«Ayudas de Estado al empleo – Directrices sobre ayudas al empleo – Directrices sobre ayudas de Estado de finalidad regional – Reglamento (CE) nº2204/2002

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)

de 2 de abril de 2009 (*)

«Ayudas de Estado al empleo – Directrices sobre ayudas al empleo – Directrices sobre ayudas de Estado de finalidad regional – Reglamento (CE) nº2204/2002 – Concepto de “creación de empleo” – Cálculo del aumento del número de puestos de trabajo»

En el asunto C‑415/07,

que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234CE, por el Tribunale ordinario di Nocera Inferiore (Italia), mediante resolución de 20 de julio de 2007, recibida en el Tribunal de Justicia el 10 de septiembre de 2007, en el procedimiento entre

Lodato Gennaro & C. SpA

e

Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),

SCCI,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),

integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans, Presidente de Sala, y los Sres. K. Schiemann, P. Kūris (Ponente), y L. Bay Larsen y la Sra. C. Toader, Jueces;

Abogado General: Sr. D. Ruiz-Jarabo Colomer;

Secretario: Sra. L. Hewlett, administradora principal;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 21 de octubre de2008;

consideradas las observaciones presentadas:

–en nombre de Lodato Gennaro & C. SpA, por el Sr. M.A. Calabrese, avvocato;

–en nombre del Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) y SCCI, por los Sres. A. Sgroi y F. Correra y la Sra. A. Coretti, avvocati;

–en nombre del Gobierno italiano, por el Sr. I.M. Braguglia, en calidad de agente, asistido por la Sra. W. Ferrante, avvocato dello Stato;

–en nombre del la Comisión de las Comunidades Europeas por el Sr. G. Conte y la Sra. E. Righini, en calidad de agentes;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 27 de noviembre de2008;

dicta la siguiente

Sentencia

1La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación de las Directrices sobre ayudas al empleo (DO 1995, C334, p.4), de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional (DO 1998, C74, p.9), así como del Reglamento (CE) nº2204/2002 de la Comisión, de 12 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del TratadoCE a las ayudas estatales para el empleo (DO L337, p.3).

2Esta petición se planteó en el marco de un recurso interpuesto por Lodato Gennaro & C. SpA (en lo sucesivo, «Lodato») contra una liquidación tributaria emitida por el Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Instituto Nacional de Previsión Social), a raíz de un acta levantada poréste.

Marco jurídico

Normativa comunitaria

3El punto 17 de las Directrices sobre ayudas al empleo tiene el siguiente tenor:

«[…] Conviene precisar que por creación de empleo se entiende creación neta de empleo, es decir, un puesto de trabajo adicional con relación al efectivo (promedio en un período determinado) de la empresa de que se trate. Por consiguiente, la mera sustitución de un trabajador, sin que se incrementen los efectivos y sin creación de nuevos puestos de trabajo, no constituye una creación real de empleo.»

4Según el punto 21, tercer guión, de estas mismas Directrices, la Comisión de las Comunidades Europeas, en la apreciación de las ayudas al empleo, debe prestar atención a las condiciones del contrato de trabajo, tales como la obligación de mantener el puesto de trabajo de nueva creación durante un período mínimo.

5Las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado a las pequeñas y medianas empresas (DO 1996, C213, p.4) señalan, en la nota 8, en su punto 3.2, que «el número de personas empleadas corresponde al número de unidades de trabajo-control-año (UTA), es decir, el número de trabajadores de jornada completa empleados durante un año, representando fracciones de UTA el trabajo a tiempo parcial y el trabajo de temporada».

6Por su parte, las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional establecen en su punto4.12:

«Se entiende por creación de empleo el aumento neto del número de puestos de trabajo […] del establecimiento con respecto a la media de un período de referencia, lo que implica deducir del número aparente de puestos de trabajo creados en el período considerado los puestos suprimidos en el mismo período[…]»

7La nota 33 de estas últimas Directrices precisa que «el número de puestos de trabajo corresponde al número de unidades de trabajo por año (UTA), es decir, al número de asalariados empleados a tiempo completo durante un año; el trabajo a tiempo parcial y el trabajo estacional constituyen fraccionesUTA».

8El punto 4.14 de estas mismas Directrices dispone que «las ayudas para la creación de empleo deberán supeditarse, mediante su forma de desembolso o las condiciones ligadas a su obtención, al mantenimiento del empleo creado durante un período mínimo de cincoaños».

