CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 10 de diciembre de 2009 1(1)
Asunto C‑346/08
Comisión Europea
contra
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte
«Directiva 2001/80/CE – Contaminación medioambiental – Instalaciones de combustión – Limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes – Uso de energía eléctrica en la fabricación de aluminio»
I.Introducción
1.La Comisión y el Reino Unido discuten si una central de carbón, que produce electricidad para la fabricación de aluminio, tiene que observar los valores límite de la Directiva 2001/80/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2001, sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión.(2) Se trata de las emisiones de dióxido de azufre, óxidos de nitrógeno y de partículas en suspensión.
2.En concreto procede dilucidar si la energía eléctrica es un producto de combustión, dado que la Directiva no es aplicable a las grandes instalaciones de combustión cuyos productos de combustión se usan directamente en un proceso de fabricación.
II.Marco jurídico
3.De conformidad con su artículo 1, la Directiva 2001/80 se aplica a las instalaciones de combustión cuya potencia térmica nominal sea igual o superior a 50 MW, cualquiera que sea el tipo de combustible que utilicen (sólido, líquido o gaseoso).
4.De conformidad con el artículo 2, punto 7, primera frase, de la misma Directiva, una instalación de combustión es cualquier dispositivo técnico en el que se oxiden productos combustibles a fin de utilizar el calor así producido.
5.Además, por lo que respecta al ámbito de aplicación, el artículo 2, punto 7, frases segunda a cuarta, de dicha Directiva dispone:
«La presente Directiva sólo se aplicará a las instalaciones de combustión destinadas a la producción de energía, a excepción de las que usen de manera directa los productos de combustión en procedimientos de fabricación. En particular, la presente Directiva no se aplicará a las siguientes instalaciones de combustión:
a)las instalaciones en las cuales se utilicen los productos de combustión para el calentamiento directo, el secado o cualquier otro tratamiento de objetos o materiales, por ejemplo: hornos de recalentamiento, hornos para tratamiento térmico,
b)las instalaciones de postcombustión, es decir, cualquier dispositivo técnico destinado a depurar los gases residuales por combustión que no se explote como instalación de combustión autónoma,
c)los dispositivos de regeneración de los catalizadores de craqueo catalítico,
d)los dispositivos de conversión del sulfuro de hidrógeno en azufre,
e)los reactores utilizados en la industria química,
f)los hornos con baterías de coque,
g)los recuperadores de altos hornos,
h)cualquier dispositivo técnico utilizado en la propulsión de un vehículo, buque o aeronave,
i)turbinas de gas utilizadas en plataformas marinas,
j)turbinas de gas autorizadas antes de 27 de noviembre de 2002 o que a juicio de la autoridad competente sean objeto de una solicitud de autorización antes de 27 de noviembre de 2002, a condición de que la instalación se ponga en funcionamiento a más tardar el 27 de noviembre de 2003, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 7 y en las partes A yB del AnexoVIII.
Las instalaciones accionadas por motor diesel, de gasolina o de gas no estarán sujetas a las disposiciones de la presente Directiva.»
III.Hechos, procedimiento y pretensiones de las partes
6.Un fabricante de aluminio explota desde hace tiempo una central de carbón en Lynemouth, en la costa este de Inglaterra. La energía eléctrica producida se usa en su casi totalidad en una planta vecina para la fabricación de aluminio por electrólisis ígnea (proceso Hall-Héroult). Tan sólo se utiliza un 9% aproximadamente de la producción de electricidad para alimentar la red eléctrica.
7.Al menos desde principios de 2006, el Reino Unido dejó de aplicar la Directiva 2001/80 a la citada central eléctrica. Por el contrario, la Comisión defiende la postura de que la central eléctrica está sujeta a las exigencias de la Directiva. Así lo notificó al Reino Unido mediante escrito de requerimiento de 29 de junio de 2007, instándolo a que presentara sus observaciones. En su respuesta de 31 de agosto de 2007, el Reino Unido declaró que mantenía su postura. Por consiguiente, la Comisión adoptó el 23 de octubre de 2007 un dictamen motivado. En el referido dictamen fijó un plazo definitivo de dos meses para subsanar las deficiencias imputadas.
