CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. VERICA TRSTENJAK
presentadas el 17 de noviembre de 2011(1)
Asunto C‑504/09P
Comisión Europea,
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte
contra
República de Polonia
«Recurso de casación — Medio ambiente — Contaminación atmosférica —Directiva 2003/87/CE — Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero — Plan nacional de asignación de derechos de emisión de la República de Polonia para el período comprendido entre 2008 y 2012 — Competencias de los Estados miembros y de la Comisión — Artículo 9, apartados 1 y 3, y artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2003/87»
I.Introducción
1.Los presentes recursos de casación se refieren al régimen establecido por la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO L275, p.32), en su versión modificada por la Directiva 2004/101/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de octubre de 2004 (DO L338, p.18) (en lo sucesivo, «Directiva»).
2.Mediante sus recursos de casación, la Comisión Europea y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte solicitan que se anule íntegramente la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de 23 de septiembre de 2009, Polonia/Comisión (T‑183/07, Rec. p.II‑3395; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), por la que éste anuló la Decisión C(2007) 1295 final de la Comisión, de 26 de marzo de 2007, relativa al plan nacional de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (en lo sucesivo, «PNA») notificado por la República de Polonia para el período comprendido entre 2008 y 2012 (en lo sucesivo, «período de que se trata»), de conformidad con la Directiva 2003/87 (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
II.Marco jurídico
3.El artículo 9 de la Directiva 2003/87 establece lo siguiente:
«1.Para cada período contemplado en los apartados 1 y 2 del artículo 11 [de la Directiva], cada Estado miembro elaborará un plan nacional que determinará la cantidad total de derechos de emisión que prevé asignar durante dicho período y el procedimiento de asignación. El plan se basará en criterios objetivos y transparentes, incluidos los enumerados en el anexoIII [de la Directiva], teniendo debidamente en cuenta las observaciones del público. Sin perjuicio del Tratado, y a más tardar el 31 de diciembre de 2003, la Comisión desarrollará orientaciones para la aplicación de los criterios enumerados en el anexoIII [de la Directiva].
Para el período contemplado en el apartado 1 del artículo 11, dicho plan se publicará y se notificará a la Comisión y a los demás Estados miembros el 31 de marzo de 2004 a más tardar. Para los períodos subsiguientes, el plan se publicará y se notificará a la Comisión y a los demás Estados miembros al menos dieciocho meses antes del principio del período correspondiente.
2.Los planes nacionales de asignación se examinarán en el seno del Comité contemplado en el apartado 1 del artículo 23 [de la Directiva].
3.En un plazo de tres meses a partir de la notificación del plan nacional de asignación de un Estado miembro de conformidad con el apartado 1, la Comisión podrá rechazar dicho plan, o cualquiera de sus elementos, por razón de su incompatibilidad con el artículo 10 [de la Directiva] o con los criterios que figuran en el anexoIII. El Estado miembro sólo tomará una decisión en virtud de los apartados 1 o 2 del artículo 11 si la Comisión acepta las enmiendas propuestas. La Comisión deberá motivar sistemáticamente su decisión de rechazar un plan o cualquiera de sus elementos.»
4.Según el artículo 11, apartado 2, de la Directiva:
«Para el período de cinco años que comenzará el 1 de enero de 2008, y para cada período de cinco años subsiguiente, cada Estado miembro decidirá la cantidad total de derechos de emisión que asignará para ese período e iniciará su proceso de asignación al titular de cada instalación. Esta decisión se tomará al menos doce meses antes del principio del período y se basará en el plan nacional de asignación del Estado miembro elaborado en virtud del artículo 9 y de conformidad con el artículo 10, teniendo debidamente en cuenta las observaciones del público.»
5.El anexoIII de la Directiva enumera doce criterios aplicables a losPNA. Los criterios precisados en los números 1 a 3 y 12 del referido anexoIII disponen respectivamente lo siguiente:
«1.La cantidad total de derechos de emisión por asignar durante el período pertinente será compatible con la obligación del Estado miembro de limitar sus emisiones de conformidad con la Decisión 2002/358/CE y el Protocolo de Kioto, teniendo en cuenta, por un lado, el porcentaje de las emisiones globales que representan dichos derechos en comparación con las emisiones de fuentes no contempladas en la presente Directiva y, por otro, las medidas nacionales en materia de energía; será coherente asimismo con el programa nacional relativo al cambio climático. La cantidad total de derechos de emisión por asignar no será superior a la cantidad que probablemente resulte necesaria para aplicar estrictamente los criterios del presente anexo. Antes de 2008, la cantidad será compatible con el propósito de alcanzar o superar el objetivo correspondiente a cada Estado miembro de conformidad con la Decisión 2002/358/CE y el Protocolo de Kioto.
2.La cantidad total de derechos de emisión por asignar será coherente con las evaluaciones del progreso real y previsto hacia el cumplimiento de las contribuciones de los Estados miembros a los compromisos de la Comunidad derivados de la Decisión 93/389/CEE.
3.Las cantidades de derechos de emisión por asignar serán coherentes con el potencial, incluido el potencial tecnológico, de reducción de las emisiones de las actividades sujetas al presente régimen. Los Estados miembros podrán basar su distribución de derechos de emisión en el promedio de las emisiones de gases de efecto invernadero por producto en cada sector de actividad y en los progresos alcanzables en cada actividad.
[…]
12.El plan especificará la cantidad máxima de [reducciones certificadas de las emisiones] y [unidades de reducción de las emisiones] que pueden utilizar los titulares en el régimen comunitario como porcentaje de la asignación de derechos de emisión a cada instalación. El porcentaje será coherente con las obligaciones de suplementariedad del Estado miembro con arreglo al Protocolo de Kioto y a las decisiones adoptadas conforme a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático o a dicho Protocolo.»
6.Por lo que respecta a las demás disposiciones pertinentes en el caso de autos, procede remitirse a la descripción del marco jurídico en la sentencia recurrida.
III.Antecedentes del litigio y Decisión controvertida
7.Los hechos anteriores a la adopción de la Decisión controvertida y la parte dispositiva de ésta vienen expuestos en los apartados 9 a 15 de la sentencia recurrida.
IV.Procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia y sentencia recurrida
8.La República de Polonia interpuso un recurso contra la Decisión controvertida. El procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia viene expuesto en los apartados 16 a 24 de la sentencia recurrida.
9.Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia anuló la Decisión controvertida en su totalidad.
10.Primeramente, en los apartados 70 a 134 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia declaró que la Comisión se había excedido en las competencias de control de que dispone en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva. En primer lugar, reprochó a la Comisión no haberse limitado a un control de conformidad del PNA de la República de Polonia, sino haber sustituido los datos utilizados por la República de Polonia por sus propios datos obtenidos a partir de su propio método de evaluación. En segundo lugar, le reprochó haber fijado por sí misma en la Decisión controvertida el nivel máximo de la cantidad total de derechos de emisión que se prevé asignar.
11.A continuación, en los apartados 135 a 154 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia consideró que la Comisión había incumplido la obligación de motivación al descartar los datos utilizados por la República de Polonia sin explicar en qué punto dichos datos no cumplían los criterios del anexoIII de la Directiva.
12.Por último, en los apartados 155 a 163 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia señaló que dichos errores de Derecho conllevan no sólo la anulación de los artículos 1, apartado 1, 2, apartado 1, y 3, apartado 1, de la Decisión controvertida, sino la de su conjunto debido al carácter inseparable de las demás disposiciones.
V.Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
13.La Comisión ha interpuesto un recurso de casación contra la sentencia recurrida y solicita al Tribunal de Justiciaque:
–Revoque íntegramente la sentencia recurrida.
–Condene en costas a la República de Polonia.
14.En su escrito de contestación a dicho recurso de casación interpuesto por la Comisión, la República de Polonia solicita al Tribunal de Justiciaque:
–Desestime íntegramente el recurso de casación sobre la base del artículo 116, apartado 1, primer guión, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
–Para el caso de que el Tribunal de Justicia no desestime íntegramente el recurso de casación, que examine y decida sobre todas las pretensiones formuladas en primera instancia y, en particular, que examine y decida sobre el primer motivo del recurso de anulación, de conformidad con el artículo 116, apartado 1, segundo guión, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
–Para el caso de que el Tribunal de Justicia no desestime íntegramente el recurso de casación y no se pronuncie sobre las pretensiones formuladas en el guión precedente, que decida sobre las pretensiones formuladas en primera instancia en los motivos tercero a noveno, después de que el asunto haya sido examinado por el Tribunal de Justicia o el Tribunal General, según la apreciación discrecional del Tribunal de Justicia.
