velocidad, extendiendo sus efectos revocatorios a los contratos celebrados con los contratistas generales. Al contrario, dichas disposiciones del Tratado, en relación con el artículo 10CE, exigen la inmediata supresión y corrección de una adjudicación de contratos contraria a ellas. A falta de disposiciones comunitarias precisas, la necesaria corrección debe efectuarse con arreglo al Derecho nacional, sin perjuicio de los límites impuestos por el Derecho comunitario.
2.Segunda parte de la cuestión prejudicial
71.Con la segunda parte de la cuestión, el órgano jurisdiccional remitente quiere saber si es compatible con los artículos 43CE, 49CE y 56CE y con los principios comunitarios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima una normativa nacional como la presente, en la medida en que limita la indemnización que puede concederse a los contratistas generales.
72.A este respecto procede señalar que las cuestiones que suscite una eventual indemnización se refieren a las medidas de corrección de una actuación contraria al Derecho comunitario a las que me referí en el punto 65 de las presentes conclusiones y que en casos como el presente se rigen por el Derecho nacional. Hecha esta salvedad, no aprecio en una situación como ésta ningún indicio de una hipotética infracción de los artículos 43CE, 49CE y 56CE. El argumento esgrimido por las demandantes del procedimiento principal, de que la supresión de los acuerdos controvertidos solamente las afecta a ellas, y a ningún otro operador económico carece de relevancia jurídico-comunitaria. Además, los principios comunitarios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima no se aplican de manera autónoma, sino siempre partiendo de la premisa de que una normativa nacional entre en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario. Por todo ello, la normativa nacional de indemnización en cuestión no recae en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario.
73.Cabe recordar que corresponde al juzgador nacional valorar en el caso concreto las medidas nacionales que aquí se discuten, adoptadas para corregir una situación contraria al Derecho comunitario.(35) Esto incluye la cuestión de la forma en que ha de llevarse a cabo una eventual indemnización, que, a falta de disposiciones comunitarias precisas, debe efectuarse con arreglo al Derecho nacional, teniendo siempre plenamente en cuenta el interés de la Comunidad. Me remito a lo expuesto a este respecto en los puntos 69 y70supra.
74.En consecuencia, procede responder a la segunda parte de la cuestión prejudicial que, a falta de disposiciones comunitarias precisas, la forma en que ha de llevarse a cabo una eventual indemnización debe enjuiciarse aplicando el Derecho nacional, sin perjuicio de los límites impuestos por el Derecho comunitario.
VII.Conclusión
75.Por las razones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial del Tribunale amministrativo regionale del Lazio de la forma siguiente:
«Los artículos 43CE, 49CE y 56CE no se oponen a una normativa nacional como la presente, en la medida en que revoca la concesión de las obras de construcción de trazados ferroviarios de alta velocidad, extendiendo sus efectos revocatorios a los contratos celebrados con los contratistas generales. Al contrario, dichas disposiciones del Tratado, en relación con el artículo 10CE, exigen la inmediata supresión y corrección de una adjudicación de contratos contraria a ellas. A falta de disposiciones comunitarias precisas, la necesaria corrección, incluido el enjuiciamiento de la forma en que se lleve a cabo una eventual indemnización, debe efectuarse aplicando el Derecho nacional, sin perjuicio de los límites impuestos por el Derecho comunitario.»
1 – Lengua original: alemán.
2– Decreto-legge 31 gennaio 2007, n.7 (GURI nº26, de 1 de febrero de2007).
3– Legge 2 aprile 2007, n.40 (GURI nº77, de 2 de abril de 2007 – Supplemento ordinario nº91).
4– La sociedad estatal fue objeto de una escisión en el año 2000, de la que resultó, entre otras sociedades, la interviniente secundaria RFI, explotadora de infraestructuras del grupoFS.
5– Véase la nota4.
6– El órgano jurisdiccional remitente observa que, ya en el momento de formular las imputaciones, la Comisión había señalado que, dado que la adjudicación de los contratos públicos en cuestión se había producido antes de que la Directiva 90/531/CEE del Consejo, de 17 de septiembre de 1990, relativa a los procedimientos de formalización de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones (DO L297, p.1), resultara aplicable en Italia, dicha adjudicación no quedaba sujeta al régimen establecido en esta Directiva.
7– El plazo de adaptación de los Derechos internos a la Directiva 90/531 concluyó el 1 de julio de1992.
8– Asimismo, argumentan CEPAV DUE, COCIV e IRICAV DUE que, en virtud de otra disposición legal, esa limitada indemnización podría verse nuevamente reducida en determinadas circunstancias referidas al conocimiento de violaciones del interés general en el momento de celebrarse el contrato.
