Asunto C‑115/10

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR.JÁN MAZÁK

presentadas el 10 de febrero de 2011(1)

Asunto C‑115/10

Bábolna Mezőgazdasági Termelő, Fejlesztő és KereskedelmiZrt.

contra

Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Fővárosi Bíróság (Hungría)]

[Política Agrícola Común – Reglamento (CEE) nº3508/92 – Reglamento (CE) nº1259/1999 – Reglamento (CE) nº1782/2003 – Legislación nacional que excluye a los productores incursos en un procedimiento de liquidación de la ayuda nacional complementaria vinculada al régimen de pago único por superficie – Determinación de si los Estados miembros pueden establecer requisitos para acogerse a las ayudas nacionales complementarias que no son aplicables a la concesión de la ayuda comunitaria correspondiente].

1.En la presente petición de decisión prejudicial, el Fővárosi Bíróság (tribunal municipal de Budapest) (Hungría) ha planteado cuestiones relativas a la interpretación de los Reglamentos del Consejo (CEE) nº3508/92 y (CE) nº1259/1999.(2) Lo ha hecho en el contexto de un recurso contencioso-administrativo contra una resolución administrativa, interpuesto por Bábolna Mezőgazdasági Termelő és Fejlesztő Kereskedelmi Zrt. (en lo sucesivo, «Bábolna») contra Mezőgazdasági és Fejlesztő és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve (Oficina de agricultura y desarrollo rural; en lo sucesivo, «Hivatal») en relación con una ayuda agrícola nacional complementaria concedida a Bábolna para el año2004.

I.Marco jurídico

2.El Acta de adhesión(3) dispone en su artículo 23: «el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y tras consultar al Parlamento Europeo, podrá efectuar las adaptaciones a las disposiciones de la presente Acta relativas a la Política Agrícola Común [PAC] que resulten necesarias como consecuencia de las modificaciones de las normas comunitarias [actualmente normas de la Unión Europea, “UE”]. Dichas adaptaciones podrán efectuarse antes de la adhesión.»

3.El artículo 20 de dicha Acta establece que «los actos enumerados en el anexoII de la presente Acta serán objeto de las adaptaciones definidas en dicho anexo». En dicho anexo, en el capítulo 6A, denominado «Legislación agraria», el apartado 27, letrab), establece una inserción en el Reglamento nº1259/1999 de los artículos 1bis a 1quater. El artículo 1bis establece la implantación (por etapas) de los pagos directos concedidos en virtud de los regímenes de ayuda a que se refiere el artículo 1. El artículo 1ter permite a los nuevos Estados miembros sustituir los pagos correspondientes a los regímenes de ayuda a que se refiere el artículo 1 por un pago único o «pago único por superficie». Por último, el artículo 1quater les permite la posibilidad, siempre que la Comisión lo autorice, de complementar la ayuda directa con una ayuda complementaria nacional.

4.El Reglamento (CE) nº1782/2003 del Consejo,(4) derogó los Reglamentos nº3508/92(5) y nº1259/1999(6) a partir del 1 de mayo de 2004. Su artículo 1 indica que el Reglamento nº1782/2003 establece, entre otras cosas: «[i)]disposiciones comunes en relación con los pagos directos efectuados al amparo de los regímenes de ayuda a la renta de la [PAC] y financiados por la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) enumerados en el anexo I, salvo los contemplados en el Reglamento (CE) nº1257/1999; [y ii)]una ayuda a la renta para los agricultores […] “régimen de pago único”».

5.En virtud del artículo 2, letraa), del Reglamento nº1782/2003, «se entenderá por […] “agricultor” toda persona física o jurídica o todo grupo de personas físicas o jurídicas, independientemente del régimen jurídico que otorgue la legislación nacional al grupo y a sus miembros, cuya explotación esté situada en el territorio de la Comunidad, tal como se establece en el artículo 299[CE], y que ejerza una actividad agraria.»

6.La Decisión 2004/281/CE del Consejo(7) fue adoptada en virtud del artículo2, apartado 3, del Tratado de Adhesión y del artículo 23 del Acta de Adhesión. En su artículo 1, apartado 5, letraa), esta Decisión establece la inserción después del segundo guión del artículo 1 del Reglamento nº1782/2003 del siguiente guión: «una ayuda a la renta transitoria simplificada para los agricultores de los nuevos Estados miembros (“régimen de pago único por superficie”[RPUS])».

7.El artículo 1, apartado 5, letrac), de dicha Decisión establece, en particular, la inserción en el Reglamento nº1782/2003 de un artículo 143bis en los siguientes términos «Implantación de regímenes de ayuda […] En los nuevos Estados miembros la implantación de las ayudas directas se llevará a cabo de acuerdo con el siguiente programa de incrementos, expresados porcentualmente con relación al nivel aplicable en la [Unión] en su composición de 30 de abril de 2004, para dichas ayudas en el momento considerado: [i)]el 25% en 2004, [ii)]el 30% en 2005, [iii)]el 35% en 2006, [iv)]el 40% en 2007, [v)]el 50% en 2008, [vi)]el 60% en 2009, [vii)]el 70% en 2010, [viii)]el 80% en 2011, [ix)]el 90% en 2012, [y x)]el 100% a partir de2013.»