8.Dado que el Reino Unido declaró en su respuesta de 21 de diciembre de 2007 que mantenía su postura, la Comisión interpuso el 25 de julio de 2008 el recurso que ha dado lugar al presente asunto. Solicita al Tribunal de Justiciaque:
–Declare que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2001/80/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2001, sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión, al negarse a aplicar la referida Directiva a la central eléctrica de Lynemouth.
–Condene en costas al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
9.El Reino Unido solicita al Tribunal de Justiciaque:
–Desestime el recurso y condene en costas a la Comisión.
IV.Apreciación
10.La central eléctrica de Lynemouth habrá de observar los valores límite previstos para las instalaciones existentes si está comprendida dentro del ámbito de aplicación de la Directiva. Se trata de una instalación de combustión con una potencia térmica nominal superior a 50MW en el sentido de los artículos 1 y 2, punto 7, primera frase, de la Directiva2001/80.
11.Sin embargo, según el artículo 2, punto 7, segunda frase, de la Directiva 2001/80, la aplicación de esta Directiva está supeditada a que la central eléctrica sea una instalación de combustión destinada a la producción de energía, pero que no use de manera directa los productos de combustión en procedimientos de fabricación. Si bien es cierto que la central eléctrica está destinada a la producción de energía, las partes discuten si los productos de combustión de la central se usan de manera directa en la fabricación de aluminio.
A.Sobre el concepto de producto de combustión
12.El concepto de producto de combustión (produit de combustion, product of combustión) puede interpretarse de distintos modos. Desde un punto de vista puramente material serían los gases residuales, la ceniza y demás residuos. No obstante, parece lógico considerar que el calor producido en la combustión también es un producto de ésta, puesto que una instalación de combustión se caracteriza, según el artículo 2, punto 7, primera frase, de la Directiva 2001/80, por que en ella se oxidan productos comestibles a fin de utilizar el calor así producido.
13.La energía eléctrica es el único producto de la central utilizado en la fábrica de aluminio. En la electrólisis ígnea se conduce la energía eléctrica a través de un baño caliente de sales fundidas para transformar el óxido de aluminio contenido en dichas sales en aluminio. Dicho uso es directo. Por lo tanto, se trata de saber si la energía eléctrica producida en la central es un producto de combustión.
14.La energía eléctrica no es un producto de combustión material ni es calor. Se genera porque el calor resultante de la combustión produce vapor que propulsa un generador. Tan sólo ese generador produce la energía eléctrica. Para que el concepto de producto de combustión incluyera la energía eléctrica, tendría que hacerse una interpretación tan amplia que incluyera los productos que tienen su origen sólo de manera indirecta en la combustión. Sin embargo, tal interpretación no se correspondería con el lenguaje corriente.
B.Sobre el carácter excepcional del artículo 2, punto 7, segunda frase, de la Directiva2001/80
15.En contra de la interpretación amplia del concepto de producto de combustión puede aducirse el hecho de que este concepto determina el alcance de una excepción a una norma general. Las excepciones han de interpretarse restrictivamente(3) para que las normas generales no queden sin efecto. La calificación de excepción resulta de las siguientes consideraciones.
16.El artículo 2, punto 7, primera frase, de la Directiva 2001/80 define las instalaciones de combustión como dispositivos técnicos en los que se oxidan productos combustibles a fin de utilizar el calor así producido. Se pretende que tales instalaciones estén sujetas a los valores límite establecidos si superan el umbral del artículo 1, es decir, si tienen una potencia térmica nominal de 50MW y si están destinadas, de conformidad con el artículo 2, punto 7, segunda frase, de dicha Directiva, a la producción de energía.
17.La referida norma general realiza los objetivos de la Directiva, a saber, la reducción de la emisión de óxidos de nitrógeno y dióxido de azufre (considerandos segundo a sexto), así como de partículas en suspensión (décimo considerando) de grandes instalaciones de combustión. Dichos objetivos se corresponden con el objetivo global de la política medioambiental europea que recogen los artículos 2CE y 174CE (actualmente artículo 3TUE, apartado 3, y artículo 191TFUE, tras su modificación; véase también el preámbulo del TUE): la consecución de un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Cuantas más instalaciones tengan que observar los valores límite, más se fomentan los citados objetivos.
