CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. M. POIARES MADURO
presentadas el 26 de marzo de 20091(1)
Asunto C‑411/06
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
Parlamento Europeo
y
Consejo de la Unión Europea
«Traslados de residuos – Base jurídica del Reglamento (CE) nº1013/2006»
1.El 2 de octubre de 2006, la Comisión de las Comunidades Europeas, de conformidad con el artículo 230CE, interpuso un recurso de anulación contra el Reglamento (CE) nº1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos,(2) alegando que estaba viciado de un error en su base jurídica. Según la demandante, el Reglamento impugnado debería haberse fundado en una doble base, en este caso simultáneamente en los artículos 175CE, apartado 1 y 133CE, pero sus autores sólo lo basaron en el artículo 175CE, apartado1.
2.El presente asunto sometido al Tribunal de Justicia constituye un nuevo episodio del conflicto que desde hace tiempo enfrenta a la Comisión con el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea en relación con la invocación de los artículos 133CE y 175CE, apartado 1, como base jurídica de un acto comunitario que persigue un objetivo medioambiental a través de medidas sobre los movimientos transfronterizos de residuos. Ha de reconocerse que la jurisprudencia comunitaria, por lo menos con diversos matices, no ayuda a esclarecer la cuestión. Los demandados en el recurso creen incluso descubrir en ella una contradicción y, en todo caso, argumentos en favor de una y otra de las tesis presentes en el asunto. Así pues han solicitado, de conformidad con el artículo 44, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, que el litigio sea resuelto por la GranSala.
I.Sobre la necesidad de examinar la procedencia de la demanda
A.La admisibilidad del recurso
3.El Consejo opone con carácter preliminar la excepción de inadmisibilidad del recurso, alegando que la Comisión no ha precisado en su demanda, contrariamente a lo que exige el artículo 38, apartado 1, letrac) del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, qué disposiciones del Reglamento impugnado deberían, según ella, basarse en el artículo 133CE, cuáles deberían basarse en el artículo 175CE, apartado 1, y, en su caso, qué disposiciones deberían basarse simultáneamente en estos dos artículos.
4.Es evidente que esta excepción de inadmisibilidad no puede prosperar. El recurso de la Comisión contiene una exposición resumida de los motivos invocados y resulta suficientemente claro y preciso para permitir que el Consejo prepare su defensa y que el Tribunal de Justicia resuelva sobre el recurso. Se exponen en el recurso, en efecto, las razones por las que la Comisión estima que concurren los requisitos jurisprudenciales para invocar una doble base jurídica. No es necesario, para satisfacer las exigencias del artículo 38, apartado 1, letrac), del Reglamento de Procedimiento, que la Comisión identifique las disposiciones del Reglamento impugnado que corresponden a una base o a la otra. En todo caso, la Comisión ha indicado en su recurso que si el artículo 175CE, apartado 1, se hubiera utilizado correctamente como fundamento de la mayor parte de las disposiciones del Reglamento impugnado, las disposiciones de los títulosIV aVI, que se refieren al traslado de residuos (importación, exportación, tránsito) procedentes de o destinados a países terceros, deberían haberse basado en el artículo 133CE.
B.Posibilidad de que prospere el motivo invocado
5.Debe precisarse de inmediato que esta controversia en cuanto a la elección de la base jurídica apropiada no sólo tiene, en el presente asunto, un alcance meramente formal, en cuyo caso el motivo de anulación invocado sería inoperante.
6.Ciertamente podría sostenerse que tal controversia carece de consecuencias para el equilibrio institucional pues el procedimiento de adopción del Reglamento impugnado sigue siendo el mismo, ya se resuelva que el artículo 175CE, apartado 1, es la única base legal, ya se decida que debe invocarse adicionalmente el artículo 133CE. Ambas disposiciones, en efecto, prevén que el Consejo decida por mayoría cualificada. Es cierto que el artículo 175CE prevé la codecisión y que el artículo 133CE, interpretado en relación con el artículo 300CE, apartado3, párrafo primero, no confiere al Parlamento ningún derecho de participación en el proceso de decisión. Sin embargo, parece desprenderse de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia una preferencia por la disposición que asocie más estrechamente al Parlamento con la adopción del acto, que debe determinar la opción entre dos bases cuyas finalidades se persiguen de la misma forma.(3) De acuerdo con esta lógica, tal preferencia debe también decidir qué procedimiento seguir, en caso de que se elija una doble base que prevea, para cada caso, un procedimiento de decisión diferente.(4) Aun cuando albergo serias dudas sobre la justificación de esta preferencia concedida a los procedimientos de decisión en los que tiene una mayor participación el Parlamento,(5) me parece difícil proponer ahora su cuestionamiento, puesto que esta línea jurisprudencial se ha reiterado recientemente.(6) Dicho de otro modo, aun suponiendo que resulte del análisis que el artículo 133CE debiera efectivamente invocarse junto con el artículo 175CE, elegido como única base jurídica del Reglamento impugnado, la codecisión, prevista por esta última disposición, seguiría siendo el procedimiento aplicable con vistas a la adopción del acto. Puesto que el error alegado respecto a la base jurídica no afecta al procedimiento aplicable, ésta no pudo influir en la determinación del contenido del acto impugnado.(7)
7.Sin embargo, la elección entre los artículos 133CE y 175CE tiene importantes repercusiones sobre el reparto de competencias entre la Comunidad y sus Estados miembros, pues el primero atribuye una competencia exclusiva a la Comunidad, mientras que el segundo establece una competencia compartida. La elección del artículo 175CE, apartado 1, como única base jurídica del Reglamento impugnado conllevaría por tanto una limitación de las competencias de la Comunidad, de lo que se derivaría una competencia de los Estados miembros, incluso para regular las exportaciones e importaciones de residuos, siempre que tal iniciativa de los Estados miembros no afecte a las normas comunitarias establecidas en la materia. Según la Comisión, el ejercicio de esta competencia que se reconoce a los Estados miembros tiene como efectos ineludibles falsear la competencia entre las empresas de los Estados miembros en los mercados exteriores y crear perturbaciones en el mercado interior de la Comunidad.