8.Dicha disposición insertó también el artículo 143ter, denominado «Régimen de pago único por superficie», que establece en su apartado 1: «en la fecha de adhesión como máximo, los nuevos Estados miembros podrán decidir sustituir las ayudas directas durante el periodo de aplicación contemplado en el apartado 9 por un pago único por superficie que será calculado con arreglo a lo dispuesto en el apartado2.»

9.Asimismo, insertó el artículo 143quater, denominado «Ayudas directas nacionales y ayudas directas [nacionales] complementarias [ADNC]», cuyos apartados 2, 4, 6 y 7 establecen, entre otras cosas:

«2.Los nuevos Estados miembros tendrán la posibilidad de complementar, previa autorización de la Comisión, cualquiera de las ayudas directas:

[…]

Las ayudas directas totales que el agricultor puede percibir en los nuevos Estados miembros en el marco de los pagos directos aplicables después de la adhesión, incluidas todas las [ADNC], no superarán el nivel de ayudas directas que el agricultor hubiera tenido derecho a percibir en virtud de los pagos directos que correspondan, en el momento considerado, a los Estados miembros de la Comunidad en su composición de 30 de abril de2004.

[…]

4.Si un nuevo Estado miembro decide aplicar el régimen de pago único por superficie, podrá conceder ayudas directas nacionales complementarias con arreglo a las condiciones que figuran en los apartados 5y8.

6.El nuevo Estado miembro podrá determinar, con arreglo a criterios objetivos y previa autorización de la Comisión, los importes de las ayudas nacionales complementarias que vaya a conceder.

7.La autorización de la Comisión: [i)] especificará, en caso de que se aplique la letrab) del apartado 2, los regímenes de ayudas directas nacionales similares a los de la PAC, [ii)]determinará el nivel que podrán alcanzar las ayudas nacionales complementarias, su magnitud y, cuando proceda, las condiciones de concesión de las mismas, [y iii)]deberá ajustarse a las modificaciones que sean necesarias en función de la evolución de la[PAC].»

II.Hechos y cuestiones prejudiciales

10.El 28 de mayo de 2004, Bábolna presentó ante las autoridades húngaras una solicitud relativa a un pago único por superficie y a una ayuda nacional complementaria vinculada a dicho pago (laADNC).(8)

11.Posteriormente, Bábolna inició su proceso de liquidación el 1 de septiembre de 2004, con arreglo a la resolución administrativa (Kormányhatározat) 2186/2004 (VII.22.), para llevar a cabo un reajuste y una reestructuración con vistas a una privatización satisfactoria.(9)

12.El 17 de mayo de 2005, la Hivatal accedió parcialmente a la solicitud de Bábolna y acordó concederle la cantidad de 174.410.400HUF en concepto de pago único por superficie (equivalente ahora a unos 626.133euros) y otra de 70.677.810HUF en concepto de ADNC (equivalente ahora a unos 253.733euros).

13.Más adelante, cuando la Hivatal, que actuaba como primera instancia administrativa se percató de que Bábolna había iniciado el proceso de liquidación el 1 de septiembre de 2004, modificó su resolución anterior mediante resolución nº1.026.133.367 de 11 de abril de 2006 y, de modo simultáneo, acordó concederle la cantidad de 174.406.363HUF en concepto del pago único por superficie (equivalente ahora a unos 626.119euros) y, en lo relativo a la solicitud de la ADNC para tierras de cultivo, desestimó la solicitud y ordenó a Bábolna el reintegro de la cantidad de 15.829.789HUF (equivalente ahora a unos 56.829euros) que ya le había abonado en este concepto.

14.La autoridad administrativa se amparó en el artículo 3, apartado 1, letraa), del Decreto del Gobierno (Kormányrendelet) 6/2004, de 22 de enero de 2004, según el cual podrán percibir una ayuda las personas jurídicas o sociedades mercantiles desprovistas de personalidad jurídica que no estén incursas en un procedimiento de suspensión de pagos, quiebra, convenio con los acreedores o liquidación.

15.Bábolna interpuso recurso contra dicha resolución, solicitando que ésta se sometiera a control jurisdiccional, que se dejara sin efecto en la medida en que se ordenaba el reintegro y que se mantuviera en vigor la resolución inicial por la que se accedía a la solicitud.

16.Ante el órgano jurisdiccional remitente, Bábolna alega que la normativa de laUE aplicable al caso de autos no excluye de las ayudas a las personas u operadores económicos que estén incursos en un procedimiento de liquidación. El único requisito para la ayuda es que la explotación del grupo de productores agrícolas se encuentre en el territorio de laUE, independientemente del régimen jurídico que otorgue al solicitante de la ayuda la legislación nacional. La Hivatal se opone a esta interpretación.

17.Según el órgano jurisdiccional remitente, es necesaria una resolución prejudicial para poder decidir si una sociedad mercantil que opera legalmente en un Estado miembro y explota una producción agrícola, pero que está incursa en un procedimiento de liquidación (es decir, que de cara al futuro desea cesar su actividad), tiene derecho a percibir la ADNC en el supuesto de que cumpla los requisitos prescritos para el pago único por superficie de la Unión, teniendo en cuenta los principios fundamentales y los objetivos de laPAC.