–Condene en costas a la Comisión.
15.En su escrito de contestación al recurso de casación interpuesto por la Comisión, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte solicita al Tribunal de Justiciaque:
–Estime el recurso de casación interpuesto por la Comisión y anule la sentencia recurrida, salvo en lo que respecta al primer motivo.
16.Mediante auto de 28 de junio de 2010, se admitió la intervención de la República Checa y de Rumanía en apoyo de las pretensiones de la República de Polonia, y el Reino de Dinamarca en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
17.El 29 de septiembre de 2011 se celebró una vista en la que los representantes de los Gobiernos danés, polaco y checo, así como de la Comisión, precisaron sus posturas y respondieron a las preguntas formuladas.
VI.Sobre el interés de la Comisión en ejercitar la acción
18.El 11 de diciembre de 2009, es decir, después de que se anulase la Decisión controvertida y después de que la Comisión interpusiera su recurso de casación contra la sentencia recurrida, la Comisión adoptó una nueva Decisión sobre la base del artículo 9, apartado 3, de la Directiva. En esa nueva Decisión desestimó el PNA de la República de Polonia y declaró su incompatibilidad con los criterios enumerados en el anexoIII de la Directiva, sin indicar el límite máximo para la cantidad total de derechos de emisión por asignar. La República de Polonia no se opuso a la nueva Decisión y, el 8 de abril de 2010, notificó un nuevo PNA en el que proponía una cantidad total de derechos de emisión por asignar de 208,5millones de toneladas de CO2. En una Decisión de 19 de abril de 2010, la Comisión no expresó reservas algunas respecto de dichoPNA.
19.En tales circunstancias, procede examinar el interés de la Comisión en ejercitar la acción. En efecto, el Tribunal de Justicia puede plantearse de oficio la falta de interés de una parte en interponer o proseguir un recurso de casación, debido a un hecho posterior a la sentencia del Tribunal de Primera Instancia que pueda desproveer a ésta de su carácter perjudicial para el recurrente en casación, y puede declarar la inadmisibilidad del recurso de casación o que éste carece de objeto por tal motivo. La existencia de un interés del recurrente en ejercitar la acción supone que el recurso de casación puede procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo haya interpuesto.(2)
20.En el caso de autos, la adopción de la nueva Decisión no ha tenido la consecuencia de desproveer a la Comisión de todo interés en ejercitar el recurso de casación. Es cierto que una posible anulación de la sentencia recurrida no tendría el efecto de revivir la Decisión controvertida, que ha sido sustituida mientras tanto por la nueva Decisión. No obstante, una sentencia del Tribunal de Justicia que confirmara la interpretación del artículo 9, apartado 3, de la Directiva que defiende la Comisión guarda un interés para ella. En efecto, la República Checa, la República de Hungría, la República de Lituania y Rumanía han impugnado ante el Tribunal de Primera Instancia las decisiones de la Comisión por las que ésta desestimó sus respectivos PNA.(3) Dichos procedimientos han sido suspendidos a la espera de las sentencias del Tribunal de Justicia en el caso de autos y en el asunto Comisión/Estonia, C‑505/09P. Por lo tanto, la Comisión sigue teniendo un interés en ejercitar la acción a la vista de los referidos procedimientos pendientes ante el Tribunal General.
VII.Sobre el primer motivo
21.Mediante su primer motivo, la Comisión reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber infringido el artículo 48, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento, haberse pronunciado ultra petita y haberse excedido en sus competencias de control.
22.Este motivo tiene por objeto la motivación del Tribunal de Primera Instancia en los apartados 70 a 79 de la sentencia recurrida. En el apartado 70 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia consideró que el segundo motivo de recurso de la República de Polonia se divide en dos partes, basándose la primera en un incumplimiento de la obligación de motivación y la segunda en una interpretación y aplicación erróneas de las disposiciones del artículo 9, apartados 1 y 3, de la Directiva. A continuación, en los apartados 71 a 79 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia examinó el motivo de la Comisión de que la segunda parte del segundo motivo es un motivo nuevo que tendría que haber sido invocado por la República de Polonia por primera vez en el momento de la réplica, por lo que es inadmisible. El Tribunal de Primera Instancia desestimó dicha alegación de inadmisibilidad. Declaró que la argumentación relativa a la infracción del artículo 9, apartado 3, de la Directiva se encuentra ya en el recurso de la República de Polonia y que los argumentos adicionales que había invocado dicho Estado en el marco de su réplica únicamente eran una ampliación de dicha parte.
23.La Comisión reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber admitido la segunda parte del segundo motivo invocado por la República de Polonia. Considera que dicha parte no resulta de la argumentación hecha por la República de Polonia en su recurso.
24.Procede desestimar el primer motivo de la Comisión. El Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente que la segunda parte del segundo motivo invocado por la República de Polonia era admisible.
25.De los artículos 21 y 53 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del artículo 44, apartado 1, letrac), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General resulta que toda demanda deberá indicar el objeto del litigio y la exposición sumaria de los motivos invocados. Por lo tanto, un motivo basado en una infracción de una norma jurídica en el sentido del artículo 230CE, párrafo segundo (actualmente artículo 263TFUE), ha de indicar la norma de que se trate.
26.El artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, establece que en el curso del proceso no pueden invocarse motivos nuevos, a menos que se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. Esta norma de prohibición de invocar nuevos motivos ha de interpretarse teniendo en cuenta, por una parte, sus objetivos de garantizar una buena administración de justicia y de respetar los derechos de defensa y, por otra, el derecho a un recurso judicial efectivo. Habida cuenta de dichos principios, un motivo debe considerarse admisible cuando los elementos esenciales de hecho y de Derecho en que se basa se desprenden de una manera suficientemente clara y precisa del recurso para permitir a la parte demandada preparar su defensa y al Tribunal General pronunciarse sobre el recurso, en su caso, sin apoyarse en otros datos. Por lo tanto, basta con que el motivo resulte, al menos de forma sumaria, pero de manera coherente y comprensible, del recurso mismo.(4)
27.Contrariamente a lo que sostiene la Comisión, el Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente que se desprende suficientemente del recurso de la República de Polonia la crítica de una interpretación y aplicación erróneas del artículo 9, apartado 3, de la Directiva. Como resulta particularmente de los apartados 73 y 74 de la sentencia recurrida, la República de Polonia había criticado que la Comisión se había excedido en sus competencias, al haberse abstenido de examinar los datos presentados por la República de Polonia en su PNA y al haberse limitado a emplear sus propios datos.
28.A continuación, procede desestimar el motivo de la Comisión de que el Tribunal de Primera Instancia determinó por su propia iniciativa que dicha parte tenía por objeto el artículo 9, apartado 3, de la Directiva. Como señaló el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 75 de la sentencia recurrida, la República de Polonia había hecho referencia al artículo 9, apartado 3, de la Directiva en el apartado 54 de su recurso dentro del marco de su segundo motivo. En cualquier caso, procede señalar que es evidente que la República de Polonia invocaba dicha disposición, que era la base legal para la adopción de la Decisión controvertida.
29.Por último, el motivo según el cual el razonamiento de la República de Polonia en el marco del segundo motivo carece de claridad porque dicho Estado hacía referencia a otras disposiciones distintas del artículo 9, apartado 3, de la Directiva, carece de fundamento. Contrariamente a lo que sostiene la Comisión, la referencia al artículo 9, apartado 1, de la Directiva no podía crear dudas respecto del objeto de la segunda parte. En efecto, existe un vínculo estrecho entre esas dos disposiciones: en la medida en que la Comisión se excede en sus competencias de control de un PNA con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva, invade las competencias de los Estados miembros para elaborar el PNA con arreglo al apartado 1 de dicho artículo.
30.Por lo tanto, debe desestimarse el primer motivo de la Comisión.
VIII.Sobre el segundo motivo
31.El segundo motivo de la Comisión se basa en un error de Derecho relativo a la interpretación del artículo 9, apartado 3, de la Directiva.
