CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JÁN MAZÁK
presentadas el 4 de febrero de 2010(1)
Asunto C‑434/08
Arnold y Johann Harms, como sociedad de Derecho civil alemán,
contra
Freerk Heidinga
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Oberlandesgericht Oldenburg (Alemania)]
«Política agrícola común – Régimen de pago único – Reglamento (CE) nº1782/2003 – Cesión de derechos de ayuda»
1.La presente petición de decisión prejudicial planteada por el Oberlandesgericht Oldenburg (Alemania) versa sobre la interpretación del artículo 46, apartado 2, del Reglamento (CE) nº1782/2003 del Consejo.(2)
2.El órgano jurisdiccional remitente pregunta si son incompatibles con esta disposición: i)los acuerdos contractuales por los que, si bien frente a terceros se realiza una cesión de derechos de ayuda íntegra y definitiva, con arreglo al acuerdo alcanzado entre las partes, los derechos de ayuda continuarán perteneciendo económicamente al vendedor, debiendo el comprador, como titular formal de los derechos, activar tales derechos mediante la explotación de las tierras correspondientes y ceder al vendedor el importe íntegro de los pagos únicos recibidos; ii)los acuerdos contractuales por los que se ceden al comprador pagos por superficie de tal forma que éste debe pagar de manera continuada una parte (la individualizada según la explotación) al vendedor. En caso de respuesta afirmativa del Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional remitente desea conocer si tales acuerdos contractuales son ineficaces.
I.Marco jurídico comunitario
3.El Reglamento establece una ayuda a la renta para los agricultores denominada régimen de pago único (en lo sucesivo, «RPU»).
4.Por lo que se refiere a la admisibilidad al régimen, el artículo 33, apartado1, del Reglamento (en la versión aplicable a los hechos del procedimiento principal) indica que «los agricultores podrán acogerse al [RPU]si
a)se les ha concedido algún pago en el período de referencia contemplado en el artículo 38, al amparo de uno, al menos, de los regímenes de ayuda mencionados en el anexoVI,o
b)han recibido la explotación o parte de ella mediante herencia real o anticipada de un agricultor que reúna las condiciones contempladas en la letraa),o
c)[...] han recibido un derecho a pago de la reserva nacional o mediante transferencia.»
5.En relación con la cesión de derechos de ayuda, el artículo 46 del Reglamento dispone:
«1.Los derechos de ayuda sólo podrán cederse a otro agricultor establecido en el mismo Estado miembro, excepto en caso de transmisión por sucesión inter vivos o mortis causa.
No obstante, incluso en caso de sucesión inter vivos o mortis causa, sólo podrán utilizarse los derechos de ayuda en el Estado miembro en que se hayan establecido.
Los Estados miembros podrán decidir que los derechos de ayuda sólo pueden cederse o utilizarse dentro de una misma y única región.
2.Los derechos de ayuda podrán cederse mediante venta o cualquier otro medio definitivo de cesión, con o sin tierras. Por el contrario, el arrendamiento u otros tipos de transacciones similares sólo estarán permitidos si la cesión de derechos de ayuda se acompaña de la cesión de un número equivalente de hectáreas admisibles.
Excepto en caso de fuerza mayor o en circunstancias excepcionales, tal como se contempla en el apartado 4 del artículo 40, el agricultor sólo podrá ceder sus derechos de ayuda sin tierras después de haber utilizado, a tenor del artículo 44, por lo menos el 80% de sus derechos de ayuda durante al menos un año natural, o después de haber entregado voluntariamente a la reserva nacional todos los derechos de ayuda que no haya utilizado en el primer año de aplicación del[RPU].
3.En caso de venta de derechos de ayuda, con o sin tierras, los Estados miembros, actuando con arreglo a los principios generales del Derecho comunitario, podrán decidir que una parte de los derechos de ayuda vendidos se restituya a la reserva nacional o que su valor unitario se reduzca en favor de la reserva nacional, con arreglo a criterios que la Comisión deberá definir de acuerdo con el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo144.»
II.Antecedentes de hecho y procesales y cuestión prejudicial planteada
6.Amkeline Gertha Harms y Johann Harms, socio de la recurrente en el procedimiento principal (en lo sucesivo, «vendedores»), vendieron a Freerk Heidinga, parte recurrida en el procedimiento principal (en lo sucesivo, «comprador»), mediante escritura de compraventa otorgada ante notario el 8 de noviembre de 2005,tierras de cultivo situadas en Schirum y Wiesens (Alemania) así como edificios destinados a vivienda y de uso agrícola. Igualmente, vendieron las existencias de forraje de la explotación agrícola, las cantidades de referencia de leche y los derechos de ayuda solicitados. El precio total de compra ascendió a 690.000euros.(3) En relación con los derechos de ayuda, la escritura de compraventa establecía lo siguiente en su artículo9:
«Como resultado de la reforma de la Política Agrícola Común (Reforma PAC), es práctica común en [Alemania] asignar derechos de ayuda […] a partir del 1 de enero de 2005 en forma de primas por tierras de cultivo y pastos permanentes, uniformes a escala regional, y de pagos complementarios individualizados según la explotación. Habida cuenta de lo anterior, las partes del contrato acuerdan lo siguiente:
Los vendedores han presentado solicitudes de ayuda con arreglo al procedimiento de solicitud PAC 2005. En virtud del presente contrato, los vendedores ceden al comprador todos los derechos de ayuda que les sean asignados por la explotación de las tierras objeto de este contrato de compraventa, así como de las tierras tomadas en arriendo por los vendedores o, en su caso, puestas a disposición para su uso y de las que el comprador se hace cargo. La cesión de los derechos de ayuda se hace a título gratuito.