18.Por consiguiente, dadas las circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente considera que ha surgido la necesidad de aclarar si, teniendo en cuenta los objetivos, naturaleza y orientación de la PAC, cabe regular una ayuda nacional complementaria como la ADNC de un modo completamente autónomo y con independencia de los principios y normas de la Unión. En otras palabras, solicita que se dilucide si el Estado miembro puede establecer para la ADNC requisitos adicionales más estrictos y restrictivos que los prescritos para las ayudas por superficie de la Unión.

19.En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1)¿Los requisitos para las ayudas [de la Unión] en el ámbito de la PAC (FEOGA) pueden ser diferentes de los requisitos para las ayudas nacionales complementarias, es decir, cabe establecer para las ayudas nacionales complementarias requisitos distintos y más estrictos que los que regulan las ayudas financiadas a través delFEOGA?

2)¿Puede interpretarse el ámbito de aplicación subjetiva, en lo relativo a los perceptores de las ayudas, establecido en el artículo 1, apartado 4, del [Reglamento nº3508/92] y en el artículo 10, letraa), del [Reglamento nº1259/1999] en el sentido de que, desde el punto de vista subjetivo, sólo existen dos requisitos para las ayudas: tendrá derecho a percibir una ayuda a)aquel grupo de productores agrícolas (o individuo) b)cuya explotación se encuentre en el territorio [de la Unión]?

3)¿Los Reglamentos anteriormente citados pueden interpretarse en el sentido de que un productor agrícola cuya explotación se encuentra en el territorio [de la Unión], pero que quiere cesar su actividad en el futuro (después de utilizar la ayuda), no tiene derecho a la ayuda?

4)Sobre la base de los dos Reglamentos anteriormente citados, ¿cómo ha de interpretarse el régimen jurídico otorgado por las legislaciones nacionales?

5)¿El régimen jurídico otorgado por las legislaciones nacionales incluye el régimen jurídico correspondiente al eventual modo del cese de la actividad por el productor agrícola (o grupo de productores)? El Derecho húngaro regula diferentes regímenes jurídicos para los posibles supuestos de cese (procedimientos de suspensión de pagos, de quiebra y de liquidación).

6)¿Cabe regular de forma distinta y absolutamente independiente los requisitos para solicitar un pago único por superficie [de la Unión] y los requisitos para solicitar una ayuda nacional complementaria? ¿Qué relación hay (puede haber) entre los principios, sistemática y objetivos de ambos tipos de ayudas?

7)¿Puede excluirse de la ayuda nacional complementaria a un grupo (o persona) que, por lo demás, cumple los requisitos para el pago único por superficie de laUE?

8)¿El ámbito de aplicación del [Reglamento nº1259/1999] también se extiende, sobre la base de su artículo 1, a las ayudas nacionales complementarias, teniendo en cuenta que lo que el FEOGA sólo financia parcialmente se financia consecuentemente mediante una ayuda nacional complementaria?

9)Un productor agrícola cuya explotación, que funciona legal y efectivamente, se encuentra en el territorio de la [Unión], ¿tiene derecho a percibir la ayuda nacional complementaria?

10)Si el Derecho nacional contiene una regulación específica para el procedimiento de cese de las sociedades mercantiles, ¿dicha regulación tiene relevancia desde el punto de vista de las ayudas [de laUE] (y de las ayudas nacionales vinculadas a éstas)?

11)¿Cabe interpretar la normativa [de laUE] y la normativa nacional relativas al funcionamiento de la PAC en el sentido de que dichas normativas han de crear un sistema jurídico complejo, que pueda interpretarse de manera uniforme y que funcione sobre la base de principios y requisitos idénticos?

12)¿Cabe interpretar el ámbito de aplicación del artículo 1, apartado 4, del [Reglamento nº3508/92] y del artículo 10, letraa), del [Reglamento nº1259/1999] en el sentido de que, desde el punto de vista de las ayudas, resultan completamente irrelevantes tanto la intención del productor agrícola de cesar su actividad en el futuro como el régimen jurídico correspondiente a dicha intención?»

III.Apreciación

20.Como el Gobierno húngaro y la Comisión propusieron en sus observaciones, las cuestiones prejudiciales deben abordarse conjuntamente, no sólo debido a su número, sino también porque las cuestiones se superponen y están lógicamente interrelacionadas. Sin embargo, para ayudar al lector de estas conclusiones, he decidido dividir las cuestiones en tres grupos (en lo que respecta al tenor literal de cada una de las cuestiones, me remito al punto 19supra).

21.En esencia, la cuestión principal planteada en el presente asunto y el objeto de las dudas del órgano jurisdiccional remitente es si las ADNC pueden ser reguladas de manera autónoma y si los Estados miembros pueden establecer requisitos especiales para las ADNC (en particular, en lo referente a los destinatarios de la ayuda), más estrictos y rigurosos que los establecidos para el régimen de pago único por superficie.

Cuestiones prejudiciales primera, sexta, séptima, novena y undécima

22.En primer lugar, la definición prevista en las normas de la Unión pertinentes antes citadas indica claramente que por «agricultor» se entenderá «toda persona física o jurídica o todo grupo de personas físicas o jurídicas, independientemente del régimen jurídico que otorgue la legislación nacional al grupo y a sus miembros, cuya explotación esté situada en el territorio de la [UE] […] y que ejerza una actividad agraria». En efecto, como la Comisión señaló, no es accidental que la definición establecida en la legislación de la Unión sea tan amplia: su objetivo es abarcar la mayor variedad posible de operadores en el ámbito agrícola para que, a efectos de las disposiciones de que se trata, la normativa de la Unión pertinente sea aplicable a la totalidad del sector.