32.Dicho motivo tiene por objeto la motivación del Tribunal de Primera Instancia en los apartados 80 a 134 de la sentencia recurrida. En dicha parte de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia hace primero algunas observaciones sobre los objetivos de la Directiva, el reparto de competencias entre la Comisión y los Estados miembros y el alcance de su control jurisdiccional. A continuación, en los apartados 99 a 134 de la sentencia recurrida, declaró que la Comisión había infringido el artículo 9, apartados 1 y 3, de la Directiva, por una parte, al sustituir el método de evaluación y los datos facilitados por la República de Polonia en su PNA por su propio método de evaluación y sus propios datos y, por otra, al indicar un nivel máximo a la cantidad total de derechos de emisión de gases de efecto invernadero que se prevé asignar.
33.En el marco de las observaciones previas del segundo motivo, la Comisión reprocha, en primer lugar, al Tribunal de Primera Instancia haber declarado que el control de un PNA por la Comisión con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva es un control de conformidad muy limitado (A). A continuación, el motivo aducido por la Comisión se divide en dos partes, la primera de las cuales se basa en una vulneración del principio de igualdad de trato (B) y la segunda en una inobservancia del objeto y la finalidad de la Directiva(C).
A.Sobre la naturaleza del control del artículo 9, apartado 3, de la Directiva
34.En primer lugar, procede examinar el carácter fundado de las críticas relativas a las observaciones previas del Tribunal de Primera Instancia sobre el reparto de competencias entre la Comisión y los Estados miembros.
35.Ante todo, en los apartados 82 y 83 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia hace referencia al artículo 249CE, párrafo tercero (actualmente artículo 288TFUE, párrafo tercero) y entiende que, en el ámbito del medio ambiente regido por los artículos 174CE a 176CE (actualmente artículos 191TFUE a 193TFUE), las competencias de la Unión y de los Estados miembros son compartidas. De ello deduce que, a falta de una norma comunitaria que exija de manera clara y precisa la forma y los medios que los Estados miembros han de emplear, la libertad de los Estados miembros en cuanto a la elección de la formas y los medios permanece, en principio, íntegra y que incumbe a la Comisión demostrar de manera suficiente en Derecho que los instrumentos empleados por el Estado miembro son contrarios al Derecho de la Unión. A continuación, en los apartados 85 a 88 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia consideró que los Estados miembros son los únicos competentes para elaborar los PNA y para adoptar decisiones finales sobre la cantidad total de derechos de emisión y que disponen de cierto margen de maniobra en el ejercicio de dichas competencias. Finalmente, por lo que respecta a las competencias de la Comisión, el Tribunal de Primera Instancia declaró en el apartado 89 de la sentencia recurrida que, del artículo 9, apartado 3, de la Directiva, resulta de forma inequívoca que la facultad de control de la Comisión es muy limitada, al estar la Comisión únicamente facultada para comprobar la conformidad del PNA del Estado miembro con los criterios que figuran en el anexoIII y en el artículo 10 de la Directiva.
36.En el marco de su segundo motivo, la Comisión, apoyada por el Reino Unido, señala que la facultad de control de que dispone con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva, no puede calificarse de control de conformidad muy limitado. Antes de examinar dicho reproche (2), procede esbozar brevemente el procedimiento de control de los PNA establecido por los artículos 9 y 11 de la Directiva(1).
1.Procedimiento de control de losPNA
37.Según lo dispuesto en el artículo 1, dicha Directiva establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero tendente a fomentar reducciones de las emisiones de estos gases de efecto invernadero de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente.
38.En el marco de dicho régimen, incumbe a los Estados miembros elaborar un PNA que precise, en particular, la cantidad total de derechos de emisión que prevé asignar para el período de comercio de que se trate y la manera en que pretende atribuirlos. De conformidad con el artículo 9, apartado 1, segunda frase, de la Directiva, dicho PNA se basará en criterios objetivos y transparentes, incluidos los enumerados en el anexoIII de la Directiva, teniendo debidamente en cuenta las observaciones del público. Los Estados miembros deben notificar sus PNA a la Comisión y a los demás Estados miembros dieciocho meses antes del principio del período de comercio de que se trate.
39.De conformidad con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, la Comisión verifica si los PNA notificados son conformes con los criterios que figuran en el anexoIII y en el artículo 10 de la Directiva y rechaza los que no lo sean. Se desprende del artículo 11, apartado 2, de la Directiva que un Estado miembro puede basar su decisión final relativa al total de derechos de emisión por asignar para el período de que se trate en un PNA que la Comisión haya aprobado o que no haya rechazado en un plazo de tres meses a contar desde su notificación. Por el contrario, un Estado no puede basar su decisión final en un PNA que la Comisión haya rechazado. Por lo tanto, la Comisión dispone de una facultad de bloqueo.
2.Sobre los reproches de la Comisión
40.El Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente que el control de los PNA por la Comisión ejercido con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva es un control de conformidad. Como consideró el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 89 de la sentencia recurrida, se desprende de manera inequívoca de dicha disposición que la función de la Comisión se limita a un control de la conformidad del PNA del Estado miembro con los criterios que figuran en el anexoIII y con lo dispuesto en el artículo 10 de la Directiva. Por lo tanto, para rechazar un PNA, la Comisión tiene que demostrar que el Estado miembro se ha excedido en el margen de maniobra que le concede la Directiva.
41.Los reproches que la Comisión formula contra la motivación del Tribunal de Primera Instancia carecen de fundamento.
42.En primer lugar, del carácter anterior del control ejercido con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva no cabe deducir que éste vaya más allá de un control de conformidad. Es cierto que la Directiva atribuye una función importante a la Comisión que dispone, en particular, de una facultad de control y de bloqueo. No obstante, el artículo 9, apartado 3, de la Directiva no le confiere la facultad de sustituir a un Estado miembro en lo que respecta a la elaboración de su PNA o a la adopción de su decisión final relativa a los derechos de emisión por asignar. Por lo tanto, la Comisión únicamente puede rechazar un PNA si demuestra que el Estado miembro se ha excedido en el margen de maniobra que le concede la Directiva.
43.En segundo lugar, el Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente que calificar el control del artículo 9, apartado 3, de la Directiva de control de conformidad se corresponde con el espíritu del artículo 249CE, párrafo tercero, según el cual una Directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. Contrariamente a lo que sostiene la Comisión, esta norma es aplicable en el caso de autos.
44.Primeramente debe desestimarse la alegación de la Comisión de que el artículo 249CE, párrafo tercero, únicamente es aplicable a un control a posteriori, como el que se lleva a cabo en el marco de un procedimiento por incumplimiento. Esta norma es de aplicación general. Por lo tanto, ha de tenerse en cuenta en el caso de autos, cuando se examina la cuestión de si la Comisión debe respetar la elección de los Estados miembros en lo que concierne a los datos y los métodos de evaluación utilizados para elaborar suPNA.
45.A continuación, ha de desestimarse el razonamiento de la Comisión de que los Estados miembros no pueden ampararse en un margen de maniobra, por no ser aplicable el artículo 249CE, párrafo tercero, por razón de la naturaleza «reglamentaria» del artículo 9, apartado 3, de la Directiva. La Comisión considera que una disposición de una directiva destinada a aplicarse únicamente entre las instituciones y los Estados miembros, cuyo carácter aplicable no depende de una transposición previa al ordenamiento jurídico nacional, tiene carácter «reglamentario». Este razonamiento no resulta convincente. El artículo 249CE, párrafo tercero, se aplica a todas las disposiciones de una directiva y, por lo tanto, también a las disposiciones que estén destinadas a aplicarse únicamente entre las instituciones y los Estados miembros. Por otra parte, la Comisión no alega ninguna razón convincente por la que una disposición como la del artículo 9, apartado 3, de la Directiva no deba dejar un margen de maniobra a los Estados miembros en cuanto a la forma y los medios cuando dichos elementos no han sido armonizados en la Directiva. En cualquier caso, el enfoque del Tribunal de Primera Instancia está justificado habida cuenta de que la Directiva ha sido adoptada en un ámbito de competencia compartida en el que los Estados miembros permanecen siendo competentes en la medida en que un aspecto no haya sido armonizado en la Directiva.