II.La fundamentación del recurso
8.El único motivo de anulación invocado se refiere al error en cuanto a la base jurídica elegida: el legislador comunitario ha considerado que el artículo 175CE es el único fundamento del Reglamento impugnado, pero la Comisión sostiene que esta disposición debería haber sido acompañada del artículo 133CE.
9.Para valorar adecuadamente esta argumentación, debe recordarse de entrada que según reiterada jurisprudencia, la elección de la base jurídica de un acto comunitario debe fundarse en elementos objetivos, susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en particular, el objetivo y el contenido del acto.(8) En caso de que el acto en cuestión persiga un doble objetivo o tenga un componente doble, debe, en principio, fundarse en la base legal que corresponda al objetivo o al componente identificable como principal o preponderante.(9)
10.Sólo con carácter excepcional, si se ha quedado bien sentado que el acto persigue a la vez varios objetivos o tiene varios componentes, vinculados de manera indisociable, sin que uno de ellos sea secundario e indirecto en relación con el otro, tal acto deberá estar fundado en las distintas bases jurídicas correspondientes.(10) Sin embargo, aun suponiendo que el acto de que se trate persiga a la vez varios objetivos o tenga dos componentes, iguales e indisociables, la invocación de una doble base jurídica queda excluida en dos casos: si la doble base escogida consiste en una disposición del TratadoCE y en una disposición del TratadoUE;(11) cuando los procedimientos previstos para cada una de estas bases son incompatibles o cuando la acumulación de bases jurídicas pueda vulnerar los derechos del Parlamento.(12)
11.Apoyándose en esta jurisprudencia, la Comisión sostiene que el Reglamento impugnado contiene, tanto por su finalidad como por su contenido, dos componentes indisociablemente vinculados, uno relativo a la política comercial común y otro referente a la política de medio ambiente y que, en consecuencia, se impone una doble base jurídica. Con este fin alega que el acto en cuestión no pretende únicamente regular los traslados de residuos en la Comunidad con fines meramente medioambientales sino que contiene igualmente en los títulosIV aVI una regulación detallada del comercio exterior de residuos con países terceros, relativa a las importaciones de residuos en la Comunidad procedentes de países terceros, a las exportaciones de residuos de la Comunidad con destino a países terceros, y al tránsito de residuos por la Comunidad en su trayecto desde o hacia países terceros. En suma, puesto que el Reglamento impugnado también regula los traslados de residuos entre la Comunidad y los países terceros, el artículo 133CE debería haberse invocado junto al artículo 175CE como base jurídica.
A.Procedencia de una doble base jurídica
12.La primera pregunta que plantea la argumentación de la Comisión es si es posible la invocación excepcional de una doble base jurídica en un asunto como el presente, en el que una de las disposiciones habilitantes, el artículo 133CE, atribuye a la Comunidad una competencia exclusiva para adoptar el acto controvertido, mientras que la otra, el artículo 175CE, sólo le confiere una competencia compartida a este efecto. La naturaleza de la competencia comunitaria influye considerablemente, en efecto, en la competencia residual de los Estados miembros. La existencia de una competencia comunitaria exclusiva prohíbe toda intervención normativa de los Estados miembros, salvo para actuar como gestores del interés común para evitar una laguna normativa en caso de inactividad del legislador comunitario.(13) En presencia de una competencia compartida, en cambio, los Estados miembros son libres de legislar en el ámbito de que se trate, puesto que las medidas nacionales que se adopten no menoscaban el efecto útil de las normas comunitarias establecidas en la materia.(14). Ejemplo paradigmático de esta articulación de las competencias normativas de la Comunidad y de los Estados miembros en caso de existir una competencia compartida es precisamente el artículo 176CE que autoriza a estos últimos, aun en el caso de la adopción de disposiciones comunitarias en la materia, a tomar medidas reforzadas de protección del medio ambiente, con la única condición de que sean compatibles con el Tratado. Cabe, por tanto, como hacen el Consejo, el Parlamento y el Reino Unido en el presente asunto, preguntarse legítimamente si la competencia para adoptar un acto determinado puede tener a la vez naturaleza exclusiva y compartida. ¿Como podría aplicarse, en efecto, la competencia normativa residual de los Estados miembros en el caso de una competencia compartida en virtud de la cual se ha adoptado un acto comunitario, si dicho acto se ha fundado al mismo tiempo en una competencia comunitaria exclusiva?
13.Como es sabido, el Tribunal de Justicia ha admitido tal acumulación en dos asuntos en los que se cuestionaban precisamente las mismas bases jurídicas discutidas en el presente asunto.(15) Sin embargo, si se examinan atentamente las dos sentencias, esta solución sólo pudo adoptarse porque era posible, aun cuando los actos en cuestión contenían dos componentes iguales indisociablemente vinculados, distinguir claramente entre lo que, en dichos actos, dependía de la competencia exclusiva de la Comunidad prevista en el artículo 133CE y lo que correspondía al ámbito de las competencias compartidas conferidas a dicha Comunidad por el artículo 175CE. Tal es el caso, evidentemente, si es posible aislar en el acto las disposiciones que se fundan en una u otra base jurídica. También es perfectamente factible que una misma disposición se funde en una doble base jurídica, siempre que se refiera a diferentes objetos. En cambio, una misma cuestión no puede fundarse a la vez en una competencia exclusiva y en una competencia compartida.