9– Sentencia de 29 de enero de 2008, Promusicae (C‑275/06, Rec. p.I‑0000), apartado 36, y jurisprudencia allí citada.
10– Sentencia Promusicae (citada en la nota 9), apartado37, y jurisprudencia allí citada. En este sentido, cabe distinguir entre los requisitos formales y materiales de la admisibilidad; véase Schwarze, EU-Kommentar, artículo 234CE, marginales 29 yss.
11– DO L235, p.6.
12– DO L191, p.1.
13– La Comisión ha admitido, al responder a las preguntas formuladas en el juicio oral, que la actuación de un Estado miembro por la cual se subsana una situación contraria al Derecho comunitario puede tener relevancia desde el punto de vista del Derecho comunitario.
14– Véase, entre otras, la sentencia de 1 de julio de 2008, MOTOE (C‑49/07, Rec. p.I‑0000), apartado30.
15– Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para saber si se trata de una concesión debe comprobarse si la empresa beneficiaria de la adjudicación obtiene el derecho de explotar su propia prestación, para conseguir así una retribución [véase, en particular, la sentencia de 7 de diciembre de 2000, Teleaustria y Telefonadress (C‑324/98, Rec. p.I‑10745), apartado 58]. Si se ha determinado o se puede determinar una retribución, no estamos ante una concesión.
16– En efecto, pese a que, en el estado del Derecho comunitario del momento de que se trate, una determinada situación se encuentre excluida del ámbito de aplicación de las directivas sobre contratación pública, las entidades contratantes que celebren los contratos están obligadas, no obstante, a respetar, en general, las normas fundamentales del Tratado y, en especial, el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad (véase, en particular, la sentencia Teleaustria y Telefonadress, citada en la nota 15, apartado 60, que se puede trasladar a estecaso).
17– El plazo de adaptación de los Derechos internos a la Directiva 90/531 (citada en la nota 7), que, por lo demás, excluye de su ámbito de aplicación la adjudicación de concesiones, concluyó el 1 de julio de1992.
18– La evolución de la interpretación de las disposiciones del Tratado relativas a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios desde un principio de no discriminación hasta una prohibición de las restricciones es calificada por Wyatt como una de las evoluciones probablemente más importantes en estas áreas del Derecho (Wyatt, D.: «The Right of Establishment and the Freedom to Provide Services», en Arnull, A., Dashwood, A.A., Dougan, M., Ross, M., Spaventa, E., y Wyatt, D.: European Union Law, 5ªed., 2006, pp.749 y ss.). Everling describe esta evolución destacando especialmente las sentencias Kraus y Gebhard (Everling, U.: «Das Niederlassungsrecht in der EG als Beschränkungsverbot, Tragweite und Grenzen», en Unterwegs zur Europäischen Union, Ausgewählte Aufsätze 1985‑2000, 2001, pp.258y ss.) Véase también Spaventa, E.: Free Movement of Persons in the European Union, Barriers to Movement in their Constitutional Context, 2007, p.99, donde habla de «the Gebhard (R)evolution». Defalque/Pertek/Steinfeld/Vigneron clasifican el principio de no discriminación como una forma de prohibición de las restricciones (Defalque/Pertek/Steinfeld/Vigneron: Marché intérieur – Libre circulation des personnes et des capitaux. Rapprochement des législations, Commentaire J. Mégret, 3ªed., 2006, p.45). S:t Clair Renard: Fri rörlighet för tjänster – tolkning av artikel 49, 2007, p.321, habla de una interpretación combinada, que designa la prohibición de restricciones discriminatorias y no discriminatorias.
19– Véase, acerca del artículo 43CE, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de enero de 2006, Cassa di Risparmio di Firenze (C‑222/04, Rec. p.I‑289), apartado 99, y, en cuanto al artículo49CE, por ejemplo, la sentencia de 11 de diciembre de 2003, AMOK (C‑289/02, Rec. p.I‑15059), apartados 25 y 26. Se ocupan con detalle de este principio de no discriminación, entre otros: Tobler, R.C.: Indirect Discrimination.A Case Study into the Development of the Legal Concept of Indirect Discrimination under EC Law, 2005, pp.305 y ss., que estudia especialmente la delimitación entre discriminación directa e indirecta, por un lado, y entre discriminación indirecta y restricción, por otro; Wyatt, D., op.cit., pp.769-770; S:t Clair Renard, op.cit., pp.84 a 107, que entiende que la prohibición de discriminación, pese al más amplio concepto de la prohibición de las restricciones, ha adquirido su propio significado (ibid., p.323).