18.En contra de la opinión del Reino Unido, las demás disposiciones del artículo 2, punto 7, de la Directiva 2001/80 no contienen una precisión del concepto de instalación de combustión sino meras limitaciones. Excluyen instalaciones pese a que son también instalaciones de combustión. Así se recoge expresamente en el artículo 2, punto 7, segunda frase, de la Directiva 2001/80, dado que, según dicha disposición, la Directiva se aplica a instalaciones destinadas a la producción de energía, a excepción de las que usen de manera directa los productos de combustión en procedimientos de fabricación.
C.Sobre los objetivos de las excepciones
19.Tampoco se perciben en la normativa objetivos que exijan la interpretación amplia del concepto de producto de combustión que, en contra del lenguaje corriente, propone el Reino Unido.
20.La excepción del uso directo de productos de combustión en procedimientos de fabricación se remonta a la versión original del artículo 2, punto 7, de la Directiva 88/609/CEE,(4) derogada por la Directiva 2001/80. En la versión original, el Consejo completó la propuesta de la Comisión(5) con una excepción similar así como con excepciones para determinados tipos de instalaciones, recogidos actualmente en las letrasa) ag) de dicha disposición, sin indicar los motivos que lo habían conducido a ello. En la Directiva 2001/80 tampoco se indica objetivo alguno de las excepciones que pueda ayudar en la interpretación.
21.La Comisión considera que las excepciones se basan en un aumento de la presencia de sustancias nocivas en los gases de combustión debido al uso directo de productos de combustión en procedimientos de fabricación. La Comisión entiende que, si se usan de manera directa, tales gases residuales entran en contacto con otros materiales por lo que sufren una mayor contaminación que en el caso de combustiones aisladas. Sin embargo, los valores límite de la Directiva 2001/80 están dirigidos a combustiones aisladas.
22.La referida consideración excluiría la energía eléctrica, dado que su uso para la fabricación de productos carece de todo efecto para las emisiones de la central. Con la energía eléctrica podría alimentarse la red eléctrica nacional sin que se produjeran otras emisiones.
23.No obstante, la teoría de la Comisión exige que únicamente sean productos de combustión los gases residuales. Dicha teoría no es aplicable si el calor obtenido también se considera un producto de combustión y se usa de manera directa sin que los gases residuales sean contaminados por otros materiales. Sin embargo, la Comisión también considera que el calor es un producto de combustión y, por lo tanto, su opinión es contradictoria.
24.El Reino Unido considera que las excepciones son el resultado de sopesar los costes de la aplicación de los valores límite y sus beneficios para el medio ambiente. Es posible que así sea por lo que respecta a los tipos de instalaciones mencionados expresamente en el artículo 2, punto 7, letrasa) aj), de la Directiva 2001/80, pues es factible determinar los costes y beneficios de determinados valores límite para tipos de instalación particulares.
25.Por el contrario, la excepción abstracta del artículo 2, punto 7, segunda frase, de la Directiva 2001/80 no puede basarse en una ponderación de los costes y beneficios. No pueden establecerse de antemano los costes o beneficios que supondría la aplicación de los valores límite a centrales que no están destinadas a la producción de energía o que usan los productos de combustión de manera directa en procedimientos de fabricación.
26.No obstante, cabría pensar en que el artículo 2, punto 7, segunda frase, de la Directiva 2001/80 tiene por objeto privilegiar los procedimientos de fabricación que necesitan de grandes instalaciones de combustión. Los productos de tales procedimientos podrían verse en desventaja en el contexto de la competencia internacional debido a los costes adicionales sufridos por la aplicación de valores límite más estrictos.
27.En principio, la referida idea es aplicable a la combinación de una central eléctrica con una fábrica de aluminio. El Reino Unido alega que la fabricación de aluminio peligraría si se sometiera la central eléctrica a la Directiva2001/80.
28.Sin embargo, el artículo 2, punto 7, segunda frase, de dicha Directiva expresa claramente que únicamente debe hacerse una excepción en caso de que exista una relación particularmente estrecha entre el procedimiento de fabricación y la combustión: es necesario que se usen de manera directa los productos de combustión en un procedimiento de fabricación.
29.La mayor relación se produce cuando únicamente se considera la utilización de los productos de combustión directos, es decir, el calor y los productos de reacción de la combustión. Si, por el contrario, se amplía el grupo de los productos utilizables a los productos de combustión indirectos como la electricidad, se atenúa el rigor de la relación entre el procedimiento de fabricación y la combustión.