Con excepción de los derechos de ayuda por las tierras retiradas de la producción, los derechos de ayuda comprenden pagos complementarios individualizados según la explotación. […]
Una vez determinados y asignados de forma definitiva los derechos de ayuda, los vendedores comunicarán al comprador el valor de éstos en un plazo de dos semanas desde que tengan conocimiento de ello y, en cualquier caso, no más tarde del 15 de enero de2006.
Las partes se comprometen a celebrar, no más tarde del 15 de febrero de 2006, un contrato redactado con arreglo a las condiciones antes acordadas para la cesión de los derechos de ayuda concretos y en el que se indicarán las características que permitan la identificación de esas ayudas y su importe.
En el plazo de un mes desde la celebración del contrato antes mencionado, las partes comunicarán la cesión a la autoridad regional competente o, en su caso, comunicarán el procedimiento del que hayan sido informados a la base de datos central del sistema integrado de gestión y control.
Las partes convienen a efectos internos que al comprador le corresponderán 40derechos de ayuda por tierras de cultivo y 40derechos de ayuda por pastos permanentes, así como únicamente la parte de los derechos de ayuda individualizados según la explotación («top-ups») que corresponda a las cantidades de referencia de leche (aproximadamente 622.000kg) que se han cedido al comprador mediante arrendamiento en el marco de la compra de la explotación.
El comprador se compromete por el presente contrato a abonar a los vendedores, una vez percibidas las cantidades anuales, los pagos cobrados en relación con los derechos de ayuda por tierras y los derechos de ayuda individualizados según la explotación que excedan de los mencionados anteriormente (unos 15derechos de ayuda por tierras de cultivo, unos 15derechos de ayuda por pastos permanentes y compensaciones lecheras por, aproximadamente, 1.000.000de kg de cantidades de referencia de leche).»
7.En ejecución de la escritura de compraventa las tierras de cultivo vendidas en virtud del contrato pasaron a ser propiedad del comprador. El 1 de abril de 2006 fueron igualmente transferidos al comprador 111,79derechos de ayuda. Actualmente, el comprador gestiona en régimen de sociedad civil junto con otra persona la explotación agrícola adquirida.
8.Al amparo de la escritura de compraventa de tierras y de un acuerdo de adquisición de pagos de rentas relacionado con la misma y celebrado el 6 de enero de 2006, la recurrente en el procedimiento principal presentó una demanda para reclamar el pago de la renta residual correspondiente a una cantidad de referencia de leche por importe de 4.378,16euros y los pagos únicos abonados en relación con el año 2006 por un valor de 40.823,05euros, a los que tenían derecho los vendedores en virtud del acuerdo interno alcanzado entre las partes. La recurrente en el procedimiento principal fundó esta última pretensión, que es parcialmente objeto de apelación en el litigio principal, en el artículo 9 de la escritura de compraventa antes mencionada y en el acuerdo interno de las partes vinculado a esta escritura, el cual contemplaba que los pagos únicos habrían de ser abonados a los vendedores.
9.El Landgericht Aurich estimó la reclamación de pago relativa a la cesión de derechos de renta y desestimó la otra pretensión de la demanda, especialmente en la medida en que se reclamaba la transferencia de los pagos únicos. Dicho tribunal fundamentó su resolución en la suposición de que las pretensiones basadas en el artículo 9 de la escritura de compraventa habían quedado satisfechas con la retrocesión a favor de los vendedores, o de la recurrente en el procedimiento principal, de los derechos de ayuda correspondientes a 29,79hectáreas.
10.Ésta es la resolución contra la que ha interpuesto recurso de apelación la recurrente en el procedimiento principal, que solicita al Oberlandesgericht Oldenburg que modifique la resolución del Landgericht y ordene al comprador que pague a los vendedores la suma adicional de 23.113,73euros más intereses calculados al tipo básico incrementado en un 5% desde el 2 de febrero de 2007. El comprador solicita que se desestime el recurso.
11.Según el órgano jurisdiccional remitente, el que la apelación prospere depende de la eficacia del pacto contractual contenido en el artículo 9 de la escritura de compraventa de 8 de noviembre de2005.
