CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. VERICA TRSTENJAK
presentadas el 17 de noviembre de 2011(1)
Asunto C‑505/09P
Comisión Europea
contra
República de Estonia
«Recurso de casación — Medio ambiente — Contaminación atmosférica — Directiva 2003/87/CE — Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero — Plan nacional de asignación de derechos de emisión de la República de Estonia para el período comprendido entre 2008 y 2012 — Competencias de los Estados miembros y de la Comisión — Artículo 9, apartados 1 y 3, y artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2003/87»
I.Introducción
1.El presente recurso de casación se refiere al régimen establecido por la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO L275, p.32), en su versión modificada por la Directiva 2004/101/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 octubre de 2004 (DO L338, p.18) (en lo sucesivo, «Directiva»).
2.Mediante su recurso de casación, la Comisión Europea solicita que se anule la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de 23 de septiembre de 2009, Estonia/Comisión (T‑263/07, Rec. p.II‑3463; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), por la que éste anuló la Decisión de la Comisión, de 4 de mayo de 2007, relativa al plan nacional de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (en lo sucesivo, «PNA») notificado por la República de Estonia para el período comprendido entre 2008 y 2012 (en lo sucesivo, «período de que se trata»), de conformidad con la Directiva 2003/87 (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
II.Marco jurídico
3.El artículo 9 de la Directiva establece:
«1.Para cada período contemplado en los apartados 1 y 2 del artículo 11, cada Estado miembro elaborará un plan nacional que determinará la cantidad total de derechos de emisión que prevé asignar durante dicho período y el procedimiento de asignación. El plan se basará en criterios objetivos y transparentes, incluidos los enumerados en el anexoIII [de la Directiva], teniendo debidamente en cuenta las observaciones del público. Sin perjuicio del Tratado, y a más tardar el 31 de diciembre de 2003, la Comisión desarrollará orientaciones para la aplicación de los criterios enumerados en el anexoIII [de la Directiva].
Para el período contemplado en el apartado 1 del artículo 11, dicho plan se publicará y se notificará a la Comisión y a los demás Estados miembros el 31 de marzo de 2004 a más tardar. Para los períodos subsiguientes, el plan se publicará y se notificará a la Comisión y a los demás Estados miembros al menos dieciocho meses antes del principio del período correspondiente.
2.Los planes nacionales de asignación se examinarán en el seno del Comité contemplado en el apartado 1 del artículo 23 [de la Directiva].
3.En un plazo de tres meses a partir de la notificación del plan nacional de asignación de un Estado miembro de conformidad con el apartado 1, la Comisión podrá rechazar dicho plan, o cualquiera de sus elementos, por razón de su incompatibilidad con el artículo 10 o con los criterios que figuran en el anexoIII. El Estado miembro sólo tomará una decisión en virtud de los apartados 1 o 2 del artículo 11 si la Comisión acepta las enmiendas propuestas. La Comisión deberá motivar sistemáticamente su decisión de rechazar un plan o cualquiera de sus elementos.»
4.Según el artículo 11, apartado 2, de la Directiva:
«Para el período de cinco años que comenzará el 1 de enero de 2008, y para cada período de cinco años subsiguiente, cada Estado miembro decidirá la cantidad total de derechos de emisión que asignará para ese período e iniciará su proceso de asignación al titular de cada instalación. Esta decisión se tomará al menos doce meses antes del principio del período y se basará en el plan nacional de asignación del Estado miembro elaborado en virtud del artículo 9 y de conformidad con el artículo 10, teniendo debidamente en cuenta las observaciones del público.»
5.El anexoIII de la Directiva enumera doce criterios aplicables a los PNA. Los criterios precisados en los números 1 a 3 y 12 del referido anexoIII establecen respectivamente lo siguiente:
«1)La cantidad total de derechos de emisión por asignar durante el período pertinente será compatible con la obligación del Estado miembro de limitar sus emisiones de conformidad con la Decisión 2002/358/CE y el Protocolo de Kioto, teniendo en cuenta, por un lado, el porcentaje de las emisiones globales que representan dichos derechos en comparación con las emisiones de fuentes no contempladas en la presente Directiva y, por otro, las medidas nacionales en materia de energía; será coherente asimismo con el programa nacional relativo al cambio climático. La cantidad total de derechos de emisión por asignar no será superior a la cantidad que probablemente resulte necesaria para aplicar estrictamente los criterios del presente anexo. Antes de 2008, la cantidad será compatible con el propósito de alcanzar o superar el objetivo correspondiente a cada Estado miembro de conformidad con la Decisión 2002/358/CE y el Protocolo de Kioto.
2)La cantidad total de derechos de emisión por asignar será coherente con las evaluaciones del progreso real y previsto hacia el cumplimiento de las contribuciones de los Estados miembros a los compromisos de la Comunidad derivados de la Decisión 93/389/CEE.
3)Las cantidades de derechos de emisión por asignar serán coherentes con el potencial, incluido el potencial tecnológico, de reducción de las emisiones de las actividades sujetas al presente régimen. Los Estados miembros podrán basar su distribución de derechos de emisión en el promedio de las emisiones de gases de efecto invernadero por producto en cada sector de actividad y en los progresos alcanzables en cada actividad.
[…]
12)El plan especificará la cantidad máxima de [reducciones certificadas de las emisiones] y [unidades de reducción de las emisiones] que pueden utilizar los titulares en el régimen comunitario como porcentaje de la asignación de derechos de emisión a cada instalación. El porcentaje será coherente con las obligaciones de suplementariedad del Estado miembro con arreglo al Protocolo de Kioto y a las decisiones adoptadas conforme a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático o a dicho Protocolo.»
III.Antecedentes del litigio y Decisión controvertida
6.Los hechos que preceden a la adopción de la Decisión controvertida y la parte dispositiva de ésta vienen expuestos en los apartados 6 a 9 de la sentencia recurrida.
IV.Procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia y sentencia recurrida
7.La República de Estonia interpuso un recurso contra la Decisión controvertida ante el Tribunal de Primera Instancia. El procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia viene expuesto en los apartados 10 a 21 de la sentencia recurrida.
8.Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia anuló la Decisión controvertida en su totalidad.
9.En primer lugar, en los apartados 28 a 34 de la referida sentencia, el Tribunal desestimó los argumentos de la Comisión relativos a la inadmisibilidad parcial del recurso de anulación.
10.A continuación, en los apartados 49 a 94 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia examinó el motivo de la República de Estonia basado en un ejercicio exorbitante de competencias resultante de la infracción de los artículos 9, apartados 1 y 3, y 11, apartado 2, de la Directiva. En primer lugar, declaró que la Comisión se había excedido en el ejercicio de la facultad de control de que dispone en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva al determinar, por una parte, en la Decisión controvertida, una cantidad específica de derechos de emisión cuyo exceso se consideraba incompatible con los criterios establecidos por la Directiva, y al rechazar, por otra parte, el PNA de la República de Estonia en la medida en que la cantidad total de derechos de emisión que en él se proponía excedía dicho umbral. En segundo lugar, declaró que la Comisión había infringido el artículo 9, apartado 3, de la Directiva al sustituir el análisis efectuado por la República de Estonia en su PNA por el suyo propio. En este contexto, el Tribunal de Primera Instancia también declaró que los datos y los métodos de evaluación utilizados por la Comisión no eran necesariamente los más representativos. Considerando que el motivo basado en una infracción de los artículos 9, apartados 1 y 3, y 11, apartado 2, de la Directiva es fundado, el Tribunal de Primera Instancia decidió que procedía anular los artículos 1, apartado 1, 2, apartado 1, y 3, apartado 1, de la Decisión controvertida.