30.Se opone a dicha atenuación el hecho de que la energía eléctrica puede transmitirse a larga distancia por lo que puede provenir de distintas fuentes. Puede producirse sin el empleo de una gran instalación de combustión, como sucede, por ejemplo, con la energía hidráulica o atómica. Por el contrario, el calor utilizado de manera directa tiene que producirse lo más cerca posible por lo que normalmente sólo podrá tener su origen en determinadas fuentes existentes localmente. Estas fuentes son habitualmente las grandes instalaciones de combustión.
31.A este respecto, la Comisión señala acertadamente que, si la central de carbón no tiene que observar la Directiva 2001/80, la fabricación de aluminio en Lynemouth se vería beneficiada injustificadamente en el contexto de la competencia europea. Los competidores europeos reciben la electricidad de la red general, por lo que soportan los costes que les supone observar los valores límite en la producción de electricidad.
32.Además, la central disfrutaría de otra ventaja injustificada frente a otros productores de energía eléctrica, dado que aproximadamente el 9% de su producción está destinado a alimentar la red general.
33.Por lo tanto, procede denegar la ampliación de la excepción del artículo 2, punto 7, segunda frase, de la Directiva 2001/80 a una central de carbón cuya producción de energía eléctrica está destinada esencialmente a una fábrica de aluminio vecina.
D.Sobre la sistemática de las excepciones
34.En contra de la opinión del Reino Unido, la excepción prevista en el artículo 2, punto 7, tercera frase, letrag), de la Directiva 2001/80 para los recuperadores de altos hornos no conduce a una interpretación distinta de la segunda frase del mencionado artículo 2, punto7.
35.El Reino Unido considera que las excepciones previstas en el artículo 2, punto 7, tercera frase, de la Directiva 2001/80 para tipos específicos de instalaciones son supuestos de aplicación de la norma abstracta de dicha segunda frase. Según la tercera frase del artículo 2, punto 7, de la Directiva 2001/80, ésta no se aplica, en particular, a los tipos de instalaciones enumerados en las letrasa) aj). Sin embargo, en la versión actual no puede considerarse que dicho «en particular» constituya una remisión a la segunda frase, dado que los tipos de instalación de las letrash) aj) no presentan relación necesaria con los procesos de fabricación que se exigen expresamente en la segunda frase.
36.Por lo tanto, el Reino Unido se basa en la versión original del artículo 2, punto 7, de la Directiva 88/609. En consecuencia, ya por el mero hecho de que en el caso de autos deba aplicarse la Directiva 2001/80, cabe cuestionar dicha argumentación, que, por otro lado, tampoco resiste un análisis aislado del Derecho anterior.
37.Además de la excepción abstracta, el artículo 2, punto 7, de la Directiva 88/609 contenía únicamente las actuales letrasa) ag), que presentan una relación con un procedimiento de fabricación. En opinión del Reino Unido, el último tipo de instalación que se mencionaba entonces expresamente, los recuperadores de altos hornos, recogidos actualmente en la letrag), muestra que el concepto de producto de combustión ha de interpretarse de manera amplia e incluye los productos de combustión indirectos como la energía eléctrica.
38.Los recuperadores de altos hornos transmiten el calor de una combustión al aire, que acto seguido se introduce en un alto horno para la fabricación de hierro. Se sustrae el calor a un gas residual de combustión calentado para transmitirlo al aire a través de ladrillos que sirven de almacén de calor.
39.Contrariamente a la opinión del Reino Unido, dicha excepción no relativiza el concepto de producto de combustión. Se refiere al uso de un producto directo de la combustión: el calor.(6)
40.No obstante, es cierto que el supuesto de los recuperadores de altos hornos no constituye una concreción de la excepción abstracta del artículo 2, punto 7, segunda frase, de la Directiva 2001/80. El calor en cuanto producto de combustión no se utiliza de manera directa sino indirecta, después de haber sido transmitido de los gases residuales a otros dos medios: ladrillos y aire. Por lo tanto, la excepción prevista para los recuperadores de altos hornos es un indicio de que, ya en la Directiva 88/609, las excepciones específicas del artículo 2, punto 7, no eran expresión concreta de la excepción abstracta sino que se basaban en la ponderación de los costes y beneficios de determinadas aplicaciones de la Directiva.(7) Las demás excepciones añadidas en la Directiva 2001/80, que manifiestamente no tienen cabida en dicha segunda frase, confirman estaidea.