23.El Reglamento nº1782/2003 fue modificado, a raíz de la adhesión en 2004 de los diez nuevos Estados miembros, mediante la Decisión del Consejo(10) –que introdujo en dicho Reglamento un nuevo títuloIVbis, integrado por tres nuevos artículos: 143bis, 143ter y 143quater, que regulan la implantación de regímenes de ayuda en los nuevos Estados miembros.

24.El artículo 143bis regula el sistema de implantación por incrementos («mecanismo de implantación con arreglo a un calendario de incrementos») a todas las ayudas directas en los nuevos Estados miembros.(11)

25.Del artículo 143quater, apartado 2, del Reglamento nº1782/2003 se desprende que los nuevos Estados miembros tendrían la posibilidad de complementar, previa autorización de la Comisión, cualquiera de las ayudas directas con arreglo a determinados requisitos.(12)

26.Hungría decidió sustituir las ayudas directas de la Unión por un pago único por superficie, según se indica en el artículo 1, apartado 5, de la Decisión del Consejo.

27.El 18 de mayo de 2004, Hungría presentó su programa en relación con las ADNC, que complementarían o se añadirían a la ayuda basada en la superficie prevista con arreglo al régimen de pago único por superficie. Las ADNC se financian íntegramente con cargo al presupuesto nacional.

28.El 29 de junio 2004, mediante la Decisión C(2004)2295, la Comisión autorizó las ADNC en Hungría con respecto al año 2004. El régimen así establecido de las ADNC especificaba su importe, su magnitud y los requisitos para su concesión.

29.Procede señalar con carácter preliminar que las normas de la Unión pertinentes y el Reglamento nº1782/2003 en particular no regulan los requisitos de concesión de lasADNC.

30.Dicho Reglamento se limita a indicar en el artículo 143quater, apartado 6, que el nuevo Estado miembro podrá determinar, con arreglo a criterios objetivos y previa autorización de la Comisión, los importes de las ADNC que vaya a conceder. Además, en virtud del artículo 143quater, apartado 7, la autorización de la Comisión determinará el nivel que podrán alcanzar las ADNC, su magnitud y, cuando proceda, las condiciones de concesión de las mismas.

31.A este respecto, debe recordarse que con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en los campos cubiertos por una organización común de mercado, los Estados miembros ya no pueden, en principio, intervenir mediante disposiciones nacionales unilaterales.(13) Su competencia legislativa sólo puede ser residual y se limita a las situaciones no contempladas por el régimen de la Unión y a los casos en que éste les reconoce competencia de manera explícita.(14)

32.Además, el Tribunal de Justicia declaró que «ante un Reglamento que establezca una organización común de mercados en un sector determinado, los Estados miembros tienen que abstenerse de adoptar cualquier medida que pueda significar una excepción o infrinja dicho Reglamento. Son igualmente incompatibles con una organización común de mercados las normativas que se oponen a su correcto funcionamiento, aunque la organización común de mercados no haya regulado de manera exhaustiva la materia de que se trate».(15)

33.Según el Gobierno húngaro, a falta de normas de la Unión sobre los requisitos para acogerse a las ADNC, los Estados miembros pueden establecer requisitos, teniendo en cuenta la autorización de la Comisión y con arreglo a los principios fundamentales del Derecho de laUE.(16) El Gobierno húngaro alega que ello también se desprende del artículo 143quater, apartado 7, del Reglamento nº1782/2003, que establece que la autorización de la Comisión determinará las condiciones de concesión de las ayudas «cuando proceda». Por consiguiente, sostiene que a contrario sensu se desprende que, en principio, es el Estado miembro quien define dichos requisitos.

34.En cualquier caso, ha de señalarse a este respecto, como hicieron tanto el Gobierno húngaro como la Comisión, que las ADNC no se abonan con cargo a los recursos comunitarios (FEOGA),(17) sino con cargo a los presupuestos nacionales de los Estados miembros. Por lo tanto, considero que debe concederse a los nuevos Estados miembros un margen de maniobra en lo que respecta a la definición de los requisitos para acogerse a lasADNC.

35.A este respecto, el Gobierno húngaro sostiene que de ello se sigue que un Estado miembro debe poder establecer requisitos especiales (más restrictivos), que limiten el ámbito de los destinatarios de la ayuda, en la medida en que respete los principios generales del Derecho de la Unión.(18) Además, el Gobierno húngaro afirma que los criterios para acogerse a las ayudas no están regulados de manera uniforme: algunos están establecidos por el Derecho de la Unión y otros, en su caso, por la legislación nacional. Por lo tanto, no es contrario al Derecho de la Unión que los requisitos para poder acogerse a las ADNC no sean los mismos que los correspondientes al pago único por superficie, de modo que una persona que puede optar al pago único por superficie puede no tener derecho a lasADNC.

36.En mi opinión, no hay que olvidar –como reconocieron tanto el Gobierno húngaro como la Comisión– que las ADNC persiguen en esencia compensar con carácter optativo los posibles efectos negativos de la ayuda a tanto alzado en determinados sectores y atenuar en cierta medida el mecanismo de implantación con arreglo a un calendario de incrementos.