11.Después, en los apartados 99 a 113, de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia declaró que la Comisión había vulnerado el principio de buena administración en el marco de la apreciación de la cuestión de si el PNA de la República de Estonia era conforme con el criterio nº3 del anexoIII de la Directiva. Consideró que la Comisión no había demostrado que los cálculos contenidos en dicho PNA adolecieran de error. Por consiguiente, decidió que procedía anular los artículos 1, apartado 2, y 2, apartado 2, de la Decisión controvertida.
12.Por último, en el apartado 114 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia, considerando que los artículos 1, apartados 1 y 2, 2, apartados 1 y 2, y 3, apartado 1, de la Decisión controvertida eran inseparables del resto de dicha Decisión, declaró que ésta debía ser anulada en su totalidad.
V.Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
13.La Comisión ha interpuesto un recurso de casación contra la sentencia recurrida y solicita al Tribunal de Justiciaque:
–Anule la sentencia recurrida.
–Condene en costas a la República de Estonia.
14.En su escrito de contestación a dicho recurso de casación interpuesto por la Comisión, la República de Estonia solicita al Tribunal de Justiciaque:
–Desestime el recurso de casación.
–Condene en costas a la Comisión.
–En el supuesto de que el Tribunal de Justicia estime el recurso de casación, remita el asunto al Tribunal General para que éste se pronuncie sobre las pretensiones de la República de Estonia relativas a los errores manifiestos de apreciación de la Comisión, la infracción del artículo 175CE, apartado 2, letrac), y el incumplimiento de la obligación de motivación.
15.Mediante auto de 1 de junio de 2010, se admitió la intervención del Reino de Dinamarca en apoyo de las pretensiones de la Comisión, y de la República Checa y de la República de Letonia en apoyo de las pretensiones de la República de Estonia.
16.El 29 de septiembre de 2011 se celebró una vista en la que los representantes de los Gobiernos danés, estonio y letón, así como de la Comisión precisaron sus posturas y respondieron a las preguntas formuladas.
VI.Sobre el interés de la Comisión en ejercitar la acción
17.El 11 de diciembre de 2009, es decir, después de que se anulase la Decisión controvertida y después de que la Comisión interpusiera su recurso de casación contra la sentencia recurrida, la Comisión adoptó una nueva Decisión sobre la base del artículo 9, apartado 3, de la Directiva. En esa nueva Decisión rechazó el PNA de la República de Estonia y declaró la incompatibilidad de éste con los criterios enumerados en el anexoIII de la Directiva, sin indicar el límite máximo para la cantidad total de derechos de emisión por asignar. La República de Estonia no ha impugnado esta nueva Decisión. El 4 de septiembre de 2010 dicho Estado notificó un nuevoPNA.
18.En tales circunstancias, procede examinar el interés de la Comisión en ejercitar la acción. El Tribunal de Justicia puede plantearse de oficio la falta de interés de una parte para interponer o proseguir un recurso de casación, debido a un hecho posterior a la sentencia del Tribunal de Primera Instancia que pueda desproveer a ésta de su carácter perjudicial para el recurrente en casación, y puede declarar la inadmisibilidad del recurso de casación o que éste carece de objeto por esta razón. La existencia de un interés del recurrente en ejercitar la acción supone que el recurso de casación puede procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo haya interpuesto.(2)
19.En el caso de autos, la adopción de la nueva Decisión no ha tenido la consecuencia de desproveer a la Comisión de todo interés en ejercitar el recurso de casación. Es cierto que una posible anulación de la sentencia recurrida no tendría el efecto de revivir la Decisión controvertida, que ha sido sustituida mientras tanto por la nueva Decisión. No obstante, una sentencia del Tribunal de Justicia que confirme la interpretación del artículo 9, apartado 3, de la Directiva que defiende la Comisión guarda un interés para ella. En efecto, la República Checa, la República de Hungría, la República de Lituania y Rumanía han impugnado ante el Tribunal de Primera Instancia las decisiones de la Comisión por las que ésta desestimó sus respectivos PNA.(3) Dichos procedimientos han sido suspendidos a la espera de las sentencias del Tribunal de Justicia en el caso de autos y en el asunto Comisión/Polonia (C‑504/09P). Por lo tanto, la Comisión sigue teniendo un interés en ejercitar la acción a la vista de los referidos procedimientos pendientes ante el Tribunal General.
VII.Sobre el primer motivo
20.Mediante su primer motivo, la Comisión reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber infringido el artículo 21 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el artículo 44, apartado 1, letrac), del Reglamento de Procedimiento.
21.Este motivo tiene por objeto los apartados 28 a 34 de la sentencia recurrida en los que el Tribunal de Primera Instancia examinó la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión en el marco del procedimiento de primera instancia. La Comisión había solicitado que se declarara inadmisible el recurso de la República de Estonia en la medida en que dicho Estado no se había limitado a solicitar únicamente la anulación de los artículos 1, apartados 1 y 2, 2, apartados 1 y 2, y 3, apartado 1, de la Decisión controvertida, sino que había pretendido que se anulase la Decisión en su totalidad. Según la Comisión, la inadmisibilidad parcial del recurso de la República de Estonia resulta del hecho de que dicho Estado tan solo había presentado motivos que tenían por objeto la anulación de los artículos 1, apartados 1 y 2, 2, apartados 1 y 2, y 3, apartado 1, de la Decisión controvertida y que las demás disposiciones de la referida Decisión eran separables de ella. El Tribunal de Primera Instancia desestimó dicha petición. Consideró que en el caso de que los motivos invocados por la República de Estonia fuesen fundados, procedería anular la Decisión controvertida en su totalidad, dado que las disposiciones objeto de las alegaciones formuladas no pueden separarse del resto de dichoacto.
22.La Comisión reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber infringido el artículo 21 del Estatuto del Tribunal de Justicia y el artículo 44, apartado 1, letrac), del Reglamento de Procedimiento al declarar la admisibilidad del recurso de la República de Estonia en lo que respecta a la anulación de la totalidad de la Decisión controvertida. Los motivos invocados por la República de Estonia únicamente tenían por objeto los artículos 1, apartados 1 y 2, 2, apartados 1 y 2, y 3, apartado 1, de la Decisión controvertida. Las demás disposiciones de la Decisión controvertida eran separables de dichas disposiciones.
23.Procede desestimar el primer motivo de la Comisión aunque sustituyendo una parte de la motivación del Tribunal de Primera Instancia. Contrariamente al enfoque seguido por el Tribunal, procede desestimar la pretensión de la Comisión sin que sea necesario examinar la cuestión del carácter separable de las disposiciones de la Decisión controvertida.
24.Ante el Tribunal de Primera Instancia, la Comisión había invocado que el recurso de la República de Estonia no era conforme con los artículos 21, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia y 44, apartado 1, letrasc) yd), del Reglamento de Procedimiento. Según los referidos artículos, la demanda es inadmisible si la parte demandante no expone con suficiente claridad el objeto del litigio, las pretensiones y los motivos invocados en apoyo de las pretensiones. Por lo tanto, es necesario, para que pueda acordarse la admisión de un recurso, que los elementos esenciales de hecho y de Derecho en los que se basa dicho recurso resulten, al menos de forma sumaria, pero de manera coherente y comprensible, del propio texto de la demanda para permitir que la parte demandada prepare su defensa y que el Tribunal de Primera Instancia se pronuncie sobre el recurso, en su caso, sin apoyarse en otros datos.(4)
25.En el caso de autos, la República de Estonia había presentado el objeto del litigio, sus pretensiones y los motivos invocados en apoyo de sus pretensiones con suficiente precisión. Estaba claro que la República de Estonia solicitaba la anulación de la totalidad de la Decisión controvertida y que consideraba que dicha pretensión estaba justificada sobre la base de los motivos que había invocado en apoyo de dicha pretensión. Por lo tanto, se reunían los requisitos del artículo 21, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia y del artículo 44, apartado 1, letrasc) yd), del Reglamento de Procedimiento.