14.En el presente asunto, es teóricamente posible invocar conjuntamente los artículos 133CE y 175CE como fundamentos del Reglamento impugnado. Como ya se ha señalado, la Comisión ha identificado, en efecto, las disposiciones que, en su opinión, deberían haberse basado en el artículo 133CE, puesto que las otras se han vinculado legítimamente al artículo 175CE: se trata de las disposiciones de los títulosIV aVI, relativas al traslado de residuos (importación, exportación y tránsito) procedentes de o con destino a países terceros, que deberían haberse basado en el artículo 133CE.
15.Por otra parte, no puede excluirse que el artículo 133CE sea invocado como base jurídica junto con el artículo 175CE alegando como razón de tal exclusión que los procedimientos previstos por cada una de estas bases son incompatibles o que la acumulación de estas dos bases jurídicas puede vulnerar los derechos del Parlamento.(16) En efecto, como ya he señalado,(17) la invocación conjunta del artículo 133CE, que excluye al Parlamento del procedimiento de decisión, no modifica en nada el procedimiento legislativo aplicable. Según la jurisprudencia, la codecisión, prevista por el artículo 175CE, sigue siendo aplicable para la adopción del conjunto de las disposiciones delacto.
B.Pertinencia de la doble base jurídica
16.Queda por determinar si el análisis de las finalidades y del contenido del Reglamento impugnado revela que éste contiene efectivamente un componente medioambiental y otro comercial iguales y vinculados de manera indisociable, sin que uno de ellos sea secundario e indirecto con respecto alotro.(18)
17.No me convence la argumentación desarrollada por la demandante con objeto de demostrarlo. Sin duda puede convenirse con ella en que el ámbito de aplicación de la política comercial común es objeto tradicionalmente(19) de una interpretación extensiva.(20) De ello resulta que una medida que regula los intercambios con los países terceros es una medida de política comercial, aun cuando sirva igualmente a finalidades relacionadas con otros ámbitos, tales como los objetivos de la política de desarrollo,(21) de política exterior y de seguridad(22) o de protección del medio ambiente.(23) Especialmente ocurre así en este último caso, puesto que en virtud del principio de integración, hoy formulado en el artículo 6CE (anteriormente en el artículo 130RCE, apartado2), las exigencias de protección del medio ambiente deben integrarse en la definición y ejecución de todas las políticas y acciones de la Comunidad.(24) Ciertamente, el hecho de que las disposiciones del Reglamento impugnado integren preocupaciones medioambientales no es suficiente para que dichas disposiciones no puedan o no deban fundarse en el artículo 133CE. Sería distinto si la finalidad medioambiental resultara preponderante, por tener la dimensión comercial un carácter meramente accesorio. En ese caso, la adopción del acto impugnado sólo debería basarse en el artículo 175CE, apartado 1.(25) Sin embargo, se desprende precisamente tanto de un análisis del objeto y finalidad del Reglamento impugnado como de su contexto que su dimensión medioambiental tiene carácter preponderante.
1.Contenido y fin del Reglamento impugnado
18.En primer lugar, procede destacar que el Reglamento controvertido persigue incuestionablemente una finalidad principalmente medioambiental. El primer considerando de dicho Reglamento afirma: «El objetivo y el componente principal y predominante del presente Reglamento es la protección del medio ambiente». Lo confirma el resto de la exposición de motivos. Si se exceptúan los considerandos decimosexto y decimonoveno de dicho Reglamento que se refieren al buen funcionamiento del mercado interior, todos los considerandos revelan, ciertamente de forma más o menos directa, preocupaciones medioambientales. En particular, el séptimo considerando insiste de manera general en «la necesidad de preservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente y la salud humana». Igualmente, el considerando cuadragésimo segundo recuerda que el objetivo del Reglamento es «garantizar la protección del medio ambiente en caso de traslados de residuos». Incluso al tratar de las importaciones y las exportaciones de residuos en o desde la Comunidad, las preocupaciones medioambientales permanecen omnipresentes. Así, el considerando vigésimo octavo señala que «con el fin de proteger el medio ambiente de los países afectados» es necesario aclarar el alcance de la prohibición de las exportaciones de residuos peligrosos destinados a su valorización en un país donde no se aplique la decisión de la OCDE. Asimismo, el considerando trigésimo tercero señala que los residuos que se importen a la Comunidad deben gestionarse de modo que, durante todo el traslado, «no se ponga en peligro la salud humana y se lleve a cabo sin utilizar procesos o métodos que puedan ser perjudiciales para el medio ambiente».
19.Respecto al objeto del Reglamento impugnado, la Comisión alega que dicho texto contiene una regulación detallada del comercio exterior con los países terceros, puesto que las normas que contiene se aplican igualmente a las importaciones de residuos en la Comunidad que provengan de países terceros, a las exportaciones de residuos de la Comunidad con destino a países terceros, y al tránsito de residuos por la Comunidad en el trayecto desde o hacia países terceros. En esta medida, correspondería también al ámbito de la política comercial común.