12.Al albergar serias dudas acerca de la eficacia de este acuerdo contractual a la luz de lo dispuesto en el artículo 46 del Reglamento (habida cuenta, en particular, del limitado catálogo de procedimientos en virtud de los cuales es posible ceder los derechos de ayuda al amparo de este artículo y del claro objetivo que pretende alcanzar el régimen de ayuda directa, que en este caso podría no haberse conseguido), el Oberlandesgericht Oldenburg consideró necesario plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 46, apartado 2, del [Reglamento nº1782/2003] en el sentido de que son incompatibles con él y, por lo tanto, ineficaces los acuerdos contractuales por los que, si bien frente a terceros se realiza una cesión de derechos de ayuda íntegra y definitiva, con arreglo al acuerdo alcanzado entre las partes, los derechos de ayuda continuarán perteneciendo económicamente al enajenante, debiendo el adquirente, como titular formal de los derechos, activar tales derechos por explotación de las tierras correspondientes y ceder al enajenante íntegramente los pagos únicos recibidos, o los acuerdos contractuales por los que se ceden al adquirente ayudas por superficie de tal forma que, en cualquier caso, tras la activación y el abono de los pagos únicos, éste debe pagar de forma continuada una parte (la individualizada según la explotación) al enajenante?»
13.Las partes presentaron informes orales en la vista celebrada el 3 de diciembre de2009.
III.Apreciación
A.Principales alegaciones de las partes
14.La recurrente en el litigio principal, una sociedad civil alemana cuyos socios son Arnold y Johann Harms, rebate los hechos expuestos en la petición de decisión prejudicial y sostiene que la cuestión planteada no se ajusta a los antecedentes de hecho del asunto debatido en el procedimiento principal.
15.Según la recurrente en el procedimiento principal, el Derecho comunitario contempla expresamente en el artículo 46, apartado 2, del Reglamento la posibilidad de ceder derechos de ayuda mediante su venta a otro agricultor. La eficacia de tal pacto contractual no debe quedar supeditada a ninguna condición adicional de Derecho público ni sujeta al requisito de autorización administrativa previa. Sostiene, igualmente, que el Derecho comunitario no contiene ninguna disposición relativa a la forma en que deba determinarse el pago en un contrato de compraventa como el que es objeto del procedimiento principal. La venta de derechos de ayuda debe ajustarse exclusivamente a los principios del Derecho civil, en virtud de los cuales debe darse prevalencia a la libertad contractual de forma que las partes de un contrato tienen que poder fijar libremente la modalidad de remuneración. En consecuencia, debe concederse a estas partes la posibilidad de acordar que el pago se realice a través de plazos sucesivos en lugar de un pago único. Esto no redunda en perjuicio del objetivo del artículo 46, apartado 2, del Reglamento y, en cualquier caso, el comprador tiene la posibilidad de resolver tal acuerdo.
16.La recurrente en el procedimiento principal alega también que no se infringe el precepto legal según el cual los derechos de ayuda sólo pueden ser objeto de transferencia cuando vayan acompañados de la cesión de un número equivalente de hectáreas admisibles. Según su punto de vista, la finalidad de esta disposición es la de evitar situaciones en las que el derecho a percibir derechos de ayuda se ceda en el marco de un acuerdo por tiempo indefinido o a largo plazo de naturaleza meramente económica. De hecho, el propietario de las tierras recuperará el derecho sobre los derechos de ayuda una vez que finalice el arrendamiento, pudiendo entonces transferirlos a otra persona. Esto es, precisamente, lo que los vendedores en el presente asunto no pueden hacer, ya que los derechos de ayuda han sido cedidos de forma permanente al comprador. El comprador puede ceder estos derechos a otras personas. En cualquier caso, en el asunto enjuiciado en el procedimiento principal, los derechos de ayuda fueron cedidos al comprador junto con la explotación agrícola en su totalidad, incluidas las tierras de cultivo.
17.En consecuencia, la recurrente en el procedimiento principal solicita al Tribunal de Justicia que declare la inadmisibilidad de la cuestión prejudicial planteada. Subsidiariamente, alega que el artículo 46, apartado 2, del Reglamento no se opone a un acuerdo contractual como el analizado en el asunto principal, según el cual la contraprestación de la cesión de derechos de ayuda al comprador consiste en la obligación del comprador de pagar al vendedor una parte de los pagos únicos que se concedan en el futuro al comprador.
18.El Gobierno alemán sostiene que el artículo 46, apartado 2, del Reglamento no se opone a un acuerdo de cesión como el analizado en el asunto principal, ya que tal acuerdo es eficaz por tratarse de «otro medio definitivo de cesión» en el sentido del artículo 46, apartado 2, párrafo primero, primera frase, del Reglamento. Según las reglas propias del principio de libertad contractual, el comprador y el vendedor pueden establecer condiciones de Derecho privado que rijan la cesión de derechos de ayuda; tales acuerdos no quedan afectados por las normas relativas al RPU en la medida en que no infrinjan las disposiciones de Derecho comunitario ni vayan en contra de los objetivos de la subvención del RPU. Estas normas otorgan a un agricultor, en este caso el comprador, un pago único por explotación con carácter retroactivo, siempre que haya cumplido las pertinentes condiciones en su explotación agrícola. Con arreglo al Derecho comunitario, el destinatario de la ayuda puede decidir libremente la forma en que deba utilizarse el pago. Se deduce de lo anterior que el pago puede también destinarse a pagar a la persona que le vendió los derechos de ayuda. El Gobierno alemán concluye que acuerdos como el analizado en el procedimiento principal no son incompatibles con el artículo 46, apartado 2, del Reglamento.