26.Contrariamente al enfoque adoptado por el Tribunal de Primera Instancia, no era necesario analizar el carácter separable de las disposiciones de la Decisión controvertida en el marco del examen de la admisibilidad del recurso. En efecto, si bien el carácter separable de las disposiciones de un acto debe analizarse en el marco del examen de la admisibilidad del recurso cuando la parte recurrente solicita la anulación parcial de dicho acto,(5) no debe analizarse en dicho marco, sino únicamente en el marco del carácter fundado del recurso cuando la parte recurrente solicita la anulación de la totalidad de la Decisión impugnada. La cuestión de si la anulación de la totalidad del acto está justificada a la vista de los motivos invocados y del carácter inseparable de las disposiciones de dicho acto es una cuestión que únicamente puede tratarse, lógicamente, después de haber examinado el carácter fundado de al menos un motivo que ponga de manifiesto, por lo tanto, el carácter fundado del recurso. Tal enfoque me parece, además, imponerse por razones de economía procesal. Por una parte, no es necesario tratar la cuestión de si algunas de las disposiciones de un acto son separables cuando han de desestimarse todos los motivos invocados en su contra. Por otra parte, procede señalar que aunque el Tribunal de Primera Instancia estimara la solicitud de la Comisión señalando que el recurso era «inadmisible» en lo que se refiere a determinadas disposiciones de la Decisión controvertida, tendría que haber examinado la totalidad de los motivos invocados por la República de Estonia.
27.Por lo tanto, procede desestimar el primer motivo de la Comisión sustituyendo la motivación del Tribunal de Primera Instancia hecha en los apartados 28 a 34 de la sentencia recurrida.
VIII.Sobre el segundo motivo
28.El segundo motivo de la Comisión se basa en un error de Derecho relativo a la interpretación de los artículos 9, apartados 1 y 3, y 11, apartado 2, de la Directiva.
29.Este motivo tiene por objeto la motivación del Tribunal de Primera Instancia que figura en los apartados 49 a 94 de la sentencia recurrida. En los apartados 49 a 55 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia hizo, en primer lugar, algunas observaciones sobre el reparto de competencias entre los Estados miembros y la Comisión. A continuación, en los apartados 56 a 86 de la sentencia recurrida, examinó el ejercicio por parte de la Comisión de sus competencias en el caso de autos. Tras haber resumido brevemente el contenido de la Decisión controvertida en los apartados 57 y 58 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia señaló en los apartados 60 a 94 de dicha sentencia que la Comisión había sobrepasado los límites de su facultad de control del artículo 9, apartado 3, de la Directiva. En primer lugar, le reprochó haber determinado una cantidad específica de derechos de emisión cuyo exceso se consideraría incompatible con los criterios establecidos en la Directiva y haber rechazado el PNA de la República de Estonia en la medida en que la cantidad total de derechos de emisión propuesta sobrepasaba dicho umbral. En segundo lugar, el Tribunal de Primera Instancia reprochó a la Comisión no haberse limitado a controlar la legalidad del PNA de la República de Estonia, sino haber sustituido efectivamente el análisis efectuado por el referido Estado miembro por el suyo propio. A continuación, el Tribunal de Primera Instancia criticó la elección de los datos relativos a las emisiones que habían de servir de punto de partida a las previsiones para el período de que se trata y la elección de los métodos de previsión para la evolución de las emisiones entre el período de referencia y el período de que se trata. Por último, el Tribunal de Primera Instancia desestimó los demás argumentos que la Comisión formuló para justificar su rechazo delPNA.
30.En el marco de las observaciones previas del segundo motivo, la Comisión reprocha, en primer lugar, al Tribunal de Primera Instancia haber equiparado el control de la Comisión del artículo 9, apartado 3, de la Directiva a un control de transposición de directivas(A). A continuación, el motivo aducido por la Comisión se divide en dos partes, la primera de las cuales se basa en una vulneración del principio general de igualdad de trato(B), y la segunda en una inobservancia del objeto y la finalidad de la Directiva(C).
A.Sobre la naturaleza del control que la Comisión ejerce en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva
31.En primer lugar, procede examinar las críticas que formula la Comisión sobre la naturaleza del control que la Comisión ejerce en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva.
32.Estas críticas tienen por objeto la motivación del Tribunal de Primera Instancia que figura en los apartados 49 a 56 de la sentencia recurrida. En el apartado 50 de dicha sentencia, el Tribunal recordó, en primer lugar, que los actos administrativos deben adoptarse respetando las competencias atribuidas a las diferentes instancias administrativas. A continuación, en los apartados 51 y 52 de la sentencia recurrida, hizo referencia al artículo 249CE, párrafo tercero (actualmente artículo 288TFUE, párrafo tercero) y consideró que en el ámbito del medio ambiente, regido por los artículos 174CE a 176CE (actualmente artículos 191TFUE a 193TFUE), las competencias de la Unión y de los Estados miembros son compartidas. De ello dedujo que, a falta de una norma comunitaria que exija de manera clara y precisa la forma y los medios que los Estados miembros han de emplear, la libertad de los Estados miembros en cuanto a la elección de la forma y los medios permanece, en principio, íntegra y que incumbe a la Comisión demostrar de manera suficiente en Derecho que los instrumentos empleados por el Estado miembro son contrarios al Derecho de la Unión. En lo que se refiere a las competencias de los Estados miembros, el Tribunal declaró en el apartado 53 de la sentencia recurrida que los Estados miembros son los únicos competentes, por un lado, para elaborar el PNA y, por otro, para adoptar decisiones finales fijando, en particular, la cantidad total de derechos de emisión. En el ejercicio de tales competencias, el Estado miembro dispone de cierto margen de maniobra. En los apartados 54 y 55 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia declaró que, en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva, la Comisión está facultada, por una parte, para comprobar la conformidad de los PNA con los criterios que figuran en la Directiva y, por otra, para rechazar los PNA por ser incompatibles. Como se desprende del apartado 56 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia consideró que el control de la Comisión es un control de legalidad.
33.En el marco de su segundo motivo, la Comisión reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber calificado su control del artículo 9, apartado 3, de la Directiva de control de legalidad. Antes de analizar dicho reproche(2), procede esbozar brevemente el procedimiento de control de los PNA previsto en los artículos 9 y 11 de la Directiva(1).
1.Procedimiento de control de losPNA
34.Según lo dispuesto en su artículo 1, la Directiva establece un régimen comunitario para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero para fomentar la reducción de las emisiones de los gases de efecto invernadero de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente.
35.En el marco de dicho régimen, incumbe a los Estados miembros elaborar un PNA que precise, en particular, la cantidad total de derechos de emisión que prevé asignar para el período de comercio de que se trate y la manera en que pretende atribuirlos. De conformidad con el artículo 9, apartado 1, segunda frase, de la Directiva, dicho PNA se basará en criterios objetivos y transparentes, incluidos los enumerados en el anexoIII de la Directiva, teniendo debidamente en cuenta las observaciones del público. Los Estados miembros deben notificar sus PNA a la Comisión y a los demás Estados miembros dieciocho meses antes del principio del período de comercio de que se trate.