20.Sin embargo, el objeto del Reglamento es imponer obligaciones de notificación, de procedimiento y de control en materia de traslado de residuos, de modo que tales traslados tengan lugar en condiciones aptas para garantizar la protección del medio ambiente. Estas obligaciones están enunciadas en el títuloII de dicho Reglamento y pueden resumirse como sigue. En virtud del artículo 3, apartado 1, están sujetos al procedimiento de notificación y autorización previas por escrito los traslados de todos los residuos destinados a operaciones de eliminación, así como, en particular, los traslados de residuos enumerados en el anexoIV del Reglamento impugnado, destinados a operaciones de valorización. En este procedimiento de notificación y autorización, el notificante debe acreditar la existencia de un contrato celebrado por éste con el destinatario para la valorización o eliminación de los residuos notificados (artículos 4, punto 4, y 5 del Reglamento impugnado) y la constitución de una fianza o seguro equivalente que cubra los costes del transporte, de las operaciones de valorización o eliminación y del almacenamiento de los residuos de que se trate (artículos 4, punto 5, y 6 del Reglamento impugnado). En caso de notificación de un traslado de residuos, las autoridades pueden, por motivos de naturaleza esencialmente medioambiental, enumerados en los artículos 11 y 12 del Reglamento impugnado, imponer condiciones para consentir el traslado notificado o formular objeciones motivadas contra tal traslado (artículos 9 a 12 del Reglamento impugnado). Los artículos 22 a 25 imponen la obligación de devolución de los residuos cuando un traslado no pueda llevarse a término o en caso de traslado ilícito y prevén reglas referentes a los costes de devolución.
21.Respecto a los aspectos exteriores del Reglamento controvertido, basta con observar que, cuando no están prohibidas por el Reglamento por razones de protección del medio ambiente, las exportaciones desde la Comunidad, las importaciones de residuos en la Comunidad y los tránsitos de residuos por la Comunidad están sometidos a los mismos procedimientos de control, en virtud, respectivamente, de las disposiciones de los títulosIV,V yVI del mencionado Reglamento.
22.Finalmente, la obligación que resulta del artículo 49, apartado 1 del Reglamento impugnado, impuesta al productor y al notificante, al igual que a las otras empresas implicadas en un traslado de residuos o en su valorización o eliminación, de adoptar «las medidas necesarias para garantizar que, durante todo el transcurso del traslado y de su valorización y eliminación, la gestión de los residuos trasladados no ponga en peligro la salud humana y se lleve a cabo de forma ambientalmente correcta» pone de manifiesto la homogeneidad del conjunto del sistema de control y su objetivo preponderante de protección del medio ambiente. Dicha obligación se aplica, en efecto, no sólo cuando el traslado tiene lugar dentro de la Comunidad, sino también cuando se trata de las exportaciones e importaciones de residuos.
23.Como se ve, el procedimiento de notificación y autorización previas por escrito constituye el núcleo del régimen establecido por el Reglamento impugnado. Sin embargo, es muy similar a los procedimientos de autorización previa que han sido calificados por el Tribunal de «instrumento típico de la política del medio ambiente».(26) Por ello, la Comisión reconoce, por lo demás, que en la medida en que dicho régimen está previsto en el títuloII del Reglamento para regular, en primer lugar, el traslado intracomunitario de residuos, la base jurídica apropiada es el artículo 175CE, apartado 1. Puesto que ese régimen se aplica mutatis mutandis al traslado extracomunitario de residuos, confieso que no acierto a ver que el mismo dispositivo de control deje de tener por objeto prevenir los daños al medio ambiente que podrían causar estos traslados. Inversamente, si se acogiera el análisis de la Comisión, según la cual el régimen establecido debe considerarse como una normativa del comercio exterior de residuos comprendida, por lo tanto, en el ámbito de la política comercial común, habría que considerar en buena lógica que aplicado a los traslados intracomunitarios de residuos, este mismo régimen tiende a garantizar la libre circulación de dichos residuos y por tanto, en esta medida, debería haberse basado en el artículo 95CE y no en el artículo 175CE.
24.Ciertamente, como recuerda con razón la Comisión, los residuos son mercancías en el sentido del artículo 28CE y, como tales, pueden ser objeto de transacciones comerciales.(27) No obstante, que los procedimientos de control establecidos por el Reglamento sean aplicables a los intercambios comerciales de residuos y, por tanto, que puedan afectar a tales intercambios, no significa que tengan por objeto promover, facilitar o regular dichos intercambios comerciales y no puede cuestionar la constatación, apoyada en el análisis del objetivo y el contenido del Reglamento impugnado, de que éste es un instrumento que tiende principalmente a garantizar la protección del medio ambiente, al ser sus efectos sobre el comercio meramente secundarios e indirectos; y la acepción extensiva del concepto de política comercial común no puede tampoco cuestionar esa constatación.(28) Dicho Reglamento no tiene por objeto definir las características que deben poseer los residuos para ser comercializados libremente sino proporcionar un sistema armonizado de procedimientos que permitan limitar la circulación de los residuos, con el fin de garantizar la protección del medio ambiente.(29) Si se acogiera la interpretación de la Comisión, las disposiciones específicas del Tratado relativas a la protección del medio ambiente quedarían desprovistas de una gran parte de su contenido esencial puesto que, tan pronto como se revelara que la acción comunitaria puede tener implicaciones en los intercambios comerciales, la medida proyectada debería entrar en el ámbito de la política comercial común.(30)
25.En todo caso, aun suponiendo que la aseveración de la Comisión de que los títulosIV,V yVI del Reglamento controvertido están comprendidos en el ámbito de la política comercial común fuera exacta, no estaría justificada la invocación adicional del artículo 133CE como base jurídica, puesto que la preponderancia de un objetivo o de un componente debe apreciarse a la vista del fin y del contenido del acto de que se trate en su conjunto.(31) Sin embargo, el examen del conjunto de las disposiciones del Reglamento impugnado ha revelado la preponderancia de su dimensión medioambiental.