37.En efecto, los requisitos relativos a las ADNC no deben dar lugar a una discriminación arbitraria entre los candidatos que ya cumplen los requisitos para la concesión de la ayuda. En consecuencia, la Comisión sostiene correctamente que, una vez que ha autorizado un programa nacional, el Estado miembro no puede decidir aplicar otros requisitos adicionales.

38.De ello resulta que, en lo que respecta a las ADNC, los Estados miembros pueden establecer requisitos como los plazos para presentar las solicitudes, importes, otras sanciones y obligaciones adicionales. Sin embargo, de las disposiciones controvertidas se desprende que la aplicación de dichos requisitos depende de la autorización otorgada por la Comisión en virtud del artículo 143quater del Reglamento nº1782/2003 y no es menos cierto que dichos requisitos deben ser compatibles con los principios fundamentales del régimen de ayudas.

39.La Comisión añadió a este respecto que dichos requisitos pueden definirse para todas las ADNC, dividiéndolas bien por sector (leche, carne de oveja, carne de vaca y cabra, arroz, cultivos herbáceos, tabaco) bien de manera general (persona física o persona jurídica).

40.Consta en autos que el programa nacional húngaro, autorizado por la Comisión, no contenía ningún requisito con arreglo al cual las ayudas sólo podían concederse a personas jurídicas o sociedades sin personalidad jurídica que no estén incursas en un procedimiento de suspensión de pagos, quiebra, convenio con los acreedores o liquidación.

41.Según la resolución de remisión, el órgano jurisdiccional nacional alberga dudas sobre si es compatible con la legislación de la Unión que un agricultor perciba un pago único por superficie con arreglo a las normas de Derecho de la Unión –es decir, con independencia de su régimen jurídico actual– y se le deniegue la ADNC correspondiente porque está incurso en un procedimiento de liquidación.

42.A mi juicio, dicho agricultor debe cumplir efectivamente dos conjuntos diferentes de normas, en función del origen de los fondos de la ayuda agrícola.

43.A diferencia de lo que alega el Gobierno húngaro, considero que las ADNC no deben ser tratadas de manera totalmente independiente, sino que deben considerarse como parte integrante del régimen de ayudas agrícolas de la Unión.

44.A este respecto, ha de señalarse que la definición del concepto de «agricultor» en los Reglamentos nº1259/1999, nº3508/92 y nº1782/2003 es aplicable a todas las normas jurídicas de que se trata, incluidas las relativas a los requisitos de lasADNC.

45.En efecto, la ayuda de la Unión y la ayuda nacional correspondiente constituyen de hecho un único programa, caracterizado por objetivos comunes y principios fundamentales que son mutuamente compatibles.

46.A este respecto, fue el propio Gobierno húngaro el que reconoció que la PAC es un régimen jurídico complejo que funciona con arreglo a un único conjunto de principios fundamentales.

47.Por consiguiente, si bien es cierto que están facultados para establecer determinados requisitos con respecto a las ADNC, no lo es menos que: i)los Estados miembros deben respetar el concepto de «agricultor»; ii)los requisitos relativos a las ADNC dependen de la autorización de la Comisión,(19) y, por último, iii)dichos requisitos deben ser, en cualquier caso, compatibles con los principios fundamentales del régimen de ayudas.

Cuestiones prejudiciales segunda, cuarta, quinta y décima

48.Es evidente que algunas de las cuestiones planteadas se refieren expresamente al concepto de «agricultor» que figura en el artículo 1, apartado 4, del Reglamento nº3508/92 y en el artículo 10 del Reglamento nº1259/1999 (y el artículo 2, letraa), del Reglamento nº1782/2003, que lo sustituyó).

49.Por una parte, el Gobierno húngaro admite que de dichas disposiciones se deduce que los Estados miembros no pueden limitar el alcance de dicho concepto mediante la imposición de una forma jurídica determinada. Sin embargo, por otra, dicho Gobierno alega que la expresión «régimen jurídico que otorgue la legislación nacional» no debe interpretarse en el sentido de que incluye la situación de un grupo de agricultores y sus miembros que son objeto de una forma de cese de la actividad. A este respecto, el Gobierno húngaro sostiene también que el requisito establecido por la legislación nacional –con arreglo al cual sólo las personas que no están incursas en ninguna forma de cese de la actividad pueden acogerse a las ayudas– se ajusta a los principios de no discriminación y proporcionalidad.

50.A mi juicio, en lo que atañe al «régimen jurídico que otorgue la legislación nacional», «régimen jurídico» es por definición «la identidad jurídica de una persona u organismo como una sociedad o sociedad colectiva». Sin embargo, el régimen jurídico de un agricultor está expresamente excluido de las características que definen el término «agricultor» previstas en los Reglamentos antes citados. De hecho, de una lectura de las disposiciones pertinentes se desprende que dichas disposiciones subrayan que las características sustantivas de la definición del concepto de «agricultor» son el hecho i)de que la «explotación [del agricultor] esté situada en el territorio de la [UE]» y ii)que el agricultor «ejerza una actividad agraria».