36.De conformidad con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, la Comisión verifica si los PNA notificados son conformes con los criterios que figuran en el anexoIII y con lo dispuesto en el artículo 10 de la Directiva y rechaza los que no lo sean. Se desprende del artículo 11, apartado 2, de la Directiva que un Estado miembro puede basar su decisión final relativa al total de derechos de emisión por asignar para el período de que se trate sobre la base de un PNA que la Comisión haya aprobado o que no haya rechazado en un plazo de tres meses a contar desde su notificación. Por el contrario, un Estado no puede basar su decisión final en un PNA que la Comisión haya rechazado. Por lo tanto, la Comisión dispone de una facultad de bloqueo.
2.Sobre los reproches de la Comisión
37.El Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente que el control de los PNA por la Comisión con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva es un control de legalidad. Como señaló el Tribunal de Primera Instancia en los apartados 53 y 54 de la sentencia recurrida, se desprende de manera inequívoca de dicha disposición que la función de la Comisión se limita a un control de la conformidad del PNA del Estado miembro con los criterios que figuran en el anexoIII y con lo dispuesto en el artículo 10 de la Directiva. Por lo tanto, para rechazar un PNA, la Comisión tiene que demostrar que el Estado miembro se ha excedido en el margen de maniobra que le concede la Directiva.
38.Los reproches que la Comisión formula contra la motivación del Tribunal de Primera Instancia carecen de fundamento.
39.En primer lugar, del carácter anterior del control del artículo 9, apartado 3, de la Directiva no cabe deducir que éste vaya más allá de un control de conformidad. Es cierto que la Directiva atribuye una función importante a la Comisión que dispone, en particular, de una facultad de control y de bloqueo. No obstante, el artículo 9, apartado 3, de la Directiva no le confiere la facultad de sustituir a un Estado miembro en lo que respecta a la elaboración de su PNA o a la adopción de su decisión final relativa a los derechos de emisión por asignar. Por lo tanto, la Comisión únicamente puede rechazar un PNA si demuestra que el Estado miembro se ha excedido en el margen de maniobra que le concede la Directiva.
40.En segundo lugar, el Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente que calificar el control del artículo 9, apartado 3, de la Directiva de control de conformidad se corresponde con el espíritu del artículo 249CE, párrafo tercero, según el cual una Directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. Contrariamente a lo que sostiene la Comisión, esta norma es aplicable en el caso de autos.
41.Primeramente debe desestimarse la alegación de la Comisión de que el artículo 249CE, párrafo tercero, únicamente es aplicable a un control a posteriori, como el que se lleva a cabo en el marco de un procedimiento por incumplimiento. Esta norma es de aplicación general. Por lo tanto, ha de tenerse en cuenta en el caso de autos, cuando se examina si la Comisión debe respetar la elección de los Estados miembros en lo que concierne a los datos y los métodos de evaluación utilizados para elaborar suPNA.
42.A continuación, ha de desestimarse el razonamiento de la Comisión de que los Estados miembros no pueden ampararse en un margen de maniobra, por no ser aplicable el artículo 249CE, párrafo tercero, por razón de la naturaleza «reglamentaria» del artículo 9, apartado 3, de la Directiva. La Comisión considera que una disposición de una directiva destinada a aplicarse únicamente entre las instituciones y los Estados miembros, cuyo carácter aplicable no depende de una transposición previa al ordenamiento jurídico nacional, tiene carácter «reglamentario». Este razonamiento no resulta convincente. El artículo 249CE, párrafo tercero, se aplica a todas las disposiciones de una directiva y, por lo tanto, también a las disposiciones que estén destinadas a aplicarse únicamente entre las instituciones y los Estados miembros. Por otra parte, la Comisión no alega ninguna razón convincente que justifique que una disposición como la del artículo 9, apartado 3, de la Directiva no deba dejar un margen de maniobra a los Estados miembros en cuanto a la forma y los medios, cuando dichos elementos no han sido armonizados en la Directiva. En cualquier caso, el enfoque del Tribunal de Primera Instancia está justificado habida cuenta de que la Directiva ha sido adoptada en un ámbito de competencia compartida en el que los Estados miembros permanecen siendo competentes en la medida en que no se haya armonizado un aspecto en la Directiva.
43.En tercer lugar, la Comisión no puede alegar válidamente que dispone de un margen de apreciación en la medida en que hace sus propias evaluaciones económicas y ecológicas complejas en el marco de su control de los PNA con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva y dicho margen de apreciación limita el margen de maniobra de los Estados miembros. En efecto, dicho margen de apreciación de la Comisión no puede modificar la naturaleza del control previsto en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva como control de conformidad. Por lo tanto, el margen de apreciación de que dispone la Comisión le permite determinar un punto de comparación basado en los datos y métodos de su elección y que puede utilizar para demostrar que el PNA no es conforme con los criterios que figuran en el anexoIII y con lo dispuesto en el artículo 10 de la Directiva. No obstante, no le permite rechazar el PNA de un Estado miembro únicamente porque no sea conforme con el punto de comparación que ella elija.
44.Por lo tanto, procede desestimar los reproches hechos a las observaciones previas del Tribunal de Primera Instancia que figuran en los apartados 49 a 56 de la sentencia recurrida.
B.Sobre la primera parte basada en la vulneración del principio de igualdad de trato
45.La primera parte del segundo motivo de la Comisión tiene por objeto la declaración del Tribunal de Primera Instancia de que la Comisión había infringido el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, al sustituir el análisis efectuado por la República de Estonia por el suyo propio. Dicha parte se subdivide en dos alegaciones basadas, por un lado, en la vulneración del principio de igualdad de trato(1) y, por otro, en un error de Derecho relativo a los datos sustituidos por la Comisión en el que incurrió el Tribunal de Primera Instancia(2).
1.Sobre la alegación basada en la vulneración del principio de igualdad de trato
46.En el procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia, la Comisión defendió su interpretación del artículo 9, apartado 3, de la Directiva, según la cual no estaba obligada a examinar los datos que la República de Estonia había incluido en su PNA, alegando que el principio de igualdad de trato la obligaba a utilizar datos procedentes de las mismas fuentes y métodos de evaluación idénticos para los PNA de todos los Estados miembros.
47.En los apartados 87 y 90 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia desestimó dicho razonamiento. Consideró que el principio de igualdad de trato no puede modificar el reparto de competencias entre la Comisión y los Estados miembros previsto por la Directiva en virtud de la cual estos últimos son competentes para elaborar su PNA y para adoptar la decisión final sobre la cantidad de derechos de emisión por asignar. Por lo tanto, la facultad de control de la Comisión está limitada a un control de conformidad de los datos incluidos en el PNA con los criterios enumerados en el anexoIII de la Directiva. Por consiguiente, la Comisión no puede limitarse a sustituir los datos contenidos en el PNA por los suyos propios. Además, la Comisión puede garantizar la igualdad de trato entre los Estados miembros examinando con el mismo grado de diligencia los PNA presentados por cada uno deellos.
48.La Comisión reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber incurrido en error al interpretar su facultad de control del artículo 9, apartado 3, de la Directiva y haber vulnerado el principio de igualdad de trato. Considera que está obligada a utilizar datos actualizados y procedentes de la misma fuente, así como previsiones correspondientes al mismo período de tiempo para todos los Estados miembros a fin de garantizar la igualdad de trato de todos losPNA.