26.Aquí residen todas las diferencias con el asunto Energy Star.(32) La coordinación de los programas de etiquetado relativos a la eficacia energética de los equipos de oficina que establecía el acuerdo en cuestión en ese asunto tenía por objeto, fundamentalmente, facilitar el comercio de dichos equipos al permitir a los fabricantes la utilización, en virtud de un procedimiento de reconocimiento mutuo de los registros, de un logotipo común para identificar, de cara a los consumidores, ciertos productos que respondían a especificaciones comunes de eficacia energética, los cuales tenían previsto comercializar en los mercados americano y comunitario. La reducción del consumo energético esperada debido a la modificación del comportamiento efectivo de los fabricantes y de los consumidores, que este programa de etiquetado produciría, era tan sólo un efecto indirecto.
27.La demandante cree sin embargo que puede apoyar su argumentación en la solución dada por el Tribunal de Justicia en relación con la elección de la base jurídica de la Decisión de aprobación del Convenio de Rotterdam(33) y del Reglamento de aplicación de dicho Convenio.(34) Este acuerdo internacional establecía un procedimiento de consentimiento fundamentado previo aplicable a determinados productos químicos y plaguicidas peligrosos muy similar a los procedimientos de control previstos por el Reglamento controvertido. El Tribunal de Justicia lo había calificado, por lo demás, de «instrumento típico de la política del medio ambiente».(35) Sin embargo, consideró necesaria la invocación de una doble base jurídica, constituida por los artículos 133CE y175CE.
28.Podría oponerse a la Comisión la base jurídica elegida para la conclusión del Protocolo de Cartagena: el Tribunal de Justicia había considerado apropiada la sola invocación del artículo 175CE, al tratarse del establecimiento de un procedimiento de control muy similar referido a los organismos vivos modificados, considerado asimismo como un «instrumento típico de la política del medio ambiente».(36) Y entonces habría que reconocer, en particular a semejanza del Consejo y del Reino Unido, que hay una contradicción entre las dos soluciones. El presente asunto, sometido a la Gran Sala, proporciona así la oportunidad de ponerlefin.
29.Una atenta lectura de las decisiones adoptadas en los dos asuntos relativos al Convenio de Rotterdam permite sin embargo disipar una contradicción que sólo es aparente. Con independencia de lo que pueda pensarse de la fundamentación de su solución,(37) hay que observar que, para justificar la invocación conjunta de los artículos 133CE y 175CE, el Tribunal de Justicia subrayó el vínculo explícito establecido por el Convenio de Rotterdam entre el comercio y el medio ambiente, puesto que el procedimiento de control previsto por esta disposición sólo se aplica a ciertos productos químicos y plaguicidas peligrosos que son objeto de comercio internacional, y su aplicación se rige por disposiciones que regulan directamente el comercio de dichos productos. No había tal vínculo en el Protocolo de Cartagena pues el mecanismo de control establecido por este último era aplicable a las actividades que conllevan el tratamiento de organismos vivos modificados y por tanto no únicamente a los movimientos transfronterizos de éstos para fines comerciales.(38)
30.Sin embargo, en el caso de autos, como se ha visto, el procedimiento de notificación y consentimiento previos por escrito habilitado por el Reglamento controvertido no regula únicamente el traslado extracomunitario de residuos. El procedimiento se refiere en primer lugar y ante todo al traslado intracomunitario de residuos. Es necesario concluir, por tanto, a la luz de una interpretación conjunta de las soluciones adoptadas respectivamente en el asunto del Protocolo de Cartagena y en los asuntos relativos al Convenio de Rotterdam, que el Reglamento impugnado tiene un componente principalmente medioambiental, a falta de un vínculo suficientemente claro entre comercio y medio ambiente. El análisis tanto de su finalidad como de su objeto revela que no tiende tanto a regular el comercio de residuos como a velar por que su traslado se haga en condiciones respetuosas con la protección del medio ambiente. Por consiguiente, el legislador comunitario ha invocado legítimamente el artículo 175CE como única base del citado Reglamento.
2.Contexto del Reglamento impugnado
31.El contexto constituye igualmente un elemento que hay que tener en cuenta, con el fin de apreciar la pertinencia de la base jurídica elegida para adoptar un acto.(39) La conclusión, extraída de un análisis del objeto y finalidad del Reglamento impugnado, según la cual éste debía fundarse únicamente en el artículo 175CE queda confirmada por el examen del contexto en que se inscribe esteacto.
32.En primer lugar, el Reglamento impugnado se aprobó para sustituir y actualizar el Reglamento (CEE) nº259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea,(40) en el que en gran medida se inspira. Sin embargo, este último se había basado en el artículo 130SCEE (actualmente, artículo 175CE, tras su modificación) y el Tribunal de Justicia, a instancias del Parlamento, que sostenía que este acto debería haberse basado conjuntamente en los artículos 100A (actualmente, artículo 95CE, tras su modificación) y 113CEE (actualmente, artículo 133CE, tras su modificación), había reconocido explícitamente la pertinencia de esta base jurídica.(41) Ciertamente, por razones ligadas a la limitación de la legitimación activa del Parlamento, el Tribunal de Justicia sólo se pronunció sobre los aspectos intracomunitarios del Reglamento nº259/93 y no examinó si los elementos de dicho Reglamento referidos a los traslados de residuos entre la Comunidad y los países terceros habrían justificado la invocación adicional del artículo 113CEE. Sin embargo, el hecho de que los elementos del Reglamento relativos a los traslados intracomunitarios de residuos se hubieran basado, con razón, en el artículo 130SCEE y no en el artículo 100A, pone de manifiesto que no era pertinente la invocación conjunta del artículo 113CEE, ya que el Reglamento nº259/93 se limitaba, como el Reglamento de que se trata en el presente asunto, a ampliar el dispositivo de control que establecía para los traslados intracomunitarios de residuos a los traslados extracomunitarios, que se había adoptado sobre la base del artículo 130SCEE.