51.A pesar de la exclusión anterior, subsiste la cuestión de si «un método de liquidación de un agricultor» (o un grupo de agricultores) –o su intención de cesar la actividad en el futuro– es legalmente pertinente para la concesión de la ayuda de la Unión y la ayuda nacional correspondiente. Esta cuestión debe plantearse reconociendo que la liquidación de una sociedad mercantil (por ejemplo) devolviendo la licencia u otro método de cese de actividad con arreglo a la legislación nacional no son más que meros métodos para poner fin a la identidad jurídica de un agricultor (o, cuando así lo prevea la normativa nacional, de cambiarla).

52.Considero que, mientras que dicho método no haya sido legalmente finalizado y, en consecuencia, no se haya producido ninguno de los hechos jurídicos que dan lugar a la liquidación del agricultor, éste continúa existiendo legalmente y su identidad jurídica permanece esencialmente inalterada. Además, su concepción subjetiva del negocio (por ejemplo, su intención de cesar la actividad) no puede modificar nada a este respecto. Ello se debe a que dicha intención en este contexto no es una circunstancia prevista por la ley que entrañe la liquidación del agricultor o afecte a su régimen jurídico y, en consecuencia, le provoque la pérdida de su derecho a solicitar ayudas agrícolas.

53.Además, si se tiene en cuenta la definición del concepto de «agricultor» del artículo 1, apartado 4, del Reglamento nº3508/92 y el artículo 10 del Reglamento nº1259/1999 (y el artículo 2, letraa), del Reglamento nº1782/2003, que lo sustituyó), no cabe deducir del tenor de dicha definición que el concepto de «agricultor» no incluye las personas físicas o jurídicas que son legalmente identificables como agricultores que han iniciado un procedimiento jurídico destinado a su liquidación, pero que, por lo demás, cumplen las características que definen dicho concepto. Para que dichas personas puedan ser excluidas de dicho concepto, sería necesario establecer expresamente que los agricultores incursos en procedimientos de suspensión de pagos, quiebra, convenio con los acreedores o liquidación no tienen derecho a obtener ayudas agrícolas como las del litigio principal. Dicha formulación no se encuentra en las disposiciones controvertidas y considero que no es posible sobreentenderla adoptando una interpretación amplia de las mismas.

54.Asimismo, de los puntos 43 a 47supra (y de las consideraciones anteriores a dichos puntos) se desprende que los Estados miembros deben tener en cuenta la definición de «agricultor» en el marco de la implantación de lasADNC.

55.Además, en virtud de los principios fundamentales del programa de ayudas, los Estados miembros deben garantizar la coherencia de la concesión de ayudas directas y no pueden discriminar en función del régimen jurídico de los agricultores.(20)

56.Estoy de acuerdo con la Comisión en que, habida cuenta de la finalidad de las ADNC (compensación de los efectos negativos potenciales de la ayuda a tanto alzado en determinados sectores), dichas ayudas deben concederse a todos los agricultores que pueden acogerse a los pagos únicos por superficie, con arreglo a los Reglamentos nº3508/92, nº1259/1999 y nº1782/2003. Cualquier otra interpretación daría lugar a que determinados agricultores fueran privados de las ventajas del régimen de compensación (las ADNC), lo que ocasionaría en la práctica una aplicación discriminatoria. Como he señalado antes, aunque los Estados miembros tienen derecho a establecer determinados requisitos con respecto a las ADNC, no es menos cierto que deben respetar el concepto de «agricultor».

Cuestiones prejudiciales tercera, octava y duodécima

57.En relación con lo señalado anteriormente, es evidente que la normativa de la Unión sobre ayudas agrícolas no contiene ninguna disposición que excluya a un agricultor de la posibilidad de acogerse a la ayuda porque tenga la intención de cesar su actividad. Por lo tanto, un agricultor que haya cesado su actividad antes de percibir la ayuda sigue teniendo derecho a percibir ayudas directas siempre que cumpla los requisitos pertinentes en el momento de la presentación de su solicitud(21) (dicho esto, incluso el Gobierno húngaro reconoció que las solicitudes de ayuda deben valorarse en función de las circunstancias fácticas y jurídicas existentes en el momento de la presentación de la solicitud).

58.Considero que una norma nacional con arreglo a la cual una sociedad en procedimiento de liquidación no puede percibir bajo ninguna circunstancia una ADNC puede tener una repercusión sustancial en los principios en los que se basan las ayudas agrícolas de la Unión. En efecto, su aplicación práctica puede, de hecho, ir acompañada de una restricción adicional a la posibilidad de acogerse a las ayudas y puede establecer potencialmente requisitos que sean incompatibles con el Derecho de la Unión.

59.La Comisión señala acertadamente que la definición establecida en el Derecho de la Unión –con arreglo a la cual el legislador comunitario se tomó expresamente la molestia de establecer un ámbito de aplicación amplio mediante la utilización de la expresión «persona física o jurídica»– demuestra que dicha definición es aplicable con independencia del régimen jurídico conferido al grupo o a sus miembros por el Derecho nacional. En lo que respecta al régimen de ayudas agrícolas, el legislador de la Unión llama la atención de los Estados miembros sobre una cuestión esencial, ya que subraya que no pueden restringir el abanico de agricultores que potencialmente pueden acogerse a las ayudas invocando su régimen jurídico otorgado por el Derecho nacional. En efecto, corresponderá al órgano jurisdiccional nacional verificar si en el litigio principal Bábolna había cesado efectivamente sus actividades antes de presentar su solicitud de ayuda.