49.Procede examinar la imputación relativa a una interpretación errónea del alcance de la facultad de control de que dispone la Comisión en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva(a) antes de considerar la imputación de la vulneración del principio de igualdad de trato(b). Por último, analizaré las otras imputaciones formuladas contra la motivación del Tribunal de Primera Instancia(c).
a)Sobre el alcance de la facultad de control de la Comisión
50.En primer lugar, la Comisión reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber interpretado erróneamente el alcance de su facultad de control del artículo 9, apartado 3, de la Directiva. Considera que está facultada para determinar por sí misma los parámetros para apreciar la conformidad de los datos contenidos en el PNA con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva. Por consiguiente, entiende que no está obligada a comprobar la veracidad de los datos económicos empleados en elPNA.
51.Este reproche de la Comisión carece de fundamento. El Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente que la Comisión tenía que comprobar si los datos económicos que la República de Estonia había incluido en su PNA eran conformes con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva.
52.Como se ha expuesto anteriormente, el artículo 9, apartado 3, de la Directiva únicamente confiere a la Comisión una facultad para controlar la conformidad que le permite rechazar un PNA de un Estado miembro que no es conforme con los criterios que figuran en el anexoIII o con lo dispuesto en el artículo 10 de la Directiva.(6)
53.Por lo que respecta al grado de control, el Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente en los apartados 68, 69, 75, 79 y 80 de la sentencia recurrida que en el anexoIII de la Directiva figuran los criterios que un Estado miembro tiene que observar en su PNA, pero sin exigir las formas y los medios que han de emplearse para apreciar la conformidad del PNA con los referidos criterios. Por lo tanto, los Estados miembros permanecen siendo libres de emplear los datos y los métodos de evaluación de su elección, siempre que éstos no conduzcan a resultados que no sean conformes con los referidos criterios. En el marco de su control ejercido con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva, la Comisión tiene que respetar dicho margen de maniobra de los Estados miembros. De lo antedicho resulta que no puede rechazar el PNA de un Estado miembro únicamente porque los datos contenidos en él no sean conformes con los datos de su elección, sino que le incumbe demostrar que los datos contenidos en el PNA no son conformes con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva.
54.Los argumentos que la Comisión expone en apoyo de su postura no resultan convincentes.
55.En primer lugar, procede desestimar el argumento de la Comisión de que no estaba obligada a examinar los datos incluidos en el PNA de la República de Estonia, porque había recordado a los Estados miembros la importancia que tienen los datos comprobados de emisiones reales. Tal enfoque estaría justificado en un régimen que permitiera a la Comisión sustituir a los Estados miembros o determinar por sí misma los parámetros aplicables a la apreciación de los criterios de conformidad. Ahora bien, la Directiva no confiere tales facultades a la Comisión. En el supuesto de que la Comisión albergue dudas sobre la conformidad de los datos contenidos en el PNA, le incumbe demostrar la falta de conformidad de dichos datos con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva.
56.En segundo lugar, del carácter simultáneo del control de los PNA de los diferentes Estados miembros por la Comisión no cabe deducir que la Directiva le confiere la facultad de sustituir los datos incluidos por un Estado miembro en el PNA por los de su propia elección.
57.En tercer lugar, una interpretación teleológica que destaque la finalidad del artículo 9, apartado 3, de la Directiva no permite justificar el enfoque de la Comisión, según el cual no está obligada a examinar los datos que la República de Estonia había incluido en suPNA.
58.Tal enfoque no encuentra fundamento en el trigésimo considerando de la Directiva. El referido considerando únicamente prevé que el régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero no puede llevarse a cabo de manera suficiente por los Estados miembros que actúen individualmente, por lo que puede realizarse mejor a nivel comunitario.
59.A continuación, procede desestimar el argumento por el que se afirma que, al proceder de un modo distinto del propuesto por la Comisión, no pueden alcanzarse los objetivos de la Directiva. En un ámbito de competencias compartidas, como el de la protección del medio ambiente, incumbe al legislador de la Unión determinar las medidas que considera necesarias para alcanzar los objetivos previstos, respetando los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Cuando la elección del legislador resulta de manera clara e inequívoca del acto de que se trate, no corresponde a los órganos jurisdiccionales de la Unión sustituir la apreciación del legislador por la suya propia mediante una interpretación teleológica.
60.Ahora bien, la voluntad del legislador de la Unión de confiar a la Comisión únicamente una facultad de controlar la conformidad y no una facultad de sustitución o de uniformización resulta tanto del tenor claro e inequívoco del artículo 9, apartado 3, de la Directiva, como de sus trabajos preparatorios.(7) Por lo tanto, la interpretación del artículo 9, apartado 3, de la Directiva que sostiene la Comisión excede los límites de una interpretación teleológica. Incumbe al legislador de la Unión modificar dicha disposición si considera que no permite alcanzar los objetivos previstos.(8)
61.Por lo tanto, procede desestimar la imputación de una concepción errónea del alcance de la facultad de control de que dispone la Comisión en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva.
b)Sobre el principio de igualdad de trato
62.En segundo lugar, la Comisión reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber vulnerado el principio de igualdad de trato.
63.Esta imputación es infundada.
64.El principio de igualdad de trato exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado. Los elementos que caracterizan distintas situaciones y, de este modo, su carácter comparable, deben apreciarse a la luz del objeto y la finalidad del acto de la Unión que establece la distinción de que se trate.(9)
65.Ahora bien, procede declarar que el reproche de la Comisión se basa en una concepción errónea de la facultad de control de que dispone en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva. Contrariamente a lo que sostiene la Comisión, dicha disposición no la faculta para determinar los parámetros económicos que han de emplearse para apreciar la conformidad de un PNA con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva. Como se ha expuesto anteriormente, la Directiva deja un margen de maniobra a los Estados miembros que son libres de emplear los datos y los métodos de evaluación de su elección, siempre que dichas elecciones no conduzcan a resultados que no sean conformes con los referidos criterios. Las eventuales diferencias entre las elecciones de los Estados miembros son una manifestación de su margen de maniobra que la Comisión tiene que respetar en el marco de su control de conformidad. Por lo tanto, la Comisión no vulnera el principio de igualdad de trato al aceptar las diferentes elecciones de los Estados miembros siempre que éstos no excedan el marco de su margen de maniobra.
66.Por lo tanto, debe desestimarse el reproche de la vulneración del principio de igualdad de trato.
c)Sobre los límites a la modificación de unPNA
67.En tercer lugar, procede examinar la crítica de la Comisión de que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en error de Derecho al aceptar una posibilidad ilimitada de modificar los PNA. La Comisión considera que, habida cuenta del silencio de la Directiva respecto de la posibilidad de aportar a los PNA modificaciones distintas de las dirigidas a adaptarlos en función de la decisión de rechazo de la Comisión, no debe admitirse la posibilidad de modificar los PNA, porque esto pone en peligro el funcionamiento del régimen de comercio de derechos de emisión y se incitaría a los Estados miembros a demorarse en la notificación de sus PNA o a notificar un PNA incompleto para poder emplear, en su caso, datos más favorables.
68.Esta crítica debe rechazarse, pues no puede poner en tela de juicio la declaración del Tribunal de Primera Instancia de que la Comisión estaba obligada a controlar la conformidad de los datos incluidos en el PNA de la República de Estonia con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva, por lo que no podía limitarse a sustituir los datos empleados en dicho PNA por los suyos propios. En efecto, la cuestión relativa a la medida en que un Estado miembro puede modificar un PNA tras su notificación a la Comisión, no guarda relación directa con la amplitud de la facultad de control de que dispone la Comisión al examinar el PNA inicial de dicho Estado miembro.
d)Conclusión
69.Por lo tanto, debe desestimarse, por carecer de fundamento, la imputación relativa a la declaración del Tribunal de Primera Instancia de que la Comisión había infringido el artículo 9, apartado 3, de la Directiva al sustituir el análisis efectuado por la República de Estonia por el suyo propio.