46.En tercer lugar, la Comisión no puede alegar válidamente que dispone de un margen de apreciación en la medida en que hace sus propias evaluaciones económicas y ecológicas complejas en el marco de su control de los PNA con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva y que dicho margen de apreciación limita el margen de maniobra de los Estados miembros. En efecto, dicho margen de apreciación de la Comisión no puede modificar la naturaleza del control previsto en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva como control de conformidad. Por lo tanto, el margen de apreciación de que dispone la Comisión le permite determinar un punto de comparación basado en los datos y métodos de su elección y que puede utilizar para demostrar que el PNA no es conforme con los criterios que figuran en el anexoIII y con lo dispuesto en el artículo 10 de la Directiva. No obstante, no le permite rechazar el PNA de un Estado miembro únicamente porque no sea conforme con el punto de comparación que ella elija.
47.Por lo tanto, procede desestimar los reproches hechos a las observaciones previas del Tribunal de Primera Instancia en los apartados 82 a 89 de la sentencia recurrida.
B.Sobre la primera parte basada en la vulneración del principio de igualdad de trato
48.La primera parte del segundo motivo de la Comisión tiene por objeto la declaración del Tribunal de Primera Instancia de que la Comisión ha infringido el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, al sustituir el análisis efectuado por la República de Polonia por el suyo propio. Dicha parte se divide en dos alegaciones basadas, por una parte, en la vulneración del principio de igualdad de trato (1) y, por otra, en un error de Derecho relativo a los datos sustituidos por la Comisión en el que ha incurrido el Tribunal de Primera Instancia(2).
1.Sobre la alegación basada en la vulneración del principio de igualdad de trato
49.En el procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia, la Comisión ha defendido su interpretación del artículo 9, apartado 3, de la Directiva, según la cual no estaba obligada a examinar los datos que la República de Polonia había incluido en su PNA alegando que el principio de igualdad de trato la obligaba a utilizar datos procedentes de las mismas fuentes y de métodos de evaluación idénticos para los PNA de todos los Estados miembros.
50.En los apartados 100 a 120 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia desestimó dicho razonamiento. Consideró que el principio de igualdad de trato no puede modificar el reparto de competencias entre la Comisión y los Estados miembros previsto por la Directiva en virtud de la cual estos últimos son competentes para elaborar su PNA y para adoptar la decisión final sobre la cantidad de derechos de emisión por asignar. A falta de una facultad de uniformización de la Comisión y de una función central de ésta en la elaboración de los PNA, la Comisión no puede invocar el principio de igualdad de trato para imponer un método de evaluación uniforme a los Estados miembros. Por lo tanto, la Comisión está obligada a controlar la conformidad de los datos contenidos en el PNA de la República de Polonia con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva, por lo que no puede limitarse a sustituir los datos contenidos en el PNA por los suyos propios.
51.La Comisión, apoyada por el Reino de Dinamarca, reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber incurrido en error al interpretar su facultad de control del artículo 9, apartado 3, de la Directiva y haber vulnerado el principio de igualdad de trato. Considera que está obligada a utilizar datos actualizados y procedentes de la misma fuente, así como previsiones correspondientes al mismo período de tiempo para todos los Estados miembros a fin de garantizar la igualdad de trato de todos losPNA.
52.Procede examinar la imputación de una interpretación errónea del alcance de la facultad de control de la Comisión con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva (a) antes de considerar la imputación de la vulneración del principio de igualdad de trato (b). Por último, analizaré las otras imputaciones formuladas contra la motivación del Tribunal de Primera Instancia(c).
a)Sobre el alcance de la facultad de control de la Comisión
53.En primer lugar, la Comisión reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber interpretado erróneamente el alcance de su facultad de control del artículo 9, apartado 3, de la Directiva. Considera que está facultada para determinar por sí misma los parámetros para apreciar la conformidad de los datos contenidos en el PNA con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva. Por consiguiente, entiende que no está obligada a comprobar la veracidad de los datos económicos empleados en elPNA.
54.Este reproche de la Comisión carece de fundamento. El Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente que la Comisión tenía que comprobar si los datos económicos que la República de Polonia había incluido en su PNA eran conformes con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva.
55.Como se ha expuesto anteriormente, el artículo 9, apartado 3, de la Directiva únicamente confiere a la Comisión una facultad para controlar la conformidad que le permite rechazar un PNA de un Estado miembro que no es conforme con los criterios que figuran en el anexoIII o con lo dispuesto en el artículo 10 de la Directiva.(5)
56.Por lo que respecta al grado de control, el Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente en el apartado 105 de la sentencia recurrida que en el anexoIII de la Directiva figuran los criterios que un Estado miembro tiene que respetar en su PNA, pero sin exigir las formas y los medios que han de emplearse para apreciar la conformidad del PNA con los referidos criterios. Por lo tanto, los Estados miembros permanecen siendo libres de emplear los datos y los métodos de evaluación de su elección, siempre que éstos no conduzcan a resultados que no sean conformes con los referidos criterios. En el marco de su control ejercido con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva, la Comisión tiene que respetar dicho margen de maniobra de los Estados miembros. De lo antedicho resulta que no puede rechazar el PNA de un Estado miembro únicamente porque los datos contenidos en él no son conformes con los datos de su elección, sino que le incumbe demostrar que los datos contenidos en el PNA no son conformes con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva.
57.Los argumentos que la Comisión expone para justificar su postura no resultan convincentes.
58.En primer lugar, procede desestimar el argumento de la Comisión de que no estaba obligada a examinar los datos incluidos en el PNA de la República de Polonia, porque había recordado a los Estados miembros la importancia que tienen los datos comprobados de emisiones reales. Tal enfoque estaría justificado en un régimen que permitiera a la Comisión sustituir a los Estados miembros o determinar por sí misma los parámetros aplicables a la apreciación de los criterios de conformidad. Ahora bien, la Directiva no confiere tales facultades a la Comisión. En el supuesto de que la Comisión albergue dudas sobre la conformidad de los datos contenidos en el PNA, le incumbe demostrar la falta de conformidad de dichos datos con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva.
59.En segundo lugar, del carácter simultáneo del control de los PNA de los diferentes Estados miembros por la Comisión no cabe deducir que la Directiva confiere a ésta la facultad de sustituir los datos incluidos por un Estado miembro en el PNA por los de su propia elección.
60.En tercer lugar, una interpretación teleológica que destaque la finalidad del artículo 9, apartado 3, de la Directiva no permite justificar el enfoque de la Comisión, según el cual no está obligada a examinar los datos que la República de Polonia había incluido en suPNA.
61.Tal enfoque no encuentra fundamento en el trigésimo considerando de la Directiva. El referido considerando únicamente prevé que el régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero no puede llevarse a cabo de manera suficiente por los Estados miembros que actúen individualmente, por lo que puede realizarse mejor a nivel comunitario.
62.A continuación, procede desestimar el argumento por el que se afirma que, al proceder de un modo distinto del propuesto por la Comisión, no pueden alcanzarse los objetivos de la Directiva. En un ámbito de competencias compartidas, como el de la protección del medio ambiente, incumbe al legislador de la Unión determinar las medidas que considera necesarias para alcanzar los objetivos previstos respetando los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad. Cuando la elección del legislador resulta de manera clara e inequívoca del acto de que se trate, no corresponde a los órganos jurisdiccionales de la Unión sustituir la apreciación del legislador por la suya propia mediante una interpretación teleológica.
63.Ahora bien, la voluntad del legislador de la Unión de confiar a la Comisión únicamente una facultad de controlar la conformidad y no una facultad de sustitución o de uniformización resulta tanto del tenor claro e inequívoco del artículo 9, apartado 3, de la Directiva, como de sus trabajos preparatorios.(6) Por lo tanto, la interpretación del artículo 9, apartado 3, de la Directiva que sostiene la Comisión excede los límites de una interpretación teleológica. Incumbe al legislador de la Unión modificar dicha disposición si considera que no permite alcanzar los objetivos previstos.(7)
64.Por lo tanto, procede desestimar la imputación de una concepción errónea del alcance de la facultad de control de la Comisión en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva.
b)Sobre el principio de igualdad de trato
65.En segundo lugar, la Comisión reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber vulnerado el principio de igualdad de trato.
66.Esta imputación es infundada.