19.La Comisión considera que, en el presente asunto, la cesión y la activación de derechos de ayuda se traduce en un incumplimiento de los principios del RPU. A juicio de esta institución, las partes del procedimiento principal celebraron un acuerdo mediante el cual eludieron la aplicación de las disposiciones del Reglamento. La Comisión propone que el Tribunal de Justicia responda a la cuestión prejudicial planteada que el artículo 46, apartados 1 y 2, en relación con el artículo 2, letrasa) yc), y el artículo 33, apartado 1, letrac), del Reglamento, debe interpretarse en el sentido de que los acuerdos contractuales como el que es objeto del procedimiento principal son incompatibles con las disposiciones citadas.
B.Análisis
20.El órgano jurisdiccional remitente desea saber si el artículo 46, apartado 2, del Reglamento se opone a la celebración de acuerdos contractuales como el que es objeto del procedimiento principal y, en tal caso, si éstos son ineficaces.
21.En particular, en su cuestión, el órgano jurisdiccional remitente distingue entre dos tipos de acuerdos: i)aquellos por los que, si bien frente a terceros se realiza una cesión de derechos de ayuda íntegra y definitiva, según el acuerdo interno entre las partes, los derechos de ayuda continuarán perteneciendo económicamente al vendedor, debiendo el comprador, como titular formal de los derechos, activar tales derechos mediante la explotación de las tierras correspondientes y ceder al vendedor íntegramente los pagos únicos recibidos, y ii)aquellos por los que se ceden al comprador pagos por superficie de tal forma que éste debe pagar de manera continuada una parte de los pagos únicos (la individualizada según la explotación) al vendedor. Considero, no obstante, que, a efectos del presente asunto, los dos tipos de acuerdos citados en la cuestión planteada no presentan diferencias desde el punto de vista jurídico.
22.En primer lugar, abordaré la alegación formulada por la recurrente en el procedimiento principal en el sentido de que la cuestión planteada es inadmisible por no ajustarse a los antecedentes de hecho del asunto debatido en el procedimiento principal.
23.A este respecto, baste señalar que no corresponde al Tribunal de Justicia determinar los hechos pertinentes para la resolución del litigio principal. El Tribunal de Justicia ha sostenido que «en el marco del reparto de competencias entre los órganos jurisdiccionales comunitarios y nacionales, incumbe al Tribunal de Justicia tener en cuenta el contexto fáctico […] en el que se inserta la cuestión prejudicial, tal como lo define la resolución de remisión».(4) El Tribunal de Justicia no puede tener en cuenta observaciones de partes interesadas en el sentido del artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia que cuestionan dicho contexto.(5) En consecuencia, no puede prosperar la excepción de inadmisibilidad y procede que el Tribunal de Justicia examine las cuestiones prejudiciales planteadas a la luz de los antecedentes de hecho definidos por el Oberlandesgericht Oldenburg en su petición de decisión prejudicial.
1.Observaciones preliminares en relación con el Régimen de Pago Único
24.En primer lugar, sólo los agricultores que hayan recibido un derecho a pago –mediante transferencia o de la reserva nacional– pueden acogerse al RPU.(6) Únicamente tendrán la consideración de «agricultores» las personas que desarrollen una «actividad agraria» en el sentido del Reglamento.(7) No obstante, el mero hecho de que se reconozcan derechos de ayuda a favor de un agricultor no conlleva necesariamente que éste perciba efectivamente subvenciones relacionadas con esos derechos. Para beneficiarse de los pagos únicos, el agricultor no sólo debe ser titular de derechos de ayuda, sino que debe además activarlos teniendo a su disposición la correspondiente cantidad de hectáreas de tierras de cultivo y cumpliendo otros requisitos de gestión, como las exigencias impuestas por las normas en materia de protección del medio ambiente y de los animales o de seguridad alimentaria [la llamada «cross compliance» (condicionalidad)].(8)
2.Cuestión central: interpretación del artículo 46, apartado 2, del Reglamento
25.A pesar de la redacción de la cuestión planteada y su vínculo con el acuerdo o los acuerdos de naturaleza contractual(9) que celebraron los vendedores y el comprador, considero que el Tribunal de Justicia debe concentrarse únicamente en la interpretación del artículo 46, apartado 2, del Reglamento. Si bien los antecedentes de hecho del asunto que constituye el procedimiento principal deben ser tenidos en cuenta, el Tribunal de Justicia únicamente debe tomarlos en consideración en la medida en que ello sea necesario para interpretar correctamente la disposición mencionada.