2.Sobre la imputación relativa a los datos sustituidos por la Comisión
70.La Comisión imputa al Tribunal de Primera Instancia haberla criticado por haber utilizado los datos relativos a las emisiones de CO2 y las proyecciones del producto interior bruto(PIB) de su elección. El propio Tribunal de Primera Instancia admitió que la Comisión tendría que haberse basado en datos lo más recientes posible. Por lo tanto, no pudo basarse en los datos incluidos en los PNA de la República de Estonia.
71.Esta imputación carece de fundamento. Se basa en una interpretación errónea de la sentencia recurrida. En efecto, de la referida sentencia resulta claramente que el Tribunal de Primera Instancia no se opuso a que la Comisión elaborara su propio modelo económico y ecológico basado en los datos de su elección. No obstante, declaró que la Comisión no podía rechazar el PNA de la República de Estonia por el único motivo de que las cifras incluidas en el PNA, basadas en los datos y el modelo de evaluación elegidos por dicho Estado miembro, sobrepasaban las cifras resultantes de los datos y del modelo de evaluación elegidos por la Comisión, sino que la Comisión tendría que haber justificado debidamente en qué los datos incluidos en el PNA de la República de Estonia no eran conformes con los criterios enumerados en el anexoIII de la Directiva.
C.Sobre la segunda parte basada en un incumplimiento de los objetivos de la Directiva
72.La segunda parte del segundo motivo se basa en un incumplimiento de los objetivos que se persiguen con la Directiva al interpretar el alcance y la amplitud de las facultades de control de la Comisión en el marco del artículo 9, apartado 3, de la Directiva.
73.Dicha parte se refiere a la motivación del Tribunal de Primera Instancia que figura en los apartados 59 a 66 de la sentencia recurrida, donde el Tribunal de Primera Instancia declaró que la Comisión sobrepasó los límites de la facultad de control que debe ejercer de conformidad con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva al fijar, en la Decisión controvertida, una cantidad específica de derechos de emisión cuyo exceso se considera incompatible con los criterios de la Directiva y al rechazar el PNA de la República de Estonia en la medida en que la cantidad total de derechos de emisión que en él se proponía excedía dicho umbral.
74.La Comisión sostiene que no pueden alcanzarse el objetivo y la finalidad de la Directiva si no dispone de la facultad de fijar tal nivel máximo y que su enfoque está justificado por la economía procesal. Imputa al Tribunal de Primera Instancia no haber distinguido correctamente entre la fijación de un nivel máximo por la Comisión y la fijación de la cantidad de derechos de emisión que el Estado miembro prevé asignar.
75.Esta parte carece de fundamento.
76.El Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente que la Directiva no confiere a la Comisión la facultad de fijar un nivel máximo obligatorio de derechos de emisión por asignar en una decisión de rechazo. Como se ha expuesto anteriormente, los Estados miembros son competentes para la elaboración de los PNA y para la adopción de la decisión final. Las facultades de la Comisión están limitadas a un control de conformidad de los PNA que le permiten bloquear los PNA que no sean conformes con los criterios que figuran en el anexoIII y con lo dispuesto en el artículo 10 de la Directiva. Por lo tanto, el Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente que, de hecho, la Comisión había sustituido a la República de Estonia al fijar un nivel máximo de derechos de emisión por asignar por lo que había invadido las competencias de dicho Estado miembro.
77.Las críticas a la motivación del Tribunal de Primera Instancia que formula la Comisión no resultan convincentes.
78.En primer lugar, procede rechazar el argumento de la Comisión de que ésta no ha invadido las competencias de que dispone la República de Estonia en virtud del artículo 11, apartado 2, de la Directiva, al fijar un nivel máximo de derechos de emisión por asignar, puesto que la República de Estonia se ha reservado la posibilidad de fijar una cantidad total de derechos de emisión por asignar idéntica o inferior a dicho nivel máximo. En efecto, si la Comisión dispusiera de tal facultad, podría imponer a los Estados miembros los datos y los métodos de evaluación de su elección en lo que concierne a la cantidad máxima de derechos de emisión por asignar. Ahora bien, la Directiva no le confiere tal facultad, sino que deja a los Estados miembros un margen de maniobra en cuanto a la elección de los datos y métodos de evaluación.
79.En segundo lugar, procede desestimar el reproche de la Comisión de que el Tribunal de Primera Instancia no tuvo suficientemente en cuenta la necesidad del buen funcionamiento del régimen de comercio de derechos de emisión. Como se ha expuesto anteriormente, de la Directiva resulta claramente la voluntad del legislador de la Unión de conferir a la Comisión únicamente una facultad de control de la conformidad. El hecho de tener en cuenta el buen funcionamiento del régimen de comercio no permite conferir a la Comisión facultades complementarias extra legem.
80.En tercer lugar, parece basarse en una interpretación errónea de la sentencia recurrida la objeción de la Comisión de que es posible demostrar ex post que el reconocimiento incondicional de los datos de emisión de CO2 y de la cantidad total de derechos por asignar propuesta contenidos en el PNA de la República de Estonia no solamente ha conducido a un resultado contrario a los criterios nos 1 a 3 del anexoIII de la Directiva, sino que también ha supuesto un aumento de los derechos de emisión de CO2 en el mercado. En efecto, el Tribunal de Primera Instancia reconoció que la Comisión puede rechazar un PNA que no sea conforme con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva, por lo que no consideró que la Comisión tenía que reconocer incondicionalmente los datos contenidos en el PNA estonio.
81.En cuarto lugar, la Comisión sostiene que una interpretación del artículo 9, apartado 3, de la Directiva, según la cual la Comisión tenía la facultad de indicar el nivel máximo de la cantidad de derechos de emisión por asignar, se justifica por un propósito de economía procesal. Esto evita las decisiones sucesivas de rechazo de los PNA por incompatibilidad con los criterios del anexoIII de la Directiva y permite a los Estados miembros adoptar la decisión final al amparo del artículo 11, apartado 2, de la Directiva dentro de los plazos previstos. En este contexto, la Comisión reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber errado en el significado jurídico de la cantidad máxima prevista en el artículo 2 de la Decisión controvertida. La referida indicación únicamente tiene la consecuencia de limitar su facultad de decisión. Al indicar dicha cantidad, tan sólo se obligó a sí misma a no rechazar un PNA modificado, si la cantidad de derechos de emisión propuesta en dicho PNA era inferior o igual a la cantidad máxima de derechos de emisión contenida en la Decisión controvertida.
82.Este reproche también debe desestimarse por infundado.
83.Ante todo, ha de recordarse que el rechazo de un PNA por la Comisión exige al Estado miembro de que se trate modificar su PNA. La Comisión no puede sustituir al Estado miembro a este respecto, por lo que no puede modificar el PNA de un Estado miembro en lugar deéste.
84.Sin embargo, la obligación de motivación prevista en el artículo 9, apartado 3, tercera frase, de la Directiva, obliga a la Comisión a indicar las razones por las que considera que el PNA rechazado no es conforme con los criterios que figuran en el anexoIII y con lo dispuesto en el artículo 10 de la Directiva.
85.Nada de lo dispuesto en la Directiva se opone a que la Comisión formule propuestas o recomendaciones en la motivación de una decisión de rechazo. Por lo tanto, puede indicar el nivel de derechos de emisión por asignar que considere conforme con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva, siempre que dicho nivel no se imponga obligatoriamente al Estado miembro de que se trate. En efecto, habida cuenta del período relativamente breve de que dispone un Estado miembro para modificar su PNA rechazado, tal indicación puede estar justificada por el principio de cooperaciónleal.