9El Reglamento (CE) nº70/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del TratadoCE a las ayudas estatales a las pequeñas y medianas empresas (DO L10, p.33), establece, en su artículo 4, apartado 6, letrasb) y c), que «el proyecto de inversión habrá de conducir a un incremento neto del número de empleados en el establecimiento de que se trate, comparado con la media de los últimos doce meses», y que «el empleo creado se habrá de mantener durante un período mínimo de cincoaños».

10El artículo 4, apartado 4, letrasa) y b), del Reglamento nº2204/2002 establece que «el empleo creado debe representar un incremento neto del número de trabajadores tanto en el establecimiento como en la empresa afectada, en comparación con la media de los 12 meses anteriores» y que «el empleo creado se deberá mantener durante un período mínimo de tres años o de dos años si se trata de [pequeñas y medianas empresas]». Según el artículo 2, letrae), de este Reglamento, se entenderá por «número de empleados» el «número de unidades de trabajo/año (UTA), es decir, el número de personas empleadas a tiempo completo en un año, siendo fracciones de UTA el trabajo a tiempo parcial y el trabajo estacional».

11Esta misma definición de «número de empleados» figura en la nota 52 de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional para el período 2007‑2013 (DO 2006, C 54, p.13), que establecen, en su punto 58, que se entenderá por «creación de empleo» «el aumento neto del número de trabajadores […] empleados directamente en un determinado establecimiento en comparación con la media de los 12 meses anteriores» y que «por tanto, los puestos suprimidos durante el período de 12 meses deberán deducirse del número aparente de puestos de trabajo creados en el mismo período».

Decisiones de la Comisión relativas a los sistemas de ayudas controvertidos en el asunto principal

12Mediante decisión de 10 de agosto de 1999, la Comisión decidió no plantear objeciones al sistema de ayudas para la creación de empleo, establecido en el artículo 3, apartados 5 y 6, de la Ley nº448, de 23 de diciembre de 1998 (Suplemento Ordinario de la GURI nº302, de 29 de diciembre de 1998) y notificado a dicha institución por la República Italiana el 16 de diciembre de1998.

13El artículo 3, apartado 5, de dicha Ley disponía que, para las nuevas contrataciones de los años 1999, 2000 y 2001 que incrementaran el número de trabajadores realmente ocupados el 31 de diciembre de 1998, se otorgaba a todos los empresarios privados y a los entes públicos económicos que operen en las regiones de Campania, Basilicata, Sicilia, Apulia, Calabria y Cerdeña la posibilidad de desgravar, durante tres años contados desde la fecha de contratación del trabajador, el importe total de las cotizaciones adeudadas al INPS a su cargo, sobre las retribuciones sujetas a contribución al Fondo pensioni lavoratori dipendenti (fondo de pensiones de trabajadores por cuenta ajena). Esta norma era también aplicable en las regiones de Molise y Abruzzo, pero únicamente por las personas contratadas durante1999.

14El artículo 3, apartado 6, de esta Ley establecía los requisitos a los que se supeditaba la concesión de las ayudas. A raíz de un intercambio de escritos entre las autoridades italianas y la Comisión, el requisito relativo al aumento del número de empleados adoptó el siguiente tenor:

«La empresa, aunque sea de reciente fundación, debe ampliar sus trabajadores a tiempo completo e indefinido. La creación de empleo se calculará en comparación con la media de efectivos de la empresa de los 12 meses anteriores a la contratación. La media de efectivos se calculará en UTA […] sobre la base del concepto establecido en el punto 3.2, nota 8, de las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado a las pequeñas y medianas empresas.»

15Mediante la decisión de 6 de diciembre de 2002, la Comisión resolvió considerar también compatible con el TratadoCE un nuevo sistema de ayudas, establecido en el artículo 44 de la Ley nº448, de 28 de diciembre de 2001 (Suplemento ordinario de la GURI nº301, de 29 de diciembre de 2001), notificado a dicha institución por la República Italiana el 28 de noviembre de 2001 y que prorrogaba el anterior sistema de ayudas. Este nuevo sistema mantuvo los requisitos impuestos por el anterior. En particular, el requisito relativo al aumento del número de empleados se formuló, a raíz de las observaciones de la Comisión, en términos idénticos a los mencionados anteriormente, pero remitiéndose esta vez al punto 4.12 y a la nota33 de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional.

16En sus dos decisiones, la Comisión estableció una distinción entre las ayudas a la creación de empleo no vinculadas a una inversión y las que dependen de la realización de una inversión. Examinó las primeras a la luz de las Directrices sobre ayudas al empleo y las segundas a la luz de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional y, en su decisión de 6 de diciembre de 2002, también a la luz del Reglamento nº70/2001. Consideró que los sistemas de ayudas propuestos eran compatibles con el mercado común, en aplicación de las excepciones previstas en el artículo 87CE, apartado 3, letrasa) yc).