26.El propio texto del apartado segundo del artículo 249CE señala claramente que los reglamentos comunitarios son directamente aplicables en todos los Estados miembros. Teniendo en cuenta la naturaleza de los reglamentos y su función en el sistema de fuentes del Derecho comunitario, sus disposiciones tienen, por lo general, un efecto inmediato en los ordenamientos jurídicos nacionales, sin que sea preciso que las autoridades nacionales adopten medidas de aplicación. Es cierto que el Tribunal de Justicia ha admitido que, en casos excepcionales, «algunas de sus disposiciones pueden requerir, para su ejecución, la adopción de medidas de aplicación por los Estados miembros».(10) No obstante, no creo que éste sea el caso del artículo 46, apartado 2, del Reglamento. En consecuencia, bastará centrar el análisis en el artículo 46, apartado 2, del Reglamento sin que sea necesario tomar en consideración ninguna posible medida nacional de ejecución.
27.El artículo 46, apartado 2, del Reglamento dispone que los derechos de ayuda podrán cederse «mediante venta o cualquier otro medio definitivo de cesión», con o sin tierras. Sin embargo, las cesiones que no sean definitivas, como el arrendamiento u otros tipos de transacciones similares, sólo estarán permitidas si la cesión de derechos de ayuda se acompaña de la cesión de un número equivalente de hectáreas admisibles.
28.A mi juicio, no es necesario a efectos del presente asunto tener en cuenta otras condiciones relativas a las cesiones de derechos de ayuda establecidas en el Reglamento, ya que el órgano jurisdiccional remitente no ha solicitado que sean interpretadas. En cualquier caso, no me parece necesario tomarlas en consideración para interpretar el artículo 46, apartado 2, del Reglamento.
29.Así pues, la cuestión central del presente asunto consiste en interpretar la frase «venta o cualquier otro medio definitivo de cesión [de derechos de ayuda]» contenida en el artículo 46, apartado 2, del Reglamento.
30.Para proceder a esta interpretación es necesario tener muy presente el objetivo perseguido por el régimen regulador de los derechos de ayuda y las normas que rigen su cesión.
31.En primer lugar, el objetivo de un derecho de ayuda, cuando se asocia a una hectárea admisible, es el de crear un derecho al cobro del importe que determine dicho derecho de ayuda.(11) Como mencioné en el punto 24 anterior, el RPU está destinado a los agricultores y, en particular, a los agricultores que desarrollen efectivamente una actividad.(12) Cabe señalar a este respecto que, a diferencia de lo que sucede con los derechos de producción («droits à produire») y los derechos a prima («droits à prime»), cuyo origen se encuentra en las reformas de la política agrícola común de 1992 y 1999, los pagos únicos por explotación son meramente «una ayuda a la renta para los agricultores».(13)
32.En segundo lugar, por lo que se refiere a su cesión, resulta claro que el legislador comunitario pretendía que los derechos de ayuda pudieran ser objeto de cesión y de otros negocios jurídicos. El pago único por explotación fue dividido en derechos de ayuda precisamente para facilitar su cesión.(14) En efecto, a diferencia de las cuotas lecheras, por ejemplo, los derechos de ayuda pueden, en principio, cederse libremente y no se encuentran vinculados a tierras de cultivo determinadas. No obstante, el Reglamento establece normas claras que regulan y limitan esta cesión; concretamente, estos derechos únicamente pueden cederse a otros agricultores.(15)
33.La posibilidad de ceder derechos de ayuda y de celebrar negocios jurídicos sobre los mismos encierra, no obstante, la posibilidad de que se persiga un fin diferente del contemplado por el legislador comunitario; de hecho, un fin que éste claramente ha pretendido evitar.
34.A este respecto, en el trigésimo considerando del Reglamento se lee que «[…] para evitar cesiones de carácter especulativo que den lugar a la acumulación de derechos de ayuda sin la correspondiente base agraria, a efectos de la concesión de la ayuda conviene establecer una vinculación entre los derechos y un determinado número de hectáreas admisibles, así como la posibilidad de limitar la cesión de derechos a una misma región […]».
35.Se deduce de lo anterior que el objetivo fundamental que inspira el contenido de las detalladas disposiciones relativas a la cesión de derechos de ayuda consiste en evitar las cesiones de naturaleza especulativa. Como se ha puesto de relieve, el objetivo del RPU consiste en ofrecer una ayuda a la renta a los agricultores que desarrollen efectivamente una actividad,(16) y no a aquellas personas que, negociando con derechos de ayuda, persiguen otros intereses económicos ajenos al ámbito de la agricultura.(17) En efecto, el Reglamento pretende evitar que los pagos únicos se concedan a personas que no realizan una actividad agrícola en el sentido del Reglamento y que, en consecuencia, no deberían beneficiarse de la financiación comunitaria en este sector.(18)
36.Parece que las maniobras tendentes a eludir las disposiciones del Reglamento eran motivo de preocupación para el legislador comunitario y que había una voluntad real de evitar y reprimir el fraude,(19) en no poca medida por existir un riesgo constante de especulación en un régimen que se encuentra desvinculado de la producción.(20)
37.A este respecto, una de las principales restricciones impuestas a las cesiones de derechos de ayuda consiste en el requisito de que, salvo que la cesión se instrumente mediante arrendamiento u otras transacciones no definitivas que habrán de llevar aparejada la cesión de un número equivalente de hectáreas admisibles, las cesiones de derechos de ayuda han de ser íntegras y definitivas.