67.El principio de igualdad de trato exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado. Los elementos que caracterizan distintas situaciones y, de este modo, su carácter comparable, deben apreciarse a la luz del objeto y la finalidad del acto de la Unión que establece la distinción de que se trate.(8)
68.Ahora bien, procede declarar que el reproche de la Comisión se basa en una concepción errónea de su facultad de control del artículo 9, apartado 3, de la Directiva. Contrariamente a lo que sostiene la Comisión, dicha disposición no la faculta para determinar los parámetros económicos que han de emplearse para apreciar la conformidad de un PNA con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva. Como se ha expuesto anteriormente, la Directiva deja un margen de maniobra a los Estados miembros que son libres de emplear los datos y los métodos de evaluación de su elección, siempre que dichas elecciones no conduzcan a resultados que no sean conformes con los referidos criterios. Las eventuales diferencias entre las elecciones de los Estados miembros son una manifestación de su margen de maniobra que la Comisión tiene que respetar en el marco de su control de conformidad. Por lo tanto, la Comisión no vulnera el principio de igualdad de trato al aceptar las diferentes elecciones de los Estados miembros siempre que éstos no excedan el marco de su margen de maniobra.
69.Por lo tanto, debe desestimarse el reproche de la vulneración del principio de igualdad de trato.
c)Sobre las demás críticas
70.En tercer lugar, procede desestimar las demás críticas formuladas por la Comisión.
71.Ante todo, la Comisión reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber inobservado su jurisprudencia al aceptar, en los apartados 117 y 118 de la sentencia recurrida, una posibilidad ilimitada de modificar los PNA. Según la Comisión, un PNA notificado a la Comisión únicamente puede modificarse para su adaptación en función de la decisión de rechazo de la Comisión. De no ser así, se pondría en peligro el funcionamiento del régimen de comercio de derechos de emisión y se incitaría a los Estados miembros a demorarse en la notificación de sus PNA o a notificar un PNA incompleto para poder emplear, en su caso, datos más favorables. Esta crítica debe desestimarse sin que sea necesario examinar si está fundada. En efecto, incluso si la crítica de la Comisión estuviese fundada, no puede poner en tela de juicio la declaración del Tribunal de Primera Instancia de que la Comisión estaba obligada a controlar la conformidad de los datos incluidos en el PNA de la República de Polonia con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva, por lo que no puede limitarse a sustituir los datos empleados en dicho PNA por los suyos propios.
72.A continuación, el reproche de la Comisión basado en una contradicción de la motivación del Tribunal de Primera Instancia en los apartados 113 a 116 de la sentencia recurrida respecto de su postura anterior, según la cual únicamente los Estados miembros son competentes para elaborar los PNA, carece de fundamento. En dicha parte de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia únicamente consideró que la Comisión está obligada a tomar en consideración los datos actualizados que el Estado miembro hubiese presentado. Por lo tanto, no ha puesto en tela de juicio su postura de que los Estados miembros son competentes para elaborar losPNA.
d)Conclusión
73.Por lo tanto, debe desestimarse, por carecer de fundamento, la imputación relativa a la declaración del Tribunal de Primera Instancia de que la Comisión ha infringido el artículo 9, apartado 3, de la Directiva al sustituir el análisis efectuado por la República de Polonia por el suyo propio.
2.Sobre la imputación de una interpretación incorrecta de la situación de hecho
74.La Comisión imputa al Tribunal de Primera Instancia haber hecho una interpretación incorrecta de la situación de hecho en los apartados 100 a 103 de la sentencia recurrida, en la que éste declaró que la Comisión no puede limitarse a sustituir los datos proporcionados en el PNA por los datos obtenidos a partir de su propio método de evaluación. Alega que el Tribunal de Primera Instancia ha apreciado erróneamente que se no se trataba de sus propios datos y métodos de evaluación. Los datos relativos a las emisiones reales de CO2 eran datos procedentes directamente de los explotadores de instalaciones previstos en la Directiva, comprobados de conformidad con la Decisión nº280/2004/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, relativa a un mecanismo para el seguimiento de las emisiones de gases de efecto invernadero en la Comunidad y para la aplicación del Protocolo de Kyoto (DO L49, p.1) y publicados en el Diario independiente de transacciones comunitario y habían sido enviados por la República de Polonia como complemento a su PNA. Los pronósticos de evolución del producto interior bruto (PIB) para el período comprendido entre 2005 y 2010 se basaban en estadísticas nacionales elaboradas en cooperación con expertos nacionales.
75.La imputación es admisible. Aunque la apreciación de los hechos por el órgano jurisdiccional de primera instancia no sea una cuestión de derecho sujeta, como tal, al control del Tribunal de Justicia, éste puede controlar la desnaturalización de los hechos o de los elementos de prueba presentados ante el juez.(9) La Comisión imputa al Tribunal de Primera Instancia no haber tenido en cuenta sus precisiones ni la motivación de la Decisión controvertida en lo que respecta al origen de los datos y los métodos que ha empleado.
76.Sin embargo, esta imputación carece de fundamento. Se basa en una lectura errónea de los apartados 100 a 103 y 120 de la sentencia recurrida. Al imputar a la Comisión haber sustituido los datos empleados por la República de Polonia en su PNA por los obtenidos a partir de su propio método de evaluación, el Tribunal de Primera Instancia no ha criticado la elección de datos por la Comisión. En efecto, en el apartado 120 de la sentencia recurrida, declaró expresamente que no procedía pronunciarse sobre si la elección de la Comisión resultaba fundada. Por lo tanto, la imputación del Tribunal de Primera Instancia no tenía por objeto la elección o la fuente de los datos, sino el hecho de que la Comisión no controlara la compatibilidad de los datos contenidos en el PNA polaco con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva.
C.Sobre la segunda parte basada en un incumplimiento de los objetivos de la Directiva
77.La segunda parte del segundo motivo se basa en un incumplimiento de los objetivos que se persiguen con la Directiva al interpretar el alcance y la amplitud de las facultades de control de la Comisión sobre la base del artículo 9, apartado 3, de la Directiva.
78.Dicha parte se refiere a la motivación del Tribunal de Primera Instancia hecha en los apartados 121 a 131 de la sentencia recurrida, donde el Tribunal de Primera Instancia declaró que la Comisión sobrepasó los límites de la facultad de control que debe ejercer de conformidad con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva al fijar, en la Decisión controvertida, un nivel máximo a la cantidad total de derechos de emisión de gases de efecto invernadero que se prevé asignar.
79.La Comisión sostiene que no pueden alcanzarse el objetivo y la finalidad de la Directiva si no dispone de la facultad de fijar tal nivel máximo y que su enfoque está justificado por la economía procesal. Imputa al Tribunal de Primera Instancia no haber distinguido correctamente entre la fijación de un nivel máximo por la Comisión y la cantidad de derechos de emisión que el Estado miembro prevé asignar.
80.Esta parte carece de fundamento.
81.El Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente que la Directiva no confiere a la Comisión la facultad de fijar en una decisión de rechazo un nivel máximo obligatorio de derechos de emisión por asignar. Como se ha expuesto anteriormente, los Estados miembros son competentes para la elaboración de los PNA y para la adopción de la decisión final. Las facultades de la Comisión están limitadas a un control de conformidad de los PNA que le permiten bloquear los PNA que no sean conformes con los criterios que figuran en el anexo III y en el artículo10 de la Directiva. Por lo tanto, el Tribunal de Primera Instancia ha declarado acertadamente que, de hecho, la Comisión ha sustituido a la República de Polonia al fijar un nivel máximo de derechos de emisión por asignar por lo que ha invadido las competencias de dicho Estado miembro.
82.Las críticas a la motivación del Tribunal de Primera Instancia que formula la Comisión no resultan convincentes.
83.En primer lugar, procede rechazar el argumento de la Comisión de que no ha invadido las competencias de que dispone la República de Polonia en virtud del artículo 11, apartado 2, de la Directiva, al fijar un nivel máximo de derechos de emisión por asignar, puesto que la República de Polonia se ha reservado la posibilidad de fijar una cantidad total de derechos de emisión por asignar idéntica o inferior a dicho nivel máximo. En efecto, si la Comisión dispusiera de tal facultad, podría imponer a los Estados miembros los datos y los métodos de evaluación de su elección en lo que concierne a la cantidad máxima de derechos de emisión por asignar. Ahora bien, la Directiva no le confiere tal facultad, sino que deja a los Estados miembros un margen de maniobra en cuanto a la elección de los datos y métodos de evaluación.