60.Como conclusión, de todas las consideraciones anteriores se desprende que debe considerarse que las ADNC constituyen una parte integrante del régimen de ayudas agrícolas de la Unión, que se basa en un único conjunto de principios fundamentales y reviste las características de un programa determinado.

61.Por consiguiente, la legislación de la Unión y la legislación nacional sobre el funcionamiento de la PAC establecen un régimen jurídico complejo, que debe interpretarse de manera uniforme y que funciona con arreglo a un único conjunto de principios (es decir, uno que es aplicable a todos los aspectos de la PAC) y requisitos. La concesión de ayudas de la Unión en el marco de la PAC (los pagos únicos por superficie) y de las ADNC correspondientes no puede estar sujeta a requisitos diferentes, a menos que dichos requisitos hayan sido autorizados previamente por una decisión de la Comisión. En su decisión, la Comisión autoriza los principios, objetivos y estructura del programa de ayudas nacionales. Un grupo (o persona) que cumpla los requisitos del pago único por superficie de la Unión no puede excluirse de las ADNC si el programa nacional autorizado por la Comisión no contenía una norma en ese sentido. Todo agricultor cuya explotación opere de manera legal y efectiva en el territorio de laUE tiene derecho a percibir las ADNC compatibles con las normas pertinentes de Derecho de la Unión.

62.El concepto de régimen jurídico otorgado por la legislación nacional, en el sentido del artículo 1, apartado 4, del Reglamento nº3508/92 y del artículo 10, letraa), del Reglamento nº1259/1999, debe interpretarse en sentido amplio, de modo que el ámbito de aplicación subjetiva sea lo más amplio posible, sin tener en cuenta el régimen jurídico que un determinado agricultor posea con arreglo a las normas nacionales. Una forma de liquidación de un agricultor (o un grupo de agricultores) no puede afectar, en el litigio principal, a su régimen jurídico (a efectos de los artículos anteriores) si el agricultor opera de manera legal y efectiva en el momento de presentar la solicitud de la ayuda, con independencia de los procedimientos jurídicos que haya iniciado con vistas a su liquidación.

63.La intención de un agricultor determinado de cesar su actividad en el futuro carece de pertinencia en el momento en que debe valorarse si cumple los requisitos para acogerse a la ayuda. Ni la intención de un determinado agricultor de cesar su actividad en el futuro, ni el régimen jurídico resultante son pertinentes para la aplicación de los Reglamentos nº3508/92, nº1259/1999 y nº1782/2003. Por último, el Reglamento nº1259/1999 es aplicable también a lasADNC.

IV.Conclusión

64.En consecuencia, considero que las cuestiones prejudiciales planteadas por el Fővárosi Bíróság deben responderse del siguientemodo:

«–Cuestiones primera, sexta, séptima, novena y undécima: la legislación comunitaria y la legislación nacional sobre el funcionamiento de la Política Agrícola Común (PAC) establecen un régimen jurídico complejo, que debe interpretarse de manera uniforme y que funciona con arreglo a un único conjunto de principios (es decir, uno que es aplicable a todos los aspectos de la PAC) y requisitos. La concesión de ayudas comunitarias en el marco de la PAC (los pagos únicos por superficie) y de las Ayudas Directas Nacionales Complementarias (ADNC) correspondientes no puede estar sujeta a requisitos diferentes, a menos que dichos requisitos hayan sido autorizados previamente por una decisión de la Comisión. En su decisión, la Comisión autoriza los principios, objetivos y estructura del programa de ayudas nacionales. Un grupo (o persona) que cumpla los requisitos del pago único por superficie de la Unión no puede excluirse de las ADNC si el programa nacional autorizado por la Comisión no contenía una norma en ese sentido. Todo agricultor cuya explotación opere de manera legal y efectiva en el territorio de laUE tiene derecho a percibir las ADNC compatibles con las normas pertinentes de Derecho de la Unión.

–Cuestiones segunda, cuarta, quinta y décima: El concepto de régimen jurídico otorgado por la legislación nacional, en el sentido del artículo 1, apartado 4, del Reglamento (CEE) nº3508/92 del Consejo, de 27 de noviembre de 1992, por el que se establece un sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayuda comunitarios, y del artículo10, letraa), del Reglamento nº1259/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, por el que se establecen las disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común, debe interpretarse en sentido amplio, de modo que el ámbito de aplicación subjetiva sea lo más amplio posible, sin tener en cuenta el régimen jurídico que un determinado agricultor posea con arreglo a las normas nacionales. Una forma de liquidación de un agricultor (o un grupo de agricultores) no puede afectar, en el litigio principal, a su régimen jurídico (a efectos de los artículos anteriores) si el agricultor opera de manera legal y efectiva en el momento de presentar la solicitud de la ayuda, con independencia de los procedimientos jurídicos que haya iniciado con vistas a su liquidación.

–Cuestiones tercera, octava y duodécima: La intención de un agricultor determinado de cesar su actividad en el futuro carece de pertinencia en el momento en que debe valorarse si cumple los requisitos para acogerse a la ayuda. Ni la intención de un determinado agricultor de cesar su actividad en el futuro, ni el régimen jurídico resultante son pertinentes para la aplicación de los Reglamentos nº3508/92 y nº1259/1999, ni del Reglamento (CE) nº1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican otros Reglamentos. Por último, el Reglamento nº1259/1999 es aplicable también a lasADNC.»