38.Se deduce de lo anterior que el primer titular y vendedor de los derechos de ayuda debe renunciar incondicionalmente a su título sobre los derechos de ayuda cuando los vende a otro agricultor, de forma que la cesión dé lugar a la creación de un nuevo título sobre los derechos de ayuda a favor del comprador, el cual podrá entonces activarlos. De hecho, es este último quien percibirá las cantidades correspondientes (pagos únicos) como ayuda a su renta, ya que es la persona que explota las correspondientes tierras de cultivo.(21) Este derecho a percibir cantidades de dinero en virtud de derechos de ayuda debe claramente ser inseparable de la titularidad legal de los derechos depago.
39.En el supuesto de que, en atención a sus consecuencias y efectos legales,(22) una cesión de derechos de ayuda no se traduzca en una renuncia absoluta por parte del vendedor del derecho a percibir cantidades de dinero en virtud de esos derechos de ayuda y en la correlativa creación de un derecho a favor del comprador a percibir cantidades de dinero en virtud de esos derechos de ayuda,(23) por ejemplo, como consecuencia de un acuerdo interno entre ambos (accidentalia negotii), cabe afirmar que no se cumplen las condiciones exigidas para que la cesión de derechos de ayuda se ajuste a Derecho.
40.Éste es precisamente el caso en el que el vendedor de los derechos de pago insiste en la escritura de compraventa en conservar el derecho a percibir cantidades de dinero en virtud de tales derechos de ayuda, ya que tal derecho es inseparable de la titularidad legal de los derechos de ayuda, siendo irrelevante que el derecho a percibir tales cantidades guarde relación con la totalidad de derechos de ayuda así cedidos o con solo una parte de los mismos.
41.En consecuencia, comparto las dudas expresadas por el órgano jurisdiccional remitente en el sentido de que el acuerdo contractual celebrado en el asunto que nos ocupa, por el hecho de definir una forma de cesión (una «cesión a favor de fiduciario») caracterizada por una cesión formal de derechos de ayuda que, de facto, siguen correspondiendo al vendedor en virtud de un acuerdo interno de las partes y por el compromiso adquirido por el comprador de cultivar, conforme a lo dispuesto en el Reglamento,(24) las tierras correspondientes a los derechos de ayuda, puede no cumplir las condiciones establecidas en el artículo 46, apartado 2, del Reglamento; esto es, la exigencia de que se trate de una venta o de cualquier de otro medio «definitivo» de cesión. Efectivamente, por lo que parece, la transacción tiene como resultado que las correspondientes cantidades (pagos únicos) nunca puedan cumplir su finalidad en tanto que subvenciones; es decir, constituir una ayuda a la renta del agricultor que efectivamente cultive las tierras correspondientes a los derechos de ayuda. Por el contrario, de la escritura de compraventa se desprende que las correspondientes cantidades (pagos únicos), o una parte de las mismas, deben entregarse a otra persona por tiempo indefinido.(25)
42.De las anteriores consideraciones se desprende que el artículo 46, apartado2, del Reglamento debe interpretarse en el sentido de que una venta o cualquier otro medio definitivo de cesión de derechos de ayuda, con o sin tierras, debe garantizar que el vendedor o cedente de tales derechos de ayuda no pueda conservar, en ninguna medida, por contrato o disposición contractual, el derecho a percibir cantidades de dinero en virtud de estos derechos de ayuda (pagos únicos), ya que tal derecho es inseparable de la titularidad legal de los derechos de ayuda.
43.No obstante, corresponderá exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional precisar las consecuencias legales que, en relación con los acuerdos contractuales en cuestión y con la cláusula objeto de debate, deban extraerse de la interpretación del artículo 46, apartado 2, del Reglamento que se acaba de exponer.
IV.Conclusión
44.En consecuencia, sugiero que el Tribunal de Justicia responda a la cuestión prejudicial planteada por el Oberlandesgericht Oldenburg de la siguiente forma:
«El artículo 46, apartado 2, del Reglamento (CE) nº1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº2019/93 y otros reglamentos, debe interpretarse en el sentido de que una venta o cualquier otro medio definitivo de cesión de derechos de ayuda, con o sin tierras, debe garantizar que el vendedor o cedente de tales derechos de ayuda no pueda conservar, en ninguna medida, por contrato o disposición contractual, el derecho a percibir cantidades de dinero en virtud de estos derechos de ayuda, ya que tal derecho es inseparable de la titularidad legal de los derechos de ayuda.»
1 – Lengua original: inglés.
2 – Reglamento, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) nº2019/93, (CE) nº1452/2001, (CE) nº1453/2001, (CE) nº1454/2001, (CE) nº1868/94, (CE) nº1251/1999, (CE) nº1254/1999, (CE) nº1673/2000, (CEE) nº2358/71 y (CE) nº2529/2001 (DO L270, p.1; en lo sucesivo, «Reglamento»).