41.Sigue esta vía la propuesta, presentada por la Comisión y actualmente examinada, de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación),(8) que tiene por objeto unificar varias directivas, entre las que se encuentra la Directiva 2001/80. A diferencia de las excepciones específicas del artículo 2, punto 7, tercera frase, letrasa) aj), de la Directiva 2001/80, la excepción abstracta de la segunda frase parece haber dejado de existir.(9) En su lugar, el Consejo propone otras excepciones.(10) Sin embargo, no está prevista una excepción específica para instalaciones como la central eléctrica de Lynemouth.
E.Conclusión
42.Por tanto, en resumen, debe declararse que el uso de energía eléctrica para la fabricación de aluminio no supone usar de manera directa productos de combustión en un procedimiento de fabricación. De este modo, los valores límite de la Directiva 2001/80 han de aplicarse a la central eléctrica de Lynemouth y procede estimar el recurso.
V.Costas
43.En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
VI.Conclusión
44.Propongo al Tribunal de Justicia que resuelva de la siguiente manera:
1)Declarar que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2001/80/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2001, sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión, al negarse a aplicar la referida Directiva a la central eléctrica de Lynemouth.
2)Condenar en costas al Reino Unido.
1 – Lengua original: alemán.
2– DO L309, p.1; en su versión modificada por la Directiva 2006/105/CE del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, por la que se adaptan las Directivas 73/239/CEE, 74/557/CEE y 2002/83/CE en el ámbito del medio ambiente, con motivo de la adhesión de Bulgaria y Rumanía (DO L363, p.368).
3– Véanse las sentencias de 29 de abril de 2004, Kapper (C‑476/01, Rec. p.I‑5205), apartado 72; de 8 de junio de 2006, WWF Italia y otros (C‑60/05, Rec. p.I‑5083), apartado34; de 26 de octubre de 2006, Comisión/España (C‑36/05, Rec. p.I‑10313), apartado 31; de 14 de junio de 2007, Comisión/Finlandia (C‑342/05, Rec. p.I‑4713), apartado 25; de 1 de abril de 2008, Parlamento/Comisión (C‑14/06 y C‑295/06, Rec. p.I‑1649), apartado 71, y de 12 de noviembre de 2009, TeliaSonera Finland (C‑192/08, Rec. p.I‑0000), apartado40.
4– Directiva del Consejo, de 24 de noviembre de 1988, sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión (DO L336, p.1).
5– Propuesta de directiva del Consejo relativa a la limitación de la contaminación atmosférica procedente de las grandes instalaciones de combustión (DO 1984, C49, p.1). Las posteriores modificaciones de la Comisión están publicadas en DO 1985, C76, p.6.
6– Véase el punto 12supra.
7– La ponderación de costes y beneficios en relación con los recuperadores de altos hornos podría basarse en el hecho de que en éstos se quema habitualmente el gas de alto horno que se produce en ellos, por lo que ahorran energía. Dicho gas ya está contaminado, de modo que, pese a su depurado mediante el uso de las mejores técnicas disponibles, no se cumplen los valores límite para el uso de combustibles gaseosos. De este modo, para el óxido de nitrógeno (NOX) se prevén, según el anexoVI de la Directiva 2001/80, entre 200 y 300mg/Nm3. Sin embargo, mediante el uso de las mejores técnicas disponibles se producen hasta 350mg/Nm3(«Best Available Techniques Reference Document on the Production of Iron and Steel», diciembre de 2001, pp.vii y 212, http://eippcb.jrc.es/reference/_download.cfm?twg=isp&file=isp_bref_1201.pdf). La Comisión elaboró el citado documento en colaboración con expertos de los Estados miembros sobre la base de la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (DO L257, p.26), codificada por la Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (DO L24, p.8).
8– COM(2007)844 final.
9– Véanse los artículos 3, punto 19, y 31, apartado 2, de la propuesta de la Comisión y el artículo 28 de la posición común del Consejo, documento del Consejo 11962/09, de 16 de noviembre de2009.
10– Véase el proyecto de exposición de motivos de la posición común, documento del Consejo 11962/09 ADD1, de 16 de noviembre de 2009, p.8.