84.En segundo lugar, procede desestimar el reproche de la Comisión de que el Tribunal de Primera Instancia no tuvo suficientemente en cuenta la necesidad del buen funcionamiento del régimen de comercio de derechos de emisión. Como se ha expuesto anteriormente, de la Directiva resulta claramente la voluntad del legislador de la Unión de conferir a la Comisión únicamente una facultad de control de la conformidad. El hecho de tener en cuenta el buen funcionamiento del régimen de comercio no permite conferir a la Comisión facultades complementarias extra legem.
85.En tercer lugar, parece basarse en una interpretación errónea de la sentencia recurrida la objeción de la Comisión de que es posible demostrar ex post que el reconocimiento incondicional de los datos de emisión de CO2 y de la cantidad total de derechos por asignar propuesta contenidos en el PNA de la República de Polonia no solamente ha conducido a un resultado contrario a los criterios nos 1 a 3 del anexoIII de la Directiva, sino que también ha supuesto un aumento de los derechos de emisión de CO2 en el mercado. En efecto, el Tribunal de Primera Instancia reconoció que la Comisión puede rechazar un PNA que no sea conforme con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva, por lo que no ha considerado que la Comisión tenía que reconocer incondicionalmente los datos contenidos en el PNA polaco.
86.En cuarto lugar, la Comisión sostiene que una interpretación del artículo 9, apartado 3, de la Directiva, según la cual la Comisión tenía la facultad de indicar el nivel máximo de la cantidad de derechos de emisión por asignar, se justifica por un propósito de economía procesal. Esto evita las decisiones sucesivas de rechazo de los PNA por incompatibilidad con los criterios del anexoIII de la Directiva y permite a los Estados miembros adoptar la decisión final al amparo del artículo 11, apartado 2, de la Directiva dentro de los plazos previstos. En este contexto, la Comisión reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber errado en el significado jurídico de la cantidad máxima indicada en el artículo 2 de la Decisión controvertida. La referida indicación únicamente tiene la consecuencia de limitar su facultad de decisión. Al indicar dicha cantidad, tan sólo se obligó a sí misma a no rechazar un PNA modificado, si la cantidad de derechos de emisión propuesta en dicho PNA era inferior o igual a la cantidad máxima de derechos de emisión contenida en la Decisión controvertida.
87.Este reproche también debe desestimarse por infundado.
88.Ante todo, ha de recordarse que el rechazo de un PNA por la Comisión exige al Estado miembro de que se trate que modifique su PNA. La Comisión no puede sustituir al Estado miembro a este respecto, por lo que no puede modificar el PNA de un Estado miembro en lugar deéste.
89.Sin embargo, la obligación de motivación prevista en el artículo 9, apartado 3, tercera frase, de la Directiva, obliga a la Comisión a indicar las razones por las que considera que el PNA rechazado no es conforme con los criterios que figuran en el anexoIII y en el artículo 10 de la Directiva.(10)
90.Nada de lo dispuesto en la Directiva se opone a que la Comisión formule propuestas o recomendaciones en la motivación de una decisión de rechazo. Por lo tanto, puede indicar el nivel de derechos de emisión por asignar que considere conforme con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva, siempre que dicho nivel no se imponga obligatoriamente al Estado miembro de que se trate. En efecto, habida cuenta del período relativamente breve de que dispone un Estado miembro para modificar su PNA rechazado, tal indicación puede estar justificada por el principio de cooperaciónleal.
91.Además, la Comisión no se excede en las competencias que le confiere el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, si anuncia en la parte dispositiva de una decisión de rechazo que no rechazará un PNA modificado que sea conforme con las propuestas y recomendaciones hechas en dicha decisión de rechazo. Un modo de proceder de este tipo puede estar justificado según el principio de cooperación leal y las exigencias de economía procesal.
92.Por el contrario, la Comisión se excede en los límites de las competencias previstas en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, cuando indica un nivel máximo obligatorio de derechos de emisión en la decisión de rechazo. Al proceder de este modo, la Comisión sobrepasa los límites de su control de conformidad e invade las competencias de los Estados miembros.
93.En el caso de autos, el Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente que la Comisión había sobrepasado los límites de la facultad de control de que dispone en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva. En efecto, la República de Polonia, destinataria de la Decisión controvertida, tenía que considerar que la cantidad máxima de derechos indicada en el artículo 2 de la Decisión controvertida tenía carácter obligatorio. En el artículo 3, apartado 3, de la Decisión controvertida, la Comisión precisó que era inadmisible cualquier otra modificación del PNA distinta de las exigidas en su artículo 2. La modificación relativa al nivel máximo de derechos de emisión por asignar prevista en dicho artículo se basaba en los datos y métodos de evaluación elegidos por la Comisión. Habida cuenta de que la Comisión no había comprobado si los datos que la República de Polonia había incluido en su PNA eran conformes con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva, la República de Polonia no podía esperar que la Comisión examinara los datos contenidos en su PNA modificado que no respetaban la cantidad máxima indicada en el artículo 2 de la decisión de rechazo.
94.Por consiguiente, debe desestimarse la segunda parte del segundo motivo.
D.Conclusión
95.En consecuencia, debe desestimarse el segundo motivo en su conjunto.
IX.Sobre el tercer motivo
96.El tercer motivo de la Comisión está basado en una interpretación errónea de la obligación de motivación con arreglo al artículo 253CE (actualmente artículo 296TFUE) y al artículo 9, apartado 3, de la Directiva.
97.Este motivo tiene por objeto la motivación del Tribunal de Primera Instancia hecha en los apartados 138 a 153 de la sentencia recurrida, en los que el Tribunal de Primera Instancia declaró que la Comisión había incumplido su obligación de motivación. En los apartados 136 a 143 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia estudió, en primer lugar, el alcance de la obligación de motivación. Después de haber recordado la jurisprudencia sobre el artículo 253CE, declaró que, de conformidad con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, incumbía a la Comisión explicar por qué los datos y métodos empleados en el PNAII eran incompatibles con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva. A continuación, el Tribunal de Primera Instancia señaló en los apartados 144 a 153 de la sentencia recurrida que la Comisión había incumplido la citada obligación de motivación.
98.La Comisión reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber interpretado erróneamente el alcance de la obligación de motivación del artículo 253CE y del artículo 9, apartado 3, tercera frase, de la Directiva. Considera que está obligada a motivar una decisión de rechazo de manera que su destinatario pueda comprenderla y el Tribunal de Primera Instancia pueda controlar su carácter conforme con el Derecho. La Comisión entiende que la motivación de la Decisión controvertida era suficiente, al disponer la República de Polonia de elementos de hecho y de Derecho adicionales.
A.Sobre el carácter inoperante del motivo
99.El tercer motivo es inoperante. La decisión de anular los artículos 1, apartado 1, 2, apartado 1, y 3, apartado 1, de la Decisión controvertida se basa, en primer lugar, en la motivación del Tribunal de Primera Instancia hecha en los apartados 70 a 133 de la sentencia recurrida, en los que el Tribunal de Primera Instancia declaró que la Comisión había incurrido en un error de Derecho relativo a la interpretación de su facultad de control del artículo 9, apartado 3, de la Directiva. Dicha parte de la motivación, que no adolece de errores de Derecho,(11) justifica por sí misma la anulación de las disposiciones antes mencionadas de la Decisión controvertida. Por lo tanto, un posible error de Derecho en la motivación subsidiaria del Tribunal de Primera Instancia sobre el incumplimiento de la obligación de motivación no puede poner en tela de juicio su decisión.
B.Sobre el carácter fundado del tercer motivo
100.En lo que respecta al carácter fundado del tercer motivo, procede distinguir entre la obligación de motivación del artículo 253CE y la del artículo 9, apartado 3, de la Directiva.