3 –Además de las cerca de 9,6hectáreas de tierras de su propiedad vendidas en virtud de la escritura de compraventa, los vendedores, para la gestión de su explotación agraria, habían tomado en arriendo otras 100hectáreas, aproximadamente, de tierras de cultivo de diferentes arrendadores y en otros casos habían celebrado contratos con propietarios de tierras para el uso de las mismas. Con arreglo a la escritura de compraventa, el comprador debía hacerse cargo de estas tierras adicionales llegando a acuerdos con los propietarios legales o, en su caso, con las personas que tuvieran derechos sobre aquéllas. Los vendedores se comprometieron a colaborar, en la medida de lo posible, en la celebración de tales acuerdos.
4 – Véase la sentencia de 13 de noviembre de 2003, Neri (C‑153/02, Rec. p.I‑13555), apartados 33 a36.
5 – Véanse, en particular, las sentencias de 16 de marzo de 1978, Oehlschläger (104/77, Rec. p.791), apartado 4; de 29 de abril de 1982, Pabst & Richarz (17/81, Rec. p.1331), apartados 10 a 12; de 29 de abril de 2004, Orfanopoulos y Oliveri (C‑482/01 y C‑493/01, Rec. p.I‑5257), apartado 42; de 12 de abril de 2005, Keller (C‑145/03, Rec. p.I‑2529), apartados 32 a 34, y de 21 de abril de 2005, Lindberg (C‑267/03, Rec. p.I‑3247), apartados 41 y 42, así como mis conclusiones presentadas el 3 de septiembre de 2009 en el asunto en el que recayó la sentencia de 23 de diciembre de 2009, CoNISMa (C‑305/08, Rec. p.I‑0000), nota12.
6 – Véase el artículo 33, apartado 1, letrac), en relación con el artículo 2, letrasa) yc), del Reglamento. Estas dos últimas letrasdefinen, respectivamente, los términos de «agricultor» y «actividad agraria».
7 – Es decir, una actividad relacionada con la producción, la cría o el cultivo de productos agrarios o el mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales.
8 – A este respecto me remito a los artículos 1 y siguientes, en relación con el anexoIII y los artículos 33, 36, 43 y siguientes, del Reglamento. Por lo que se refiere a la obligación de utilizar efectivamente los derechos de ayuda en una cantidad correspondiente de hectáreas, puede señalarse la similitud que presenta con la comparable obligación de producir que lleva aparejada la atribución de cuotas lecheras. Un agricultor puede obtener una indemnización por abandono definitivo de toda producción lechera únicamente si, en la fecha en que presentó su solicitud, se dedica a la producción de leche como productor, en el sentido del artículo 12, letrac), del Reglamento (CEE) nº857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, sobre normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el artículo 5quater del Reglamento (CEE) nº804/68 en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L90, p.13; EE03/30, p.64), y si tiene atribuida una cantidad de referencia individual correspondiente a ventas directas. Cuando, sin embargo, un agricultor cesa espontáneamente en sus actividades de producción de leche pierde la condición de productor a efectos de dichas disposiciones. Véase la sentencia de 9 de octubre de 1997, Macon y otros (C‑152/95, Rec. p.I‑5429). Véase también la sentencia de 26 de octubre de 2006, Kibler (C‑275/05, Rec. p.I‑10569), apartado24.
9 – Cabe señalar al respecto que, según la petición de decisión prejudicial, la recurrente en el litigio principal es una sociedad a la que ambos vendedores cedieron los correspondientes derechos derivados de la escritura de compraventa mediante un acta de cesión fechada el 29 de enero de2007.
10 –Véase la sentencia de 11 de enero de 2001, Monte Arcosu (C‑403/98, Rec. p.I‑103), apartado26.
11 – Véase el artículo 44 del Reglamento.
12 – Esto es importante, ya que la totalidad del régimen derivado de la reciente reforma de la política agrícola común y el razonamiento subyacente en la misma se basan en la sustitución del principio anterior de ayuda a la producción de (determinados) productos agrícolas por un sistema de ayuda a la persona que explote la empresa agrícola. Así pues, los agricultores pueden adoptar sus decisiones de producción con flexibilidad al mismo tiempo que se les garantiza unos ingresos estables, lo cual es coherente con los objetivos de la política agrícola común, tal como se expresa en el artículo 33CE. La reforma perseguía que la agricultura europea fuera más competitiva y sostenible y estuviera más orientada al mercado.
13 –Véase el artículo 1 del Reglamento. En este sentido, considero que, como regla general, los derechos de ayuda deben pertenecer al agricultor y no al propietario de las tierras o al arrendador. Además, cabe señalar a este respecto que, al parecer, los pagos únicos se han convertido en una parte esencial de la renta de los agricultores. Véase «Les 50ans de la Politique agricole commune et du Comité européen de droit rural – Un droit rural évolué en Europe», European Council for Agricultural Law, L’Harmattan, París, 2008, p.416.