33.En segundo lugar, el Reglamento impugnado también tiene por objeto cumplir las obligaciones que se desprenden del Convenio sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación, firmado en Basilea el 22 de marzo de 1989 (en lo sucesivo, «Convenio de Basilea)». Sin embargo, se admite generalmente que el objeto principal de este instrumento convencional reside en la «gestión ambientalmente correcta» de los residuos, con el fin de proteger la salud humana y el medio ambiente reduciendo la producción de residuos peligrosos cada vez que ello es posible y controlando rigurosamente su almacenamiento, transporte, tratamiento, reutilización, reciclaje, valorización y eliminación final, por medio de un «planteamiento integrado del ciclo vital». Además, dicho Convenio se celebró en nombre de la Comunidad por Decisión del Consejo (42) basada en el artículo 130SCEE y fue clasificado por la OMC como un acuerdo medioambiental multilateral. Para disminuir la pertinencia de este precedente, la Comisión intenta erróneamente acentuar las diferencias entre el Convenio de Basilea y el Reglamento impugnado, alegando que el Convenio trata exclusivamente de la eliminación de los desechos peligrosos, mientras que el Reglamento se refiere a todos los residuos, sean peligrosos o no y tanto si están destinados a la eliminación como a la valorización. Como han señalado correctamente los Gobiernos británico y francés, una lectura más atenta del texto del mencionado Convenio y, en particular, de su artículo 2, apartado 4 y de su anexo IV revela, en efecto, que contrariamente a lo que sugiere su título, se aplica también a las modalidades de tratamiento de residuos, con posterioridad a un traslado, consistentes en una valorización, un reciclaje, una recuperación o una reutilización y no solamente una eliminación. En todo caso, el hecho de que el Reglamento impugnado se aplique también a los residuos no peligrosos y a los residuos destinados a ser valorizados no puede imprimirle un carácter comercial y reducir su relevancia medioambiental, puesto que el carácter perjudicial para el medio ambiente es inherente a la misma naturaleza de los residuos, cualesquiera quesean.(43)
34.La pertinencia de estos precedentes podría cuestionarse, ciertamente, debido a que una simple práctica institucional no puede contravenir las normas del Tratado y no puede por tanto crear un precedente que vincule a las instituciones de la Comunidad en cuanto a la base jurídica correcta(44) y a que la determinación de la base jurídica de un acto debe hacerse en consideración a su finalidad y a su contenido propios, y no en atención a la base jurídica considerada para la adopción de otros actos comunitarios que presentan, en su caso, características similares.(45) De todos modos, si bien efectivamente una simple práctica de las instituciones no puede determinar la elección de la base jurídica en detrimento del resultado de un análisis de la finalidad y el contenido del acto de que se trate, esa práctica puede constituir un factor pertinente del contexto en el que dicho acto se inscribe, de modo que confirme la elección de la base jurídica resultante de un examen de su finalidad y contenido. Por este motivo el Tribunal de Justicia ha justificado explícitamente la doble base jurídica, constituida por los artículos 133CE y 175CE, del Reglamento (CE) nº304/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativo a la exportación e importación de productos químicos peligrosos,(46) por el hecho de que aplicaba en el ámbito comunitario el Convenio de Rotterdam, el cual, de acuerdo con una sentencia pronunciada el mismo día,(47) también debería haber tenido este doble fundamento y por la consideración de una evidente convergencia entre las disposiciones de estos dos actos.(48) Asimismo, el Tribunal de Justicia ha respaldado explícitamente la elección del artículo 95CE como base jurídica de una directiva tras un análisis de su finalidad y contenido al constatar que esa directiva modificaba una directiva anterior basada en la misma disposición.(49) Sin embargo, en el presente asunto, como se ha visto, el Reglamento impugnado tiende a aplicar el Convenio de Basilea y recupera en gran medida el tenor del Reglamento nº259/93, al que sustituye.
III.Conclusión
35.Por los motivos antes expuestos, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de anulación de la Comisión contra el Reglamento (CE) nº1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos.
1 – Lengua original: francés.
2 DO L190, p.1.
3– Tal es la interpretación que puede hacerse del asunto dióxido de titanio (sentencia de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo, C‑300/89, Rec. p.I‑2867).
4– Véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de enero de 2006, Comisión/Parlamento y Consejo (C‑178/03, Rec. p.I‑107), apartado 59; y de 6 de noviembre de 2008, Parlamento/Consejo (C‑155/07, Rec. p.I‑8103), apartados 77 a 83. Véanse también las conclusiones de la Abogado General Kokott en el asunto que dio lugar a la sentencia Comisión/Parlamento y Consejo, puntos 63 y 64, y en el asunto que dio lugar a la sentencia Parlamento/Consejo, puntos 90 y91.