Litigio principal y cuestión prejudicial

17La empresa Lodato, que opera en el sector de las conservas alimentarias, se dedica principalmente a la elaboración de conservas de tomate en la región de Campania. Su actividad muestra un importante pico estacional entre julio y octubre, por lo que debe contratar en dicho período numerosos trabajadores temporales. Fue beneficiaria sucesivamente de los dos sistemas de ayudas controvertidos en el asunto principal, por la contratación de siete personas comprendida en el primero de estos sistemas y por la contratación de dos personas más comprendida en el segundo.

18Al considerar que no todas estas contrataciones suponían un incremento del personal de Lodato, el 21 de noviembre de 2005 los inspectores del INPS levantaron el acta que dio lugar a la liquidación objeto del recurso pendiente ante el órgano jurisdiccional remitente.

19De la resolución de remisión se desprende que Lodato alega, en apoyo de su recurso, que para comprobar si se cumplía el requisito relativo al aumento del número de empleados el INPS comparó la UTA media en el año anterior a la contratación con los efectivos de la empresa en la fecha de dicha contratación, recurriendo así a términos heterogéneos, en lugar de comparar la UTA media del año anterior a la contratación con la UTA media del año siguiente a la contratación.

20El órgano jurisdiccional remitente, en su resolución, se pregunta sobre la interpretación correcta de la normativa comunitaria, por lo que respecta al segundo término de la comparación de los efectivos pertinente para comprobar si se cumple el requisito relativo al aumento del número de trabajadores. Considera, por una parte, que el método utilizado por el INPS es irracional y discriminatorio para las empresas que ejercen actividades de temporada y, por otra parte, que «la comparación entre [el número de] UTA del año anterior a la contratación y el del año siguiente parece más acorde con el espíritu de la ayuda, que es estimular la creación de nuevo empleo duradero».

21Por considerar que, no obstante, existen dudas sobre la interpretación exacta de la normativa comunitaria al respecto, el Tribunale ordinario di Nocera Inferiore decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:

«¿Procede interpretar la normativa comunitaria contenida en las Directrices sobre ayudas al empleo, en las Directrices sobre ayudas de Estado de finalidad regional, y en el Reglamento […] nº2204/2002 […], en el sentido de que, para comprobar si se ha producido un incremento de los puestos de trabajo, debe compararse la UTA media del año anterior a la contratación con la UTA media del año siguiente a la contratación? ¿O procede interpretarla en el sentido de que se debe, o únicamente se puede, efectuar la comparación entre la UTA media del año anterior a la contratación y el dato concreto de la mano de obra que operaba en la empresa en la fecha de la contratación?»

Sobre la cuestión prejudicial

22Con carácter preliminar, procede señalar que las decisiones de la Comisión que autorizan los sistemas de ayudas controvertidos en el asunto principal se remiten tanto a las Directrices sobre ayudas al empleo como a las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional, pero no al Reglamento nº2204/2002, por ser su adopción posterior a la de dichas decisiones. De ello se desprende que no procede interpretar este Reglamento en el presente asunto.

23En segundo lugar, procede recordar que el procedimiento ante el órgano jurisdiccional remitente se refiere a ayudas a la creación de empleo no vinculadas a una inversión, examinadas por la Comisión a la luz de las Directrices sobre ayudas al empleo. Aunque la cuestión prejudicial realmente sólo tiene por objeto la interpretación de dichas Directrices, procede interpretarlas en estrecha relación con las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional, habida cuenta de que el concepto de creación de empleo es común a ambas Directrices que, en sustancia, definen este concepto refiriéndose, tanto unas como otras, respectivamente en sus puntos 17 y 4.12, a un incremento neto en el número de puestos de trabajo en relación con una media de un período.

24En tercer lugar, procede señalar que las decisiones de la Comisión de 10 de agosto de 1999 y de 6 de diciembre de 2002 consideraron que los dos sistemas de ayuda controvertidos en el asunto principal, según fueron notificados a la Comisión y completados posteriormente con informaciones aportadas por las autoridades nacionales, eran compatibles con el mercado común y, en cuanto a la fórmula que debía utilizarse para calcular el incremento en los puestos de trabajo, la Decisión de 10 de agosto de 1999 se remite expresamente a la nota 8, en el punto 3.2, de las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado a las pequeñas y medianas empresas, mientras que la decisión de 6 de diciembre de 2002 contiene una remisión, también explícita, a la fórmula, sustancialmente idéntica, que figura en la nota 33, en el punto 4.12, de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional.