101.En el apartado 153 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia declaró que la Comisión había incumplido su obligación de motivación, sin precisar si dicha declaración se refería a la obligación de motivación prevista en el artículo 9, apartado 3, tercera frase, de la Directiva o a la que figura en el artículo 253CE. En los apartados 136 a 138 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia observó que la obligación de motivación del artículo 253CE se reafirma en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva. Habida cuenta de la relación que el Tribunal de Primera Instancia ha establecido entre esas dos obligaciones de motivación, no cabe excluir que su comprobación no se refiriera únicamente a la obligación de motivación del artículo 9, apartado 3, de la Directiva, sino también a la del artículo253CE.
102.Contrariamente al enfoque adoptado por el Tribunal de Primera Instancia, considero que procede distinguir esas dos obligaciones de motivación. En mi opinión, la Comisión no ha incumplido la obligación de motivación que figura en el artículo 253CE, pero sí la prevista en el artículo 9, apartado 3, tercera frase, de la Directiva.
1.Sobre la obligación de motivación que figura en el artículo253CE
103.La obligación de motivación con arreglo al artículo 253CE obliga a las instituciones a basar sus actos jurídicos en una motivación clara e inequívoca, de modo que los interesados puedan conocer la justificación de la medida adoptada a fin de defender sus derechos y de que el Juez comunitario ejerza su control jurisdiccional.(12) Basta con que la motivación se desprenda del contexto en el que se haya adoptado el acto, así como del conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate.(13) Por lo tanto, no se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes.(14)
104.En el caso de autos, la Comisión no ha incumplido dicha obligación de motivación. En efecto, resulta claramente de la motivación de la Decisión controvertida que la Comisión consideró que el artículo 9, apartado 3, de la Directiva le permitía determinar el número máximo de derechos de emisión basándose en los datos y métodos de evaluación de su elección. Esta motivación de la Decisión controvertida permitió a la República de Polonia comprender las razones por las que la Comisión había adoptado la Decisión controvertida y al Tribunal de Primera Instancia controlar su carácter conforme con el Derecho.
105.Por el contrario, el hecho de que la Comisión interpretara erróneamente sus facultades derivadas del artículo 9, apartado 3, de la Directiva y de que su motivación reflejara dicha interpretación errónea, no constituye un incumplimiento de la obligación de motivación del artículo253CE.(15)
106.Por consiguiente, la motivación de la sentencia recurrida adolece de un error de Derecho en la medida en que el Tribunal de Primera Instancia declaró que la Comisión había infringido el artículo253CE.
2.Sobre la obligación de motivación prevista en el artículo 9, apartado 3, tercera frase, de la Directiva
107.Por el contrario, la declaración de que existe un incumplimiento de la obligación de motivación no me parece adolecer de errores de Derecho en la medida en que se refiere al artículo 9, apartado 3, de la Directiva.
108.En efecto, del tenor, del contexto sistemático y de la finalidad de dicha disposición resulta que no puede interpretarse del mismo modo que el artículo 253CE. Como se ha expuesto anteriormente, el rechazo de un PNA por la Comisión bloquea la adopción de la decisión final por el Estado miembro de que se trate, que está obligado a modificar su PNA y a notificar dicho PNA a la Comisión dentro de un plazo relativamente breve.(16) Por lo tanto, la obligación de motivación prevista en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva debe interpretarse teniendo en cuenta esos límites de tiempo y el principio de cooperación leal entre la Comisión y los Estados miembros. De ello resulta que el artículo 9, apartado 3, tercera frase, de la Directiva obliga a la Comisión a hacer todas las indicaciones útiles al Estado miembro para que éste pueda elaborar y notificar un PNA modificado y adoptar la decisión final dentro de los plazos previstos en la Directiva.
109.Contrariamente a lo que sostuvo la Comisión durante la vista, la obligación de motivación prevista en el artículo 9, apartado 3, tercera frase, de la Directiva se aplica a todas las decisiones de rechazo de la Comisión y no solamente a una segunda decisión de rechazo. Esta interpretación se impone a la vista del tenor y de la finalidad de dicha disposición.
110.Como declaró el Tribunal de Primera Instancia en los apartados 144 a 153 de la sentencia recurrida, la motivación de la Decisión controvertida no cumple lo exigido en el artículo 9, apartado 3, tercera frase, de la Directiva. En efecto, vista la finalidad de dicha disposición, incumbe a la Comisión exponer, en primer lugar, por qué los datos y el método empleados por la República de Polonia no cumplían los criterios del anexoIII de la Directiva. Ahora bien, la Comisión se limitó a expresar sus dudas sobre la fiabilidad de los datos que la República de Polonia había incluido en los PNA y se limitó a sustituir los datos de la República de Polonia por los de su propia elección señalando que los datos de su elección eran más fiables. Tal motivación no permitió a la República de Polonia comprender las razones por las que su elección de datos y métodos no era conforme con los criterios del anexoIII de la Directiva.
111.Contrariamente a lo que sostiene la Comisión, ni el hecho de que la República de Polonia enviara una relación actualizada de las emisiones de CO2 para el año 2005, ni el hecho de que la República de Polonia dispusiera de elementos de hecho y de Derecho adicionales gracias a la Comunicación de la Comisión de 29 de noviembre de 2006(17) y a los debates del Comité del Cambio Climático, la exoneraban de su obligación de demostrar por qué los datos que la República de Polonia había presentado en el PNA no eran conformes con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva. Como se ha señalado anteriormente,(18) los parámetros aplicables para apreciar si un PNA es conforme con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva no han sido armonizados y la Directiva no confiere a la Comisión ni al Comité del Cambio Climático ninguna facultad de uniformización.
112.En la medida en que el Tribunal de Primera Instancia declaró que la Comisión había incumplido la obligación de motivación del artículo 9, apartado 3, tercera frase, de la Directiva, no incurrió en error de Derecho.
C.Conclusión
113.Por lo tanto, el tercer motivo de la Comisión está fundado en la medida en que se refiere a la declaración del Tribunal de Primera Instancia de que la Comisión había incumplido la obligación de motivación contenida en el artículo 253CE. Sin embargo, el tercer motivo no puede prosperar, en primer lugar, porque tiene por objeto una motivación añadida a mayor abundamiento de la sentencia recurrida y, en segundo lugar, porque carece de fundamento en lo que respecta a la declaración del Tribunal de Primera Instancia de que la Comisión había incumplido su obligación de motivación prevista en el artículo 9, apartado 3, tercera frase, de la Directiva.
114.Por lo tanto, procede desestimar el tercer motivo de la Comisión.
X.Sobre el cuarto motivo
115.Mediante su cuarto motivo, la Comisión reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber incurrido en error de Derecho en la medida en que consideró que las disposiciones de la Decisión controvertida eran inseparables de modo que procedía anularla en su conjunto.
116.Este motivo se refiere a los apartados 155 a 163 de la sentencia recurrida, en los que el Tribunal de Primera Instancia declaró que una anulación únicamente de los artículos 1, apartado 1, 2, apartado 1 y 3, apartado 1, de la Decisión controvertida modificaría la propia esencia de las demás disposiciones de dicha Decisión.
117.La Comisión considera que las referidas disposiciones eran separables del resto de la Decisión controvertida. Sostiene que una anulación únicamente de dichas disposiciones no convierte la Decisión controvertida en una decisión que no había tenido la intención de adoptar.
118.Procede desestimar el cuarto motivo.
119.Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la anulación parcial de un acto de una institución exige que las disposiciones anuladas del acto sean separables de las demás disposiciones y que dicha anulación parcial no modifique la esencia del acto. El acto se modifica en su esencia cuando su autor, desde un punto de vista objetivo, no hubiera adoptado dicho acto con la parte dispositiva modificada.(19)
120.El Tribunal de Primera Instancia señaló acertadamente que la anulación aislada de los artículos 1, apartado 1, 2, apartado 1, y 3, apartado 1, de la Decisión controvertida hubiese modificado la esencia deésta.