86.Además, la Comisión no se excede en las competencias que le confiere el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, si anuncia en la parte dispositiva de una decisión de rechazo que no rechazará un PNA modificado que sea conforme con las propuestas y recomendaciones hechas en dicha decisión de rechazo. Un modo de proceder de este tipo puede estar justificado según el principio de cooperación leal y las exigencias de economía procesal.
87.Por el contrario, la Comisión se excede en los límites de las competencias previstas en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, cuando indica un nivel máximo obligatorio de derechos de emisión en la decisión de rechazo. Al proceder de este modo, la Comisión sobrepasa los límites de su control de conformidad e invade las competencias de los Estados miembros.
88.En el caso de autos, el Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente que la Comisión había sobrepasado los límites de la facultad de control de que dispone en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva. En efecto, la República de Estonia, destinataria de la Decisión controvertida, tenía que considerar que la cantidad máxima de derechos indicada en el artículo 2 de la Decisión controvertida tenía carácter obligatorio. En el artículo 3, apartado 3, de la Decisión controvertida, la Comisión precisó que cualquier modificación del PNA distinta de las exigidas en su artículo 2 era inadmisible. La modificación relativa al nivel máximo de derechos de emisión por asignar prevista en dicho artículo se basaba en los datos y métodos de evaluación elegidos por la Comisión. Habida cuenta de que la Comisión no había comprobado si los datos que la República de Estonia había incluido en su PNA eran conformes con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva, la República de Estonia no podía esperar que la Comisión examinara los datos contenidos en su PNA modificado que no respetaban la cantidad máxima indicada en el artículo 2 de su decisión de rechazo.
89.Por consiguiente, debe desestimarse la segunda parte del segundo motivo.
D.Conclusión
90.En consecuencia, debe desestimarse el segundo motivo en su conjunto.
IX.Sobre el tercer motivo
91.Mediante su tercer motivo, la Comisión imputa al Tribunal de Primera Instancia haber incurrido en error de Derecho al interpretar el alcance y la amplitud del principio de buena administración.
92.Este motivo tiene por objeto los apartados 99 a 112 de la sentencia recurrida, en los que el Tribunal de Primera Instancia reprochó a la Comisión haber violado el principio de buena administración. El referido reproche del Tribunal de Primera Instancia se refiere a la declaración de la Comisión de que el PNA de la República de Estonia no era conforme con el criterio nº3 del anexoIII de la Directiva por no incluir la reserva de derechos de emisión establecida por ésta. En los apartados 103 a 108 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia examinó, en primer lugar, las cifras aportadas por la República de Estonia en su PNA y declaró que las cifras parecían coherentes y comprensibles. A continuación, en los apartados 109 a 111 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia examinó si, habida cuenta de tales cifras, la Comisión había analizado, detenidamente y con imparcialidad, todos los elementos pertinentes para el caso de autos. En primer lugar, declaró que la conclusión de la Comisión de que los derechos contenidos en las reservas de que se trata no fueron incluidos en la cantidad total de derechos de emisión no parece poder conciliarse con los datos que obran en autos. En segundo lugar, el Tribunal de Primera Instancia reprochó a la Comisión no haber explicado sobre qué base llegó a la conclusión de que el PNA de la República de Estonia no era conforme con el criterio nº3 del anexoIII de la Directiva. De ello dedujo que la Comisión no había demostrado que los cálculos contenidos en el PNA estonio adolecieran de errores.
93.Contrariamente a lo que sostiene la Comisión, el Tribunal de Primera Instancia no incurrió en error de Derecho relativo a la interpretación del principio de buena administración.
94.En primer lugar, la imputación de la Comisión de que el Tribunal de Primera Instancia declaró que la Comisión no podía basarse en sus propios datos se funda en una lectura incorrecta de la sentencia recurrida. El Tribunal de Primera Instancia no reprochó a la Comisión haberse basado en sus propios datos. Le reprochó no haber analizado de manera adecuada los datos presentados por la República de Estonia en suPNA.
95.En segundo lugar, procede desestimar la imputación de la Comisión de que ésta podía considerar que la cantidad total propuesta en el PNA de la República de Estonia era incompatible con el criterio nº3 del anexoIII de la Directiva, debido a la ambigüedad del PNA en lo que a la inclusión de determinadas partes de las reservas se refiere.
96.Este enfoque no es conforme con los principios de buena administración y cooperación leal ni con la función que la Directiva atribuye a la Comisión. En efecto, resulta de dichas disposiciones que, en el marco del control de conformidad del artículo 9, apartado 3, de la Directiva, la Comisión tiene que examinar, detenidamente y con imparcialidad, todos los elementos pertinentes del PNA. Por lo tanto, ante un dato ambiguo en el PNA, la Comisión no puede limitarse a rechazar el PNA. Le incumbe, por el contrario, adoptar todas las medidas necesarias para determinar si dicho elemento es contrario a los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva o si es conforme con ellos. En este contexto, la Comisión ha de analizar, en particular, toda la información contenida en elPNA.
97.Contrariamente a lo que sostiene la Comisión, tal obligación no es contraria al reparto de competencias entre los Estados miembros y la Comisión. Es cierto que la Comisión no es competente para elaborar un PNA. No obstante, el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, la obliga a realizar un control de conformidad. Al adoptar las medidas necesarias para examinar todos los elementos de un PNA detenidamente y con imparcialidad, la Comisión no sobrepasa los límites de tal control ni invade las competencias de los Estados miembros.
98.En tercer lugar, la Comisión no puede alegar válidamente que el propio Tribunal de Primera Instancia declarara que el PNA contenía datos ambiguos. Primeramente, procede subrayar que el Tribunal de Primera Instancia declaró que dicha ambigüedad podía eliminarse mediante un examen de los demás datos del expediente. En cualquier caso, incluso estando en presencia de tal ambigüedad, la Comisión habría debido adoptar primero las medidas necesarias para esclarecer la duda y no podía limitarse a rechazar el PNA por no ser conforme.
99.Así pues, el tercer motivo es infundado.
X.Sobre el cuarto motivo
100.Mediante su cuarto motivo, la Comisión reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber incurrido en error de Derecho en la medida en que consideró que las disposiciones de la Decisión controvertida eran inseparables de modo que procedía anularla en su conjunto.
101.Este motivo se refiere a los apartados 114 y 31 a 34 de la sentencia recurrida, en los que el Tribunal de Primera Instancia declaró que una anulación únicamente de los artículos 1, apartados 1 y 2, 2, apartados 1 y 2 y 3, apartado 1, de la Decisión controvertida modificaría la propia esencia de las demás disposiciones de dicha Decisión.
102.La Comisión considera que las referidas disposiciones eran separables de las demás disposiciones de la Decisión controvertida. Sostiene que una anulación parcial únicamente de dichas disposiciones no hubiera convertido la Decisión controvertida en una decisión que no había tenido la intención de adoptar.
103.Procede desestimar el cuarto motivo.
104.Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la anulación parcial de un acto de una institución exige que las disposiciones anuladas del acto sean separables de las demás disposiciones y que dicha anulación parcial del acto no modifique la esencia de éste. El acto se modifica en su esencia cuando su autor, desde un punto de vista objetivo, no hubiera adoptado dicho acto con la parte dispositiva modificada.(10)
105.El Tribunal de Primera Instancia señaló acertadamente que la anulación parcial únicamente de los artículos 1, apartado 1, 2, apartado 1, y 3, apartado 1, de la Decisión controvertida hubiese modificado la esencia deésta.