25Al versar la cuestión prejudicial sobre el segundo término de la comparación de los efectivos de la empresa pertinente para comprobar si hubo un aumento neto del número de puestos de trabajo con respecto a una media en un período, procede señalar que ni el tenor del punto 17 de las Directrices sobre ayudas al empleo ni el del artículo 4, apartado 6, letrab), del Reglamento nº70/2001, en que también se basa la Decisión de la Comisión de 6 de diciembre de 2002 relativa al segundo sistema de ayudas controvertido en el asunto principal, contienen indicaciones precisas al respecto.

26En cambio, las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional definen de modo más preciso el segundo término de la comparación. En efecto, por una parte establecen, en su punto 4.12, que se entenderá por creación de empleo el aumento neto del número de puestos de trabajo del establecimiento con respecto a la media de un período de referencia y que, por ello, procede deducir del número aparente de puestos de trabajo creados en el período considerado los puestos suprimidos en el mismo período. Por otra parte, estas Directrices puntualizan, en la nota 33, que el número de puestos de trabajo corresponde al número de unidades de trabajo por año (UTA), es decir, al número de asalariados empleados a tiempo completo durante un año y que el trabajo a tiempo parcial y el trabajo estacional constituyen fracciones deUTA.

27De ello se deduce que, según estas últimas Directrices, por creación de empleo se entiende el aumento neto del número de trabajadores a tiempo completo durante un año (el trabajo a tiempo parcial o el trabajo de temporada representan fracciones de UTA) en el establecimiento con respecto a la media de un período de referencia. Por tanto, según dichas Directrices, el segundo término de la comparación de los efectivos en el tiempo no está constituido por los efectivos de la empresa en la fecha de la contratación, sino por el número de empleados calculado en UTA y, por tanto, en el período de unaño.

28Por otra parte, procede señalar que tanto el artículo 4, apartado 4, letraa), en relación con el artículo 2, letrae), del Reglamento nº2204/2002, como el punto 58 de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional para el período 2007-2013 adoptaron posteriormente esta definición del segundo término de la comparación de efectivos.

29Del examen de las diferentes disposiciones se deduce que la Comisión precisó progresivamente el método para calcular el aumento neto del número de puestos de trabajo o de trabajadores. De las precisiones así aportadas se desprende que el segundo término de la comparación de los efectivos de una empresa en el tiempo, al igual que su primer término, están constituidos por un número de UTA y, en consecuencia, que ambos términos de esta comparación corresponden al período de unaño.

30En consecuencia, este método de cálculo del incremento de puestos de trabajo o de trabajadores procede de la comparación de datos homogéneos y permite medir el esfuerzo realizado en el tiempo por la empresa beneficiaria de una ayuda para crear empleo, mientras que el método consistente en comparar la UTA media del año anterior a la contratación con el número puntual de efectivos de la empresa en la fecha de la contratación tendría, a este respecto, un resultado más aleatorio, pues dependería en mayor medida de las fluctuaciones temporales y sería, por ello, menos representativo de la situación real de la empresa en materia de empleo.

31Este método de cálculo también responde a la voluntad de favorecer la estabilidad o la perennidad del empleo, expresada en el punto 21, tercer guión, de las Directrices sobre ayudas al empleo, que se traduce además en la obligación, prevista por las Directrices examinadas, de mantener los empleos creados durante un período mínimo. Por tanto, no es discriminatorio para las empresas cuya actividad es de temporada, ya que el trabajo de temporada también está incluido, como fracciones de UTA, en el segundo término de la comparación que se realiza para comprobar que se cumple el requisito relativo a la creación neta de empleo. Tal como señaló, en sustancia, el Abogado General en los puntos 57 a 71 de sus conclusiones, un tratamiento desigual de estas empresas respecto de las demás no estaría justificado, dado que están sujetas a la misma obligación de mantener el empleo creado durante un período mínimo para poder disfrutar de una ayuda.

32A la vista de las anteriores consideraciones, procede responder a la cuestión planteada que, para comprobar si se ha producido un aumento del número de puestos de trabajo, las Directrices sobre ayudas al empleo deben interpretarse en el sentido de que procede comparar la UTA media del año anterior a la contratación con la UTA media del año siguiente a la contratación.

Costas

33Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:

Para comprobar si se ha producido un aumento del número de puestos de trabajo, las Directrices sobre ayudas al empleo deben interpretarse en el sentido de que procede comparar la media del número de unidades de trabajo por año del año anterior a la contratación con la media del número de unidades de trabajo por año del año siguiente a la contratación.

Firmas

* Lengua de procedimiento: italiano.