121.En primer lugar, el Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente que los diferentes apartados de los artículos 1 y 2 de la Decisión controvertida son inseparables. Es cierto que los diferentes apartados de dichos artículos se refieren a aspectos diferentes del PNA y a criterios distintos del anexoIII de la Directiva. No obstante, se desprende de la estructura de los artículos 1 y 2 de la Decisión controvertida que una anulación parcial únicamente de su apartado 1 hubiera tenido el efecto de modificar su esencia. Señala que el artículo 1 de la Decisión controvertida contiene una relación limitada de las objeciones de la Comisión relativas a la conformidad del PNA de la República de Polonia en lo que respecta a los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva. Como señaló el Tribunal de Primera Instancia, una anulación únicamente de su apartado 1 hubiera tenido la consecuencia de restringir dicha relación limitada. El artículo 2 de la Decisión impugnada contiene la obligación de la Comisión de no oponerse a un PNA de la República de Polonia si dicho Estado lo modifica en función de las sugerencias enunciadas en los apartados 1 a 4 de dicho artículo. Una anulación de únicamente su apartado 1 hubiera tenido la consecuencia de reducir el número de modificaciones con cuya reserva la Comisión se había obligado inicialmente.
122.Ahora bien, tanto de la Decisión controvertida como de las posiciones adoptadas por la Comisión ante el Tribunal de Primera Instancia resulta que ésta no estaba dispuesta a aceptar la cantidad de derechos de emisión propuesta por la República de Polonia en su PNA y que consideraba excesiva. Así se confirma ex post por el hecho de que la Comisión adoptara una nueva Decisión en la que rechazó el PNA de la República de Polonia, en particular, por la incompatibilidad del número máximo de derechos de emisión con los criterios nos 1 a 3 del anexoIII de la Directiva. Por consiguiente, el Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente que una anulación parcial únicamente de los artículos 1, apartado 1, y 2, apartado 1, de la Decisión controvertida hubiera modificado la esencia deésta.
123.En segundo lugar, el Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente que el artículo 3, apartado 3, de la Decisión controvertida era inseparable de sus artículos 1 y 2. Existe un vínculo estrecho entre la referida disposición y los artículos 1 y 2 de la Decisión controvertida. En efecto, la citada disposición se remite a las modificaciones que la Comisión considera necesarias para subsanar las incompatibilidades señaladas en su artículo 1, pero que se separan de las propuestas de la Comisión hechas en su artículo2.
124.En tercer lugar, en lo que respecta al carácter separable del artículo 3, apartado 2, de la Decisión controvertida, que se refiere a las modificaciones de los derechos de emisión asignados a determinadas instalaciones, procede señalar que el mantenimiento aislado de dicha parte de la Decisión controvertida también hubiera modificado su esencia. Como se ha expuesto anteriormente,(20) un Estado miembro puede basar su decisión final en un PNA que no ha sido impugnado por la Comisión en el marco del control previsto con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva. Una decisión en la que únicamente se hubiese mantenido el artículo 3, apartado 2, de la Decisión controvertida sería una decisión en la que la Comisión no hubiese formulado ninguna objeción relativa a los criterios nos 1 a 3, 5, 6, 10 y 12, del anexoIII de la Directiva. Por lo tanto, la República de Polonia podía basar su decisión final con arreglo al artículo 11, apartado 2, de la Directiva, en su PNA inicial. Ahora bien, de la Decisión controvertida y de las posturas adoptadas por la Comisión ante el Tribunal de Primera Instancia resulta que ésta no tenía la intención de adoptar tal decisión.
125.Por consiguiente, el Tribunal de Primera Instancia no ha incurrido en error de Derecho al declarar que los artículos 1, apartado 1, 2, apartado 1, y 3, apartado 1, de la Decisión controvertida eran inseparables de las demás disposiciones de dicha Decisión.
126.Por lo tanto, procede desestimar el cuarto motivo de la Comisión por infundado.
XI.Sobre la solicitud de examen de los demás motivos del recurso
127.La República de Polonia ha formulado una solicitud de examen de los demás motivos del recurso en el caso de que el Tribunal de Justicia no desestimara íntegramente el recurso de casación. Habida cuenta de que procede desestimar íntegramente el recurso de casación, no es necesario examinar dicha solicitud.
XII.Conclusión
128.Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justiciaque:
1)Desestime los recursos de casación de la Comisión Europea y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte interpuestos contra la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 23 de septiembre de 2009, Polonia/Comisión (T‑183/07).
2)Condene a la Comisión a cargar con sus propias costas, así como con las de la República de Polonia.
3)Condene al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, la República Checa, Rumanía y al Reino de Dinamarca a cargar con sus propias costas.
1 – Lengua original: esloveno.
2– Sentencias de 19 de octubre de 1995, Rendo y otros/Comisión (C‑19/93P, Rec. p.I‑3319), apartado 13, y de 3 de septiembre de 2009, Moser Baer India/Consejo (C‑535/06P, Rec. p.I‑7051), apartado24.
3– Asuntos República Checa/Comisión (T‑194/07, DO 2007, C199, p.38); Hungría/Comisión (T‑221/07, DO 2007, C199, p.41); Lituania/Comisión (T‑368/07, DO 2007, C283, p.35); Rumanía/Comisión (T‑483/07, DO 2008, C51, p.56), y Rumanía/Comisión (T‑484/07, DO 2008, C51, p.57).
4– Sentencias de 26 de abril de 2007, Alcon/OAMI (C‑412/05P, Rec. p.I‑3569), apartados 38 a 40, y de 17 de julio de 2008, Campoli/Comisión (C‑71/07P, Rec. p.I‑5887), apartado63.
5– Véanse los puntos 40 a 47 de las presentes conclusiones.
6– Véase la página 12 de la Propuesta COM (2001)581 de la Comisión, de 23 de octubre de 2001, de la que se desprende que la determinación del total de derechos de emisión adjudicados debe dejarse, esencialmente, a la apreciación de los Estados miembros quienes, no obstante, han de observar los criterios definidos en el anexoIII de la Directiva y que los criterios desarrollados en el anexoIII de la Directiva pueden modificarse posteriormente por el legislador de la Unión a la luz de la experiencia adquirida en la aplicación de la Directiva.
7– En este contexto, ha de señalarse que el legislador de la Unión ha modificado precisamente ese aspecto de la Directiva. El artículo 9 de la Directiva en su versión modificada por la Directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, para perfeccionar y ampliar el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (DO L140, p.63), establece que la cantidad de derechos de emisión para la Comunidad en su conjunto que se expida cada año a partir de 2013 se reducirá de manera lineal desde la mitad del período 2008-2012 utilizando un factor lineal del 1,74% en relación con la media de la cantidad total anual de derechos de emisión expedidos por los Estados miembros de acuerdo con las decisiones de la Comisión sobre sus planes nacionales de asignación para el período2008-2012.
8– Sentencia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros (C‑127/07, Rec.p.I‑9895), apartados 23 y26.
9– Sentencias de 2 de marzo de 1994, Hilti/Comisión (C‑53/92P, Rec. p.I‑667), apartado 42, y de 30 de marzo de 2000, VBA/Florimex y otros (C‑265/97P, Rec. p.I‑2061), apartado139.
10– Véanse, a este respecto, los puntos 107 a 112 de las presentes conclusiones.
11– Véanse los puntos 31 a 95 de las presentes conclusiones.
12– Sentencia de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión (C‑156/98, Rec. p.I‑6857), apartado96.
13– Idem, apartado97.
14– Sentencia de 2 de diciembre de 2009, Comisión/Irlanda y otros (C‑89/08P, Rec. p.I‑11245), apartado77.
15– Sentencia de 2 de octubre de 2003, International Power y otros/Comisión (C‑172/01P, C‑175/01P, C‑176/01P, y C‑180/01P, Rec. p.I‑11421), apartados 134 a139.
16– Véanse los puntos 37 a 39 de las presentes conclusiones.
17– Comunicación COM(2006) 725 final al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la evaluación de los planes nacionales de asignación para la asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el segundo período del régimen de comercio de derechos de emisión de laUE que acompaña a las Decisiones de la Comisión, de 29 de noviembre de 2006, sobre los planes nacionales de asignación de Alemania, Grecia, Irlanda, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Eslovaquia, Suecia y el Reino Unido de conformidad con la Directiva 2003/87.
18– Véanse los puntos 55 y 58 de las presentes conclusiones.
19– Sentencias de 10 de diciembre de 2002, Comisión/Consejo (C‑29/99, Rec. p.I‑11221), apartado 45; de 30 de septiembre de 2003, Alemania/Comisión (C‑239/01, Rec. p.I‑10333), apartado 33, y de 24 de mayo de 2005, Francia/Parlamento y Consejo (C‑244/03, Rec. p.I‑4021), apartado13.
20– Punto 39 de las presentes conclusiones.