20– Las medidas nacionales que restrinjan el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado únicamente pueden justificarse si reúnen cuatro requisitos: que se apliquen de manera no discriminatoria, que estén justificadas por razones imperiosas de interés general, que sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y que no vayan más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo. Véanse, sobre todo, las sentencias de 30 de noviembre de 1995, Gebhard (C‑55/94, Rec. p.I‑4165), apartado 37; de 4 de julio de 2000, Haim (C‑424/97, Rec. p.I‑5123), apartado 57, y de 13 de diciembre de 2007, Comisión/Italia (C‑465/05, Rec. p.I‑11091), apartado 18. Habida cuenta de la naturaleza particular de determinadas prestaciones de servicios, no pueden considerarse incompatibles con el Tratado requisitos específicos impuestos al prestador, motivados por la aplicación de las normas que regulen dichas actividades. Sin embargo, la libre prestación de servicios, en tanto que principio fundamental del Tratado, únicamente podrá restringirse mediante regulaciones justificadas por el interés general y que se apliquen a toda persona o empresa que ejerza una actividad en el territorio del Estado destinatario, en la medida en que dicho interés no se halle salvaguardado ya por las normas a las que el prestador está sujeto en el Estado donde se encuentra establecido. En concreto, dichas exigencias deberán ser objetivamente necesarias para garantizar la observancia de las normas profesionales y para asegurar la protección del destinatario de los servicios y no deben excederse de lo necesario para alcanzar estos objetivos; véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de julio de 1991, Säger (C‑76/90, Rec. p.I‑4221), apartado15.
21– Referido al derecho de establecimiento; sin embargo, el artículo 55CE también lo aplica al derecho de prestación de servicios.
22– Sentencia de 25 de julio de 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda (C‑288/89, Rec. p.I‑4007), apartado 11, y jurisprudencia allí citada. Véase, para más detalle, Barnard: The Substantive Law of the EU: The Four Freedoms, 2004, pp.235 (visión general), 236 y240.
23– Sentencia de 24 de noviembre de 1982, Comisión/Irlanda (249/81, Rec. p.4005), apartado25.
24– Véanse, en particular, las sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de enero de 2004, Kühne & Heitz (C‑453/00, Rec. p.I‑837), apartado 20, y de 12 de febrero de 2008, Kempter (C‑2/06, Rec. p.I‑0000), apartado34.
25– Conclusiones presentadas el 28 de marzo de 2007 en el asunto en que recayó la sentencia Comisión/Alemania (C‑503/04, Rec. p.I‑6153), puntos 73 yss.
26– Sentencias de 2 de diciembre de 1980, Comisión/Italia (42/80, Rec. p.3635), apartado 4; de 2 de diciembre de 1986, Comisión/Bélgica (239/85, Rec. p.3645), apartado 13, y de 14 de mayo de 2002, Comisión/Alemania (C‑383/00, Rec. p.I‑4219), apartado 18. El principio desarrollado por la reiterada jurisprudencia de que las dificultades nacionales para aplicar el Derecho comunitario no liberan a los Estados miembros de esa obligación es un elemento esencial para garantizar la vigencia uniforme del Derecho comunitario; véase, al respecto, Stettner, R.: «Gemeinschaftsrecht und nationales Recht», en Dauses (coord.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, A IV, marginal13.
27– Véanse, al respecto, mis conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Alemania (citada en la nota 25), punto 74, y la jurisprudencia allí citada.
28– Sentencia de 18 de julio de 2007, citada en la nota 25, apartados 33 y ss. especialmente el apartado36.
29– La evolución de esta jurisprudencia se observa especialmente en las sentencias de 21 de septiembre de 1983, Deutsche Milchkontor y otros (205/82 a 215/82, Rec. p.2633), apartado 19; de 20 de marzo de 1997, Alcan Deutschland (C‑24/95, Rec. p.I‑1591), apartado 24, y la jurisprudencia allí citada; de 3 de julio de 2001, Comisión/Bélgica (C‑378/98, Rec. p.I‑5107), apartado 51, y de 19 de septiembre de 2002, Huber (C‑336/00, Rec. p.I‑7699), apartado55.
30– Sentencia Huber (citada en la nota 29), apartado 55, y jurisprudencia allí citada.
31– Sentencia Huber (citada en la nota 29), apartados 56 y 57, y jurisprudencia allí citada.
32– Sentencias Alcan Deutschland (citada en la nota 29), apartado 25; de 16 de julio de 1998, Oelmühle y Schmidt Söhne (C‑298/96, Rec. p.I‑4767), apartado 29, y Huber (citada en la nota 29), apartado58.
33– Véase la sentencia Kempter (citada en la nota 24), apartado 35, y la jurisprudencia allí citada.
34– Auto de 23 de mayo de 1990, Asia Motor France/Comisión (C‑72/90, Rec. p.I‑2181), apartado13.
35– Véase el punto 69 de las presentes conclusiones.