1 – Lengua original: inglés.

2 – Reglamento de 27 de noviembre de 1992, por el que se establece un sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayuda comunitarios (DO L355, p.1) y Reglamento de 17 de mayo de 1999, por el que se establecen las disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la [PAC] (DO L160, p.113).

3 – Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión (DO 2003, L236, p.33).

4 – Reglamento de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la [PAC] y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) nº2019/93, (CE) nº1452/2001, (CE) nº1453/2001, (CE) nº1454/2001, (CE) nº1868/94, (CE) nº1251/1999, (CE) nº1254/1999, (CE) nº1673/2000, (CEE) nº2358/71 y (CE) nº2529/2001 (DO L270, p.1, en su versión corregida, DO 2004, L94, p.70).

5 – Sin embargo, el Reglamento nº1782/2003 precisó que el Reglamento nº3508/92 seguirá aplicándose a las solicitudes de pagos directos respecto a los años naturales anteriores a 2005 y que cualquier referencia a los Reglamentos derogados se considerará realizada al nuevo Reglamento.

6 – El Reglamento nº1782/2003 derogó este Reglamento. Sin embargo, dejó claro que «los artículos 2bis y 11 del Reglamento (CE) nº1259/99 y, a los efectos de aplicación de dichos artículos, el anexo de dicho Reglamento seguirán siendo de aplicación hasta el 31 de diciembre de 2005. Por otra parte, los artículos 3, 4 y 5 y, a los efectos de la aplicación de dichos artículos, el anexo del Reglamento (CE) nº1259/1999 seguirán siendo de aplicación hasta el 31 de diciembre de2004».

7 – Decisión de 22 de marzo de 2004 sobre la adaptación del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea, después de la reforma de la [PAC] (DO L93, p.1) (en lo sucesivo, «Decisión del Consejo»).

8 – El Gobierno húngaro explicó que Bábolna es una sociedad de responsabilidad limitada, cuyo capital es mayoritariamente propiedad del Estado. El resto del capital es propiedad de una autoridad local.

9 – La resolución administrativa 2295/2005 (XII.23.) y el posterior acuerdo de la junta general de Bábolna pusieron fin al proceso de liquidación el 31 de enero de2006.

10 – En relación con dicha Decisión, véase la sentencia de 23 de octubre de 2007, Polonia/Consejo (C‑273/04, Rec. p.I‑8925). El Tribunal de Justicia desestimó el recurso interpuesto por Polonia (apoyada por Letonia, Lituania y Hungría), que impugnaba la ampliación del mecanismo de implantación con arreglo a un calendario de incrementos a todos los pagos directos a los agricultores de los nuevos Estados miembros, y consideró que dicha Decisión era una adaptación necesaria del Acta de adhesión y no vulneraba los principios de igualdad de trato y buenafe.

11 – El mecanismo de implantación con arreglo a un calendario de incrementos fue establecido, entre otras cosas, porque la situación agrícola en los nuevos Estados miembros era radicalmente diferente de la existente en los antiguos. Por consiguiente, se justificaba una aplicación gradual de la ayuda comunitaria, sobre todo de la ayuda procedente de los regímenes de ayuda directa, con el fin de no perturbar la necesaria reestructuración continua del sector agrícola de los nuevos Estados miembros.

12 – Los nuevos Estados miembros conservaron dicha posibilidad también con arreglo al Reglamento (CE) nº73/2009. El Reglamento nº1782/2003 fue derogado y sustituido por el Reglamento nº73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009 (DO L30, p.16).

13 – Véase la sentencia de 29 de junio de 1978, Dechmann (154/77, Rec. p.1573), apartado16.

14 – Véanse las sentencias de 18 de septiembre de 1986, Comisión/Alemania (48/85, Rec. p.2549), apartado 12, y de 25 de marzo de 2004, Industrias de Deshidratación Agrícola (C‑118/02, Rec. p.I‑3073), apartado19.

15 – Véanse las sentencias de 8 de enero de 2002, Denkavit (C‑507/99, Rec. p.I‑169), apartado 32; de 18 de abril de 2002, Bélgica/Comisión (C‑332/00, Rec. p.I‑3609), apartado 29, e Industrias de Deshidratación Agrícola, citada en la nota 14, apartado20.

16 – El Gobierno húngaro hace referencia a la jurisprudencia citada en la nota 13.

17 – Con la excepción, quizá, de los programas de desarrollo rural que se implantan mediante cofinanciación.

18 – El Gobierno húngaro se remite en este sentido a la sentencia de 4 de junio de 2009, JK Otsa Talu (C‑241/07, Rec. p.I‑4323), apartado48.

19 – Con arreglo al artículo 143quater del Reglamento nº1782/2003.

20 – Ello se desprende, en particular, del artículo 143quater, apartado 2, del Reglamento nº1782/2003.

21 – En efecto, por lo que se refiere a los pagos únicos por superficie (a diferencia de las ayudas agrícolas, que exigen el ejercicio de una actividad determinada durante un período de tiempo concreto, por ejemplo, la cría de ganado durante al menos seis meses) el hecho de si se cumplen los requisitos exigidos se verifica en el momento de la presentación de la solicitud.