106.En primer lugar, el Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente que los diferentes apartados de los artículos 1 y 2 de la Decisión controvertida son inseparables. Es cierto que los diferentes apartados de dichos artículos se refieren a aspectos diferentes del PNA y a criterios distintos del anexoIII de la Directiva. No obstante, se desprende de la estructura de los artículos 1 y 2 de la Decisión controvertida que una anulación parcial únicamente de su apartado 1 tendría el efecto de modificar la esencia de dichos artículos. Señala que el artículo 1 de la Decisión controvertida contiene una relación limitada de las objeciones de la Comisión relativas a la conformidad del PNA de la República de Estonia con los criterios que figuran en el anexoIII de la Directiva. Como señaló el Tribunal de Primera Instancia, una anulación parcial únicamente de su apartado 1 hubiera tenido la consecuencia de restringir dicha relación limitada. El artículo 2 de la Decisión impugnada contiene la obligación de la Comisión de no oponerse a un PNA de la República de Estonia si dicho Estado lo modifica en función de las sugerencias enunciadas en los apartados 1 a 4. Una anulación parcial únicamente de su apartado 1 hubiera tenido la consecuencia de reducir el número de modificaciones con cuya reserva la Comisión se había obligado inicialmente.
107.Ahora bien, tanto de la Decisión controvertida como de las posiciones adoptadas por la Comisión ante el Tribunal de Primera Instancia resulta que ésta no estaba dispuesta a aceptar la cantidad de derechos de emisión propuesta por la República de Estonia en su PNA por considerarla excesiva. Así se confirma ex post por el hecho de que la Comisión adoptara una nueva Decisión en la que rechazó el PNA de la República de Estonia, en particular, por la incompatibilidad del número máximo de derechos de emisión con los criterios nos1 a 3 del anexoIII de la Directiva. Por consiguiente, el Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente que una anulación parcial únicamente de los artículos 1, apartado 1, y 2, apartado 1, de la Decisión controvertida hubiera modificado la esencia de ésta.
108.En segundo lugar, el Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente que el artículo 3, apartado 3, de la Decisión controvertida era inseparable de los artículos 1 y 2. Existe un vínculo estrecho entre la referida disposición y los artículos 1 y 2 de la Decisión controvertida. En efecto, la citada disposición se remite a las modificaciones que la Comisión considera necesarias para subsanar las incompatibilidades señaladas en el artículo 1 de la citada Decisión, pero que se separan de las propuestas de la Comisión hechas en el artículo2.
109.En tercer lugar, en lo que respecta al carácter separable del artículo 3, apartado 2, de la Decisión controvertida, que se refiere a las modificaciones de los derechos de emisión asignados a determinadas instalaciones, procede declarar que el mantenimiento aislado de dicha parte de la Decisión controvertida también hubiera modificado su esencia. Como se ha expuesto anteriormente,(11) un Estado miembro puede basar su decisión final en un PNA que no haya sido impugnado por la Comisión en el marco del control previsto en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva. Una decisión en la que únicamente se hubiese mantenido el artículo 3, apartado 2, de la Decisión controvertida sería una decisión en la que la Comisión no hubiese formulado ninguna objeción relativa a los criterios nos1 a 3, 5, 6, 10 y 12, del anexoIII de la Directiva. Por lo tanto, la República de Estonia podía basar su decisión final, con arreglo al artículo 11, apartado 2, de la Directiva, en su PNA inicial. Ahora bien, de la Decisión controvertida y de las posturas adoptadas por la Comisión ante el Tribunal de Primera Instancia resulta que ésta no tenía la intención de adoptar tal decisión.
110.Por consiguiente, el Tribunal de Primera Instancia no ha incurrido en error de Derecho al declarar que los artículos 1, apartado 1, 2, apartado 1, y 3, apartado 1, de la Decisión controvertida eran inseparables de las demás disposiciones de dicha Decisión.(12)
111.Por lo tanto, procede desestimar el cuarto motivo de la Comisión por infundado.
XI.Conclusión
112.Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justiciaque:
1)Desestime el recurso de casación de la Comisión Europea interpuesto contra la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 23 de septiembre de 2009, Estonia/Comisión(T‑263/07).
2)Condene a la Comisión a cargar con sus propias costas, así como con las de la República de Estonia.
3)Condene al Reino de Dinamarca, la República Checa y la República de Letonia a cargar con sus propias costas.
1 – Lengua original: esloveno.
2– Sentencias de 19 de octubre de 1995, Rendo y otros/Comisión (C‑19/93P, Rec. p.I‑3319), apartado 13, y de 3 de septiembre de 2009, Moser Baer India/Consejo (C‑535/06P, Rec. p.I‑7051), apartado24.
3– Asuntos República Checa/Comisión (T‑194/07, DO 2007, C199, p.38); Hungría/Comisión (T‑221/07, DO 2007, C199, p.41), pendientes ante el Tribunal General; Lituania/Comisión (T‑368/07, DO 2007, C283, p.35); Rumanía/Comisión (T‑483/07, DO 2008, C51, p.56), y Rumanía/Comisión (T‑484/07, DO 2008, C51, p.57), pendientes ante el Tribunal General.
4– Sentencias de 29 de enero de 1998, Dubois et Fils/Consejo y Comisión (T‑113/96, Rec. p.II‑125), apartado 29, y de 24 de septiembre de 2008, Reliance Industries/Consejo y Comisión (T‑45/06, Rec. p.II‑2399), apartado70.
5– Sentencias de 24 de mayo de 2005, Francia/Parlamento y Consejo (C‑244/03, Rec. p.I‑4021), y de 30 de marzo de 2006, España/Consejo (C‑36/04, Rec. p.I‑2981).
6– Véanse los puntos 37 a 44 de las presentes conclusiones.
7– Véase la página12 de la propuesta COM(2001)581 de la Comisión, de 23 de octubre de 2001, de la que se desprende que la determinación del total de derechos de emisión adjudicados debe dejarse, esencialmente, a la apreciación de los Estados miembros quienes, no obstante, han de observar los criterios desarrollados en el anexoIII de la Directiva y que dichos criterios pueden modificarse posteriormente por el legislador de la Unión a la luz de la experiencia adquirida en la aplicación de la Directiva.
8– En este contexto, ha de señalarse que el legislador de la Unión ha modificado precisamente ese aspecto de la Directiva. El artículo 9 de la Directiva, en su versión modificada por la Directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, para perfeccionar y ampliar el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (DO L140, p.63), establece que la cantidad de derechos de emisión para la Comunidad en su conjunto que se expida cada año a partir de 2013 se reducirá de manera lineal desde la mitad del período 2008-2012 utilizando un factor lineal del 1,74% en relación con la media de la cantidad total anual de derechos de emisión expedidos por los Estados miembros de acuerdo con las decisiones de la Comisión sobre sus planes nacionales de asignación para el período2008-2012.
9– Sentencia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros (C‑127/07, Rec. p.I‑9895), apartados 23 y26.
10– Sentencias de 10 de diciembre de 2002, Comisión/Consejo (C‑29/99, Rec. p.I‑11221), apartado 45; de 30 de septiembre de 2003, Alemania/Comisión (C‑239/01, Rec. p.I‑10333), apartado 33, y Francia/Parlamento y Consejo (citada en la nota 5), apartado13.
11– Punto 36 de las presentes conclusiones.
12– Por consiguiente, no es necesario abordar la cuestión de si los artículos 1, apartado 2, y 2, apartado 2, de la Decisión controvertida podían separarse de las demás disposiciones deésta.