5– Esta orientación jurisprudencial en efecto, no tiene base alguna en el Tratado. Este enfoque, defendido en particular por la Comisión en la vista, parte de la hipótesis de que cualquier base jurídica que incremente la implicación del Parlamento en el proceso de decisión reforzará el carácter democrático de la Comunidad Europea. Sin embargo, la democracia tiene varias vertientes, particularmente en la Comunidad Europea. A escala comunitaria, la legitimación democrática tiene principalmente dos fuentes: o procede de los diferentes pueblos europeos a través de las posiciones adoptadas por sus gobiernos respectivos, bajo el control de los parlamentos nacionales, en el marco del Consejo; o está garantizada por el Parlamento Europeo, la institución europea directamente representativa y por la Comisión, directamente responsable ante éste. La representatividad directamente democrática es indiscutiblemente un parámetro pertinente de medida de la democracia europea pero no el único. En particular, la democracia europea implica igualmente un delicado equilibrio entre las dimensiones nacional y europea de la democracia, sin que ésta deba necesariamente prevalecer sobre aquélla. Por ello el Parlamento Europeo no dispone del mismo poder que los parlamentos nacionales en el procedimiento legislativo y, aunque bien puede postularse un reforzamiento de los poderes del Parlamento Europeo, son los pueblos europeos los que deben decidirlo a través de una revisión de los Tratados. El equilibrio entre los poderes conferidos al Parlamento Europeo y a las otras instituciones que traslucen los diferentes procedimientos normativos ha evolucionado en el tiempo y refleja el equilibrio querido por los pueblos de Europa entre los medios nacionales y europeos de legitimación del ejercicio del poder a escala europea. Aceptar un principio general de preferencia por la base jurídica que fomenta la participación del Parlamento Europeo en el proceso de decisión supondría modificar el equilibrio institucional y democrático fijado por el Tratado. Este análisis, soy consciente de ello, conduce a una prohibición en la práctica de la acumulación de bases jurídicas. O bien, en efecto, las dos bases jurídicas prevén el mismo procedimiento de decisión y el error respecto a la base jurídica constituye un vicio meramente formal, y por tanto inoperante, salvo una posible influencia sobre el reparto de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros; o bien prevén procedimientos normativos diferentes, y por tanto necesariamente incompatibles por las razones que acabo de exponer, y su acumulación sería imposible.
6– Sentencia Parlamento/Consejo, antes citada, apartados 77 a 83. Respecto al momento y los requisitos de una reorientación jurisprudencial, véanse mis reflexiones en los puntos 28 a 30 de las conclusiones en el asunto que dio lugar a la sentencia de 5 de diciembre de 2006, Cipolla y otros (C‑94/04 y C‑202/04, Rec. p.I‑11421).
7– Véanse, en el mismo sentido, las sentencias de 27 de septiembre de 1988, Comisión/Consejo (165/87, Rec. p.5545) apartado 19, y de 10 de diciembre de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C‑491/01, Rec. p.11453), apartados 98 a111.
8– Véanse, por ejemplo, las sentencias de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo (45/86, Rec. p.1493), apartado 11; de 13 de mayo de 1997, Alemania/Parlamento y Consejo (C‑233/94, Rec. p.I‑2405), apartado 12; de 25 de febrero de 1999, Parlamento/Consejo (C‑164/97 y C‑165/97, Rec. p.I‑1139), apartado 12; de 4 de abril de 2000, Comisión/Consejo (C‑269/97, Rec. p.I‑2257), apartado 43; de 14 de abril de 2005, Bélgica/Comisión (C‑110/03, Rec. p.I‑2801), apartado 78; de 13 de septiembre de 2005, Comisión/Consejo (C‑176/03, Rec. p.I‑7879), apartado 45; de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo (C‑94/03, Rec. p.I‑1), apartado 34, y de 10 de febrero de 2009, Irlanda/Parlamento y Consejo (C‑301/06, Rec. p.I‑593), apartado60.
9– Véanse las sentencias de 17 de marzo de 1993, Comisión/Consejo (C‑155/91, Rec. p.I‑939), apartados 19 y 21; de 23 de febrero de 1999, Parlamento/Consejo (C‑42/97, Rec. p.I‑869), apartado 38; de 30 de enero de 2001, España/Consejo (C‑36/98, Rec. p.I‑779), apartado 59; de 19 de septiembre de 2002, Huber (C‑336/00, Rec. p.I‑7699), apartado 31; de 11 de septiembre de 2003, Comisión/Consejo (C‑211/01, Rec. p.I‑8913), apartado 39; de 29 de abril de 2004, Comisión/Consejo (C‑338/01, Rec. p.I‑4829), apartado 55; Comisión/Parlamento y Consejo, antes citada, apartado 42. Véase también el dictamen 2/00 de 6 de diciembre de 2001 (Rec. p.I‑9713), apartado23.
10– Véanse, en particular, las sentencias de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo, antes citada, apartados 13 y 17; de 23 de febrero de 1999, Parlamento/Consejo, antes citada, apartados 38 y 43; Huber, antes citada, apartado 31; de 12 de diciembre de 2002, Comisión/Consejo (C‑281/01, Rec. p.I‑12049), apartado 35; de 11 de septiembre de 2003, Comisión/Consejo, antes citada, apartado 40; British American Tobacco (Investmens) e Imperial Tobacco, antes citada, apartado 94; de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo, antes citada, apartados 34 a 36; Comisión/Parlamento y Consejo, antes citada, apartados 41 a 43; de 20 de mayo de 2008, Comisión/Consejo (C‑91/05 Rec. p.I‑3651), apartado 75; de 6 de noviembre de 2008, Parlamento/Consejo, antes citada, apartado 36. Véase también el dictamen 2/00, antes citado, apartado23.
11– En este sentido, es la base jurídica comunitaria la que debe prevalecer: véase en este sentido la sentencia de 20 de mayo de 2008, Comisión/Consejo, antes citada, apartados 76y77.
12– Véanse las sentencias, antes citadas, de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo, apartado 52, y de 6 de noviembre de 2008, Parlamento/Consejo, apartado 37 y la jurisprudencia citada.