14 – Véase el trigésimo considerando del Reglamento.
15 – Que deben estar establecidos en el mismo Estado miembro. Véase el artículo 46, apartado 1, del Reglamento.
16 – Es decir, aquellos que realizan efectivamente una actividad agraria, tal como ésta se define en el Reglamento. El mismo principio se aplica, por ejemplo, a las cuotas lecheras. La cesión de estas cuotas no puede hacerse a favor de quienes no sean productores para evitar la especulación sobre estos derechos a prima. Véase a este respecto, en particular, Barthélemy,D., y David,J. (ed.): L’agriculture européenne et les droits à produire, INRA, París, 1999, p.172.
17 –Por ejemplo, en «Vente et droits à paiement unique (visite d’un Huron au royaume des imprimés)», Droit rural, nº348, diciembre de 2006, estudio 34, J.-J. Barbiéri refiere que durante el período transitorio el Ministro de Agricultura francés afirmó que los derechos de ayuda sin tierras de cultivo «carecían de eficacia» como elemento disuasorio de maniobras especulativas.
18 –La Comisión se refiere a este respecto al artículo 33, apartado 1, letrab), del Reglamento.
19 – Véase Gadbin,D.: «Les droits à paiement unique, pour qui, pourquoi?», Droit rural, nº334, junio de 2005, coloquio8. A modo de ejemplo, cabe mencionar: i)el vigésimo primer considerando del Reglamento («[…] [a] fin de evitar toda asignación indebida de fondos comunitarios, conviene no abonar ninguna ayuda a los agricultores que hayan creado artificialmente las condiciones requeridas para obtener tales pagos»), y ii)el artículo 29 del Reglamento («[…] no se efectuará pago alguno a ningún beneficiario cuando se demuestre que éste ha creado artificialmente las condiciones requeridas para la concesión de tales pagos, con vistas a obtener una ventaja contraria a los objetivos del régimen de ayuda»). Estas disposiciones reproducen la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al abuso de Derecho. Véanse, entre otras, la sentencia de 22 de octubre de 1991, Von Deetzen, denominada Von Deetzen II (C‑44/89, Rec. p.I‑5119), apartados 24 a 29; de 20 de junio de 2002, Mulligan y otros (C‑313/99, Rec. p.I‑5719), apartado 30 y jurisprudencia citada; de 21 de febrero de 2006, Halifax y otros (C‑255/02, Rec. p.I‑1609), apartado 69 y jurisprudencia citada; de 11 de enero de 2007, Vonk Dairy Products (C‑279/05, Rec. p.I‑239), apartado 33 y jurisprudencia citada, y de 7 de junio de 2007, Otten (C‑278/06, Rec. p.I‑4513), apartado 39 y jurisprudencia citada.
20 – Véase Bianchi,D.: La politique agricole commune (PAC) – Toute la PAC, rien d’autre que la PAC, Bruylant, 2006, p.332.
21 – Ésta es la razón por la cual el comprador debe ser no sólo el titular de los derechos de ayuda desde un punto de vista jurídico, sino también el beneficiario del pago único desde el punto de vista económico. La titularidad de los derechos de ayuda no puede escindirse en una nominal y otra efectiva, de forma que los pagos únicos puedan transferirse en última instancia a una persona que no cultiva las tierras correspondientes.
22 – Carece de importancia el modo en que se producen estas consecuencias y efectos legales, ya que lo que se analiza en el presente asunto es la responsabilidad por el resultado de la transacción y no su forma o sus elementos incidentales. Esto es típico de situaciones jurídicas en las que entre las partes se plantean reclamaciones cuyo fundamento jurídico son normas de Derecho público y éste es claramente el caso de los derechos de ayuda a los que se refiere el Reglamento. En otras palabras, si la cesión no se traduce en una transferencia íntegra y definitiva de derechos de ayuda y, en consecuencia, en una cesión definitiva del derecho a percibir cantidades de dinero en virtud de esos derechos de ayuda, carece de relevancia jurídica el hecho de que la actuación de las partes fuera negligente o intencional. Lo que tiene relevancia es el hecho de que, como consecuencia de su acuerdo, no se haya producido una cesión definitiva.
23 – Siempre que se cumplan las demás condiciones aplicables.
24 – Es decir, con arreglo a los requisitos de cultivo establecidos en el artículo 3 del Reglamento.
25 – La Comisión puede estar en lo cierto cuando alega que, al haberse cedido gratuitamente los derechos de ayuda, parece que el comprador y nuevo titular de los derechos de ayuda desempeña el papel de «hombre de paja» del vendedor, el cual, desde un punto de vista económico, sigue percibiendo el pago único –no estando limitados su importe y duración–, aunque, según la petición de decisión prejudicial, ya no tiene la consideración de agricultor en el sentido del artículo 33, apartado 1, letrac), en relación con el artículo 2, letrasa) yc), del Reglamento o, en cualquier caso, no cultiva las correspondientes tierras.