13– Véase la sentencia de 5 de mayo de 1981, Comisión/Reino Unido (804/79, Rec. 1981, p.1045). Véase tambien Gautier, Y., La compétence communautaire exclusive, Mélanges en hommage à G. Isaac: 50ans de droit communautaire, t.1, Presses universitaires de Toulouse, 2004, p.165.
14– En particular, mientras la armonización realizada en el ámbito comunitario no regule en su totalidad la materia de que se trate, los Estados miembros, hasta cierto punto, siguen siendo competentes y tienen libertad para actuar. De ello resulta que si se proyecta la celebración de un acuerdo sobre esta materia, ésta será objeto de una competencia compartida entre la Comunidad y los Estados miembros (véase el dictamen 2/00, antes citado, apartados 45 a47).
15– Véanse las sentencias, antes citadas, de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo y Comisión/Parlamento y Consejo.
16– Véanse las sentencias, antes citadas, de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo, apartado 52, y de 6 de noviembre de 2008, Parlamento/Consejo, apartado 37 y la jurisprudencia citada.
17– Véase el punto 6 de las presentes conclusiones.
18– Reiterando los términos de la jurisprudencia citada en la nota10 de las presentes conclusiones.
19– Aunque no carente de límites: véase el dictamen 1/94 de 15 de noviembre de 1994 (Rec. p.I‑5267).
20– Véanse el dictamen 1/78, de 4 de octubre de 1979 (Rec. p.2871), apartado 45, y la sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo, antes citada, apartado19.
21– Véase la sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo, antes citada, apartados 17a21.
22– Véanse las sentencias de 17 de octubre de 1995, Werner (C‑70/94, Rec. p.I‑3189), apartado 10; de 17 de octubre de 1995, Leifer y otros (C‑83/94, Rec. p.I‑3231), apartado 10; y de 14 de enero de 1997, Centro-Com (C‑124/95, Rec. p.I‑81), apartado26.
23– Véanse las sentencias de 29 de marzo de 1990, Grecia/Consejo (C‑62/88, Rec. p.I‑1527), apartados 18 a 20, y de 12 de diciembre de 2002, Comisión/Consejo, antes citada, apartados 39a43.
24– Véanse las sentencias, antes citadas, de 29 de marzo de 1990, Grecia/Consejo, apartado 20, y de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo, apartado22.
25– Véase, en este sentido, el dictamen 2/00, antes citado.
26– Dictamen 2/00, antes citado, apartado 33; sentencia de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo, antes citada, apartado44.
27– Véase la sentencia de 9 de julio de 1992, Comisión/Bélgica (C‑2/90, Rec. p.I‑4431), apartados 22a28.
28– Véase en el mismo sentido, a propósito del Protocolo de Cartagena que establecía procedimientos de control aplicables a los movimientos transfronterizos de organismos vivos modificados, el dictamen 2/00, antes citado, apartados 37a40.
29– Véase, mutatis mutandis, en relación con un análisis igualmente destinado a reforzar el artículo 130SCEE como base jurídica en lugar del artículo 100ACEE, la sentencia de 28 de junio de 1994, Parlamento/Consejo (C‑187/93, Rec. p.I‑2857), apartado26.
30– Véase el dictamen 2/00, antes citado, apartado40.
31– Véase la sentencia, antes citada, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, antes citada, apartado96.
32– Sentencia de 12 de diciembre de 2002, Comisión/Consejo, antes citada.
33– Véase la sentencia de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo, antes citada.
34– Véase la sentencia, antes citada, Comisión/Parlamento y Consejo.
35– Sentencia de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo, antes citada, apartado44.
36– Véase el dictamen 2/00, antes citado.
37– La Abogado General Kokott había concluido, en estos dos asuntos, en favor de la invocación del artículo 175CE como única base jurídica.
38– Véase la sentencia de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo, antes citada, apartados 44y45.
39– Ver explícitamente, en este sentido, el dictamen 2/00, antes citado, apartado25.
40– DO L30, p.1.
41– Véase la sentencia de 28 de junio de 1994, Parlamento/Consejo, antes citada.
42– Decisión 93/98/CEE, de 1 de febrero de 1993, relativa a la celebración en nombre de la Comunidad, del Convenio para el control de la eliminación y el transporte transfronterizo de residuos peligrosos (Convenio de Basilea) (DO L39, p.1) (con el texto de la Convención de Basilea en anexo).
43– Véase la sentencia de 18 de abril de 2002, Palin Granit y Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus (C‑9/00, Rec. p.I‑3533), apartados 36 y 45a51.
44– Véanse, por ejemplo, las sentencias de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo (68/86, Rec. p.855), apartado 24, y de 26 de marzo de 1996, Parlamento/Consejo (C‑271/94, Rec. p.I‑1689), apartado 24. Véase también el punto 29 de mis conclusiones en el asunto que dio lugar a la sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de mayo de 2008, Parlamento/Consejo (C‑133/06, Rec. p.I‑3189).
45– Véanse, en particular, las sentencias de 28 de junio de 1994, Parlamento/Consejo, antes citada; de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo, antes citada, apartado 50, y Comisión/Parlamento y Consejo, antes citada, apartado 55; de 20 de mayo de 2008, Comisión/Consejo, antes citada, apartado 106, y de 6 de noviembre de 2008, Parlamento/Consejo, antes citada, apartado34.
46– DO L63, p.1.
47– Véase la sentencia de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo, antes citada.
48– Véase la sentencia Comisión/Parlamento y Consejo, antes citada.
49– Véase la sentencia Irlanda/Parlamento y Consejo, antes citada, apartados 73y74.